Nationaal stadsvernieuwingsbeleid in West-Duitsland

•

WERKDOCUMENT

~

c

o

m=

I-

o~

I-

::Jen

::J

I-

I-

en

z

t)

en

2

...

w

o

~

Ne

0::-W

o "';:;

z

~

0

NATIONAAL STADVERNIEUWINGSBELEID

IN WEST-DUITSLAND

Gerard Metselaar

111 LIIt._

1l1li

92-03

NATIONAAL STADSVERNIEUWINGSBELEID

IN WEST-DUITSLAND

111111l1li111

2306

629

2

•

WERKDOCUMENT OTB

Sectie Infrastructuur en Stedelijke Ontwikkeling Onderzoeksinstituut OTB

Technische Universiteit Delft

NATIONAAL STADSVERNIEUWINGSBELEID

IN WEST-DUITSLAND

Gerard M etse/aar

De werkdocumenten van het Onderzoeksinstituut OTB worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft

CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Metselaar, Gerard

Nationaal Stadsvernieuwingsbeleid in West-Duitsland / Gerard Metselaar. - Delft: Delftse Universitaire Pers. -lil.

-(Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0923-9871 ; 92-03) Met lit. opg.

ISBN 90-6275-759-6 NUGI 655

Trefw.: stadsvernieuwing; West-Duitsland; overheidsbeleid. Copyright 1992 by Gerard Metselaar

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher,

INHOUD

VOORWOORD

1 NATIONALE PRIORITEIT .... .. . . ... ... ... 1

1.1 Stadsvernieuwing is nationale prioriteit ondanks grote financiële zelfstandigheid van gemeenten en deelstaten .. 1

1.2 Zelfstandige gemeenten . . . 2

1.3 Zelfstandige deelstaten. . . .. 4

2 STADSVERNIEUWINGSBEGRIP . . . ... .. . . .. 9

2.1 Decentralisatie zonder deregulering en zonder inhoudelijke afbakening van het begrip 'stadsvernieuwing' . . . 9

2.2 Gemeenten maken eigen definities van stadsvernieuwing .... 11

3 STADSVERNIEUWING EN RUIMTELIJKE ORDENING . . . .. 15

3.1 Het Duitse beleid voor stadsvernieuwing is beleid van ruimtelijke ordening . . . .. 15 3.2 Woningbouw . . . ... . . '.. 16 3.3 Stadssanering. . . .. 18 3.4 Grondpolitiek . . . .. 19 3.5 Subsidie. . . . .. 23 3.6 Klaar? . . . .. 24

3.7 Gemeentelijk grondbezit en bouwinvesteringen . . . .. 28

4 STADSVERNIEUWING EN BOUWBELEID . . . 31

4.1 Het Duitse beleid voor de stadsvernieuwing is sector-beleid voor de bouw . . . .. 31

4.2 Woningmarkt. . . .. 34

4.3 Woningverbetering. . . . .. 35

4.4 "Vereinfachtes Verfahren" .... ... ... . . 37

4.5 Artikel 7 .. . . ... ... . . 38

4.6 Nationale steun bedrijfstak bouw .. .. . . 39

4.7 Woningbouwproduktie ... ... ... .. . . 41

4.9 Opschieten. . . .. 47 4.10 Conclusie. ... .... ... 49

5 EVALUATIE . . . .. . . 51 5.1 Evaluatie van het nationale beleid voor de stadsvernieuwing.. 51 5.2 Traditionele stadsvernieuwing. . . . .. 52 5.3 Aanpak van de Berlijnse wijk Kreuzberg . . . .. 59 5.4 Revitalisering van grootschalige flatcomplexen van eind

jaren 60 en jaren 70 . . . .. 62 5.5 Sanering van het verkeer in binnenstedelijk gebied . . . .. 65 5.6 Milieubescherming: bodemsanering, waterzuivering en

riolering . . . .. 67 5.7 Prioriteiten van het stadsvernieuwingsbeleid in de jaren

negentig . . . .. 69 5.8 Slotbeschouwing . . . .. 71

VOORWOORD

Het voorliggende rapport is een van de drie OTB-notities, die als afzonderlijke Werkdocumenten worden gepubliceerd als resultante van de internationale vergelijkende analyse van de stadsvernieuwing in West-Europa (Priemus en Metselaar, 1992). De landenvergelijking is in 1991 uitgevoerd in opdracht van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) in het kader van het projekt Beleidsevaluatie Stadsvernieuwing voor de Toekomst (Belstato). Het Werkdocument over West-Duitsland wordt gezamenlijk gepubliceerd met de notities over het stadsvernieuwingsbeleid in Groot-Brittannië en Frankrijk. Het onderzoek is begeleid door een Begeleidingscommissie onder voorzitterschap van ir. H.C. Bergman (DGVH). Wij zijn de respondenten en de leden van de Begeleidingscommissie erkentelijk voor hun waardevolle bijdragen.

prof. dr. ir. H. Priemus drs. G.c. Metselaar Delft, voorjaar 1992

1

NATIONALE PRIORITEIT

1.1 Stadsvernieuwing is nationale prioriteit ondanks grote financiële zelfstan-digheid van gemeenten en deelstaten

De stads- en dorpsvernieuwing is een nationale taak, zei Oscar Schneider, de Duitse minister voor de Ruimtelijke Ordening, Bouwen de Stedebouw. In de brochure 'Stadsvernieuwing 1988-1990: DM 6 miljard voor de stads- en dorpsver-nieuwing' omschreef hij deze nationale taak in 1988 als: "eine innenpolitische Daueraufgabe von hohem Rang, deren Stellenwert im Laufe des nächsten Jahrzehnts noch weiter zunehmen wird".1

Bondskanselier Helmut Kohl beloofde in zijn Regeringsverklaring van 12 november 1987 voor de afzienbare toekomst nationale steun aan de stads- en dorpsvernieuwing, ... "omdat het om de directe levensomstandigheden van de mensen gaat". Het parlement antwoordde op de toezegging van de regering met een motie, waarin de stadsvernieuwing een zaak werd genoemd van "grote economische, sociale en gemeentelijke betekenis".

Het parlement: "De Duitse Bondsdag steunt daarom het besluit van de Bondsre-gering om de stadsvernieuwing ook in de komende jaren in zodanige omvang uit de lopende begrotingsuitgaven te blijven steunen, dat daardoor de verwezenlij-king van deze centrale taak in het heden en in de toekomst wordt veiliggesteld". De motie is meer dan een plechtig gebaar van eensgezindheid en van vertrou-wen in de toekomst. Na vele jaren van onzichtbare planvoorbereidingen, en van zichtbare overlast in binnensteden, is door stadsvernieuwing aan oude stadsdelen nieuw leven ingeblazen.

De regering en het parlement in Duitsland leggen geen overdreven nadruk op de stadsvernieuwing, als zij beklemtonen, dat zij deze als een centrale, nationale taak willen voortzetten ter ondersteuning van de gemeenten en de deelstaten.

1 " ... een permanente en voorname taak van het binnenlandse beleid, waarvan de waardevolle

betekenis in het komende decennium nog verder zal toenemen."

Oscar Schneider, der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau: Städtebauförderung 1988-1990 - 6 Milliarden DM für die Stadt- und Dorferneuerung, Bonn-Bad-Godesberg 1988, in het Voorwoord en p. 9.

De Duitse gemeenten en deelstaten zijn financieel goed in staat om de meest voor de hand liggende taken in de stadsvernieuwing zelfstandig uit te voeren. Slechts een achtste deel van de nationale begroting van de Bondsrepubliek is bestemd voor binnenlandse uitgaven. Voor veel zaken die in andere Europese landen als nationale taken worden beschouwd, zijn in de federatieve Bondsrepu-bliek geen bondsmiddelen beschikbaar. De stadsvernieuwing, die zich bij uitstek lijkt te lenen voor decentralisatie naar de gemeenten en deelstaten, is hiervan uitgezonderd.

Volgens de regering en het parlement gaat het om een terrein van overheidsin-vesteringen, dat te belangrijk is voor de ontwikkeling van de nationale economie, om te worden gefinancierd door alleen de gemeenten, de deelstaten en de in de stadsvernieuwing zeer actieve particuliere investeerders.

1.2 Zelfstandige gemeenten

De Duitse gemeenten hebben ongeveer dezelfde inkomsten als Nederlandse gemeenten, zoals onroerend-goedbelasting en heffingen voor gemeentelijke diensten. Daarnaast innen zij de "Gewerbesteuer", een soort lokale omzetbelas-ting voor ondernemingen. Met gemiddeld dertig procent was de Gewerbesteuer tot in de jaren zeventig de belangrijkste inkomstenbron. Naar gelang de bedrij-vigheid vertoonde deze inkomstenbron per gemeente grote verschillen. Thans verschaft deze lokale belasting nog slechts vijftien procent van de gemiddelde gemeentelijke belastinginkomsten. De belangrijkste inkomstenbron van de gemeenten is nu de inhouding van vijftien procent van de op de inwoners geheven (landelijke) inkomstenbelasting. Met spijt zien de steden hogere-inkomensgroepen verhuizen naar de landelijke randgemeenten.

Meer dan gemiddeld een derde deel van de overheidsuitgaven in de gemeenten wordt gefinancierd uit de lokale belastingopbrengst. In Nederland is dit slechts 5,5 procent. Met bijvoorbeeld Frankrijk hoort Duitsland tot de groep van landen rond het Europese gemiddelde, qua financiële autonomie van de gemeenten. Landen met een nog grotere gemeentelijke financiële zelfstandigheid zijn Denemarken (39,4), Zweden (45,8), Noorwegen (54,0) en Italië (59,7).

Bij de voltooiing van de na-oorlogse wederopbouw is in Nederland verzuimd, om de gemeenten een groter deel van hun financiële autonomie terug te geven. Voorafgaande aan de Financiële Verhoudingswet van 1931, die de gemeentelijke belastinginkomsten afroomde ten behoeve van de rijksbegroting, werd in Nederland de stadsontwikkeling grotendeels door de gemeenten zelf gefinan-cierd.

De in Europa gangbare kwaliteitsverschillen tussen gemeenten in het peil van het openbare bestuur en de publieke sector komen in Nederland niet voor. Aan het niveau van de voorzieningen in de gemeenten laat zich in Nederland niet het gemiddelde inkomen van de inwoners aflezen. Zoals afb. 1 aantoont, bestaat in Duitsland een rechtstreekse samenhang per deelstaat tussen het gemiddelde bedrag dat de gemeenten jaarlijks toevoegen aan hun financiële reserves en hun

Afb. 1 Relatie tussen netto toevoeging aan financiële reserves en omvang

van politieke bouwinvesteringen per deelstaat (in DM per inwoner)

Gemiddelde jaarlijkse

toevoegingen van ge-500 meenten aan financiële

reserves 400 300 200 100 200 • Schleswig.Holstein • Niedersachsen 300 400 Publieke bouw· Investeringen In DM per Inwoner soo

Bron: Statistische Landesämter und Berechnungen des Deutschen Instituts für Ubanistik

publieke bouwinvesteringen, terwijl binnen de deelstaten nog grotere verschillen

voorkomen tussen de gemeenten.

Deze grafiek maakt de verzuchting van de Nederlandse architect Herman

Hertzberger in HP jDe Tijd van 19 april 1991 begrijpelijk. Hij zei: "En het stemt mij droevig, als ik in de vakbladen lees, dat in Duitsland een tweeklassig kleuterschooltje wordt gebouwd voor hetzelfde bedrag waarmee ik een zestien-klassige school met twee gymnastieklokalen moet maken."(p.25)

In de ene Duitse gemeente wordt e.en kleuterschooltje gebouwd voor de kostprijs

van een zestienklassige school met twee gymnastieklokalen in Nederland. Maar in een andere gemeente is er geen geld beschikbaar voor dure scholen. In

bijvoorbeeld de Hamburgse nieuwbouwwijk Kirchdorf-Süd ligt de speelplaats van

de school op vijftig meter afstand van een zesbaansautoweg. Voordat de school hier gebouwd werd, werd op deze lokatie lawaaibelasting gemeten van 75 dB? Meer dan in Nederland kunnen Duitse gemeenten investeringen doen uit de in de eigen gemeente geïnde belastingen. Hierdoor is er in Duitsland ook meer ongelijkheid en meer concurrentie tussen de gemeenten. De Bondsregering mengt zich hierin nauwelijks. Zij komt slechts het dun bevolkte platteland te hulp met subsidieprogramma's voor de agrarische ontwikkeling, om het niveau van de noodzakelijke voorzieningen in de dorpen te handhaven, als de eigen inkomsten van de gemeenten tekortschieten.3

In Nederland wordt soms gewezen op het "rijke Rotterdam" waar op het vlak van de stadsvernieuwing meer mogelijk is dan in andere plaatsen. Sinds de invoering van de Duitse Wet op de Stadsvernieuwing in 1971 subsidieerde de Duitse regering de stadsvernieuwing en de woningverbetering tot 1984 in de stad Hamburg, die met Rotterdam vergelijkbaar is, met DM 684,93 miljoen, terwijl de stad zelf hiervoor DM 616,88 miljoen opbracht.4

De nationale regering en het stadsbestuur van Hamburg streven naar een verhouding van 1:1 bij de subsidiëring van de stadsvernieuwing, zoals ook in de beide andere stadsstaten Bremen en Berlijn. Het "rijke Rotterdam" zou een verhouding van 1:1 tussen de eigen en de nationale bijdragen in de stadsvernieu-wing niet kunnen betalen. Daar komt bij, dat Hamburg nog eens hetzelfde bedrag geïnvesteerd heeft uit uitsluitend eigen middelen voor eigen acties volgens eigen normen en richtlijnen.

1.3 Zelfstandige deelstaten

In de deelstaten ('Flächenstaaten') is de verhouding 1:1:1 tussen de bond, de deelstaat en de gemeente. De Duitse deelstaten zijn geheel onvergelijkbaar met de Nederlandse provincies. Zij ontvangen 100 procent van de vermogensbelas-ting, 100 procent van successierechten, 100 procent van speciale verbruiksbelas-tingen (accijnzen) zoals de bierbelasting, 100 procent van de motorrijtuigenbelas-ting, 50 procent van de vennootschapsbelasmotorrijtuigenbelas-ting, 42,5 procent van de inkomsten-belasting, en 32,5 procent van de BTW. Het budget van de deelstaat Noordrijn-land-Westfalen was in de jaren zeventig even groot als dat van de Europese

Hans-Reinhard Dorenburg: Zur Entstehungsgeschichte von Kirchdorf-Süd. In: Vereinigung der Stadt-, Regional- und Landesplaner e.V: Nachbesserung von Grosssiedlungen der 6O-er und 70-er Jahre, Bochum 1986, p. 25.

Daarin zitten ook subsidies voor de dorpsvernieuwing. Dorpsvernieuwing is daarnaast een prioriteit voor de "stads"vernieuwing in de jaren negentig in het nationale programma volgens de Wet op de Stadsvernieuwing van 1971.

Klaus-Dieter Koopmann: Förderung der Stadterneurerung von 1971 bis 1984. In: Bundes-baublatt, Heft 10 1984, p. 676.

Gemeenschap ten tijde van de voortdurende ruzies over de hoogte van de bijdrage van alleen Groot-Brittannië.

Het zwaartepunt van de zeggenschap over de stadsvernieuwing berust in West-Duitsland bij de regeringen van de deelstaten. Het programma van activiteiten volgens de nationale wet is slechts de optelsom van de programma's van de deelstaten. De deelstaten beslissen over de keuze van de projecten en over de hoogte van het subsidie per project. Zij zijn bevoegd om tussentijds subsidie over te hevelen van het ene naar het andere project. Vooral beslissen zij over de verdeling van het subsidie tussen de gemeenten.

Bij de verdeling van het subsidie op het nationale niveau wordt geen rekening gehouden met de onderlinge verschillen in economische kracht tussen de deelstaten. De economisch zwakkere deelstaten in het noorden worden bij de stadsvernieuwing niet geholpen door de welvarender zuidelijke deelstaten, ofschoon het vraagstuk van de herstructurering van verouderende en 'krimpende' industriesteden hoofdzakelijk voorkomt in Noord-Duitsland.

Het niveau van de particuliere en openbare investeringen in de bouw ligt in de Zuidduitse deelstaten Beieren en Baden-Würtemberg resp. 27 en 29 procent boven het nationale gemiddelde. Onder het nationale gemiddelde liggen de twee aan Nederland grenzende deelstaten Nedersaksen (17 procent) en Noordrijn-land-Westfalen (23 procent).

Hoewel er bijna twee keer zo veel wordt gebouwd, gaat gerekend naar het inwonertal, evenveel nationale subsidie voor de stadsvernieuwing naar Beieren als naar Noordrijnland-Westfalen.

Naast het nationale programma hebben sommige deelstaten een eigen program-ma van stadsvernieuwing, dat niet gebonden is aan de voorschriften van de Wet op de Stadsvernieuwing. In 1988: Baden-Würtemberg DM 305 miljoen, Noord-rijnland-Westfalen 255 miljoen, Beieren 60 miljoen, Hessen 33,5 miljoen, Saarland 4,4 miljoen.

Noordrijnland-Westfalen heeft een authentieke traditie in de stadsvernieuwing. Deze deelstaat is al in 1950 meteen na de oprichting van de Bondsrepubliek -begonnen met maatregelen in het Roergebied, die elders en later als "stadsver-nieuwing" zouden worden omschreven.

Sinds de invoering van de nationale Wet op de Stadsvernieuwing in 1971 tot 1984 heeft Noordrijnland-Westfalen de stadsvernieuwing gesubsidieerd volgens eigen wetten en richtlijnen voor een bedrag van DM 8,19 miljard. Dit is het dubbele van het bedrag, dat de Bond in het kader van de Wet heeft uitgegeven voor de stadsvernieuwing in heel Duitsland. Van de ruim DM 4 miljard bonds-middelen ging DM 1,19 miljard naar deze deelstaat, die er in het kader van de Wet nog eens hetzelfde bedrag naast legde. Los van de Wet subsidieerde de Bond de woningverbetering in Noordrijnland-Westfalen voor DM 0,9 miljard, terwijl de deelstaat ook hier hetzelfde bedrag bijpaste. Daarnaast besteedde de deelstaat ook DM 1,9 aan woningverbetering volgens eigen wetten.

Het totaal van de subsidie van de Bond en de deelstaat voor de stadsvernieu-wing en de woningverbetering in het tijdvak 1971 tot 1984 heeft in Noordrijn-land-Westfalen DM 14,17 miljard bedragen. Daarvan was DM 10 miljard

gefinancierd door uitsluitend de deelstaat zelf volgens eigen deelstatelijke programma's.

De inspanningen van Noordrijnland-Westfalen op het gebied van de stadsver-nieuwing steken af bij die van andere deelstaten gedurende de periode 1971 tot 1983: Baden-Würtemberg DM 1,75 miljard, Beieren 0,27 miljard, Sleeswijk-Holstein 0,13 miljard, Nedersaksen 0,02 miljard, Saarland 0,02 miljard, Rijnland-Palts 0,01 miljard.

Ook bij stadstaten verschillen de eigen programma's: West-Berlijn DM 1,90 miljard, Hamburg 0,40 miljard, Bremen 0,05 miljard.5 Ook bestaan er afzonder-lijke gemeenteafzonder-lijke programma's voor de subsidiëring van de stadsvernieuwing naast de gemeentelijke programma's, die wel in het kader van de Wet op de Stadsvernieuwing worden uitgevoerd.

Voor het doel van dit onderzoek, dat gericht is op de ontwikkeling van het nationale beleid, is geen aandacht besteed aan stadsvernieuwing en woningverbe-tering buiten de nationale beleidskaders. Er zijn geen pogingen gedaan om een actueel en compleet overzicht te bieden van hetgeen zich aan de besluitvorming op het nationale niveau onttrekt. Zulke pogingen zijn ook in Duitsland nooit ondernomen.

Aan al het hiernavolgende moet - gezien van Nederland uit -worden vooropge-steld, dat het voor geïnteresseerden in de stadsvernieuwing het belangrijkst is, om de beleidsontwikkeling in Noordrijnland-Westfalen te volgen; niet alleen omdat deze deelstaat aan Nederland grenst, maar ook omdat in deze deelstaat per saldo meer aan stadsvernieuwing is gedaan dan in de gezamenlijke rest van West-Duitsland. Bovendien is in 1987 de Wet op de Stadsvernieuwing onderge-bracht in het onder de deelstaten vallende bouw- en ruimtelijke ordeningsrecht. Om reden van 'high polities' zal de Nederlandse regering door het Ministerie van VROM belangrijke contacten onderhouden met het Ministerie voor Ruimte-lijke Ordening, Bouwen Stedebouw in Bonn (binnenkort Berlijn), maar de vakmatige aandacht zal in de zaak van stads- en dorpsvernieuwing toch vooral uitgaan naar de collega's in Düsseldorf. Omgekeerd zal de belangstelling in Duitsland voor de Nederlandse stads- en dorpsvernieuwing het grootst zijn in Noordrijnland-Westfalen.

Veertig jaar stadsvernieuwing in het Roergebied heeft de Duitse publieke opinie overtuigd van de grote economische waarde van overheidsinvesteringen op dit gebied. In vergelijking met andere kolen- en staalbekkens in West-Europa, zoals de Midlands in Engeland en Lotharingen in Frankrijk, (om over vergelijkbare industriegebieden in Oost-Europa te zwijgen) hebben de subsidies voor de stadsvernieuwing een wezenlijke bijdragen geleverd aan het bereiken van een economische 'turn around'.

Het investeringsklimaat in de steden van het Roergebied is aanzienlijk verbeterd door stadsvernieuwing, stellig ook door de verbetering van de kwaliteit van de

Klaus-Dieter Koopmann: Förderung der Stadterneuerung von 1971 bis 1984 -

woningen en de woonomgeving. De stadsvernieuwing is hier doorgevoerd als deel van het ingrijpende proces van industriële herstructurering. Sinds eind jaren zestig is de werkgelegenheid in de kolenindustrie teruggebracht tot minder dan éénvijfde (thans 100.000 banen) en in de staalindustrie tot de helft (thans 120.000 banen). De meerderheid van de beroepsbevolking is thans werkzaam in de dienstensector, terwijl de verouderde zware industrie grotendeels is vervangen door kleinschaliger high-techbedrijven.

Naast de directe investeringen van de deelstaatregering in stadsvernieuwing (DM 10 miljard), bestaan voor de sanering van verouderde bedrijfsterreinen vormen van publiek-private samenwerking, zoals het 'Grundstückfonds Ruhr AG' (DM 4,5 miljard) en sinds 1989 tevens de 'Initiativkreis Ruhrgebiet' (DM 9,5 miljard) voor particuliere bijdragen van het lokale bedrijfsleven aan de modernisering van de infrastructuur.6

Dying Heart Still Beats, Christopher Parkes on the Ruhr, Germany's heavy industrial centre, Financial Times 6 december 1991.

2

STADSVERNIEUWINGSBEGRIP

2.1 Decentralisatie zonder deregulering en zonder inhoudelijke afbakening van het begrip 'stadsvernieuwing'

De Duitse regering heeft in de jaren tachtig bij herhaling beloofd, om de verouderde Wet op de Stadsvernieuwing van 1971 (buitengewoon stadssanerings-recht ter regulering van kaalslag in oude binnensteden) te moderniseren over-eenkomstig de hedendaagse praktijk van zorgvuldige en voorzichtige stadsver-nieuwing.

Het had moeten gebeuren bij de opneming van de Wet op de Stadsvernieuwing in het 'Baugesetzbuch' in 1987. In dit jaar is de Wet echter ongewijzigd overge-nomen in het nieuwe Baugezetzbuch. Dit betekent, dat het oude systeem is terechtgekomen in de wetgeving van iedere afzonderlijke deelstaat terzake van het ruimtelijke ordenings- en bouwrecht. Volgens het nieuwe bouwrecht is de gemeente de hoofdverantwoordelijke voor de uitvoering van de stadsvernieuwing, maar inhoudelijk is weinig veranderd aan de wettelijke voorschriften waaraan de gemeenten moeten voldoen.

De Bondsregering is er niet in geslaagd om de moderne praktijkopvattingen door wetgeving samen te vatten in hedendaagse juridische begrippen, zoals bijvoor-beeld de Nederlandse leefmilieuverordening. Er bestaat geen eenheid van wetgeving over de stadsvernieuwing in Duitsland, maar wel een hoeveelheid aan de Wet gehechte amendementen (zgn. Novellen), die vaak tegengesteld zijn aan de nog formeel geldende uitgangspunten van kaalslag en sanering. Ook zijn er los van de Wet op de Stadsvernieuwing afzonderlijke wetten uitgevaardigd, zoals over de monumentenzorg, het milieu, en over de modernisering en energiebespa-ring in woningen, die grote invloed hebben op de gemeentelijke praktijk in de stadsvernieuwing.

Ondanks de administratieve bewerkelijkheid, en de onduidelijke rechtspositie van de gemeente door tegenstrijdige voorschriften, wordt door de stadsbesturen thans niet meer aangedrongen op eenheid van wetgeving. Met wijsheid achteraf zegt men de mislukking van het stadsvernieuwingsrecht niet langer te betreuren. Meer eenduidige en meer eenvoudige wetgeving zou in de jaren tachtig vermoe-delijk gelijkvormigheid in de stadsvernieuwing hebben veroorzaakt. Duitse

gelijkvormigheid is het tegendeel van wat de lokale en regionale besturen nastreven. Het uitdrukken van de eigen identiteit in de bebouwde omgeving en het bevorderen van historicerende bouwstijlen zijn krachtige drijfveren achter openbare subsidiëring van de stadsvernieuwing in Dllitsland.7

Om de gelatenheid van de Duitse gemeentebesturen te begrijpen, dient men afstand te nemen van de Nederlandse praktijk. De Duitse gemeenten worden niet aan gouden teugels geleid door de nationale overheid. Zij zijn werkzaam in een gedecentraliseerd bestuurlijk stelsel. De meeste stadsvernieuwing is buiten de Wet om tot stand gekomen. Het nationale beleid biedt aanvulling en verstevi-ging aan lokale praktijken, die door verbrokkelde wetgeving en regionale verkaveling tamelijk onoverzichtelijk en onsamenhangend zijn. Het Bondsminis-terie onderzoekt welke taken niet of onvoldoende in de stadsvernieuwing worden uitgevoerd, en corrigeert deze door aanvullende maatregelen, zoals de laatste jaren vooral op het gebied van de dorpsvernieuwing.

De afbakening van het begrip 'stadsvernieuwing' is daarom moeilijk. Voor de duidelijkheid wordt het gebruik van het begrip gereserveerd voor projecten, die in het kader van de Wet op de Stadsvernieuwing zijn gesubsidieerd, ofschoon in de steden op het vlak van de woningverbetering veel meer is uitgevoerd met behulp van fiscale steun dan door de Wet op de Stadsvernieuwing8

, en ofschoon in de stadsvernieuwing de gemeentelijke programma's praktisch de belangrijkste zijn.

De realiteit van de stadsvernieuwing in Duitsland laat zich het beste kennen op het niveau van de afzonderlijke gemeenten. Daar worden wetten, subsidies en aanzienlijke eigen financiële middelen samengetrokken voor eigen doelstellingen in de stadsvernieuwing. In vergelijking met de Wet, die sterk gericht is op de versterking van de economische functies van de stads- en dorpscentra, zijn de doelstellingen van de gemeenten verbreed tot de instandhouding van de kwaliteit van de gebouwenvoorraad in grotere gebieden en tot het beheer van de woon-omgeving.

De behoefte aan nationale wetgeving over de vernieuwing van de stadskernen is in de jaren zestig in de gemeenten ontstaan. Hierop antwoordend heeft de nationale wetgever oorspronkelijk het voortouw genomen, maar is later achterop geraakt bij de ontwikkeling van nieuwe ideeën in de gemeenten. Daardoor is de Wet ook als financieel instrument geërodeerd. "De samenvoeging van de subsidiestromen zou de programma's ook op het niveau van de gemeenten

Klaus von Beyme: Der Wiederaufbau - Architektur und Städtebaupolitk in beiden deutschen Staaten, München 1987, 412 p. Dit boek is een geslaagd voorbeeld van een

serieuze studie naar architectuur vanuit de politicologie. (Von Beyme is jarenlang de

voorzitter geweest van de vereniging van politicologen en bestuurskundigen in Duitsland). Het Ministerie van Financiën heeft van de renovatie en de verbetering van huurwoningen in oude stadswijken een binnenlands belastingparadijs gemaakt. Door particulieren wordt jaarlijks ongeveer DM 50 miljard geïnvesteerd in renovatie en verbetering van huurwonin-gen in oude stadswijken. Het gaat in hoofdzaak om luxueuze modernisering van apparte-menten in de betere panden en in de betere delen in de oude wijken.

bundelen en daardoor bijdragen aan de wezenlijke vereenvoudiging van het bestuur", luidde in 1984 de conclusie uit het eerste landelijke onderzoek naar de

doelmatigheid van de Wet op de Stadsvernieuwing.9 _{In het hierop herhaalde}

onderzoek in 1988 stelde het ministerie vast, dat onderzoek naar de stadsver-nieuwing wordt bemoeilijkt, doordat ... " het grote aantal door elkaar heen lopen-de subsidieprogramma's, die voor dezelfde maatregelen worden ingezet, tot niet voorziene problemen bij de verwerking van de gegevens hebben gëleid."l0 Hiermee vergeleken hebben het Nederlandse Stadsvernieuwingsfonds en de stadsvenueuwingssleutel aanzienlijke besparingen opgeleverd aan informatie-, besluitvormings-, beheers- en onderzoekskosten.

Naast de onduidelijkheid over de stadsvernieuwing buiten de Wet wordt de duidelijkheid over de activiteiten van stadsvernieuwing binnen de Wet niet vergroot door het archaïsche begrippenapparaat van de Wet. In een studie van

vele honderden pagina's hebben rechtsgeleerden uitgelegd, dat stadsvernieuwing niet datgene is wat staat in de Wet op de Stadsvernieuwing. De oorspronkelijke definitie van stadsvernieuwing luidt: de 'opheffing van stedebouwkundige achterstanden' door de 'afbraak van gebouwen' en door de 'wezenlijke herstruc-turering' van de binnenstadY Dit is een definitie waarin niemand in de praktijk thans nog gelooft. In tegenstelling tot de Nederlandse Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing (1985) staat in de Duitse wet geen geloofwaardige definitie van stads- en dorpsvernieuwing, noch bestaat er consensus tussen de gemeenten en de nationale overheid over de vraag wat onder stads- en dorpsvernieuwing moet worden verstaan.

2.2 Gemeenten maken eigen definities van stadsvernieuwing

Uit een onderzoek van bouwkundigen naar de stadsvernieuwing in alle kleine

steden (10.000 tot 100.000 inwoners) in de deelstaat Baden-Würtemberg12

blijkt, dat het nationale subsidie wordt 'verwaterd' in uitgebreider gemeentelijke programma's, die uit eigen middelen worden betaald. Hieraan kleven volgens de onderzoekers enige nadelen:

1. De gemeenten moeten eigen programma's wel kunnen betalen, wat niet

altijd het geval is. Daardoor ontstaan er verschillen tussen de gemeenten

10

11

12

Koopman, idem, p. 682.

Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau: Erfahrungen mit der Stadterneuerung - Zusatzuntersuchungen zum Bund-Länder-Programm 1985-1987, Bonn-Bad Godesberg 1990, p. 12.

Schlichter jStichjKrautzberger: Städtebauförderungsgesetz mit Novelle 1984, Keulen 1985, p.74.

Wolfgang Schwinge: Kommunale Programma und Städtebauliche Einzelmassnahmen in der Stadterneuerung, Stuttgart 1985.

op het vlak van de stadsvernieuwing. Verschillen ontstaan ook, doordat bepaalde steden in het geheel niet geïnteresseerd zijn in stadsvernieuwing als terrein van gemeentelijke investeringen, terwijl andere gemeenten te ver gaan door de stadsvernieuwing te bevorderen ten koste van hun andere taken.

2. Hoewel de nationale wet vele voorschriften kent, is toch de gemeente zelf meestal niet minder bemoeizuchtig jegens de uitvoerders van projecten. 3. Het vorige zou niet zo erg zijn, of misschien juist wel goed zijn, als er

gemeentelijke regelingen zijn voor een eerlijke en doelmatige besteding van subsidies. Maar zulke regels komen bijna nooit voor. Vaak zijn er open-eind regelingen (bijvoorbeeld voor gevelreiniging), waardoor er voor belangrijke andere zaken in de stadsvernieuwing geen geld is. Ook komt het voor, dat een subsidieregeling wordt gemaakt voor één geval.

4. Het geld en het vertrouwen van de gemeente wordt soms voorbehouden aan één particuliere persoon als de voortrekker van het plaatselijke vrijwilligerswerk. Ook dit zou niet zo erg zijn, als daardoor het werk niet komt stil te liggen, wanneer zo iemand een andere hobby oppakt dan (in het bijzonder) de lokale monumentenzorg. Wat oorspronkelijk was bedoeld als een stimuleringspremie voor een groep enthousiaste vrijwilli-gers, blijkt tien jaar later een financiële aderlating te zijn voor de ge-meente, omdat het werk niet is afgemaakt of door amateurisme is ver-prutst.

5. Vooral op het sociale vlak is de lokale subsidieverlening onevenwichtig. Er worden vrijwel nooit sociale voorwaarden aan het subsidie gesteld, zoals ter voorkoming van de onttrekking van woonruimte of over de huur-prijs na renovatie en verbetering.

6. De gemeenten voeren vaak een slordig financieel beheer. Er is nauwelijks financiële controle op de uiteindelijk uitgevoerde werkzaamheden en bij de gereedmelding van gebouwen. Dit wordt veroorzaakt door een tekort aan financieel deskundige of bouwkundige gemeenteambtenaren. Er zijn voorbeelden van subsidieverstrekking van meer dan DM 100 miljoen voor bouwopdrachten in de stadsvernieuwing, zonder dat in de gemeente een speciale medewerker of afdeling belast was met de controle. Dit werk wordt "erbij gedaan".

Voorbeelden:

Bibberach an der Riss (28.000 inw.) heeft een stadsvernieuwingsprogramma uitgevoerd met een eigen bijdrage via het landelijke programma van DM 70 miljoen en een eigen programma van DM 200 miljoen, onder andere voor het opknappen van hotelkamers met een maximale subsidie van DM 10.000 per kamer.

Bietigheim-Giessen (34.500 inw.): bijdrage aan landelijk programma DM 32,5 miljoen, eigen gemeentelijk programma DM 40,5 miljoen, bijdragen van particu-lieren DM 112,0 miljoen. Deze gemeente had bijna al haar activiteiten gericht op huisvesting, waaronder sociale woningbouw. Met Schwäbisch Hall was deze

---~---~~---

-gemeente de enige die op het vlak van de stadsvernieuwing iets ondernam ten behoeve van de handhaving van goedkope huurwoningen.

Gaggenau (28.172): bijdrage aan landelijke subsidie DM 12,5 miljoen, eigen gemeentelijk programma DM 77,3 miljoen. Bijna alles werd besteed aan verkeersvoorzieningen.

Te meer daar de onderzoekers uit Baden-Würtemberg overtuigde voorstanders zijn van gemeentelijke autonomie in de stadsvernieuwing, houden hun kritische opmerkingen over het gemeentelijke beleid een strategische vraag in over de relatie tussen decentralisatie en deregulering.

De gemeenten kunnen enerzijds lokale belangen (zoals toerisme) 'toeschrijven' naar de landelijke subsidievoorwaarden, en kunnen anderzijds uit eigen middelen een dusdanig omvangrijk eigen programma voor stadsvernieuwing financieren, dat daarin landelijke doelstellingen verwateren. Slechts door toeval zal in bepaalde omstandigheden onder de noemer van 'stadsvernieuwing' in de gemeente inderdaad een beleid worden gevoerd, dat overeenstemt met de inhoud van dit begrip in de Wet op de Stadsvernieuwing (b.v. de sanering van het centrum).

In een Zuidduits stadje is bijvoorbeeld een 'stadsvernieuwingsplan' gerealiseerd, dat er op neer komt, dat de plaatselijke winkelstand is uitgebreid en gemoder-niseerd door het herstel, en de gebruikmaking, van de historische stadskern, en door de uitzetting van alle huurders uit de woningen boven de winkels, zonder dat deze mensen elders in de gemeente zijn gehuisvest.

Door een dergelijke 'stadsvernieuwing' zouden Nederlandse gemeenten in aanva-ring kunnen komen met het beleid van de Ministeries van Sociale Zaken of WVC, of bijvoorbeeld ook van Economische Zaken, zoals in het geval van de modernisering van de hotelkamers (concurrentievervalsing in de horeca onder de noemer van stadsvernieuwing.) Er moet naar een goed evenwicht worden gezocht tussen gemeentelijke decentralisatie en nationale regulering. Dit is een

interessant bestuurskundig dilemma.

Ook zonder kennisneming van Duitse onderzoekingen worden in Nederland nu

reeds in kleinere gemeenten met nationale subsidie voor de stadsvernieuwing

activiteiten gefinancierd, waarvan men zich kan afvragen, waarom deze niet onder de normale gemeentelijke exploitatie vallen. Voor zaken als normaal onderhoud aan de riolering in de gemeente Bloemendaal (NH), de bestrating en beplanting van parkeerplaatsen in een rustige woonstraat in de gemeente Heemstede (NH), of voor de aanleg van sierverlichting in een winkelstraat in de gemeente Gulpen (L.), zou in Nederland nationaal beleid overbodig kunnen zijn, als men wil dat investeringen in de stadsvernieuwing een speciaal doel hebben. Het grote bestuurlijke verschil tussen Nederland en Duitsland in de stadsvernieu-wing is de zwakke financiële positie van de grote steden in Nederland ten opzichte van de nationale overheid. In vergelijking met Duitsland is hun finan-ciële positie zwak, omdat zij noch in de eigen begroting noch in de provinciale begroting de fondsen aantreffen, die zij nodig hebben voor de eigen ontwikke-ling; fondsen die zijn gevormd uit bijvoorbeeld de in de eigen gemeente geïnde belastingen. In plaats daarvan moeten zij de hand ophouden bij de nationale

regering voor zelfs de meest voor de hand liggende taken in de stadsvernieuwing. Als zij het zouden wensen, zouden grote Duitse steden fondsen kunnen vrijma-ken voor stadsvernieuwing, waarbij de bijdragen van ons Stadsvernieuwingsfonds aan de grote steden verbleken.

3

STADSVERNIEUWING EN RUIMTELIJKE

ORDENING

3.1 Het Duitse beleid voor stadsvernieuwing is beleid van ruimtelijke ordening Als de Duitse steden zo sterk en zelfstandig zijn, waarom moest er dan in 1971 een nationale wet komen om hen te helpen bij de stadsvernieuwing? Waarom werd niet al in 1949 bij de oprichting van de Bondsrepubliek, toen bondsmidde-len echt nodig waren voor de wederopbouw van de steden, een dergelijke wet ingevoerd, maar pas in 1971, toen de wederopbouw van de steden al bijna was afgerond?

Om deze vragen te kunnen beantwoorden, moeten wij uit onze Nederlandse achtergrond eerst enige gedachten vormen over de geschiedenis van de stadsver-nieuwing in Duitsland. Door de nationale vernedering tijdens de Duitse militaire bezetting hebben de Nederlanders tot lang na de oorlog moeite gehad om de eigen identiteit van de Duitse steden te zien. Het zicht op een veelzijdig en afwisselend stedelijk landschap werd bovendien bemoeilijkt door de aanblik van gelijkvormigheid, die door geallieerde bombardementen aan de steden was toegebracht.

Thans hebben de Duitse steden door de wederopbouw en de stadsvernieuwing zulke uiteenlopende karakters gekregen, dat het niet goed mogelijk is om daarover algemene uitspraken te doen. De Wet op de Stadsvernieuwing heeft in geen geval gelijkvormigheid in de hand gewerkt. Op het nationale niveau is nauwelijks bekend welke soorten en aantallen gebouwen in de oude delen van steden en dorpen met overheidssubsidie zijn opgericht of opgeknapt.

De moderne Duitse steden hebben hun krachtige signatuur te danken aan de onzekerheid van de burgers ten opzichte van de nationale staat. Het nationalisti-sche nazi-bewind had van 1933 tót 1945 eerst tot de gelijkschakeling van de steden geleid, en daarna tot haar verwoesting. Onder het geallieerde bezettings-bewind van 1945 tot 1949 berustte de wederopbouw van Duitsland bij de gemeentebesturen. Pas na de toelating tot de westelijke alliantie in 1955 begonnen de Westduitsers geleidelijk de nationale staatssouvereiniteit opnieuw te ontwikkelen, terwijl Oost-Duitsland een satellietstaat bleef van de Sovjetunie. Het heeft tot de Duitse hereniging in 1990 geduurd, voordat de Duitsers hun internationaal erkende nationale staatsgrenzen kenden. De eerste

Bondskanse-lier (1949-1963) van het nieuwe Duitsland, Konrad Adenauer, was een gepensio-neerde burgemeester van een grote stad. Voor en na het nazi-bewind was hij burgemeester geweest van Keulen.

De steden moesten tussen 1945 en 1949 dertien miljoen daklozen herbergen: vijf miljoen 'uitgebombardeerden' en acht miljoen vluchtelingen uit Oost- en Midden-Europa. Vooral aan de laatste groep, die als Duitsers uit Duits gebied waren gezet, moesten de steden in West-Duitsland een nieuwe identiteit ver-schaffen. Deze 'verdrevenen' ontwikkelden een versterkt besef, dat zij dankzij een Westduitse stad een nieuw bestaan hebben opgebouwd, dat niet graag wordt prijsgegeven voor een nieuwe nationale Duitse identiteit.

De gemeentelijke decentralisatie was geen van staatswege ingevoerd beleid, maar een bittere noodzaak, daar er geen ander bestuurskader bestond dan de gemeente. Na de gemeenten verschaften sterke deelstaten een nieuw bestuurs-kader aan Duitsland. Dit op federatieve leest geschoeide staatsverband met gedecentraliseerde besluitvorming in de gemeenten is geen voorbeeld geweest voor de Nederlandse na-oorlogse wederopbouw. Omgekeerd is Duitsland door zijn noodgedwongen decentralisatie meer op Nederland gaan lijken. Als enige twee landen in Europa zijn alle grotere steden ten opzichte van elkaar "pro-vinciesteden". In beide landen bestaat geen hoofdstad als de etalage van de natieP

Beide landen voeren een beleid van stadsvernieuwing zonder vooringenomenheid ten opzichte van de steden, en zonder de steden te dwingen het door de regering zelf in de hoofdstad gevoerde beleid na te volgen. In alle andere landen van Europa mengt de nationale regering zich direct en intensief in de lokale be-stuurszaken van de hoofdstad, die als symbool van de nationale macht - tot uiting komend in de allure en de schaal van de gebouwen - hiërarchisch geplaatst is boven de 'provinciesteden', die het model van stadsontwikkeling en -vernieuwing van de hoofdstad slechts kunnen volgen.14

3.2 Woningbouw

In de na-oorlogse wederopbouw heeft de Duitse regering nagelaten om wetge-ving en beleid te ontwikkelen over de ruimtelijke ordening op het niveau van de staat, en deze taak overgelaten aan de gemeenten en deelstaten. Bij de

oprich-13

14

Dit geldt ook voor Zwitserland, maar hierin zijn de grote steden, zoals in België, geschei-den door taalgrenzen.

In Europees perspectief volgt hieruit een in de jaren negentig belangrijker wordende gedachte over de stadsvernieuwing als een bijdrage aan de eenwording van Europa bij het wegvallen van de binnengrenzen: een postmodern beeld van de stad als het centrum van kennis, informatie en beschaving, dat doet denken aan Johan Huizinga's beschrijving van de zelfstandige steden in het Europa in de tijd van de Renaissance; steden, die niet hiërarchisch zijn onderworpen aan de nationalistische en hegemonistische pretentie van de hoofdsteden van de nationale staten.

ting van de Bondsrepubliek in 1949 werd een Ministerie van Woningbouw ingesteld, maar geen Ministerie van Wederopbouw, zoals in Nederland en Frankrijk, dat met ruimtelijke planningsbevoegdheden was toegerust. Het ministerie had slechts als taak om de 'Wohnungsbaugesetz' van 1950 uit te voeren: het verstrekken van objectsubsidies aan de woningbouw tot leniging van de grote woningnood.

Bij de woningbouw ontbrak het planologisch kader. De regering was niet bereid om te tornen aan de particuliere eigendom van grond en van (woon)gebouwen, noch aan de zeggenschap over de wederopbouw van de stadsbesturen. Op veel plaatsen was de participatie van de binnenstadsbewoners in de gemeentelijke besluitvorming over de wederopbouw groot. De buurtgroepen waren voortgeko-men uit de vrijwilligers die onder de bombardevoortgeko-menten de branden hadden geblust, en nadien het puin hadden geruimd.

De woningbouw verliep hoofdzakelijk via aanpassingsbouw in traditionele stijl bij handhaving van het vooroorlogse stratenpatroon in de binnensteden. Waar ruimte moest worden vrijgehouden in de stadscentra voor bedrijven, verkeer en diensten, werden gesubsidieerde woningen neergezet, en waar ruimte moest worden vrijgehouden aan de rand van de stad voor onder meer groenvoorzienin-gen werden nieuwe woonwijken aan de bestaande bebouwing vastgeplakt. Andere departementen hadden minstens even veel zeggenschap over aspecten van ruimtelijke ordening als het Ministerie van Woningbouw. Het ministerie was afhankelijk van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, dat het toezicht uitoe-fende op de gemeenten en daardoor indirect invloed had op de ruimtelijke ordening; het Ministerie van Verkeer, dat ging over de infrastructuur; het Mi-nisterie van Financiën, dat de bouwvergunningen verleende voor hoogbouw, en het Ministerie van Defensie, dat besliste over de 'dichtheid' van de bebouwing in de steden.

Het laatste komt tot uiting in de zgn. GFZ als de belangrijkste planologische aanwijzing, voordat in 1971 de Wet op de Stadsvernieuwing bestemmingsplannen mogelijk maakte voor bestaand stedelijk gebied. De GFZ ('Geschossflächen-zahl') geeft per plangebied aan hoe groot het vloeroppervlak van de verdiepin-gen van woongebouwen mag zijn in verhouding tot de onderligverdiepin-gende bouwgrond. Het getal legt een absolute beperking op aan te dichte of te hoge bebouwing van woongebieden en van gebieden met een gemengde bebouwing. IS Het GFZ

heeft geleid tot de bouw van te kleine woningen in de steden, de inrichting van

15 _{Door Britse bombardementen waren in de oorlog veel dicht bebouwde woonwijken van}

industriearbeiders in brand geschoten. Hierdoor ontstonden vuurstormen die zuurstof

wegzoog uit de schuilplaatsen, waarin de mensen stikten. De Russen vielen de steden aan

met raketten en zware artillerie om dekking te verlenen aan infanteristen die met honderdduizenden een stad omsingelden en daarna de straten binnentrokken. De Amerikanen hebben zulke gevechten in binnensteden vermeden door de steden op hun

marsroute in puin te schieten. Anders dan de Engelsen hebben zij bijna geen

terreurbom-bardementen uitgevoerd op woonwijken. De doortocht van generaal Eisenhower's divisies

zolders tot woningen, de horizontale splitsing van binnenstadspanden, en de huisvesting van verschillende huishoudens achter één voordeur.

Het ministerie had als taak de bouw van woningen te subsidiëren, maar, bijvoor-beeld, niet de invoering van woningtoezicht door de gemeenten en dergelijke. Het was geen ministerie voor de volkshuisvesting.

Anders dan in Nederland, waar de volkshuisvesting, de woningbouw en de ruimtelijke ordening steeds zo goed mogelijk op elkaar zijn afgestemd, zijn deze zaken in Duitsland bestuurlijk en chronologisch uit elkaar gaan lopen. Het Ministerie voor Woningbouw hield geen rekening met de ruimtelijke ordening. Nadat de na-oorlogse woningnood begin jaren zestig als opgelost was verklaard, en de volkshuisvesting geleidelijk aan de werking van de vrije markt werd toevertrouwd, was zijn opvolger, het Ministerie van Ruimtelijke Ordening, Bouw en Stedebouw niet meer zo geïnteresseerd in de woningbouw. Evenmin als zijn voorganger is dit ministerie een ministerie van volkshuisvesting.

De Wet op de Stadsvernieuwing van 1971 moest in de eerste plaats voorzien in

correcties op de lokale planologie en pas in de tweede plaats in financiële steun van de bond en de deelstaten aan de gemeenten bij de vervulling van bouwta-ken, die de gemeenten niet uit eigen kracht konden uitvoeren.

3.3 Stadssanering

In de jaren zestig waren de stadsbesturen in aanvulling op de woningbouw in de binnenstad en aan de stadsrand in een zich versnellend tempo overgegaan tot de afbraak van verouderde gebouwen in de binnensteden. De kaalslag geschiedde veelal zonder dat bouwplannen waren opgesteld. Als er wel zulke plannen waren, was daarvan de financiering vaak niet geregeld.

De kaalslag viel samen met een overgangsperiode waarin industriebedrijven de binnensteden de rug toekeerden. Naast kaalgeslagen terreinen lagen verlaten, onbruikbare of verouderde bedrijfsterreinen, naast nog onbebouwd gebleven terreinen waarop de oorlogsschade niet was hersteld.

De stadsbesturen hoopten door grootschalige sanering - de aanleg van een woestijn in de binnenstad - in concurrentie met elkaar gunstige vestigingsvoor-waarden te bieden aan ondernemingen met in de nabijheid ruimte voor de bouw van moderne woningen voor de werknemers, en met de belofte van de voort-gaande sloop van de verouderde arbeidersbuurten in de naaste omgeving. De hoop van de stadsbesturen bleek ijdel. Ondanks de snelle expansie van het

bedrijfsleven tijdens het zogenaamde 'Wirtschaftswunder' in de jaren zestig

waren de bedrijven niet van plan om nog investeringen te doen in de binnenste-den, laat staan om zich daar met woningcomplexen voor hun werknemers te vestigen, of uit te breiden. Eind jaren zestig implodeerden de Duitse binnen-steden. De steden die zich met het oog op de belangrijke gemeentelijke inkom-stenbronnen - Gewerbesteuer en inkomstenbelasting - het meest hadden ingespannen voor gunstiger vestigingsvoorwaarden voor het bedrijfsleven, hadden zich het diepst in de financiële moeilijkheden gewerkt.

De Wet op de Stadsvernieuwing van 1971 was erop gericht om aan deze ontwikkeling - op zijn Duits gezegd - een halt toe te roepen. Door de bombarde-menten en de stedebranden was in 1945 nog 27 procent overgebleven van de totale Duitse voorraad gebouwen uit 1939 van vóór 1840. Na de stadssanering in de jaren zestig was hiervan nog 15 procent over. Als dit in zulk tempo zou doorgaan, zouden in Duitsland in 1980 vrijwel geen historische gebouwen gespaard zijn gebleven voor de sloopwoede van de stadsbesturen. Voor alles is de Wet op de Stadsvernieuwing een instrument geweest waarmee de nationale wetgevende macht beperkingen heeft opgelegd aan de gemeenten om toestem-ming te verlenen op grote schaal grond bouwrijp te maken in de binnensteden door de sloop van alle daarop aanwezige gebouwen.

In een 'Satzung' moest een gemeentebestuur voortaan nauwkeurig de grenzen aangeven van het stadsvernieuwingsgebied. Voor de totale saneringsoperatie binnen dit gebied moest etappegewijs vooraf worden vastgelegd: 1. het onder-zoek naar de behoefte en de haalbaarheid van het plan. 2. de nauwkeurige beschrijving van alle in het gebied aanwezige gebouwen met het oog op de mogelijke aanwezigheid van monumenten. 3. de verantwoording vooraf van de financiering van het hele plan 4. de inhoudelijke argumentatie voor de verande-ring van de stedebouwkundige en planologische functies (werken-wonen-vrije tijd). 5. de inspraak van de bewoners en de eigenaren. 6. een sociaal plan als hardheidsclausule bij noodgedwongen herhuisvesting (Olsoziaie HärteausgleichOl) 7. de gedetailleerde vastlegging van alle bouwmaatregelen in een formeel bestek. In de tweede plaats konden de gemeenten subsidie krijgen voor vooral de binnenstedelijke overschakeling naar de functionele vereisten van de moderne dienstensectoren (hoofdkantoren van ondernemingen, banken, overheidsinstellin-gen, onderzoeksinstituten, winkelcentra, e.d.) als premie voor deze extra gemeen-telijke bijdrage in de versterking van de structuur van de nationale economie.

3.4 Grondpolitiek

De Wet op de Stadsvernieuwing van 1971 is enkele jaren te vroeg gekomen wegens de politieke meningsverschillen over de grondpolitiek. De twee hoofd-machten in de Duitse politiek hebben het 'vergeten' onderwerp van de grondpo-litiek in 1975 aangegrepen om een punt te zetten achter de nationale consensus uit de jaren van de wederopbouw. De behoefte van de sociaaldemocraten (SPD) en de christendemocraten (CDUjCSU) om zich ideologisch van elkaar af te zonderen ten aanzien van juist dit onderwerp heeft onfortuinlijke gevolgen gehad voor de voortgang in de stadsvernieuwing.

In de zaak van de gemeentelijke zeggenschap over de particulier eigendom van onroerende goederen in stadsvernieuwingsgebieden is de consensus over de maatschappelijke verantwoordelijkheid door particulier eigendom (OISoziale MarktwirtschaftOl) in 1975 gebroken. Over andere belangrijke onderwerpen in de sfeer van zeggenschap door particuliere eigendom is de consensus gehandhaafd, zoals over het in het begin van de jaren vijftig overeengekomen recht van

werknemers om mede leiding te geven in de particuliere onderneming in de raden van bestuur en commissarissen en door de ondernemingsraden.

Meningsverschillen op velerlei gebied - niet in het laatst over het tempo van de toenadering van Bondskanselier Brandt (SPD) tot de Sovjetunie en Oost-Duitsland - kregen een politieke ontlading in een oplopend debat over de grondpolitiek. Tegen beter weten in, betichtten de christendemocraten de SPD van het nastreven van "socialistische doelstellingen" in de besturen van de gemeenten ten aanzien van de stadsvernieuwing.

De sociaaldemocratische regering had een wetsontwerp ingediend voor de invoering van een 'Erwerbspflicht' ('plicht tot vruchtgebruik') van gemeenten in

stadsvernieuwingsgebieden. Door het vruchtgebruik van de grond voor zich op te eisen, maar de formele eigendom onaangeroerd te laten, zouden de gemeenten het stadsvernieuwingsproces kunnen bespoedigen. Gemiddelde prijsstijgingen van rond twintig procent per jaar van bouwgrond binnen de bebouwde kom legden in

de eerste helft van de jaren zeventig een rem op de voortvarendheid waarmee de gemeenten als marktpartij konden optreden tegen eigenaren; eigenaren, die door trucs en het uitlokken van processen er op uit waren om de stadsvernieu-wing op te houden zo lang de waarde van de grond bleef stijgen.

Op deze manier kwam weinig terecht van de Wet van 1971. De wet voegde zelfs speculatieve leegstand en kaalslag zonder herbouw toe, als de gemeenten geen extra administratieve en planologische verplichtingen zouden krijgen opgelegd, om de voortgang van de stadsvernieuwing te versnellen. In de 'Satzung' moesten

de gemeenten wettelijk verplicht aangeven welke nieuwe gebouwen in het stadsvernieuwingsgebied zouden verrijzen. Daardoor werd het voor eigenaren gemakkelijk gemaakt om te speculeren op waardestijging van hun percelen. Binnen het in een 'Satzung' aangewezen stadsvernieuwingsgebied wilde de SPD het in geheel Zweden geldende model van de ruimtelijke ordening invoeren. Daarin wordt het vruchtgebruik van overheidsinvesteringen in de bebouwde omgeving grotendeels wegbelast om nieuwe investeringen te financieren.

Afgeschrokken door de anti-socialistische retoriek van de christendemocratische oppositie over de gemeentelijke grondpolitiek in stadsvernieuwingsgebieden, hebben de door sociaaldemocraten geleide kabinetten in de jaren zeventig de stadsvernieuwing geschrapt van de politieke agenda, en er van af gezien om nieuwe wetsvoorstellen in te dienen. Zij hebben de stadsvernieuwing nauwelijks met bondsmiddelen gesubsidieerd (gemiddeld DM 0,1 miljard per jaar). Na eerst te hoog te hebben ingezet op een voor de christendemocraten te vergaand voorstel -vooral ook voor de christendemocraten in het lokale bestuur - zijn ze daarna weggelopen van dit beleidsgebied.

De stadsvernieuwing in Duitsland, en meer in het algemeen de woningbouw als zodanig, wordt gekenmerkt door een scherp contrast tussen het opvallend liberale regiem voor de prijsvorming van bouwgrond en de overmaat aan overheidsregels voor bouwactiviteiten. Grondspeculaties enerzijds en overtrokken overheidsvoorschriften en -heffingen anderzijds maken de bouwen

vernieuw-bouw van woningen in Duitsland gemiddeld twee keer zo duur als in Neder-land.16

Omgekeerd was het afgelopen met het sociaal democratische respect voor het christelijke sociale denken, waarin grondspeculatie wordt veroordeeldP De stadsvernieuwing werd aangegrepen om de christendemocraten te laken als lieden die evidente algemene belangen belemmeren door politieke bescherm-heerschappij te verlenen aan speculanten, nochtans bijziend zijn voor de ongelij-ke verdeling van de revenuen van overheidsinvesteringen in de stadsvernieuwing. Deze verwijten vergrootten de christendemocratische bereidheid niet om gemeenschapsgeld te spenderen aan stadsvernieuwing, nadat zij in de jaren tachtig aan de macht waren gekomen.

Zodoende heeft men het zich wederkerig onmogelijk gemaakt om een werkbaar compromis uit te werken in een zaak die door de beide partijen als ongewenst werd beschouwd. De onvruchtbare polarisatie waartoe men elkaar had veroor-deeld in de zaak van de grondpolitiek, heeft de Wet op de Stadsvernieuwing in de jaren zeventig en tachtig bijna tot een irrelevante zaak gemaakt. Door het uitblijven van omvattende nieuwe wetgeving en door het uitblijven van beteke-nisvolle subsidies werd tot 1987 de stadsvernieuwing nauwelijks nog als een nationale taak gezien.

Nationale eenheid van wetgeving over de belastbaarheid van het vruchtgebruik van vernieuwd binnenstadsgebied werd tevens lange tijd belemmerd door een inhoudelijk verschil van mening over de aanpak van de stadsvernieuwing. In het conservatieve zuiden was van begin af aan gestreefd naar stadsvernieuwing op maat door stadsherstel en aanpassingsnieuwbouw. Men wenste de bestaande gebouwen zoveel mogelijk te handhaven. Daardoor ging de theorie van de belastbaarheid van het vruchtgebruik van vernieuwd gebied niet in dezelfde mate op als in de progressief bestuurde deelstaten en stadstaten, zoals Noordrijnland-Westfalen, Hessen, Hamburg, Bremen en Berlijn, waar 'TÜcksichtlose Gross-flächensanierung' werd doorgevoerd.

16

17

Wirtschaftswoche 31 januari 1992: Bürokratischer Irrsinn. Wohnungsbau in Deutschland ist teuer. Unsere Nachbare zeigen, dass es billiger geht.

Volgens de katholieke leer over sociaal verplichtend eigendom, uiteengezet in de pauselij-ke encycliek Rerum Novarum, ligt een belasting voor de afroming van speculatiewinst ten aanzien van grond in een binnenstadsgebied, waar de plaatselijke gemeenschap de kost

moet kunnen verdienen, hetgeen door speculatie wordt tegengewerkt, en zeker ook van

speculatiewinst die dank zij gemeenschapsinvesteringen in dergelijk gebied extra wordt vergroot, stellig in de lijn van de christelijke ethiek. Anderzijds kan het niet de bedoeling

van zo'n belasting zijn, om de vrijheid om te beslissen over eigendommen volledig af te

laten nemen door de overheid. De onteigening van particulier onroerend goed door de

·staat was in de DDR uitgevoerd door het steeds verder verhogen van belastingen op

onroerend goed tot ver voorbij het punt waar eigendom alleen nog verlieslatend kon zijn. Een zoveelste belastingverhoging op onroerend goed was begin jaren zestig de aanleiding

voor de komst van een nieuwe stroom vluchtelingen uit Oost-Duitsland en voor de bouw

van de 'Muur' in Berlijn.

In katholieke steden, zoals Freiburg, München, Würzburg of Münster, hebben de kantoren en de warenhuizen zich achter de pittoresque gevelwanden naar binnen gevreten in de historische bebouwing. In steden als Kiel, KasseI, Braunsweich, Frankfurt, Düsseldorf, Berlijn of Hamburg zijn door de kaalslag door socia-listische stadsbestuurders in de jaren zestig en zeventig moderne zakencentra ontstaan. Hierdoor werd functiescheiding (werken, wonen en vrije tijd) bereikt tussen de nieuwe en de oude delen van de binnensteden. Bewaard gebleven restanten van de oude binnenstad werden uitgaansbuurten. Daarnaast konden beschermde woongebieden worden ontwikkeid.

In de jaren tachtig heeft zich een nieuwe consensus ontwikkeld in de stadsver-nieuwing, waarin de sociaaldemocraten meer respect zijn gaan tonen voor oude gebouwen en de christendemocraten voor de economische en werkgelegenheids-belangen van grootschalige nieuwbouw en binnenstedelijke herstructurering.1S

Pas in de tweede helft van de jaren tachtig is het gezamenlijke programma van de bond, de deelstaten en de gemeenten volgens de Wet op de Stadsvernieuwing van 1971 in een stroomversnelling geraakt.

Het contrast tussen de liberale prijsvorming van onroerend goed (met name van de huur- en koopprijzen van woningen) en de hoge heffingen door allerlei over-heidsvoorschriften (bijvoorbeeld DM 6.000 voor een elektriciteitsaansluiting, DM 7.500 voor de aansluiting op het riool, of DM 26.000 voor de verplichte inscha-keling van een erkend architect, voor een gemiddelde woning19 is mede ver-klaarbaar uit de permanente deelneming van de liberale partij (FDP) in opeen-volgende coalitieregeringen met SPD of CDU sedert de invoering van de Wet voor de Stadsvernieuwing in 1971. De handhaving van liberale principes, zoals door de huidige FDP-Minister van Ruimtelijke Ordening Irmgard Adam-Schwaetzers, wordt gecombineerd tot christendemocratische of sociaaldemocrati-sche regelzucht. In de compromisvorming binnen de regeringscoalities zijn groepsbelangen niet tegen elkaar weggestreept, maar bij elkaar opgeteld, waardoor de huur- en koopprijzen van woningen de pan uit zijn gerezen. Tegen de achtergrond van de extreme woningnood in de na-oorlogse jaren (tot èirca 1963), die dankzij politieke consensus werd gelenigd, heeft men zich in de Duitse nationale politiek geen groot debat over de toekomst van de volkshuisvesting en de stadsvernieuwing meer willen veroorloven, sinds de strijd over de grondpoli-tiek in wettelijk afgezonderde stadsvernieuwingsgebieden in het midden van de jaren zeventig.

18 Deze consensus heeft overigens in Noordrijnland-Westfalen altijd bestaan. In de katholieke

bisschopsstad Keulen waren het christendemocratische bestuurders, die de binnenstad

kaalsloegen, terwijl elders in de deelstaat sociaal-democraten van begin af aan oude

bebouwing hebben gespaard.

3.5 Subsidie

In de twintig jaar sinds het van kracht worden van de Wet is de stadsvernieuwing in Duitsland tot 1991 voor een totaal bedrag van DM 5,34 miljard gesubsidieerd door de nationale regering. Tot 1983 schommelde de nationale subsidie voor de stadsvernieuwing rond DM 200 miljoen per jaar. In 1983 werd de subsidie met vijftig procent verhoogd van DM 220 miljoen naar DM 330 miljoen per jaar voor de jaren 1983, 1984 en 1985. In 1986 werd de nationale subsidie verhoogd met driehonderd procent tot DM 1 miljard voor de jaren 1986 en 1987. In 1988 werd voor de jaren 1988, 1989 en 1990 een stap teruggedaan door vermindering van het subsidie met een derde tot DM 660 miljoen per jaar., en in 1991 tot DM 210 miljoen voor West-Duitsland wegens de noodzaak van een zeer groot stadsver-nieuwingsprogramma voor Oost-Duitsland.

In 1988 werd tussen de Bondsregering en de deelstaten afgesproken om geduren-de geduren-de gehele jaren negentig het subsidie te herstellen en te handhaven op het niveau van DM 1 miljard per jaar volgens de sinds 1971 geldende sleutel: 1 miljard van de bond, 1 miljard van de deelstaten en 1 miljard van de gemeenten. De verhoging van het nationale subsidie voor de stadsvernieuwing is in de tweede helft van de jaren tachtig gelijk op gegaan met het spectaculaire aantrek-ken van de woningmarkt na een gestage daling van de woningbouw sinds de oliecrisis van 1973/1974. Daardoor heeft het verhoogde subsidie een optimaal effect gehad voor het stimuleren van aanvullende investeringen door de particu-liere sector in oude stadswijken.

Wegens het onvoorziene saneringsprobleem in Oost-Duitsland na de Duitse hereniging van eind 1990 is de haalbaarheid van de nationale subsidiedoelstelling voor de jaren negentig uiterst onzeker geworden. Waarschijnlijk zullen de gemeenten met de eigen riemen moeten roeien. De oude wijken van steden in West-Duitsland zijn plotseling een minder belangrijk terrein geworden van nationale overheidsinvesteringen.

Van de sinds 1971 ondernomen 1.848 projecten (vastgelegd in een 'Satzung') volgens de Wet op de Stadsvernieuwing waren er in 1988 nog 1.154 onderhan-den. Ondanks de aanzienlijke verhoging van de gezamenlijke subsidie van de drie bestuurslagen konden uit het "stuwmeer" van aanvragen in 1988 slechts 107 nieuwe projecten worden toegelaten tot het gemeenschappelijke programma. Uit onderzoek in 1984 was gebleken, dat van de sinds 1971 volgens de Wet ondernomen projecten de bouwwerkzaamheden toen pas in 7 procent van de gevallen waren voltooid. Nog nergens was de 'Satzung' (d.i. de juridische uitzonderingstoestand van het gebied) opgeheven. Als redenen voor vertraging werden door de gemeentebesturen genoemd: te weinig nationale subsidie (50 procent), te weinig bereidheid tot particuliere investeringen (44 procent), te langdurige onderhandelingen met eigenaren (42 procent), te ingewikkelde wet en bestuurstechnische moeilijkheden (35 procent), politieke meningsverschillen in

de gemeenteraad en in het ambtelijke apparaat over het concept van de stads-vernieuwing (29 procent), en conflicten in de projectorganisatie (24 procent).20 Ook volgens het vervolgonderzoek in 1988 was nergens in Duitsland een relevant stadsvernieuwingsproject afgesloten door de opheffing van de 'Satzung'. Formeel gesproken heeft twintig jaar Wet op de Stadsvernieuwing vrijwel niets opgele-verd, dat als een volledig afgerond voorbeeld van het beleid kan worden gepresenteerd. In alle stadsvernieuwingsgebieden is de juridische uitzonderings-toestand voor de ruimtelijke ordening en het bouwrecht nog steeds van kracht. Sinds 1971 i~ het meest opvallende verschil tussen de uitvoering van de Wet voor de Stadsvernieuwing in Duitsland met de stadsvernieuwing in Nederland (en ook in Oostenrijk, Denemarken, Zweden, Groot-Brittannië en Frankrijk), dat in het kader van het stadsvernieuwingsbeleid zo weinig belang is toegekend aan de direct gesubsidieerde renovatie van woningen.

In de officiële stadsvernieuwingsgebieden ('Satzung') zijn tussen 1971 en 1984 weliswaar 200.000 woningen gerenoveerd, maar slechts 15.000 daarvan zijn gerenoveerd met directe subsidie.

Sinds 1984 ontbreken zelfs ~lle statistische gegevens over de renovatie van woningen in het kader van het nationale beleid voor de stadsvernieuwing. In 1991 werd vastgesteld, dat in 40 procent van de stadsvernieuwingsplannen in de grote steden veel woningen worden gerenoveerd, en dat slechts in 20 procent van de kleinere steden de renovatie van woningen deel uitmaakt van de plannen voor stadsvernieuwing.

De directe nationale subsidies voor stadsvernieuwing worden voor 45 procent besteed aan de verbetering van de woonomgeving van bestaande woningen in binnensteden (zgn. 'Ordnungsmassnahmen') voor o.m. 'Verkehrsberuhigung' en groenvoorzieningen) en voor 40 procent aan bouwkosten voor gebouwen, die niet zozeer een woonfunctie hebben maar veeleer een functie als gemeenschaps-voorziening. De overige 15 procent beslaan ontwerp-, besluitvormings-, en beheerskosten.

Vrijwel alle investeringen in eigen- en huurwoningen in stadsvernieuwingsgebie-den worstadsvernieuwingsgebie-den door de nationale overheid beïnvloed door indirecte subsidies via het regiem van de inkomstenbelasting.

3.6 Klaar?

De Wet van 1971 was gericht op snel uitgevoerde bouwmaatregelen in kleine gebieden. Twintig jaar later wordt niet meer gevraagd, wanneer de stadsvernieu-wing "klaar" is. Door klassieke stadsvernieustadsvernieu-wing (sanering) is slechts het deksel

Rainer AutzenjHeideke BeckerjRudolf SchäferjElfriede Schmidt: Erfahrungen mit der Sanierung nach dem Städtebauförderungsgesetz - Perspektiven der Stadterneuerung, Bundes Bau Blatt, Heft 6, juni 1985, p. 350. De auteurs zijn onderzoekers van het Duitse Instituut voor Urbanistiek in Berlijn, die in opdracht van het ministerie de voortgang van