O reformowaniu ubezpieczenia emerytalnego

A C T A U N I V E R S I T A T I S L O D Z I E N S I S

FOLIA O E C O N O M IC A 154, 2001

Urszula Kalina-Prasznic*

O REFORMOWANIU UBEZPIECZENIA EMERYTALNEGO

U bezpieczenie społeczne stanow i ważny elem ent współczesnej g o sp od arki. Z jednej strony, poziom rozw oju gospodarczego w aru n k u je w znacznym stopniu jego stan, tj. przede wszystkim zakres podm ioto w y i przedm iotow y o ra z w ysokość świadczeń. Z drugiej zaś stron y, ubezpieczeniow e d o cho dy i w ydatki w yw ierają wpływ na g ospodarkę, zw łaszcza w o b ręb ie finansów publicznych.

K o leb k ą ubezpieczenia społecznego jest E u ro p a , gdzie w X IX w. w y­ kształciły się dwie podstaw ow e m etody, tj. ubezpieczeniow a i zao p atrzen io w a

zab ezpieczająca społeczeństw o przed eko no m iczny m i sk u tk a m i ryzyk losow ych (ch o ro b a, inw alidztw o, starość). D o k o n a n e w ów czas w ybory do dzisiaj o kreślają c h a ra k te r system ów (zwłaszcza em erytalnych) w poszczegól­ nych k ra ja c h 1.

M e to d a ubezpieczeniow a (tzw. m odel niem iecki - p rzew aża w E u ro p ie k o n ty n en taln ej) w ykorzystyw ała m echanizm y i in stru m en ty w ykształcone w ubezpieczeniach gospodarczych. F o rm u ła ta w zakresie ubezpieczenia em ery taln eg o zm ierzała d o zabezpieczenia p ra co w n ik ó w najem n y ch na sta ro ść i uw olnienia ich od p rzym u su oszczędności o ra z ko nieczności u c ie k a n ia się d o p o m o cy opieki sp o łeczn ej2. M e to d a z a o p a trz e n io w a

* Prof. nadzw. w Zakładzie Polityki Gospodarczej W ydziału Prawa i Administracji, Uniwersytet W rocławski.

Zabezpieczenie społeczne jest ideą, zgodnie z którą ogół społeczeństw a poprzez swą organizację, tj. państwo, jest zobow iązany do zapewnienia w arunków bytu wszystkim , którzy nie ze swojej winy nie m ogą go sobie zapewnić poprzez w łasną pracę. Idea zabezpieczenia społecznego realizowana jest środkami prawnymi, które mają formę ubezpieczenia społecznego, zaopatrzenia i pom ocy społecznej.

U bezpieczenie społeczne ma charakter pow szechny i przym usow y, obejmuje względnie jednorodne grupy ryzyka (np. pracownicy najemni, rolnicy, w olne zaw ody), fundusze ubez­ pieczeniow e grom adzone są poprzez składki, świadczenia, głów nie emerytalne, uzależnione są od stażu pracy i wysokości zarobków.

(tzw. m odel skandynaw ski lub anglosaski) naw iązyw ała do instytucji opieki społecznej, odpow iednio przekształconej i w zbogaconej. F o rm u ła ta zm ierzała d o zabezpieczenia wszystkich osób znajdujących się w potrzeb ie poprzez rozw inięcie m eto d opieki społecznej i po zbaw ienie jej u p o k arzając y ch elem entów (np. w form ie testu u b ó stw a)3.

R ozszerzanie w okresie pow ojennym zakresu p odm ioto w ego i p rzed­ m iotow ego system u zabezpieczenia społecznego, w zrost przeciętnej realnej w artości świadczeń o raz zm iany dem ograficzne pow odow ały w większości państw ciągły wzrost w ydatków na świadczenia społeczne, których decydującą część stanow iły w ydatki na em erytury (renty).

W latach siedem dziesiątych w krajach wysoko rozw iniętych w zw iązku z recesją g o sp o d a rc z ą po kryzysie n afto w y m i n a s ila ją c ą się k ry ty k ą instytucji „p a ń stw a opiekuńczego” (renesans n u rtó w liberalnych w ekonom ii) w zrosło zaniepokojenie rozm iaram i w ydatków na em erytury. W zw iązku z tym p odjęto różne działania m ające na celu ich ograniczenie. W wielu krajach w dekadzie lat osiem dziesiątych doszło d o bardziej kom pleksow ych reform system u em erytalnego. Celem dokon yw any ch zm ian nie była jed n ak zm iana system u, ale zapew nienie m u rów now agi finansow ej. N a przykład w USA (reform a w 1983 r.) podniesiono składkę i wiek em ery talny (z 65 lat d o 67 od 2027 r.) o raz ograniczono w aloryzację.

W W ielkiej B rytanii reform ę system u em erytalnego p rzep ro w adził rząd partii konserw atyw nej (w 1986 r.). Z godnie z liberalną d o k try n ą ek onom iczną realizow aną w gospodarce przez ten rząd w ysunięto koncepcję, że państw o gw arantuje jedynie podstaw ow e św iadczenia zaop atrzen iow e (pow szechne i zryczałtow ane), a wyższe św iadczenia (w części zależnej od zarob kó w ) m ają należeć do sfery prywatnej przezorności pracow ników , w spartej udziałem pracodaw ców .

O becnie w krajach bazujących n a technice zaopatrzeniow ej fu n k cjo n u ją przew ażnie tzw. trójfilarow e system y em erytalne. S tan ow ią one ko m binację dw ufilaro w eg o system u publicznego, sk ład ająceg o się ze św iadczeń p o ­ w szechnych, zryczałtow anych, gw arantujących m inim um d o ch o d ó w (I filar) i dodatkow ych świadczeń typu ubezpieczeniowego, uzależnionych od zarobków (II filar) o raz uzupełniającego filaru w form ie finansow anych przez pry w atne przedsiębiorstw a em erytur pracow niczych i indyw idualnych oszczędności n a cele em erytalne (111 filar).

W Niemczech (1989 r.), po ożywionej ogólnospołecznej dyskusji d o k o n an o reform y w ra m a ch tradycyjn ego jed n o lite g o u b ezpieczen ia społecznego, o d rz u cając jed n o cześn ie p o stu laty w p ro w ad zen ia tró jfilaro w eg o system u

3 Zaopatrzenie ma charakter pow szechny wynikający nie z faktu św iadczenia pracy, ale praw obyw atelskich. W systemie tym brak jest składki ze środków publicznych. Pom oc społeczna (opieka) nie ma charakteru roszczeniow ego tylko uznaniowy i jest zindywidualizowana w zależności od potrzeb.

em erytalnego (w zorow anego n a W ielkiej B rytanii) o ra z zm iany zasad fin an ­ sow ania św iadczeń, polegającej n a odejściu od m eto dy rep artycy jn ej4 i z a ­ stąpienie jej m etodą kapitałow ą5. Między innym i podniesiono wiek em erytalny (od 2001 r.) d o 65 lat zarów no dla m ężczyzn, ja k i ko biet. U sta lo n o system em erytur częściowych, umożliwiających elastyczne przechodzenie n a em eryturę. Z m ien iono też zasady w aloryzacji.

W krajach w ysoko rozw iniętych, o dojrzałych system ach em erytalnych, w ystąpiła pow szechna tendencja d o podno szenia w ieku em ery talneg o (w yjąt­ kiem jest F rancja), obniżenia podstaw y w ym iaru św iadczenia, zm iany m eto dy waloryzacji świadczeń o raz w ydłużenia okresu składkow ego. C zyniono to nie tylko ze względu n a w ydolność finansow ą system ów em ery talny ch w obliczu procesu dem ograficznego, starzenia się społeczeństw, ale także ze względu na perspektyw ę bilansu zatrudnienia, m im o w ystępującego zjaw iska bezrobocia.

W krajach europejskich nic w prow adzono n ato m iast zasadniczych zm ian systemowych w finansow aniu świadczeń em erytalnych. T c zaś, k tó re nastąpiły, w większym stopniu dotyczyły system ów zaop atrzen iow ych (np. W ielka B rytania, kraje skandynaw skie) niż ubezpieczeniow ych (kraje E u ro p y k o n ­ tynentalnej, głów nie Niem cy). W tych pierw szych u trzy m an o pokryw anie w ydatków em erytalnych ze środkó w ogólnych: b u dżetu p ań stw a lub sa m o ­ rządu lokalnego (filar I), ale zw iększano udział świadczeń ubezpieczeniow ych (zw iązanych z pracą) w doch o d ach na starość (filar II). N a to m ia st w sys­ tem ach ubezpieczeniow ych utrzym ano dotychczasow e m eto d y fin an so w an ia (o p a rte na składce repartycyjnej), widząc w redystrybucji prostej, czyli pokryw aniu bieżących w ydatków przez bieżące wpływy, nad al właściwy sp o só b d la fu n k c jo n o w an ia ubezpieczenia społecznego. O d rz u c o n o tym sam ym postulat p o w ro tu po kilkudziesięciu latach do system u fin ansow an ia świadczeń em erytalnych na bazie funduszy kapitałow ych.

G eneralnie w krajach E uropy Z achodniej ograniczenia w ydatków w skutek sytuacji gospodarczej szukano w racjonalizacji istniejących system ów i w zaos­ trzeniu w aru n k ó w p rzy zn aw an ia św iadczeń. Jed n o cześn ie p ro p a g o w a n o zw iększenie osobistej przezorności, m . in. przez w ykupyw anie św iadczeń rentow ych w pryw atnym ubezpieczeniu gospodarczym .

4 Repartycyjna m etoda finansowania polega na zgromadzeniu takiego funduszu, który w ciągu roku należy wydać. Źródłem finansowania świadczeń jest wów czas bieżąca składka (repartycyjna). Finansowanie m etodą repartycyjną opiera się na redystrybucji międzypokoleniowej, tzn. pokolenie aktywne zaw odow o finansuje świadczenia dla pok olen ia em erytów.

5 K apitałow a m etoda finansow ania emerytur polega na zbieraniu funduszu rów nego kapitałowej wartości zobowiązań. D ziałalność finansowa ubezpieczenia społecznego opiera się w ów czas nie tylko na składkach, lecz także na dochodach od kapitału, gdyż grom adzony przez wiele lat fundusz wymaga lokow ania środków w inwestycje przynoszące określony dochód. Finansow anie m etodą kapitałow ą bazuje na redystrybucji w czasie, tzn. grom adzim y w wieku produkcyjnym (wszyscy ubezpieczeni) - wykorzystujemy w wieku em erytalnym (ci, którzy dożyją).

W sprzeczności z owymi tendencjam i po zo stają kieru nk i refo rm o w an ia ubezpieczeń em erytalnych w Polsce. Zostały one w yartyk ułow ane w d o k u ­ m encie Bezpieczeństwo dzięki różnorodności o raz p rojektach 3 ustaw : o f un­ duszach em erytalnych, o pracow niczych p rog ram ach em ery talny ch, o wy­ korzy staniu części m ajątk u S karbu P aństw a n a cele zw iązane z reform ą system u ubezpieczeń społecznych, przedłożonych rządow i w kw ietniu br. (1997)6. W brew stanow isku teoretyków i p ra k ty k ó w ubezpieczenia społecz­ nego, forsow any jest m odel zabezpieczenia d o ch o d ó w na staro ść zryw ający z blisko 70-lctnią trad y cją ubezpieczenia em erytalnego w Polsce i sprzeczny ze sta n d a rd a m i europejsk im i (E u ro p ejsk a K a rta S p o łeczn a, E u ro p e jsk i K odek s Zabezpieczenia Społecznego, E uro p ejsk a K onw encja o Z abezpiecze­ niu Społecznym ). P ro ponow any system bazuje na rozw iązaniach w p ro w a­ dzonych w C hile (także A rgentynie i Singapurze), stanow iących najbardziej k ontro w ersyjną koncepcję refo rm o w an ia zabezpieczeń em erytalnych. Jego isto ta polega na za stą p ien iu pow szechnego u bezpieczenia em ery taln eg o system em oszczędności przym usow ych. W płaszczyźnie o rg a n iz acy jn o -fin an ­ sowej oznacza to w prow adzenie w m iejsce funduszu ubezpieczenia społecz­ nego (w części przeznaczonej na św iadczenia em ery taln e) „ p ry w atn y ch funduszy em erytalnych” , będących sum ą k o n t in dyw idualnych, z a rzą d za­ nych przez tow arzystw a em erytalne.

System oszczędności opiera się na założeniu, że każdy oszczędzający dożyje wieku em erytalnego i dlatego m usi zgrom adzić pełen w kład na w ypłatę „e m ery tu ry ” . W p rzy padku wcześniejszego zgonu w kład podlega zw rotow i ja k o część m asy spadkow ej. W system ie tym nie m a redystrybucji ani wewnątrz-, ani międzypokoleniowej. W ysokość zaoszczędzonej „em erytury” zależy od wysokości w płat i okresu oszczędzania, z drugiej zaś stro n y - od ogólnej dochodow ości i racjonalności lo k at d o k o ny w an ych przez fundusze „em ery taln e” . System oszczędzania bazuje na idei sam o fin an so w an ia. N a ­ tom iast w ubezpieczeniu społecznym zakład a się, że nie każdy ubezpieczony osiągnie wiek em erytalny, w zw iązku z czym sum a składek g ro m adzon ych przez zakłady ubezpieczenia społecznego m oże być m niejsza od sum y w płat na k o n ta indyw idualne w funduszach inwestycyjnych (em erytalnych). W ubez­ pieczeniu „ z w ro t” składki m a ch a ra k te r społeczny, a nie indyw idualny, co oznacza, że „w iększość finansuje m niejszość” . W system ie tym w ystępuje redystrybucja w ew nątrz- i m iędzypokoleniow a.

Przeciw ko zastąpieniu ubezpieczeń społecznych koncepcją oszczędności przym usow ych, a funduszu ubezpieczenia społecznego pryw atnym i funduszam i inw estycyjnym i przem aw iają liczne i ważkie względy.

6 Z ałożenia reform y zaw arte w dokum encie pt. B ezpieczeństw o d zięk i różnorodności. Reforma system u em erytalno-rentowego w Polsce oraz w projektach ustaw zostały opracow ane przez Biuro Pełnom ocnika Rządu ds. Reform y Zabezpieczenia Społecznego.

1. W płaszczyźnie ekonom icznej zastąpienie ubezpieczeń społecznych oszczędnościam i przym usow ym i oznacza pryw atyzację tej sfery usług sp o ­ łecznych. P row adzi to d o przesunięcia rozległej działalności socjalnej ze sfery publicznej do sfery pryw atnej, inaczej m ów iąc, system em erytalny w głównej m ierze byłby regulow any nie przez politykę socjalną, ale przez m echanizm rynkow y. T ym czasem współczesne teorie i p ra k ty k a g o sp o ­ d arki rynkow ej d o w odzą, że ubezpieczenia społeczne n ależą d o tych o b ­ szarów , gdzie rynek nie spraw dza się ja k o d o sk o n ały re g u la to r m a k sy ­ m alizujący korzyści ogółu i gdzie p ań stw o m o że tę fu n k cję w ypełnić lepiej.

2. Należy m ieć na uw adze względy społeczne, gdyż pow szechne, przy­ m usow e ubezpieczenie em erytalne, gw arantując określone św iadczenia, sprzyja bezpieczeństw u socjalnem u i zapew nia spokój społeczny. U bezpieczenie to stanow i isto tn ą ko rek tę podziału d o ch o d u n aro d o w eg o na korzyść słabszych ekonom icznie grup. M a to szczególne znaczenie w g ospodarce o niew ysokich d o cho dach per capita i w w arunkach przekształceń system ow ych, gdy nie d ziała ją jeszcze spraw nie inne m echan izm y o b ro n n e , a w łasne zaso b y kapitałow e społeczeństw a i naw yki d o oszczędzania są znikom e. Tym czasem pryw atyzacja tej sfery prow adzi d o zm niejszenia gw arancji p ań stw a , prze­ rzucając ryzyko socjalne n a jednostkę.

3. Nie m o żn a zapom nieć o tym , że pow szechne ubezpieczenie em erytalne jest p ro d u k tem długiego procesu k ształto w an ia się system u racjon aln ych g w arancji zap ew n iając y ch w zględny d o c h ó d n a sta ro ść . U b ezp ieczen ie społeczne w yrosło z ograniczonych m ożliw ości oszczędzania w skali m asow ej (nic każdy m oże oszczędzać) oraz słabości ubezpieczeń pryw atnych (elim inacja osób o podw yższonym ryzyku), k tó re na określonym etap ie rozw oju cywi­ lizacyjnego i p otrzeb przem ysłow ych nie m ogły sp ro stać społeczno-gos­ podarczym oczekiw aniom . Z astąpienie funduszy ubezpieczenia społecznego sum ą k o n t indyw idualnych oznacza kro k wstecz n a d ro d z e b u d o w a n ia instytucji zabezpieczenia socjalnego i pozostaje w sprzeczności ze stan d ard am i Unii Europejskiej.

4. Przeciw ko zastąpieniu społecznego ubezpieczenia em ery talneg o sy­ stem em oszczędności przym usow ych p rzem aw iają tak że względy g o sp o ­ darcze. U bezpieczenia społeczne stab ilizu ją bow iem k o n iu n k tu rę , z a p e ­ w niając względnie stały popyt o raz aktyw izują p ro d u k cy jn ie społeczeństw o, w iążąc praw o do św iadczeń z w ykonyw aniem pracy (poza szarą strefą). Jeżeli zaś w ubezpieczeniu em erytalnym w ykorzystuje się k a p ita ło w ą m eto dę grom adzenia funduszów , wówczas m ogą one być ak ty w n ie w ykorzystyw ane w interesie ogółu ubezpieczonych. P rzykładem takiej działalności polskich ubezpieczeń społecznych w przeszłości było m. in. k re d y to w a n ie b u d o ­ w nictw a m ieszkaniow ego w latach 1930-1934 (tw o rzen ie m iejsc p racy w okresie recesji, p o p ra w a w a ru n k ó w m ieszk an io w y ch u b ezp ieczo ny ch )

i inwestycji przem ysłow ych (C O P, o d b u d o w a w latach 1946 1948), b u d o w a szpitali, sanatoriów , dom ów wczasowych, finansow anie p rofilakty ki i re h a ­ bilitacji ubezpieczonych. F undusze ubezpieczeniow e fu n kcjonu ją w sektorze finansów publicznych, a ich lokaty p o d p o rz ąd k o w an e są ogólnym k ryteriom społeczno-gospodarczym , gdy tym czasem lokaty pryw atnych funduszy em e­ rytalnych p o d p o rząd k o w an e są kryteriom rynkow ym .

Przemieszczenie tych zasobów d o sektora pryw atnego jest ryzykow nym instrum entem , bow iem system k o n t indyw idualnych bazuje n a system ie o p arty m na zdefiniow anej składce, lecz niezdefiniow anym św iadczeniu. W zw iązku z tym emeryci sami będą ponosić sk utki różnych ryzyk, m. in. takich jak:

ryzyko losow ych nieszczęść (c h o ro b a, inw alidztw o, bezrobocie), k tó ­ re w znaczący sposób ogranicza ich zdolności d o oszczędzania w fu n ­ duszu,

ryzyko wyw ołane złym zarządzaniem lub b ankructw em fu nduszu, ryzyko zw iązane ze słabym w zrostem ek on om iczn ym i n isk ą d o ­ chodow ością na rynku kapitałow ym ,

ryzyko osiągnięcia d o ch o d u poniżej m inim um socjalnego przy niskich zarob kach .

P ostulat zastąpienia repartycyjnego system u ubezpieczenia em erytalnego system em przym usow ym pryw atnych funduszy kapitałow ych realizow any jest w kilku państw ach, głównie A m eryki Łacińskiej. Pionierem było Chile (stąd określenia: w ariant chilijski, opcja chilijska) i w arto pam iętać, że system pryw atnych funduszy em erytalnych w p ro w adzo no tam w w aru nk ach „stan u w ojennego” , tj. d y k ta tu ry wojskowej A. P ino ch eta U garte, gdy rozw iązano parlam ent i w prow adzono zakaz działalności w szystkich partii politycznych i zw iązków zaw odow ych. Celem d o k o n a n y c h tam zm ian, m im o dem agogicznej retoryki, nie było w zm ocnienie i racjon alizacja zabez­ pieczenia em erytalnego, ale kreacja i w sparcie rynku k apitało w eg o. Z tego w zględu należy podzielić poglądy w yrażane w literatu rze przed m io tu (także obcojęzycznej), że w w arunkach dem okratyczn ych form spraw o w an ia w ła­ dzy osiągnięcie zgody n a w prow adzenie takiego rozw iązania, zwłaszcza w krajach o dojrzałych system ach ubezpieczeniow ych, jest m ało p ra w ­ d o p o d o b n e.

R eform ow anie system u em erytalnego w yw iera w ielorakie sk u tk i w płasz­ czyźnie gospodarczej, społecznej i politycznej, je d n a k k ry teriu m wszelkich zm ian m uszą być korzyści ubezpieczeniow e. Z tego w zględu niezw ykle rozw ażnie należy uw zględniać te postu laty , w k tó ry ch zm iany system u em erytalnego m ają ch a rak ter instru m entalny i służą osiągnięciu innych, pozaubezpieczeniow ych celów.

Urszula Kalina-Prasznic

ON R E F O R M S OF T H E PE N SIO N SY S T E M

The article analyses the issue o f the pension insurance system , which is extrem ely topical and important in Poland. M oreover, it describes main characteristics o f pension insurance systems in highly developed countries o f Western Europe and directions o f their evolution. A ssessing the developm ent o f pension insurance in Poland has revealed the presence o f contradictions in this field with the E U ’s trends and standards.