AKSJOLOGIA DYPLOMACJI PARLAMENTARNEJ W UJĘCIU
ZGROMADZENIA PARLAMENTARNEGO RADY EUROPY
1. Uwagi wprowadzające
Oblicze współczesnej dyplomacji ulega znaczącym zmianom1. Nie ma wątpliwości, że w obecnym, zglobalizowanym, świecie następują istotne przekształcenia w pojmowa- niu dyplomacji w porównaniu z klasycznym obrazem, gdyż wzrasta rola organizacji multilateralnych, ponadnarodowej polityki, przedsiębiorstw globalnych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego2. Pojawiają się nowe typy dyplomacji, takie jak: publicz- na3, ekonomiczna4, klimatyczna5, energetyczna6, nuklearna7 czy ekologiczna8. Nawiązu-
*Prof. zw. dr hab., Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach, Górnośląska Wyższa Szkoła Han- dlowa im. Wojciecha Korfantego w Katowicach.
1 Zob. G. Berridge, Diplomacy. Th eory and Practice, Basingstoke 2010, s. 17.
2 Zob. G. Pigman, Contemporary Diplomacy. Representation and Communication in a Globalized World, Cambridge 2010, s. 32.
3 Zob. J. Pamment, New Public Diplomacy in the 21st Century. A Comparative Study of Policy and Prac- tice, Abington 2012, s. 33; idem, Th e Limits of the New Public Diplomacy. Strategic Communication and Evaluation at the U.S. State Department, Stockholm 2011, s. 36; A. Courtier, Th e Challenge of Public Diplo- macy for the European External Action Service, „EIPAscope” 2011, nr 1, s. 73.
4 Zob. N. Bayyne, S. Woolcock, Th e New Economic Diplomacy. Decision-Making and Negotiation in International Economic Relations, Farnham 2011, s. 23; S. Woolcock, EU Economic Diplomacy: the Factors Shaping Common Action, „Th e Hague Journal of Diplomacy” 2011, nr 1–2, s. 86; idem, European Union Economic Diplomacy. Th e Role of the EU in External Economic Relations, Farnham 2012, s. 34. Por. Eco- nomic Diplomacy, Economic and Political Perspectives, P.A.G. van Bergeijk, M. Okano-Hijmans, J. Melissen (eds.), Leiden 2011.
5 Por. Th e New Climate Policies of the European Union: Internal Legislation and Climate Diplomacy, S. Oberthür, M. Pallemaerts (eds.), Brussels 2010.
6 Zob. I. Dimitrova, EU-Russia Energy Diplomacy. 2010 and Beyond, „Connections: the Quarterly Journal” 2010, nr 4, s. 5.
7 Zob. M. ElBaradei, Th e Age of Deception. Nuclear Diplomacy in Treacherous Times, London 2012, s. 19.
8 Zob. C. Death, Summit Th eatre: Exemplary Governmentality and Environmental Diplomacy in Johan- nesburg and Copenhagen, „Environmental Politics” 2011, nr 1, s. 4.
ją one do głównych płaszczyzn uprawiania współczesnej dyplomacji. Dostrzegany jest jednak także aspekt terytorialny, w postaci dyplomacji wewnątrzkrajowej9. Kryterium podmiotowe natomiast daje o sobie znać przy wyodrębnieniu „dyplomacji parlamen- tarnej”. Powstaje w związku z tym potrzeba odpowiedzi na pytanie: czym charakteryzu- je się ten typ dyplomacji na tle jej pozostałych typów?10
Dyplomacja parlamentarna jest pojęciem, które dopiero w ciągu ostatnich dwu de- kad zaczęło sobie torować drogę w aksjologii i systemie instytucjonalnym organizacji międzynarodowych. Tradycyjna dyplomacja wiąże się bowiem z działalnością władzy wykonawczej (prezydent, rząd, minister spraw zagranicznych, dyplomaci), a wprowa- dzenie oznaczenia „parlamentarna” musi wywoływać pytanie o zasadność takiej ka- tegoryzacji w kontekście rozumienia terminu „dyplomacja”11. Dotychczas konstrukcja
„dyplomacji parlamentarnej” pojawiała się jedynie sporadycznie w dokumentach or- ganizacji międzynarodowych, ale była coraz szerzej eksponowana w piśmiennictwie.
Nowym akcentem, zasługującym na szerszą analizę, jest to, że dyplomacji parla- mentarnej poświęciło swą uchwałę Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy12. Od tego momentu można twierdzić, że dyplomacja parlamentarna została podniesiona do rangi instytucji identyfi kowalnej w systemie Rady Europy, z którą RE wiąże określone oczekiwania w ramach realizacji celów, którym ta międzynarodowa organizacja służy.
Otwiera to, jak się wydaje, nową fazę.
2. Pojęcie dyplomacji parlamentarnej
Dyplomacja rozumiana jest jako działalność władz państwa i ich zagranicznych przed- stawicieli w ochronie i realizacji jego interesów zewnętrznych w sposób pokojowy.
Wskazuje się, że dyplomacja to: (1) utrzymywanie i zarządzanie stosunkami międzyna- rodowymi w drodze negocjacji, (2) metody, dzięki którym stosunki te są dostosowywa- ne i prowadzone przez ambasadorów i posłów, (3) zdolności i umiejętności w zakresie utrzymywania relacji międzynarodowych lub negocjacji13.
Prowadzenie dyplomacji tradycyjnie postrzegane jest jako domena władzy wy- konawczej. Na sytuację tę składa się zarówno to, że o takim stanie rzeczy przesądza konstytucyjny układ kompetencyjny w państwie, jak i specyfi ka prowadzenia polityki zagranicznej. Związana jest ona najczęściej z poufnością działań, która powoduje, że
9 Zob. D. Criekemans, Regional Sub-State Diplomacy from a Comparative Perspective. Quebec, Scot- land, Bavaria, Catalonia, Wallonia and Flanders, „Th e Hague Journal of Diplomacy” 2010, nr 1–2, s. 39.
Por. Regional Sub-State Diplomacy Today, D. Criekemans (ed.)., Leiden 2010.
10 Zob. J. Jaskiernia, Dyplomacja parlamentarna – nowe oblicze dyplomacji? [w:] Nowe oblicza dyplo- macji, A. Dumała (red.), Lublin 2013 (w druku).
11 Por. G.R. Berridge, L. Lloyd, Th e Palgrave Macmillan Dictionary of Diplomacy, 3rd ed., Basingstoke 2012.
12 Zob. Parliamentary Assembly do the Council of Europe, Resolution 1773 (2010), Promoting par- liamentary diplomacy. Text adopted by the Standing Committee acting on behalf of the Assembly, on 12 November 2010. Report of the Political Aff airs Committee, rapporteur: Mr Mota Amaral (doc. 12428).
13 Zob. R. Frelek, Dzieje dyplomacji. Zarys historii stosunków międzynarodowych, Toruń 2006, s. 5.
kontrola publiczna tego sektora władzy publicznej jest z reguły słabsza, niż ta, która występuje w innych dziedzinach życia państwowego. W tej sytuacji podnoszony jest argument, że polityka zagraniczna należy do tych dziedzin, w których stosunkowo naj- trudniej jest stosować w praktyce zasady kontroli demokratycznej14.
Trudności w zapewnieniu demokratycznej kontroli nad dziedziną spraw zagranicz- nych wynikają m.in. z faktu, że „istotą polityki zagranicznej są raczej negocjacje niż ustawodawstwo”, a to nie może pozostać bez wpływu na znaczenie parlamentu i jego organów w tej dziedzinie15. Na szczególne znaczenie władzy wykonawczej wpływa to, że mamy tu do czynienia z zagadnieniami bezpieczeństwa państwa, które rozstrzygane są często w negocjacjach dyplomatycznych, wymagających poufności, a w konsekwencji ograniczenia oglądu przez opinię publiczną16. Niekiedy prowadzi to wręcz do wniosku, że polityka zagraniczna jest procesem elitarnym, zdominowanym przez władzę wyko- nawczą17.
Wprawdzie kreowanie polityki zagranicznej ma swoją specyfi kę wynikającą z pouf- ności dyplomatycznych negocjacji i z charakterystyki problemów bezpieczeństwa, to jednak nie można w związku z tym sugerować, że sfera ta zostanie wyjęta z demo- kratycznej kontroli społecznej. Można natomiast zakładać, że będzie ona przybierać odmienne formy od tych, które obowiązują w innych dziedzinach życia państwowego18. Bez tego nie da się bowiem zbudować społeczeństwa obywatelskiego, a ma to szczegól- ne znaczenie w państwach, gdzie dokonuje się dopiero demokratyczna transformacja19. Analiza przeprowadzona przez Europejską Komisję Demokracja przez Prawo (zwa- ną Komisją Wenecką), działającą w strukturze Rady Europy, wskazuje, że w ciągu ostat- nich lat władza parlamentu w zakresie zapewnienia kontroli nad dziedziną polityki za- granicznej niepomiernie wzrosła. Mają się na to składać dwa czynniki: demokratyzacja instytucji parlamentarnych i koniec tajnej dyplomacji. Koniec ery „tajnej dyplomacji”
zapoczątkowało słynne przemówienie Woodrowa Wilsona w Kongresie 3 stycznia 1918 roku, w którym zadeklarował, że tworzenie polityki zagranicznej Stanów Zjednoczo- nych będzie następowało „w sposób uczciwy i otwarty dla opinii publicznej”. Przejawem wzrastającej roli parlamentów w tej dziedzinie ma być zwłaszcza ich udział w procedu- rze ratyfi kacyjnej traktatów międzynarodowych. Od I wojny światowej ukształtowa- ła się bowiem praktyka, że ważniejsze traktaty międzynarodowe wymagają dla swego obowiązywania uzyskania aprobaty parlamentu w procedurze ratyfi kacyjnej, i jest to konstytucyjnie zagwarantowane20.
14 Zob. K. Waltz, Foreign Policy and Democratic Politics. Th e American and British Experience, Boston 1967, s. 46.
15 Zob. P. Richards, Parliament and Foreign Policy, London 1967, s. 13.
16 Zob. W. Wallace, Foreign Policy and Political Process, London 1971, s. 9.
17 Zob. S. Sałajczyk, Proces decyzyjny w polityce zagranicznej [w:] Polityka zagraniczna państwa, J. Kukułka, R. Zięba (red.), Warszawa 1992, s. 119.
18 Zob. A. Bebler, Th e Evaluation of Civil-Military Relations in Central and Eastern Europe, „NATO Review” 1994, nr 4, s. 29.
19 Zob. M. Bernhard, Civil Society and Democratic Transition in East Central Europe, „Political Science Quarterly” 1993, nr 2, s. 319.
20 Zob. Draft Report. Th e Legal Foundation of Foreign Policy, Venice Committee, Strasbourg, 19 December 1996, s. 6–7.
Proces integracji europejskiej, w który zaangażowane są organizacje międzynaro- dowe, sprzyja kształtowaniu się demokratycznej kontroli polityki zagranicznej. Obser- wuje się bowiem tendencję do „parlamentaryzacji procesu decyzyjnego” w sferze poli- tyki zagranicznej21. W coraz wyższym stopniu jest też dostrzegany „międzynarodowy wymiar demokratyzacji” wiążący się z zewnętrznym oddziaływaniem na kształtowanie demokratycznych procesów ustrojowych22. Bardziej aktywne są też ponadnarodowe płaszczyzny oddziaływania na politykę zagraniczną z udziałem parlamentarzystów, a w szczególności: Parlament Europejski23, Zgromadzenie Parlamentarne Rady Euro- py24, Zgromadzenie Północnoatlantyckie25, Zgromadzenie Unii Zachodnioeuropej- skiej26, Międzyparlamentarna Konsultatywna Rada Beneluksu27, Rada Nordycka28 czy Zgromadzenie Parlamentarne OBWE29. Pojawiły się także wyspecjalizowane fora par- lamentarne, takie jak Komisja do Spraw Wspólnot Europejskich Parlamentów Państw Członkowskich UE i Parlamentu Europejskiego (COSAC)30, która wpisuje się w „logikę kompensacji słabości Parlamentu Europejskiego przez włączenie narodowych organów ustawodawczych w europejskie działania w dziedzinie „wrażliwych” stosunków między Unią a państwami członkowskimi”31. Ważna rolę odgrywa tu też współpraca parlamen- tarzystów w strukturach regionalnych, takich jak Grupa Wyszehradzka32.
Aktywność zgromadzeń parlamentarnych w sferze podejmowania aktywności mię- dzynarodowej doprowadziła do sformułowania sugestii, że w grę może tu wchodzić
21 T. Raunio, M. Wiberg, Parliamentarizing Foreign Policy Making: Finland in the European Union,
„Cooperation and Confl ict” 2001, nr 1, s. 65.
22 Zob. G. Pridham, Th e International Dimension of Democratisation. Th eory, Practice and Intern-Re- gional Comparisons [w:] Building Democracy? Th e International Dimension of Democratisation in Eastern Europe, D. Pridham, G. Stanford (eds.), London–Washington 1997, s. 9.
23 Zob. T. Spencer, Enlargement. A Parliamentary Practitioner’s Perspective, „European Business Jour- nal” 1997, nr 2, s. 9.
24 Zob. H. de Jonge, Th e Parliamentary Assembly of the Council of Europe, „Romanian Journal of In- ternational Aff airs” 1995, nr 1, s. 61; J. Jaskiernia, Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, Warszawa 2000, s. 89 i n. Por. Th e Parliamentary Assembly. Practice and Proceure, P. Evans, P. Silk (eds.), 10th ed., Strasbourg 2008.
25 Zob. V. Stevens, NATO Parliamentarian’s Assembly in Brussels, „NATO Letter”, January 1968, s. 5.
Por. R. Karpiński, Zgromadzenie Północnoatlantyckie i udział Polski w jego pracach (1991–1995), „Biuletyn Informacyjny” Biura Stosunków Międzynarodowych Kancelarii Sejmu, z. 3(26), Warszawa 1995.
26 Zob. R. Johnston, Parliamentary Co-operation with the Countries of the WEU Forum of Consultation,
„Assembly of Western European Union” 1994, nr 1414, s. 3; P. Bocier, Th e Political Role of the Assembly of WUE, Strasbourg 1963, s. 5; N. Salter, WUE – the Role of Assembly, „International Aff airs”, January 1964.
27 Zob. H. Manzanares, Le Conseil interparlementaire consultatif Benelux, „Res Publica” 1964, nr 3.
28 Zob. Z. Klepacki, R. Ławniczak, Rada Nordycka a współpraca i integracja państw skandynawskich, Warszawa 1976, s. 12.
29 Zob. P. Grudziński, KBWE/OBWE wobec problemów pokoju i bezpieczeństwa regionalnego, Warsza- wa 2002, s. 48. Por. Zgromadzenie Parlamentarne Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (wy- bór dokumentów: B. Zakrzewski), Warszawa 1993.
30 Zob. J. Jaskiernia, Parlament polski a Parlament Europejski u progu integracji z Unią Europejską [w:]
Parlamenty a integracja europejska, M. Kruk, E. Popławska (red.), Warszawa 2002, s. 244.
31 Zob. E. Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000, s. 107–108.
32 Zob. J. Stepánovsky, Cooperation within the Central European Visegrád Group. A Chech Perspective,
„Perspectives” 1994, nr 4, s. 93.
prowadzenie „dyplomacji parlamentarnej”33. Ideę tę rozwijał Heinrich Klebes, opiera- jąc się na doświadczeniach Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, w którym przez wiele lat był sekretarzem generalnym34. Rodzi się pytanie: jak należy rozumieć to pojęcie? Niewątpliwym novum jest zasugerowanie, że dyplomację mogą prowadzić parlamentarzyści, pomimo iż jest to – w logice ustrojowej i tradycji stosunków między- narodowych – obszar zarezerwowany dla władzy wykonawczej. Może tu być uwzględ- niony element z defi niowania pojęcia dyplomacji, na którą składają się m.in. „zdolności i umiejętności w zakresie utrzymywania relacji międzynarodowych i negocjacji”, które to mogą być również przypisywane parlamentarzystom.
Sięgnięcie po to pojęcie nie oznacza jednak, jak się wydaje, że następuje zamiana ról w tej dziedzinie, bo nie ulega wątpliwości, że dyplomacja w dalszym ciągu jest zdomino- wana przez przedstawicieli władzy wykonawczej. Chodzi tu raczej o zasygnalizowanie, że na pewnym odcinku działalności dyplomatycznej mogą być aktywni parlamentarzy- ści zasiadający w zgromadzeniach parlamentarnych organizacji międzynarodowych35. Daje tu o sobie znać potencjał, jaki niesie aktywność międzynarodowych zgromadzeń parlamentarnych, który dotychczas nie był należycie wykorzystany36.
Dyplomacja parlamentarna z jednej strony przypomina w pewnym zakresie dyplo- mację klasyczną (udział w negocjacjach, poszukiwanie sposobów rozwiązywania kon- fl iktów, mediacje itp.), z drugiej zaś charakteryzuje się pewnymi specyfi cznymi cecha- mi. Zasadnicze znaczenie ma to, że podejmowana jest nie przez przedstawicieli rządów i zawodowych dyplomatów, a przez mandatariuszy narodu zasiadających w między- narodowych zgromadzeniach parlamentarnych. Jest więc elementem realizacji funkcji tych zgromadzeń, nawet jeśli czynnik ten nie zawsze jest eksponowany w klasyfi ka- cjach ich funkcji. Parlamentarzyści angażują tu więc swój autorytet w rozwiązywanie konfl iktów wewnętrznych i międzynarodowych, a szczególnie ważnym instrumentem postępowania jest dialog z parlamentarzystami z danych państw. W tym więc zasadza się ów „parlamentarny wymiar” stosunków międzynarodowych, gdzie nie dochodzi do zastępowania władzy wykonawczej, ale do uzupełnienia działań, które ona podejmuje w obszarze dyplomacji.
Walorem parlamentarzystów jest to, że posiadają mandat swych społeczeństw, co nadaje odpowiedni wydźwięk moralny podejmowanym inicjatywom. Działają więc oni w imieniu swych narodów, dążąc do osiągnięcia pokojowego rozwoju państw i spo- łeczeństw37. Są gotowi bardziej pryncypialnie artykułować swe poglądy, niż to zwykli robić przedstawiciele rządów i zawodowi dyplomaci. Częściej decydują się też na ujaw- nienie przypadków łamania praw człowieka, działań niepraworządnych, aktów dyskry-
33 H. Klebes, Une diplomatie parlementaire?, „Revue Générale” 1983, s. 65.
34 Zob. H. Klebes, Le Rôle de la Diplomatie Parlementaire à l’Exemple de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe, „Romanian Journal of International Aff airs” 1995, nr 3, s. 35–36.
35 Por. L.L. Martin, Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation, Princeton 2000, s. 47.
36 Zob. L.M. de Puig, International Parliaments, Strasbourg 2008, s. 16.
37 Zob. M.M. Martin Martinez, National Sovereignty and International Organizations, Th e Hague 1996, s. 67.
minacji etc., niż gotowi są to robić przedstawiciele władzy wykonawczej, skrępowani dyplomatycznymi konwenansami i obawą retorsji państw poddawanych krytyce38.
Istotnym czynnikiem dyplomacji parlamentarnej jest też to, że parlamentarzyści reprezentują różne grupy polityczne w Zgromadzeniu Parlamentarnym. Przez odpo- wiedni dobór delegacji (np. prowadzących obserwację wyborów czy podejmujących mediację zwaśnionych sił politycznych) bądź sprawozdawców (w procedurze akcesyj- nej lub monitoringowej) osiąga się nie tylko walor pluralizmu, ale uzyskuje się kanał oddziaływania na środowiska, które pozostają w opozycji i nie są gotowe do podej- mowania dialogu za pośrednictwem struktur rządowych. Chodzi tu również o za- pewnienie najbardziej obiektywnego i wyważonego stanowiska, bo tylko przy takim założeniu działania mediacyjne, podejmowane w ramach dyplomacji parlamentarnej, mogą przyczynić się do rozwiązywania najbardziej skomplikowanych konfl iktów mię- dzynarodowych.
Z dyplomacją parlamentarną wiąże się jednak również pewne ryzyko. Pryncypial- ność sądów i otwartość głoszenia krytycznych ocen w stosunku do zwaśnionych stron może niekiedy przyczyniać się do skomplikowania procesu dochodzenia do porozu- mienia, a nawet do zaostrzenia konfl iktu. Niewątpliwie więc dyplomacja parlamentar- na nie może być traktowana jako uprawniona alternatywa dla dyplomacji klasycznej.
Może być natomiast słusznie postrzegana jako czynnik uzupełniający, którego zastoso- wanie znajduje szczególne uzasadnienie wszędzie tam, gdzie niewystarczające okazały się metody dyplomacji klasycznej.
3. Przejawy dyplomacji parlamentarnej
Problem ten może być analizowany w odniesieniu do rozwoju aktywności każdego międzynarodowego zgromadzenia parlamentarnego, gdyż wszędzie tam pojawia się pojęcie dyplomacji parlamentarnej39. Dotyczy to m.in.: Parlamentu Europejskiego40 (szczególnie istotnym obszarem dyplomacji parlamentarnej są Wspólne Zgromadzenia Parlamentarne, jakie posiada UE np. z rejonem Afryki, Karaibów i Pacyfi ku41), Zgro-
38 Por. J. Drohla, External Aspects of Human Rights Protection. Th e Role of the EU, the Council of Europe and the OSCE [w:] Human Rights and the Rule of Law, R. Alleweldt, P. Dimitrova, J. Drohla, T. Milej (eds.), Zakamycze 2004, s. 161.
39 Zob. H. Klebes, Th e Development of International Parliamentary Institutions, „Constitutional and Parliamentary Information” 1990, nr 159, s. 91.
40 Zob. S. Stavridis, Th e Cyprus Problem in the European Parliament. A Case of Successful or Superfi cial Europeanization? , „European Foreign Aff airs Review” 2009, nr 1, s. 131. Por. D. Jancic, Parliamentary Diplomacy in the European Union [w:] Bruggen bouwen tussen national, Europees en international recht.
De samengestelde Besselink, H.R.B.M. Kummeling, P.E. de Morree, R. Nehmelman (eds.), Eindhoven 2012.
41 Zob. S. Delputte, Th e ACP-EU Joint Parliamentary Assembly Seen by its Members: Empowering the Voice of Peoples Representatives?, „European Foreign Aff airs Review” 2012, nr 2, s. 243. Por. European Union Diplomacy. Coherence, Unity and Eff ectiveness, D. Mahncke, S. Gstöhl (eds.), Brussels 2012.
madzenia Parlamentarnego Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie42 czy Unii Międzyparlamentarnej (IPU)43.
Uzasadnione będzie tu oparcie się na doświadczeniach Zgromadzenia Parlamentar- nego Rady Europy. Jest to bowiem najstarsze, powstałe w 1949 roku, międzynarodowe zgromadzenie parlamentarne (początkowo zwane Zgromadzeniem Konsultacyjnym44), którego profi l działalności – związany z upowszechnianiem standardów demokracji, rządów prawa i ochrony praw człowieka – zachęca do poszukiwania elementów aktyw- ności niosących cechy dyplomacji parlamentarnej45.
Analiza aktywności członów Zgromadzenia Parlamentarnego RE prowadzi do wska- zania na następujące formy, gdzie pojawia się element dyplomacji parlamentarnej46.
Po pierwsze – prowadzenie procedury akcesyjnej. W jej ramach47 działające w imie- niu Zgromadzenia (Komisja Spraw Politycznych oraz Komisja Zagadnień Prawnych i Praw Człowieka) podejmują analizę, czy państwo członkowskie spełnia warunki pro- gowe członkostwa w RE. Sprawozdawcy wyłonieni przez te komisje muszą wykazać się zdolnościami dyplomatycznymi w dialogu z władzami państw zabiegających o człon- kostwo. Szczególnie istotne jest to, że ich partnerami (gospodarzami wizyt) są delega- cje do Zgromadzenia Parlamentarnego państw, które w tej fazie korzystają ze statusu
„specjalnego gościa”. W konsekwencji jednym z najistotniejszych czynników presji na realizację zobowiązań jest dialog między parlamentarzystami sprawującymi funkcje sprawozdawców a parlamentarzystami z krajów wchodzących w skład delegacji naro- dowej do Zgromadzenia.
Po drugie – prowadzenie procedury monitoringowej. W ramach tej procedury dwaj sprawozdawcy wyłonieni przez Komisję Monitoringową Zgromadzenia Parla- mentarnego (zgodnie z regulaminem: muszą być z dwóch różnych państw, państwa te nie mogą sąsiadować z państwem monitorowanym, muszą być z dwu różnych grup politycznych, mogą być sprawozdawcami jedynie w odniesieniu do jednego państwa) podejmują analizę tego, czy państwo wywiązało się z zobowiązań podjętych wraz z uzy- skaniem członkostwa Rady Europy48. Partnerami sprawozdawców są władze państwa
42 Zob. R.M. Cutler, Th e OSCE’s Parliamentary Diplomacy in Central Asia and the South Caucasus in Comparative Perspective, „Studia Diplomatica” 2006, nr 2, s. 79. Por. W. Kemp, R. Paulauskas, Adapt or Die:
„Smart Power”, Adaptive Leadership, Lithuanian Chairmanship and the Evaluation of the OSCE, „Lituanian Foreign Policy” 2012, nr 27, s. 113.
43 Zob. V.-Y. Ghebali, Th e Conferences of the Inter-Parliamentary Union Co-operation and Security, 1973–1991. Th e Contribution of Parliamentary Diplomacy to East-West détente, Aldershot 1993, s. 15.
44 Zob. L. Marchel, Th e Consultative Assembly of the Council of Europe and the Political Problem of European Defence, „Annuaire europáen” 1956, t. II, s. 104.
45 Zob. B. Haller, An Assembly for Europe. Th e Council of Europe’s Parliamentary Assembly 1949–1989, Strasbourg 2007, s. 14.
46 Zob. J. Jaskiernia, Dyplomacja parlamentarna jako szczególny typ aktywności członków międzynaro- dowych zgromadzeń parlamentarnych [w:] Płaszczyzny integracji europejskiej, A. Doliwa-Klepacka (red.), Ostrowiec Świętokrzyski 2009, s. 82 i n.
47 Zob. H. Winkler, Democracy and Human Rights in Europe. A Survey of the Admission Practice of the Council of Europe, „Austrian Journal of Public and International Law” 1995, nr 2–3, s. 154.
48 Zob. V. Djeric, Admission to Membership of the Council of Europe and Legal Signifi cance of Commit- ments Entered by New Member States, „Zeitschrift für ausläandisches öff entliches Recht und Völkerrecht”
2000, Nr 3–4, s. 607.
monitorowanego, a gospodarzami wizyt – delegacje narodowe do Zgromadzenia Par- lamentarnego. Biorąc pod uwagę charakter misji (badanie przypadków naruszeń praw człowieka, analizowanie przypadków dyskryminacji, analizowanie sfery wolności me- diów i ograniczeń tej dziedzinie, ukazywanie nieprawidłowości w sferze funkcjono- wania wymiaru sprawiedliwości etc.), podejmowanie tych działań wymaga niemałych umiejętności dyplomatycznych.
Po trzecie – monitorowanie wyborów49. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Eu- ropy (podobnie jak m.in. Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie50 i jej Zgromadzenie Parlamentarne51, Zgromadzenie Parlamentarne NATO, Parlament Eu- ropejski) podejmują misje obserwacyjne w celu zbadania prawidłowości wyborów (prezydenckich, parlamentarnych, lokalnych) pod kątem ich wolności i uczciwości52. W przypadku RE misje takie podejmowane są w szczególności w odniesieniu do państw aplikujących o członkostwo lub w odniesieniu do których toczy się procedura monitoringowa53.
Po czwarte – podejmowanie misji pojednawczych. Istotne znaczenie dyplomacja parlamentarna zyskuje w ramach działań pojednawczych54, mających na celu szukanie pojednania zwaśnionych stron parlamentarnej sceny politycznej55. Przykładem takiej aktywności może być powołana ad hoc podkomisja przewodniczących grup politycz- nych Zgromadzenia Parlamentarnego RE, której zadaniem było doprowadzenie do podjęcia dialogu zwaśnionych stron albańskiej sceny politycznej56. Szczególny walor dyplomacji parlamentarnej wiązał się tu z tym, że problemy dotyczyły parlamentar- nej sceny politycznej, gdzie podejmowanie wysiłków przez dyplomację klasyczną było
49 Zob. J. Jaskiernia, Międzynarodowi obserwatorzy wyborów w świetle Kodeksu wyborczego [w:] Prawo w służbie państwu i społeczeństwu. Prace dedykowane Profesorowi Kazimierzowi Działosze z okazji osiem- dziesiątych urodzin, B. Banaszak, M. Jabłoński, S. Jarosz-Żukowska (red.), Wrocław 2012, s. 104.
50 Zob. D.C. Th omas, Th e Helsinki Eff ect. International Norms, Human Rights, and the Demise of Com- munism, Princeton 2001, s. 269.
51 OBWE, a zwłaszcza jej Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR), odgrywa za- sadniczą rolę w organizowaniu wyborczych misji obserwacyjnych. Zob. Elections Observation Handbook, Warsaw, April 1999.
52 Zob. K. Spryszak, Wolne i uczciwe wybory jako przesłanka demokratyzmu systemów politycznych w świetle standardów międzynarodowych [w:] Państwo i prawo wobec wół czesnych wyzwań. Księga jubileu- szowa Profesora Jerzego Jaskierni, t. I, Teoria i fi lozofi a państwa i prawa oraz aksjologia demokracji i ochrony praw człowieka, R.M. Czarny, K. Spryszak (red.), Toruń 2012, s. 522.
53 Zob. J. Jaskiernia, Międzynarodowe obserwowanie wyborów jako czynnik demokratyzacji procesów wyborczych [w:] Z zagadnień współczesnych procesów demokratycznych, A. Jamróz, S. Bożyk (red.), Biały- stok 2006, s. 76.
54 Por. Diplomatic and Judicial Means of Dispute Settlements, L. Boisson de Cazournes, M.G. Kohen, J.V. Viñuales (eds.), Leiden 2013.
55 Zob. J. Jaskiernia, Rozwiązywanie konfl iktów jako przesłanka aksjologii europejskich organizacji międzynarodowych [w:] My i Oni. Rola, miejsce i znaczenie konfl iktów w polityce, A. Kasińska-Metryka, R. Miernik (red.), Kielce 2010, s. 13–28.
56 Podkomisji przewodniczył Lord Russel-Johnston z grupy liberalnej, a w jej skład wchodzili: prze- wodniczący grupy partii ludowych (chadeckiej) Walter Schwimmer oraz Jerzy Jaskiernia, przedstawiciel grupy socjalistycznej. W skład delegacji wchodził także szef Kancelarii Zgromadzenia Parlamentarnego, Bruno Haller. Zob. Visit to Albania by the Ad hoc Committee of Chairmen of Political Groups (19–21 No- vember 1997), Strasbourg 1997, s. 1.
szczególnie utrudnione. Inicjatywę musieli więc przejąć parlamentarzyści ze Zgroma- dzenia Parlamentarnego, dla których parlamentarzyści z parlamentu albańskiego byli naturalnymi partnerami. W tym więc przypadku nie wystarczyło wzywać sił rządzą- cych i opozycji do podjęcia dialogu przez stosowne uchwały Zgromadzenia Parla- mentarnego, co wielokrotnie występowało57, ale musiał być podjęty wysiłek członków Zgromadzenia bezpośrednio na miejscu, w Albanii, by działania podejmowane przez Zgromadzenie mogły przynieść oczekiwany rezultat. Warto odnotować, że podobne misje były organizowane przez Zgromadzenie Parlamentarne m.in. w Czeczenii, Bośni i Hercegowinie, Mołdawii, Chorwacji, Macedonii, a także w innych miejscach Europy, gdzie dochodziło do sytuacji konfl iktowych58.
4. Znaczenie dyplomacji parlamentarnej w świetle uchwały Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy
Zgromadzenie Parlamentarne RE traktuje dyplomację parlamentarną jako pomocniczy instrument w stosunku do tradycyjnej dyplomacji. Uważa jednak, że uczestnictwo par- lamentarzystów w obszarze spraw zagranicznych ma charakter podstawowego aspektu w dziedzinie współpracy międzynarodowej i rozwoju demokracji, zarówno w Europie, jak i w skali ogólnoświatowej. Parlamenty narodowe mają prawo do wyrażenia zgody na ratyfi kację umów międzynarodowych przed ich formalną ratyfi kacją. Uprawnienia parlamentów i parlamentarzystów nie powinny być jednak zawężone do tej formal- nej fazy stosunków międzynarodowych. Aby ten udział parlamentarzystów był bar- dziej efektywny, musi nastąpić szerszy przepływ informacji i bardziej klarowne zasady współpracy z narodowymi rządami59.
Ostatnie doświadczenia – jak podkreśla Zgromadzenie Parlamentarne – pokazują, że parlamentarzyści są zapraszani do udziału w procedurach monitoringowych i do uczestnictwa w działalności instytucji międzynarodowych, przez co zostaje wzmoc- niona siła ich demokratycznych działań i zwiększa się wsparcie opinii publicznej.
Dyplomacja parlamentarna i jej metody często prowadzą do osiągnięcia rezultatów, które trudno byłoby osiągnąć za pomocą konwencjonalnych kanałów60. Stała współ- praca z parlamentarzystami za granicą pomaga wymianie doświadczeń między parla- mentarzystami i w konsekwencji sprzyja lepszemu porozumiewaniu się elit w zaintere- sowanych państwach61. Dlatego też zgromadzenie uznaje fakt, że dialog i współpraca
57 Zob. np. Latest development in Albania, Recommendation 1386 (1998).
58 Szczegółowa analiza inicjatyw w: T. Iwiński, Dyplomacja parlamentarna Rady Europy a rozwiązywa- nie konfl iktów w państwach Europy Środkowej i Wschodniej [w:] Rada Europy a przemiany demokratyczne w państwach Europy Środkowej i Wschodniej w latach 1989–2009, J. Jaskiernia (red.), Toruń 2010, s. 763 i n.
59 Res. 1772(2010), § 1–2.
60 W tym kontekście „dyplomacja parlamentarna” jawi się jako część „negocjacyjnej dyplomacji”, która zyskiwała szerokie zastosowanie w „nowych demokracjach” po 1989 r. Zob. S. Katiskis, Negotiating Diplo- macy in the New Europe. Foreign Policy in Post-Communist Bulgaria, London 2012, s. 24.
61 Doświadczenia konfl iktów na terenie byłej Jugosławii pokazały, że coraz większego znaczenia nabie- rają aktorzy spoza klasycznego kręgu dyplomacji. Zob. B. Radeljic, Europe and the Collapse of Yugoslavia.
Th e Role of Non-State Actors and European Diplomacy, London–New York 2012, s. 124.
pomiędzy parlamentarzystami, która jest istotą dyplomacji parlamentarnej, stanowi pozytywny wkład do łagodzenia wewnątrzpaństwowych napięć i szukania właściwych rozwiązań tych kompleksowych problemów, zwłaszcza tych w obszarze praw człowieka, demokracji parlamentarnej i praworządności62.
W tej sytuacji Zgromadzenie uznało, że parlamentarzyści, choć nie zostają dyplo- matami, powinni odgrywać większą rolę po to, by: (1) promować standardy politycz- nego pluralizmu i demokracji w swych państwach i na całym świecie, (2) zapoznawać się z problemami ponadnarodowymi i działalnością organizacji międzynarodowych, (3) wnosić, w synergii z innymi podmiotami, wkład do osiągnięcia rozwiązań w róż- nych sytuacjach, takich jak prewencja lub dążenie do rozwiązania konfl iktów, poprawa wprowadzania w życie standardów praw człowieka w niektórych regionach lub pań- stwach, redukowania ubóstwa i przeciwdziałania zmianom klimatu poprzez równowa- gę ekologiczną63.
W związku z tym Zgromadzenie zwróciło się do parlamentów narodowych, by:
(1) umocniły rolę przewodniczących parlamentów w sferze stosunków zagranicznych, zwłaszcza w zakresie promowania lub konsolidacji standardów demokratycznego parlamentaryzmu64, (2) zachęciły do tworzenia parlamentarnych grup przyjaźni i po- dobnych grup w parlamentach narodowych, po to by promować wymianę dobrych praktyk, zwłaszcza w zakresie spraw parlamentarnych i obszaru politycznego. Zgro- madzenie zwróciło się też do parlamentów państw członkowskich Rady Europy o za- pewnienie pluralistycznego składu, w sensie reprezentacji politycznej i odpowiedniego udziału kobiet, w grupach przyjaźni, delegacjach parlamentarnych realizujących ofi - cjalne wizyty za granicą i delegacjach uczestniczących na forach międzynarodowych, w zgromadzeniach i innych kontaktach. Zgromadzenie zwróciło się ponadto do innych zgromadzeń parlamentarnych i struktur porozumiewawczych, by: (1) promowały two- rzenie lub przyszłą konsolidację międzynarodowych struktur porozumiewawczych lub stowarzyszeń parlamentarzystów, (2) promowały się jako rozwiązania modelowe dla innych regionalnych lub międzynarodowych zgromadzeń parlamentarnych, zwłaszcza przez zalecanie, by członkostwo w tych zgromadzeniach opierało się na pluralistycznej kompozycji delegacji oraz by istniała możliwość weryfi kacji pełnomocnictw tych dele- gacji z punktu widzenia realizacji zasady reprezentatywności, (3) optowały za silniejszą pozycją ciał parlamentarnych w systemach instytucjonalnych organizacji, do których te zgromadzenia należą, (4) zachęcały do wspólnych działań65.
Zgromadzenie zwróciło się do swych członków, by promowali postanowienia tej uchwały i podejmowali działania w celu wprowadzania w życie jej postanowień, a także kładli większy nacisk na realizację zawartych w niej, jak i w innych dokumentach RE, zaleceń. Zgromadzenie zaapelowało też do swych członków, by zwrócili większą uwagę
62 Res. 1773(2010), § 3–5.
63 Res. 1773(2010), § 6.
64 Zob. J. Jaskiernia, Bezpieczeństwo demokratyczne jako wymiar bezpieczeństwa europejskiego [w:] Po- lityka bezpieczeństwa na Starym Kontynencie, T. Jarocki, W. Sokała (red.), Toruń 2010, s. 86–102.
65 Res. 1773(2010), § 7.
na delikatne sprawy, które mogą się przerodzić w sytuacje konfl iktowe pomiędzy pań- stwami członkowskimi RE i w ramach tych państw. Zgromadzenie zwróciło się ponad- to do swych członków, by oferowali dobre usługi, jako inspiratorzy dialogu i mediacji, w specyfi cznych sytuacjach konfl iktowych66.
Wreszcie Zgromadzenie zaleciło rządom państw członkowskich RE, by bardziej in- tensywnie włączyły reprezentantów parlamentu do ich kontaktów z Narodami Zjedno- czonymi i innymi instytucjami międzynarodowymi, a szerzej – do międzynarodowego procesu decyzyjnego67.
5. Uwagi końcowe
W świetle przeprowadzonej analizy można stwierdzić, że dyplomacja parlamentar- na przestaje już być ubocznym zjawiskiem w sferze stosunków międzynarodowych, a – przez takie dokumenty, jak uchwała 1773(2010) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy – staje się zinstytucjonalizowanym elementem współczesnej dyplomacji.
Nie wchodzi oczywiście w grę scenariusz, że dyplomacja parlamentarna może wyprzeć dyplomację klasyczną, realizowaną przez przedstawicieli władzy wykonawczej. Domi- nacja władzy wykonawczej nie jest tu zagrożona. Tradycyjny podział władzy w tym obszarze ulega jednak istotnej modyfi kacji68. Dostrzeżenie potencjału w sferze stosun- ków międzynarodowych, jaki posiadają parlamentarzyści, każe widzieć w nich, zarów- no w ramach parlamentów narodowych, jak i w ramach zgromadzeń parlamentarnych organizacji międzynarodowych, istotny podmiot. Jego znaczenie ujawnia się, jak pod- kreśla uchwała Zgromadzenia Parlamentarnego RE, zwłaszcza w sferze umacniania de- mokracji, pluralizmu politycznego, praworządności i ochrony praw człowieka, gdzie istotny jest walor w postaci pryncypialności parlamentarzystów, co ma szczególne zna- czenie w procedurach kontrolnych (m.in. w procedurze monitoringowej). Z punktu widzenia celów dyplomacji niezwykłą wagę ma jednak wykorzystanie potencjału par- lamentarzystów w rozwiązywaniu konfl iktów utrzymujących się w elitach władzy, które utrudniają, a niekiedy wręcz uniemożliwiają, proces konsolidacji politycznej. Tam bo- wiem ważne jest posiadanie przez parlamentarzystów naturalnych kontaktów z miej- scowymi parlamentarzystami, z którymi zasiadają w zgromadzeniach parlamentarnych organizacji międzynarodowych (np. Rady Europy czy OBWE), co ułatwia dialog i po- szukiwanie kompromisu.
Rozwój dyplomacji parlamentarnej będzie wymagał, dla podniesienia jej skuteczno- ści, ukształtowania na nowo relacji w tej dziedzinie między władzą wykonawczą i usta- wodawczą. Chodzi zarówno o lepszy przepływ informacji, jak i o szersze włączanie par- lamentarzystów do kontaktów międzynarodowych. Może to rodzić „wartość dodaną”,
66 Res. 1773(2010), § 8.
67 Res. 1773(2010), § 9.
68 Zob. I.B. Neumann, Euro-Centric Diplomacy. Challenges but Manageable, „European Journal of In- ternational Relations” 2012, no. 2, s. 301.
która będzie przyczyniać się do skuteczniejszej realizacji celów w sferze polityki zagra- nicznej, a zarazem służyć uspołecznianiu tej sfery władztwa państwowego. Może też wpływać na zwiększenie legitymizacji działań władzy wykonawczej w dziedzinie, która – ze względu na swą specyfi kę (m.in. poufność, ochronę interesów państwa) – podlega tradycyjnie słabszej kontroli niż inne obszary władzy państwowej69.
69 Zob. J. Jaskiernia, Charakter prawny i funkcje Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu RP, „Polski Prze- gląd Dyplomatyczny” 2004, nr 6, s. 27 i n.
