Smart cities: Omgaan met onzekerheid

(1)

Heleen Weening

Dit boek gaat over omgaan met onzekerheid in Smart City projecten. Dit zijn

pro-jecten waarbij ICT en online diensten worden ingezet om de sociaal-economische ontwikkeling van steden te stimuleren. Maar Smart City projecten worden bij uitstek gekenmerkt door onzekerheid. Allereerst op organisatorisch gebied: er zijn veel verschillende en wisselende actoren bij Smart City projecten betrokken, acto-ren die bovendien onderling van elkaar afhankelijk zijn. Daarnaast is op technisch gebied sprake van onzekerheid: Smart City projecten kennen veel verschillende technische componenten, waarbij de interdependentie tussen de dominante onder-delen infrastructuur en diensten kenmerkend is, en daarbij komt dat de technologie zich razendsnel en onvoorspelbaar ontwikkelt.

In dit boek worden drie cases gepresenteerd die laten zien hoe managers van Smart City projecten op verschillende manieren omgaan met onzekerheid en hoe de betreffende managementstijl doorwerkt op het verloop en de uitkomsten van deze projecten. De Nederlandse casus Kenniswijk laat de effecten zien van de keuze om onzekerheid zoveel mogelijk te benutten. De Canadese casus SmartCapital laat het tegenovergestelde zien: wat gebeurt er als onzekerheid zoveel mogelijk wordt beheerst? De Ierse casus Ennis Information Age Town ten slotte toont de effecten van een gemengde strategie waarbij onzekerheid zowel wordt beheerst als benut.

Smart Cities: Omgaan met onzekerheid is van belang voor onderzoekers, (publieke) managers en adviseurs die zich bezighouden met projecten die gekenmerkt worden door organisatorische en technische onzekerheid, zoals PPS- en technisch complexe projecten, en voor iedereen die is geïnteresseerd in het totstandkomingsproces van smart cities.

Heleen Weening is programmadirecteur van de Stichting OmslagGroep en is gemeenteraadslid in Den Haag. Daarnaast is zij als toegevoegd onderzoeker verbonden aan de faculteit Techniek Bestuur en Management van de Technische

Omgaan met onzekerheid

Smart

Cities

S

m

a

rt

C

it

ie

s

H

e

le

e

n

W

e

n

O

m

g

a

n

m

e

t

o

n

ze

k

e

rh

e

id

(2)

Smart Cities

Omgaan met onzekerheid

(3)

ISBN10: 90-5972-123-3 ISBN13: 978-90-5972-123-4 Uitgeverij Eburon Postbus 2867 2601 CW Delft Tel.: 015 213 14 84 / Fax: 015 214 68 88 info@eburon.nl / www.eburon.nl Omslagontwerp: Studio Hermkens

(4)

Smart Cities

Omgaan met onzekerheid

Proefschrift

ter verkrijging van de graad van doctor aan de Technische Universiteit Delft,

op gezag van de Rector Magnificus prof. dr. ir. J.T. Fokkema, voorzitter van het College voor Promoties,

in het openbaar te verdedigen op maandag 12 juni 2006 om 10.00 uur door Helene Margot WEENING

(5)

Prof. dr. mr. J.A. de Bruijn

Samenstelling promotiecommissie: Rector Magnificus, voorzitter

Prof. dr. mr. J. A. de Bruijn, Technische Universiteit Delft, promotor Prof. dr. G.P.M.R. Dewulf, Universiteit Twente

(6)

In memoriam Ate Berger (1938-2002)

(7)

(8)

Inhoud

V

OORWOORD

...

XI

1 I

NLEIDING

... 1

1.1 Tussen droom en daad staat onzekerheid ...1

1.2 Smart cities...3

1.3 Onzekerheid in smart city projecten ...8

1.4 Omgaan met onzekerheid: product en proces...13

1.5 De probleemstelling ...15

1.6 Opbouw van het proefschrift en leeswijzer ...19

2 T

HEORETISCH KADER

... 21

2.1 Inleiding ...21

2.2 Onzekerheid: complexiteit en dynamiek ...21

2.2.1 Complexiteit ...22

2.2.2 Dynamiek...23

2.3 Omgaan met organisatorische onzekerheid ...24

2.3.1 Beheersen: New Public Management...24

2.3.2 Benutten: netwerkbenadering...32

2.4 Omgaan met technisch-inhoudelijke onzekerheid ...42

2.4.1 Beheersen: ontwikkelen...46 2.4.2 Benutten: ontwerpen ...50 2.5 Samenvatting ...54

3 O

NDERZOEKSAANPAK

... 57

3.1 Inleiding ...57 3.2 Analysemodel ...57

3.2.1 Omgaan met onzekerheid: keuzes maken ...57

3.2.2 Operationalisering ‘competing values’ op organisatorisch gebied...58

3.2.3 Operationalisering ‘competing values’ op technisch-inhoudelijk gebied...62

3.2.4 Operationalisering afhankelijke variabele: totstandkomingsproces...64

3.3 Onderzoeksontwerp...69

3.3.1 Methode van onderzoek: case study strategie ...69

3.3.2 Selectie van cases...71

3.4 Dataverzameling en analyse...73

3.4.1 Methoden van dataverzameling ...73

3.4.2 Methode van analyse ...75

Noten bij hoofdstuk 3 ...76

4 K

ENNISWIJK

:

ALLES OF NIETS

... 77

4.1 Inleiding ...77

(9)

4.2.1 Project...78

4.2.2 Proces ...84

4.2.3 Uitkomsten ...97

4.3 Onzekerheidsmanagement in Kenniswijk...100

4.3.1 Keuzes op organisatorische dimensies...100

4.3.2 Keuzes op technisch-inhoudelijke dimensies...106

4.3.3 Samenvattend ...110

4.4 Concluderende beelden...111

4.5 Samenvattend ...116

5 S

MART

C

APITAL

:

NIETS MEER

,

NIETS MINDER

...121

5.1 Inleiding ...121

5.2 Introductie casus SmartCapital ...122

5.2.1 Project SmartCapital algemeen...122

5.2.2 Proces ...130

5.3 Onzekerheidsmanagement ...141

6 E

NNIS

I

NFORMATION

A

GE

T

OWN

:

(

N

)

IETS NIEUWS VOOR ALLEN

...161

6.2 Introductie casus...162

6.2.1 Project Ennis Information Age Town algemeen...162

6.2.2 Proces ...168

6.3 Onzekerheidsmanagement ...176

7 V

ERGELIJKING EN CONCLUSIES

...197

7.2 Beantwoording onderzoeksvragen ...198

7.2.1 Keuzes ten aanzien van onzekerheid ...198

7.2.2 Dynamiek...207

7.2.3 Prikkels voor realisatie en innovatie ...213

7.2.4 Implicaties onzekerheidsmanagement...219

(10)

7.3.1 Zuivere strategie is heilloos: tolereer mengvormen...220

7.3.2 Noodzaak tot management van concurrerende waarden...222

N

AWOORD

:

AANBEVELING AAN DE OVERHEID

...229

L

IJST VAN AFKORTINGEN

...231

B

IJLAGE

...233

S

AMENVATTING

...239

S

UMMARY

...251

L

ITERATUUR

...263

C

URRICULUM

V

ITAE

...275

Overzicht tabellen

Tabel 2.1 Varianten van benaderingen van technisch-inhoudelijke onzekerheid...43

Tabel 2.2 Overzicht beheersen en benutten...56

Tabel 3.1 ‘Competing values’ op organisatorisch gebied...59

Tabel 3.2 ‘Competing values’ op technisch-inhoudelijk gebied...62

Tabel 3.3 Variabelen en indicatoren realisatie...65

Tabel 3.4 Variabelen en indicatoren innovatie...69

Tabel 4.1 Doelstellingen Kenniswijk...80

Tabel 4.2 Redenen voor selectie Regio Eindhoven...85

Tabel 4.3 Samenvatting strategie onzekerheidsmanagement en uitkomsten Kenniswijk ...117

Tabel 5.1 Doelstellingen SmartCapital...125

Tabel 5.2 Selectiecriteria en verklaring waarom SmartCapital daarop uitstekend scoort ...132

Tabel 5.3 Samenvatting strategie onzekerheidsmanagement en uitkomsten SmartCapital...157

Tabel 6.1 Doelstellingen EIAT ...164

Tabel 6.2 Redenen voor selectie van Ennis...169

Tabel 6.3 Samenvatting strategie onzekerheidsmanagement en uitkomsten EIAT...192

Tabel 7.1 Overzicht keuzes op organisatorische en technisch-inhoudelijke dimensies ...199

Tabel 7.2 Vergelijking keuzes op organisatorische dimensies...200

Tabel 7.3 Vergelijking keuzes op technisch-inhoudelijke dimensies...201

Tabel 7.4 Vergelijking keuzes bij start...203

Tabel 7.5 Vergelijking samenhang keuzes organisatorisch en technisch-inhoudelijk...204

Tabel 7.6 Vergelijking samenhang keuzes verschillende coördinerende actoren ...206

Tabel 7.7 Vergelijking dynamiek keuzes organisatorisch en technisch-inhoudelijk...208

(11)

Tabel 7.9 Vergelijking uitkomsten ...214

Tabel 7.10 Vergelijking prikkels en belemmeringen voor realisatie en innovatie...217

Overzicht tekstboxen

Tekstbox 2.2 Theoretisch onderscheiden variant ontwerpen gericht op beheersing ...44

Tekstbox 2.2 Theoretisch onderscheiden variant ontwerpen gericht op beheersing ...45

Overzicht figuren

Figuur 2.1 Locatie Kenniswijk ...79

Figuur 5.1 Locatie SmartCapital: Ottawa Region ...122

Figuur 5.2 SmartCapital in breder beleidskader...123

Figuur 5.3 Structuur SmartCapital ...127

Figuur 5.4 Overzicht SmartCapital...130

Figuur 6.1 Locatie Ennis...162

Figuur 7.1 Dynamiek strategie in drie cases ...210

Figuur 7.2 Paden van realisatie en innovatie in drie cases...215

Figuur 7.3 Strategieën ten aanzien van onzekerheid: vier archetypen ...221

(12)

Voorwoord

Promoveren is een boeiend proces dat je pas werkelijk waardeert als je het product hebt afgerond. Dat product is er nu, in de vorm van dit boek. Zes jaar geleden begon ik aan mijn promotietraject vanuit het verlangen naar intellectuele uitdaging en vrijheid. In beide ben ik niet teleurgesteld. Het waren waardevolle jaren waarvan ik mij, naast de soms onvermijdelijke frustratie, vooral de euforische momenten van overwinning op mijzelf en de inhoudelijke complexiteit zal herinneren.

Promoveren doe je niet alleen. Gedurende mijn promotietraject heb ik de steun en inspiratie van velen ervaren. Allen die op de één of andere manier hebben bijdragen aan de totstandkoming van dit boek dank ik hier dan ook van harte. Een aantal van hen wil ik graag in het bijzonder bedanken.

Allereerst dank aan alle respondenten uit de cases die centraal staan in dit boek. Zonder hun bereidheid hun ideeën en ervaringen met mij te delen en antwoord te geven op al mijn vragen, zou ik niet tot het empirisch inzicht zijn gekomen waarop dit proefschrift berust. In het bijzonder dank ik de volgende personen. Jan Wester en zijn wervelende Kenniswijk-team van DGTP die mij in de gelegenheid stelden een aantal maanden met hen mee te lopen en mij op het spoor van Smart Cities brachten. Jeffrey Roy, Chris Wilson en Youssef Berbash van de University of Ottawa en Paul Wilker van OCRI voor hun hartelijke ontvangst, persoonlijke contact en ondersteuning in Ottawa. Michael Byrne en Helen McQuillan van EIAT Ltd. voor de gastvrijheid en ondersteuning, respectievelijk de prettige gesprekken van onderzoekers onder elkaar in Ennis.

Mijn promotor Hans de Bruijn en begeleider Willemijn Dicke wil ik danken voor de prettige en leerzame samenwerking. Hans, dank voor je tijd en energie en je coulance ten aanzien van mijn altijd overoptimistische planningen. Ik heb waardering voor jouw helderheid en het vermogen tot het creëren van betekenisvolle beelden en ben blij dat ik daarmee mijn voordeel heb kunnen doen. Willemijn, dank voor je commentaar op mijn stukken, je academische inbreng en de tijd die je altijd nam om even te ‘sparren’ als ik daaraan behoefte had. Daarnaast wil ik mijn collega’s van de sectie Beleidskunde/Organisatie en Management danken voor de bijzonder inspirerende en plezierige omgeving waarin ik de afgelopen jaren heb mogen werken. In het bijzonder dank aan mijn kamergenoot Mark de Bruijne. Mark, ik heb het als bijzonder ervaren om onze ervaringen ten aanzien van het promoveren zo goed met elkaar te kunnen delen. Ook mijn andere peers van TBM wil ik danken voor het delen van ervaringen en voor de vele kritische en vruchtbare discussies die wij hadden. Alexander, Leon, Linda, Maura, Mirjam, Ruben en Sonja, ik vond het prettig, samen met jullie in de boot van het promoveren.

(13)

Mijn vrienden en familie wil ik danken voor hun bemoediging, afleiding en relativering. Sanne, dank dat je je jaren hebt laten chanteren en mijn paranimf wilt zijn. Ook Thirza, Marrit en Mabel, dank voor jullie afleiding van dit ‘veredeld afstuderen’. Quérine, dank voor je ‘verrassendheid’ en je bewondering, die houdt me scherp. Harm, dank dat je als paranimf deel wilt uitmaken van mijn profane ritueel en voor onze geestverheffende gesprekken door de jaren heen. Mijn ouders zijn eigenlijk de enigen voor wie geldt: zonder jullie was dit proefschrift er nooit geweest. José, dankzij jou werd het promoveren geen taboe. Dat waardeer ik. En ook dat je me steeds weer richt op wat echt belangrijk is. Dank ook voor al die jaren sinterklaasgedichten met harten onder de riem voor die vermeende keren laatste loodjes. André, natuurlijk ben ik mede geworden wat jullie er in hebben gestopt en of het nu een koffie- of een theepot is geworden, is gelukkig om het even. Dank voor jouw trots die mij stimuleert. Keet, ik vind het leuk jou ondanks Feerwerd dichtbij te hebben. Ons contact geeft me energie, de humorvolle en vertrouwde momenten samen hebben me de afgelopen jaren vaak de nodige afleiding van het proefschrift bezorgd. Dank daarvoor.

Tot besluit mijn liefste Petra, je doet je naam eer aan. Daarvoor, en voor al het andere: dank.

(14)

1 Inleiding

1.1 Tussen droom en daad staat onzekerheid

Digitale snelwegen zijn de nieuwe handelsrivieren (Eger, 1994:8). Zoals in een vroeger tijdperk steden verrezen langs rivieren, handelswegen, spoorwegen en autowegen, zullen succesvolle steden van de toekomst sterk afhankelijk zijn van een intelligent gebruik van informatiesnelwegen, informatie- en communicatietechnologie en de ontwikkeling van informatieproducten en elektronische diensten. In steden die langs deze nieuwe, post-industriële infrastructuur zijn gelegen, leven mensen ongebonden door plaats en tijd in onderlinge verbondenheid.

Stel je voor… Je woont in een huis dat is voorzien van informatie- en communicatietechnologie die het dagelijkse leven veraangenaamt. De koelkast communiceert met je winkelwagentje om te waarschuwen dat de melk bijna op is en het vlees de uiterste houdbaarheidsdatum bereikt, of rechtstreeks met de supermarkt waarna je boodschappen aan huis worden bezorgd. De magnetron is op afstand bedienbaar met je mobiele telefoon en de wasmachine selecteert zelf het programma op basis van de kleding die erin zit. Je hoeft niet meer samen met alle anderen in de file naar het werk; werken doe je vanaf huis via de digitale snelweg. Het straatbeeld is daardoor anders, er is minder autoverkeer en de luchtkwaliteit is goed. Voor medische zaken hoef je de deur niet meer uit; via de digitale snelweg kun je de huisarts consulteren en eventueel noodzakelijke regelmatige gezondheidscontroles zijn ook via die weg mogelijk. Alle diensten van de overheid zijn vanaf huis beschikbaar evenals andere zakelijke dienstverlening. Zo kun je je bezighouden met belangrijker zaken. Zoals communiceren met je familie en vrienden, direct deelnemen aan politieke besluitvorming over zaken die je dagelijks leven beïnvloeden, of gewoon een biertje drinken met de buurman op het plein…

Je bent in een slimme stad, een smart city, beland. Maar niet heus; er zijn in werkelijkheid nog geen steden van een dergelijk kaliber gerealiseerd, ondanks menige poging daartoe.

(15)

kent Blacksburg Electronic Village die claimt ‘the most wired community in the world’ te zijn en San Diego, ‘City of the Future’. In Europa zijn zeven gemeenschappen het project aangegaan om zich tot ‘Infoville’ te ontwikkelen. Nederland kent Cyburg in het Amsterdamse stadsdeel Zeeburg, en Kenniswijk in de regio Eindhoven, een project dat als casus in dit proefschrift uitgebreid aan de orde zal komen.

Al deze projecten hebben een publiek aspect. Dit komt tot uiting in de motivatie voor het initiëren van smart city projecten: het stimuleren van innovatie op verschillende niveaus en zowel voor de individuele burgers als voor de gemeenschap wordt beschouwd als maatschappelijk belang. Overheden willen innovatie stimuleren door smart cities te realiseren die sociaal-economische ontwikkeling bevorderen.

In de praktijk blijkt deze ambitie lastig te verwezenlijken. Ofwel er vindt geen realisatie van de smart city plaats, ofwel de ambitie wordt zo naar beneden toe bijgesteld dat niet meer van innovatie kan worden gesproken. Dit is bijvoorbeeld het geval in Kenniswijk. Dit project kenmerkt zich door een torenhoge ambitie. Lange tijd blijft realisatie echter uit. Pas als de ambitie naar beneden toe wordt bijgesteld, is realisatie mogelijk maar er kan dan niet meer worden gesproken van echte innovatie.

Dat realisatie en innovatie lastig te verwezenlijken zijn, is niet zo verwonderlijk gezien de technische intensiteit die dit soort projecten kenmerkt. De techniek is complex, nieuw en dynamisch. De opgave waarvan bij dit type projecten sprake is, is niet eenvoudig en evenmin overzichtelijk. Het gaat vaak om nieuwe technologie in een nieuwe toepassing; smart city projecten hebben vaak een uniek en experimenteel karakter. Onderdelen van het technische systeem, het ICT-netwerk waarover elektronische diensten worden aangeboden, zijn sterk afhankelijk van elkaar. Bovendien verandert de technologie razendsnel. Illustratief is het volgende voorbeeld. Bijna tien jaar geleden al, bevatte een Nintendo spelcomputer evenveel rekenkracht als de supercomputers die vroeger het verdedigingssysteem van Amerika controleerden (Micklethwait en Wooldridge, 1996:111). Algemeen geldt: de technologie van vandaag is morgen misschien verouderd. Dit levert technisch-inhoudelijke onzekerheid op.

Daar komt ook nog eens een multi-actor aspect bij: er zijn veel, uiterst verschillende partijen betrokken, wat noodzakelijk is gezien de hoge ambitie en de grote investeringen die met smart city projecten gepaard gaan. Zo zijn er financiers nodig, dienstenontwikkelaars, internet service providers, infrastructuurbouwers, juristen, bevoegde overheden, et cetera. Deze partijen zijn van elkaar afhankelijk voor het realiseren van hun eigen doelen en de gemeenschappelijke doelstelling. Dat vereist commitment van elk van hen aan het project, evenals onderlinge (publiek-private) samenwerking. Hun onderlinge interactie en besluitvorming worden net als de technologie gekenmerkt door complexiteit, interdependentie en dynamiek, wat vanuit organisatorisch perspectief onzekerheid oplevert.

(16)

smart city projecten om met deze onzekerheid en welke implicaties heeft dat voor het totstandkomingsproces van deze projecten?

In 1.2 wordt het fenomeen smart city nader beschreven. In 1.3 wordt de onzekerheid in smart city projecten geschetst. In 1.4 wordt een eerste indruk gegeven van verschillende manieren van omgaan met deze onzekerheid. Dit gebeurt aan de hand van een schets van twee dominante rationaliteiten die vaak kunnen worden onderscheiden in complexe projecten als smart city projecten. In 1.5 wordt de probleemstelling gepresenteerd. Het hoofdstuk wordt in 1.6 afgesloten met een kort overzicht van de opbouw van het proefschrift dat dient als leeswijzer.

1.2 Smart

cities

Smart cities, zoals de bovengenoemde projecten, zijn een redelijk nieuw fenomeen. Zij stammen uit het begin van de jaren ’90. In de literatuur doemen vanaf het eind van de jaren ’80 uiteenlopende metaforen op ter karakterisering van steden in een nieuw tijdperk, waarin ICT een belangrijke rol speelt: ‘teletopia’ (Piorunski, 1991), de ‘invisible city’ (Batty, 1989), de ‘Flexicity’ (Hillman, 1993), ‘telecity’ (Fathy, 1991), de ‘intelligent city’ (Latterasse, 1992), de ‘informational city’ (Castells, 1989), de ‘virtual community’ (Rheingold, 1994) en ‘Cyberville’ (Von Schuber, 1994). Dit zijn slechts enkele voorbeelden uit de lijst van metaforen van Graham en Marvin (1996:9).

Wat in al deze varianten van de slimme stad centraal staat, is de relatie tussen telecommunicatie en de stad. Hoe deze relatie wordt beoordeeld, hoe deze precies wordt gezien en welke betekenis en waarde eraan wordt gehecht, loopt sterk uiteen en varieert afhankelijk van het perspectief dat men hanteert ten aanzien van deze relatie. Smart city projecten – projecten die erop gericht zijn een slimme stad tot stand te brengen door op grote schaal ICT in de stad te implementeren – worden vaak geïnitieerd vanuit technologisch deterministisch en utopisch-futuristisch perspectief.

Vanuit het technologisch deterministisch perspectief wordt er van uit gegaan dat nieuwe

telecommunicatietechnologie directe stedelijke veranderingen teweeg brengt. De relatie tussen telecommunicatie en de stad wordt als onproblematisch beschouwd, als een eenvoudige en lineaire verzameling van technologische oorzaken en stedelijke effecten. Zoals Graham en Marvin (1996:80) stellen: “Electronic spaces are seen to ‘impact’ on the physical form and socioeconomic development of urban places.” De vergelijking van digitale snelwegen met handelsrivieren uit de eerste alinea van dit hoofdstuk past in dit technologisch deterministisch perspectief.

(17)

Often, these commentaries are breathless and excited, offering tantalizing future glimpses of how remarkable advances in new technologies will determine future lifestyles that are incalculably better than those today.” Het gedachte-experiment uit de tweede alinea van deze inleiding is een typisch voorbeeld van het ideaal van de ‘electronic cottage’ (Toffler, 1981) uit dit utopisch-futuristisch perspectief: onze huizen veranderen revolutionair, zij worden de centra van de maatschappij wat een geheel nieuw productiesysteem mogelijk maakt en een golf van revolutionaire veranderingen voor de maatschappij impliceert. Door elektronische huizen met elkaar te verbinden ontstaan slimme steden. En aldus, zo stellen Graham en Marvin (1996:93): “(…) we move from predictions of the ‘smart home’ to the ‘smart highway’ and the ‘intelligent city’ where (…) electronic spaces are seen to offer the clear, simple and uncontentious answer to any problems that are currently identified.”

Waar smart city projecten overeenkomen wat betreft de centrale plaats voor de relatie tussen telecommunicatie en de stad en het perspectief op deze relatie van waaruit zij worden geïnitieerd, verschillen zij sterk wat betreft inhoud en focus. In de literatuur zijn twee dominante typen van smart cities te identificeren; die waarin diensten centraal staan en die waarin infrastructuur centraal staat.

De eerste categorie bestaat uit projecten gericht op het ontwikkelen van elektronische diensten die via een portal, worden aangeboden aan de inwoners van een stad. Een goed voorbeeld uit deze categorie is de ‘digital city’ zoals Couclelis (2004:5) die beschrijft: “the digital city is a comprehensive, web-based representation, or reproduction of several aspects or functions of a specific real city, open to nonexperts”. In de engste en meest directe zin, zo stelt zij (2004:6), is een digital city een zeer grote software applicatie. Deze heeft informatieve en interactieve en participatieve diensten die via een portal, een centrale website, worden aangeboden. Voorbeelden van informatieve diensten die zij noemt, zijn diensten gericht op (real time)

informatieverschaffing over bijvoorbeeld een specifiek gebied in de stad (door middel van

plattegronden, overzichten van culturele activiteiten, beschikbare hotelkamers, et cetera) of over het weer of vertrektijden van bussen en treinen, e-commerce diensten en online gemeentelijke

dienstverlening die mogelijkheden bieden voor het aanvragen van vergunningen en verklaringen.

(18)

gemeenschap, het bevorderen van emancipatie en ‘empowerment’ van bepaalde groeperingen en op het bevorderen van participatie van (bepaalde groepen) burgers. Elektronische diensten staan daarbij centraal.

Daarnaast is er een categorie projecten gericht op het ontwikkelen van ICT-infrastructuur. Een goede representant van deze categorie vormen de ‘wired cities’ (Dutton c.s., 1987). Beamish (1995) noemt de volgende kenmerken van ‘wired cities’: zij zijn gericht op de stad (als geheel), zij hebben een fysieke component (het gaat om fysieke verbindingen), zij hebben een economisch element (gericht op het bedrijfsleven) en zij zijn geïnitieerd door publiek-private partnerschappen. Vooral de focus op de stad als geheel, de fysieke en de economische component onderscheiden de ‘wired city’ van het gemeenschapsnetwerk. Hier gaat het om wat Couclelis (2004:10) de ‘intelligent city’ noemt, een stad die is uitgerust met uitgebreide ICT-infrastructuur. Dit is het fysieke netwerk waarover data worden getransporteerd. De transportmodaliteit varieert van koper (de oorspronkelijke telefoonlijnverbinding) en coax (de televisiekabel), tot glasvezel en kan ook een draadloze techniek, zoals GPRS (General Packet Radio Service) of UMTS (Universal Mobile Telecommunications System) zijn. De ‘wired city’ heeft primair als doel om economische ontwikkeling en werkgelegenheid te stimuleren. Bijvoorbeeld door met de gerealiseerde infrastructuur hightech industrie en andere investeerders aan te trekken (à la Silicon Valley). Of ook door bestaande economische activiteiten te ondersteunen door lokale ondernemers te voorzien van aansluiting op het netwerk en andere ICT-faciliteiten. Meer algemeen, zo stelt Gold (1990:22), kan de economie door de aanleg van ICT-infrastructuur floreren omdat kosten kunnen worden gereduceerd en beter gebruik kan worden gemaakt van de totale beroepsbevolking (inclusief degenen die vanwege familie redenen of een handicap anders niet aan de arbeidsmarkt kunnen deelnemen). Dit laat zien dat er geen scherpe grens is tussen sociaal-maatschappelijke en economische doelen. Het gaat er om waar de nadruk op wordt gelegd. Bij projecten die zich richten op de infrastructuur ligt de nadruk primair op economische ontwikkeling.

In dit proefschrift gaat de interesse specifiek uit naar projecten die als doel hebben sociaal-economische ontwikkeling te stimuleren door zowel ICT-infrastructuur als elektronische diensten te ontwikkelen. Voor deze projecten is in dit proefschrift de term ‘smart city’ project gereserveerd. In dit proefschrift wordt de volgende definitie gehanteerd: een smart city project is

een project waarbij een ‘stad’ wordt voorzien van ICT-infrastructuur en elektronische diensten om sociaal-economische ontwikkeling te bevorderen. In het onderstaande worden de begrippen uit deze definitie

kort toegelicht.

Allereerst is sprake van een ‘stad’. De reden voor de aanhalingstekens is dat het bij een smart city niet per definitie om een stad in de enge zin van het woord gaat. Een smart city is een vaak geografisch afgebakend gebied dat verschillende vormen kan hebben: het kan gaan om een wijk, een stadsdeel, een stad of dorp, een provincie of een heel land. Bovendien hoeft het geografisch afgebakende gebied niet overeen te komen met bestuurlijke grenzen; het kan ook gaan om een regio die bestuurlijke grenzen overschrijdt. Wel gaat het per definitie om een fysiek, plaatsgebonden, gebied waar mensen wonen, werken en recreëren. Dat gebied varieert in schaalgrootte.

(19)

gezegd, kan dit netwerk worden gevormd door (een combinatie van) verschillende toegangstechnologieën: koperdraad, coaxkabel, glasvezel en draadloze technologie. Het belangrijkste verschil tussen deze modaliteiten is hun bandbreedte. Die komt tot uiting in de snelheid waarmee informatie over de infrastructuur kan worden getransporteerd en wordt weergegeven in aantallen Megabits (Mb) per seconde. De ene toegangstechnologie is breedbandiger dan de andere. Breedband is een betwist (contested) en gepolitiseerd begrip. Men hanteert verschillende minimum aantallen Megabits die per seconde over de modaliteit moeten kunnen worden getransporteerd voordat over breedband kan worden gesproken. Bovendien is de definitie van breedband onder druk van de zittende telecomaanbieders lange tijd zo geformuleerd dat (coax)kabel buiten de definitie viel. Tegenwoordig is het gangbaar om te spreken van smalband, midband en breedband (Burgmeijer, 2005). Smalband heeft een capaciteit van maximaal 128 Kbps en daaronder vallen de gewone oude telefoonkabel (POTS, Plain Old Telephone System) en ISDN (Integrated Services Digital Network). Midband heeft een capaciteit van 128 Kbps tot 10 Mbps. Hieronder vallen de huidige ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) en bestaande kabelnetwerken (Hybrid Fibre Coax). Breedband heeft een capaciteit van meer dan 10 Mbps. Toegangstechnologieën die deze bandbreedte leveren zijn VDSL (Very high-bit rate Digital Subscriber Line) en ADSL2+ (beide zijn snellere varianten van ADSL), ethernet via de kabel (een techniek die grote snelheden via de kabel mogelijk maakt) en glasvezel. Momenteel voorziet alleen ‘Fibre to the Home’ (FttH), een glasverbinding inclusief de zogenaamde ‘last mile’ tot in het huis (vanuit de gebruiker geredeneerd ook wel ‘first mile’ genoemd), in een bandbreedte van 1 Gigabit (Gb) per seconde. Naast deze vormen van vaste infrastructuur, zijn er ook verschillende generaties mobiele infrastructuur zoals GPRS, satelliettechnologie, UMTS en meer recent WiFi (Wireless Fidelity). In dit proefschrift wordt echter in het bijzonder gekeken naar smart cities waarin vaste ICT-infrastructuur wordt gerealiseerd. Daarbij dient te worden opgemerkt dat ten tijde van het empirisch onderzoek vooral werd ingezet op vaste infrastructuur, en glas in het bijzonder, als zijnde breedband. Tegenwoordig is dit steeds minder het geval omdat opgewaardeerde kabel en ADSL en nieuwe draadloze technieken als WiFi steeds breedbandiger internettoegang bieden. Dat laat onverlet dat deze technieken de bandbreedte die glasvezel biedt bij lange na niet kunnen evenaren. Overigens, de bovenstaande beschrijving van toegangstechnologieën is uiteraard een sterk versimpelde weergave van de werkelijkheid. Voor technische details wordt verwezen naar diverse publicaties in IEEE Communications Magazine (zoals Kwok, 1997; Velez en Correia, 2002; Ohmori c.s., 2000).

Ten derde wordt in de definitie van smart city projecten gesproken van elektronische

diensten. Daaronder worden tal van diensten verstaan die via het fysieke netwerk worden

(20)

bijvoorbeeld laten informeren over nieuws, achtergronden, inhoudelijke zaken, et cetera. Via portals van organisaties kunnen bezoekers informatie verzamelen over de diensten en producten van de betreffende bedrijven of instanties. Er zijn vele voorbeelden van informatiediensten te geven variërend van elektronische encyclopedie tot zoekmachines en van commerciële onroerend-goedsites tot de gemeentelijke informatiedienst met online informatie over de vuilophaaltijden. Ook de talrijke internet- of nieuwsgroepen zijn voorbeelden van informatiediensten. Interactiediensten zijn gericht op het tot stand brengen van interactie tussen (groepen) mensen en organisaties onderling of met elkaar. In de literatuur worden deze diensten ook wel contactdiensten (Tiggelaar, 1999) of communicatiediensten (Aichholzer c.s., 1998) genoemd. Voorbeelden van interactiediensten zijn e-mail, discussiefora, bulletinboards, et cetera. Transactiediensten ten slotte, zijn gericht op het totstandkomen van overeenkomsten tussen gebruikers (particulieren en organisaties onderling en met elkaar). Transactiediensten maken het mogelijk via elektronische weg zaken te doen op een manier die we uit het normale (real-life) handelsverkeer kennen. Het verrichten van betalingen is hiervan een belangrijk onderdeel. Transactiediensten maken het bijvoorbeeld mogelijk om elektronische cursussen te volgen, online te beleggen, een boek te bestellen, je stem uit te brengen voor het gemeentelijke referendum, of bijvoorbeeld via het internet een reis te boeken.

Het laatste element uit de definitie is sociaal-economische ontwikkeling. Hieronder wordt de combinatie van sociaal-maatschappelijke en economische ontwikkeling verstaan zoals al kort besproken in het bovenstaande. Kort gezegd gaat het bij het sociale element om het stimuleren van emancipatie of empowerment, sociale cohesie en integratie en participatie. Bij het economische element gaat het om het stimuleren van aantrekkingskracht van de locatie op investeerders, werkgelegenheid en internationale uitstraling ter versterking van de (inter)nationale concurrentiepositie.

Deze focus op de combinatie van sociale en economische ontwikkeling en de combinatie van infrastructuur- en dienstenontwikkeling staat centraal in de definitie van smart city projecten zoals in dit proefschrift wordt gehanteerd. Met name de combinatie van diensten en infrastructuur is wat smart city projecten onderscheidt van projecten die erop gericht zijn digitale steden, netwerkgemeenschappen, ‘wired cities’ of slimme steden met andere veelbelovende namen te realiseren.

(21)

1.3 Onzekerheid in smart city projecten

Onzekerheid is inherent aan smart city projecten. Maar wat is dat nu, onzekerheid? In dit proefschrift wordt onzekerheid opgevat als de optelsom van een aantal zaken, ook wel bronnen van onzekerheid genoemd. De belangrijkste bronnen van onzekerheid zijn complexiteit – met als onderdeel daarvan interdependentie – en dynamiek. Samen leiden zij tot de perceptie van onzekerheid. Beide bronnen doen zich zowel op organisatorisch als op technisch-inhoudelijk gebied voor; er kan dus worden gesproken van organisatorische en technisch-inhoudelijke onzekerheid. In hoofdstuk 2 wordt onzekerheid theoretisch benaderd, wat leidt tot een generiek inzicht in het concept onzekerheid. Maar waar schuilt die onzekerheid in smart city projecten nu specifiek in? In het onderstaande wordt aangegeven in welke specifieke vorm beide bronnen van onzekerheid zich manifesteren in het totstandkomingsproces van smart cities. Daarbij wordt achtereenvolgens ingegaan op de organisatorische en de technisch-inhoudelijke component.

Complexiteit

Allereerst worden smart city projecten gekenmerkt door complexiteit. Onder complexiteit wordt eenvoudigweg de veelheid aan eenheden en de veelheid aan relaties tussen deze eenheden verstaan. Een onlosmakelijk onderdeel van complexiteit is interdependentie: de eenheden zijn onderling van elkaar afhankelijk.

Met betrekking tot organisatorische complexiteit wordt een onderscheid gemaakt tussen eenheden die besluiten nemen (de actoren) en eenheden waarover wordt besloten (de items). In smart city projecten is de organisatorische complexiteit hoog vanwege twee zaken: er zijn veel, verschillende en onderling afhankelijke actoren betrokken en er is sprake van veel, verschillende en onderling gerelateerde items in de besluitvorming.

In smart city projecten is vaak een aanzienlijk aantal actoren betrokken bij de besluitvorming. Deze partijen zijn afkomstig uit verschillende – publieke en private – sectoren en hebben elk hun eigen – dikwijls conflicterende – percepties, doelstellingen en belangen. Deze brede betrokkenheid is noodzakelijk vanwege de onderlinge afhankelijkheid tussen partijen. Allereerst hebben partijen elkaar nodig om te kunnen voorzien in de enorme investeringsbehoefte waarvan bij veel smart city projecten sprake is. Deze afhankelijkheidsrelatie bestaat voornamelijk tussen publieke en private partijen. Het aanleggen van nieuwe infrastructuur is in het algemeen een kostbare aangelegenheid omdat investeringen moeten worden gedaan voor alle potentiële klanten terwijl slechts een deel daadwerkelijk de diensten zal afnemen en voor de aansluiting zal willen betalen (Ministerie van Economische Zaken, 2001:4). Zelfs al is de schaal beperkt dan is de prijs behoorlijk. Zeker als woningen in de ‘stad’ moeten worden aangesloten op een breedbandnetwerk door middel van bijvoorbeeld

FttH; dat laatste stukje glasvezel naar het huis toe, de last mile, is duur en blijkt vaak lastig te

(22)

top. Publieke partijen op hun beurt ontbreekt het dikwijls aan budgettaire ruimte om geheel op eigen kracht de uitrol van breedbandige infrastructuur en het ontwikkelen van breedbandige diensten te financieren. Publieke partijen hebben daardoor behoefte aan additionele financiële middelen uit de private sector. Bovendien is het politieke klimaat (in ieder geval in Nederland) tegenwoordig zodanig dat de publieke partijen de private partijen nodig hebben om überhaupt voldoende budget te kunnen reserveren voor het smart city project; zonder het label publiek-private samenwerking (PPS) zijn grote financiële injecties door de overheid in een geliberaliseerde markt nauwelijks politiek te legitimeren. In de totstandkoming van smart cities zijn partijen niet alleen voor de financiering van elkaar afhankelijk, maar ook voor het genereren van voldoende informatie, kennis en expertise. Smart city projecten zijn kennisintensief omdat zij vaak vooruit lopen op de bestaande markt en vereisen bundeling van expertise om tot de ontwikkeling van daadwerkelijk hoogwaardige elektronische diensten en ICT-infrastructuur te kunnen komen. Een bijzondere vorm van interdependentie doet zich voor tussen infrastructuur- en dienstenaanbieders. Deze partijen zijn voor hun activiteiten afhankelijk van de activiteiten van de ander; zonder de aanleg van breedbandige infrastructuur heeft de ontwikkeling van breedbandige applicaties geen zin en omgekeerd geldt hetzelfde. Partijen hebben informatie over elkaars geplande activiteiten en technische kennis nodig om hun initiatieven te kunnen bundelen om zo zowel hun persoonlijke doelstellingen als de collectieve doelen van het smart city project te kunnen realiseren. Kortom, er zijn veel verschillende partijen betrokken en deze partijen, partijen met financiële middelen, partijen met informatie, kennis en expertise, maar ook partijen met autoriteit (een groot aantal, voornamelijk publieke, actoren is onontbeerlijk vanwege het feit dat zij goedkeuring moeten verlenen aan het initiatief en vergunningen verschaffen), zijn onderling van elkaar afhankelijk om een smart city tot stand te brengen.

Naast de veelheid aan onderling afhankelijke actoren, leidt een veelheid aan verschillende items van besluitvorming tot organisatorische complexiteit. Binnen smart city projecten is dikwijls sprake van veel verschillende, onderling samenhangende, eenheden of kwesties waarover besluitvorming moet plaatsvinden. Een belangrijke reden hiervoor is het feit dat smart city projecten vaak niet starten vanuit een probleem waarvoor het project tracht een oplossing te bieden, zoals bij veel projecten in meer traditionele sectoren het geval is. Deze afwezigheid van een concreet probleem kan weliswaar worden gepercipieerd als luxeprobleem, maar doordat de scope van het project hierdoor al bij aanvang ongekend groot is, is de diversiteit aan (onderling in elkaar grijpende) besluitvormingsissues, en daarmee samenhangend de organisatorische onzekerheid, navenant groot.

Ook de technisch-inhoudelijke complexiteit is aanzienlijk in smart city projecten. Hier gaat het om het bestaan van veel verschillende en onderling gerelateerde onderdelen van het te realiseren technische systeem. Binnen dat technische systeem kan een infrastructuur- en een dienstencomponent worden onderscheiden. Ten aanzien van deze twee elementen afzonderlijk en ten aanzien van beide elementen in relatie tot elkaar kan complexiteit (met als onderdeel daarvan interdependentie) bestaan. In het onderstaande wordt dat kort toegelicht.

(23)

verbonden. De belangrijkste complexiteit vloeit echter voort uit de verschillende typen infrastructuur die onderling gecombineerd moeten worden. In smart city projecten wordt men geconfronteerd met een toenemende diversiteit aan substitueerbare, en dus concurrerende, toegangstechnologieën. Steeds meer typen ICT-infrastructuur kunnen voorzien in de behoeften voor de nieuwe generatie internet en kunnen bestaande netwerken aanvullen of vervangen. Deze verscheidenheid aan infrastructuren die van oorsprong gescheiden waren voor data, spraak en beeld zijn steeds meer in staat dezelfde soort diensten aan te bieden. Illustrerend is het tegenwoordig veel besproken ‘triple play’: televisie kijken, bellen en internetten tegelijk via één verbinding (kabel, ADSL of glasvezel). Convergentie op het netwerk is niet alleen steeds meer de praktijk; het wordt steeds meer een vereiste. Daarbij gaat het niet alleen om convergentie van netwerktechnologieën, maar ook van computertechnologieën, en van netwerken en softwaresystemen. Er is kortom sprake van legio opties en daardoor van technisch-inhoudelijke complexiteit. Meekins (2000) spreekt in dit kader illustratief over “(…) the technology minefield resulting from the abundance and flux of technology options.”

Ook op het gebied van diensten is sprake van complexiteit. Mino (2000:61) stelt dat het voor lokale overheden die een smart city willen worden één van de belangrijkste uitdagingen is om te kunnen omgaan met de technisch-inhoudelijke complexiteit die voortkomt uit de noodzaak een groot aantal telematica-applicaties te integreren. Bij het totstandbrengen van Smart Cities gaat het onder meer om het ontwikkelen van een divers en integraal pakket aan (breedbandige) diensten; in Smart Cities wordt slim gewinkeld, geleerd, gewerkt, gerecreëerd, gereisd, et cetera. Dit vereist de ontwikkeling en onderlinge afstemming van een grote diversiteit aan diensten, hetgeen leidt tot technisch-inhoudelijke complexiteit.

Typerend voor smart city projecten is in het bijzonder de interdependentie tussen

infrastructuur en diensten. Er wordt dikwijls gesproken over een patstelling tussen beide: zolang er

(24)

Dynamiek

De tweede bron van onzekerheid in smart city projecten is dynamiek. Dynamiek heeft te maken met veranderen (Van Dael en Termeer, 1996:311). Het gaat om veranderingen met variabele snelheid en richting die op voorhand niet volledig voorspelbaarheid zijn. In het onderstaande wordt duidelijk dat in smart city projecten zowel op organisatorisch als technisch-inhoudelijk gebied sprake is van veel veranderingen die zich in een hoog tempo en volgens een grillig patroon voordoen.

Met betrekking tot organisatorische dynamiek kan onderscheid worden gemaakt tussen veranderingen ten aanzien van de betrokken actoren en hun onderlinge relaties enerzijds en de veranderende items, de problemen en oplossingsalternatieven, in het besluitvormingsproces anderzijds.

Allereerst verandert de samenstelling van betrokken actoren dikwijls. Er kunnen voortdurend nieuwe actoren toetreden tot het samenwerkingsverband zoals ook bestaande actoren voortdurend kunnen uittreden uit het samenwerkingsproces. Ook de onderlinge relaties van actoren binnen een samenwerkingsverband kunnen voortdurend veranderen. In de huidige telecommunicatiemarkt is alliantievorming aan de orde van de dag. Daarbij gaat het niet alleen om allianties tussen de traditionele partijen in de sector, maar steeds vaker komen allianties tot stand tussen en met nieuwe en volstrekt verschillende partijen. Zo gaan zich steeds meer nieuwkomers zoals bouwbedrijven, energiebedrijven en woningbouwcorporaties op de ICT-markt begeven. Een goed voorbeeld is dat Volker Stevin en Bam NBM eind 2001 een overeenkomst sloten met KPN om samen FttH te gaan aanleggen in Kenniswijk. Ook kleine gespecialiseerde bedrijven gaan mee in de alliantiegolf. Zo ontstaan talrijke flexibele samenwerkingsverbanden (Hamoen en Dijkhuis, 1999:320). De marktmalaise waarvan vanaf begin 2001 sprake is, brengt haar eigen organisatorische dynamiek mee; de crisis in de ICT-sector gaat gepaard met faillissementen en overnames, wat leidt tot nieuwe actorenconstellaties in de private sector. Daar komt bij dat er weinig ervaring is opgedaan in het organiseren van de totstandkoming van smart cities. De businesscase voor glasvezel verschilt fundamenteel van bestaande businesscases. Vanwege de hoge kosten bijvoorbeeld zal de aanbodketen (met daarin de eigenaar van de passieve infrastructuur, de netwerkoperator, de dienstenaanbieder, et cetera) mogelijk niet langer in één hand kunnen liggen, maar worden opgeknipt (Ministerie van Economische Zaken, 2001:4). Hierdoor en door de talrijke nieuwe partijen die zich op de ICT-markt gaan positioneren, dienen de traditionele (publieke en private) rollen en verantwoordelijkheden te worden herverdeeld onder de partijen, wat leidt tot nieuwe en nog ‘ongeteste’ organisatievormen met alle onzekerheid van dien.

(25)

belangen zullen actoren strategisch gedrag gaan vertonen en in hun onderlinge interactie zullen zij strategisch reageren op de (strategische) acties van anderen. Deze aaneenschakeling van strategische acties en reacties maakt de organisatorische component dynamisch en onzeker (Van Dael en Termeer, 1996:312). Een voorbeeld. Toen de internethype op zijn hoogtepunt was, committeerden KPN en andere infrastructuuraanbieders zich gretig aan het Kenniswijk initiatief dat tot doel had glasvezelinfrastructuur uit te rollen in de regio Eindhoven. Toen de ICT-sector in 2001 in zwaar weer terecht kwam, veranderde hun belang: het ‘uitontwikkelen’ van bestaande technologie en het terugverdienen van de gedane investeringen in plaats van investeren in nieuwe infrastructuur kreeg toen de hoogste prioriteit.

Smart city projecten worden ook gekenmerkt door aanzienlijke technisch-inhoudelijke dynamiek. Technologie verandert snel en grillig. De ICT-sector is een dynamische sector bij uitstek. Deze sector is voortdurend in beweging en technologische ontwikkelingen volgen elkaar in hoop tempo op. Voortdurend komen nieuwe technieken in beeld die datatransport met nog hogere snelheid mogelijk maken. In relatie tot de ontwikkeling van computertechnologie is de wet van Moore (1965) bekend. Deze wet luidt dat de capaciteit van een microchip elke 18 tot 24 maanden verdubbelt. Dit betekent een enorme, voortdurende groei van de rekenkracht van computers. De vergelijking van de Nintendo spelcomputer met de computers waar het Amerikaanse verdedigingssysteem vroeger op draaide uit 1.1 is daarvan een voorbeeld. Voor de snelheid van ICT-infrastructuren betekent de wet van Moore dat de apparatuur die in netwerken wordt gebruikt steeds sneller wordt en dat er door netwerkelementen onderling steeds sneller kan worden gecommuniceerd. Eldering c.s. (1999) stellen vast dat er een vergelijkbare wet kan worden geformuleerd voor bandbreedte: grofweg elke twee jaar verdubbelt de snelheid waarmee data over ICT-infrastructuur kunnen worden getransporteerd. In de praktijk zien we de snelle opkomst van ADSL en VDSL die nog beter gebruik maken van koperdraadverbindingen in het bestaande netwerk. Deze modemtechnieken maken het mogelijk een snelheid te bereiken die vroeger alleen met glasvezel mogelijk werd geacht. Daarnaast kost het door de huidige compressietechnieken (waarbij data in kleine ‘pakketjes’ kunnen worden verpakt zodat zij met grotere aantallen en efficiënter over de bestaande infrastructuur kunnen worden getransporteerd) steeds minder tijd om data te versturen. Het volgende voorbeeld van de tijd die nodig is om een liedje van drie minuten in Mp3 formaat van miljoenen bits te downloaden via een bepaalde transportmodaliteit laat zien wat dit concreet betekent. Via een gewone telefoonlijn duurt het downloaden van dit liedje 8 minuten en 20 seconden, met IDSN 4 minuten, met standaard kabel 1 minuut, met standaard ADSL 24 seconden, met snelle ADSL en kabel waarmee ook digitale televisie kan worden ontvangen 3 seconden en met glasvezel minder dan 0,2 seconden (Beenakker en Sprenger, 2005:18).

De ontwikkelingen op het gebied van infrastructuren heeft een aanzienlijke spin-off ten aanzien van de technologische ontwikkelingen op het gebied van (breedbandige) diensten; door de revolutionaire ontwikkeling van snelheden komen nieuwe toepassingen binnen handbereik. Voorbeelden van deze nieuwe diensten zijn telefonie over internet (Skype) en digitale televisie.

(26)

de inhoudelijke opgave van smart city projecten er door snelle technologische ontwikkelingen opeens heel anders uitzien. Illustrerend is de ontwikkeling die zich de afgelopen jaren in Nederland heeft afgespeeld. Toen het slecht ging met de ICT-sector rond 2001 werden telecombedrijven zoals gezegd geprikkeld om eerst hun bestaande kopernetwerken volledig te benutten alvorens nieuwe glasvezelnetwerken aan te leggen. De technologische ontwikkelingen ten aanzien van glasvezel stokten plotseling. De ontwikkeling van ADSL nam echter een enorme vlucht. De economische omstandigheden sneden de weg van de revolutionaire benadering af, maar maakten een evolutionaire ontwikkeling via opwaardering van het bestaande netwerk aantrekkelijk. Partijen die kort daarvoor nog zwaar investeerden in glasvezelfabrieken – het glas zou niet kunnen worden aangesleept als eenmaal zou worden overgegaan tot de verglazing van heel Nederland – leden grote verliezen toen de euforie in de ICT-sector eindig bleek. Het voorgaande maakt duidelijk dat dynamiek niet per definitie tot vooruitgang of malaise leidt. Wel leidt dynamiek net als complexiteit tot onzekerheid. De vraag is hoe coördinerende actoren in smart city projecten daarmee omgaan. De volgende paragraaf gaat over die vraag.

1.4 Omgaan met onzekerheid: product en proces

Er zijn veel verschillende manieren waarop coördinerende actoren in smart city projecten kunnen omgaan met onzekerheid. Grofweg zijn twee dominante manieren te onderscheiden: beheersen en benutten. Welk van beide manieren coördinerende actoren er op nahouden, wordt bepaald door de rationaliteit die zij hanteren, door hun perspectief op de wereld en in het bijzonder op het smart city project dat zij tot stand willen brengen en onzekerheid. Het gaat hier om wat ’t Hart (1992:131) in navolging van Argyris en Schön (1978), ‘theories in use’ noemt, om de betekenis en waarde die coördinerende actoren aan onzekerheid toekennen, om de inschatting van hun eigen mogelijkheid om met die onzekerheid om te gaan, om hun managementstijl, et cetera. Kortom, rationaliteit betekent hier het geheel aan ideeën en assumpties die coördinerende actoren hebben ten aanzien van onzekerheid en het tot stand brengen van een smart city project waarvoor zij verantwoordelijk zijn.

(27)

verrijking en innovatie is. Zij erkennen onzekerheid en veronderstellen dat zij haar door goed management kunnen benutten.

In de praktijk van de manager van een smart city project doet zich een aantal dilemma’s voor ten aanzien van de manier van omgaan met onzekerheid die hem tot lastige keuzes dwingen.

Op organisatorisch gebied moet hij keuzes maken ten aanzien van de actoren die hij bij het project betrekt en de organisatie- en samenwerkingsvorm. Moet hij (1) veel, pluriforme actoren betrekken bij het totstandkomingsproces om veel kennis en competentie aan tafel te hebben om tot een mooi project te komen, of moet hij (2) het aantal betrokkenen beperken om eindeloos praten te voorkomen en snel tot resultaat te komen? Moet hij ervoor kiezen om (1) taken en verantwoordelijkheden te delen opdat iedereen geprikkeld wordt een bijdrage te leveren aan het project en door samenwerking onverwachte uitkomsten ontstaan, of zal hij (2) taken en verantwoordelijkheden helder verdelen en vastleggen in contracten zodat iedereen weet waar hij aan toe is en zich op het uitvoeren daarvan kan richten? Het eerste alternatief draagt het risico in zich dat het project stuurloos wordt omdat iedereen maar wat doet, met de keuze voor het tweede alternatief neemt hij het risico dat de uitkomsten voorspelbaar zijn en niemand ook maar een stap meer doet dan wat in de contracten is vastgelegd.

Ook op technisch-inhoudelijk gebied moet de manager keuzes maken en wel ten aanzien van de technologie, de samenhang van het technische systeem en de productiewijze. Bijvoorbeeld. Moet hij kiezen voor (1) beproefde technologie om snel iets zichtbaar te maken en van daaruit in kleine stappen tot vernieuwing komen, of start hij juist met (2) innovatieve, onbeproefde technieken om tot revolutionaire vernieuwing ten opzichte van het bestaande te komen? Het eerste heeft als risico dat er nooit die stap verder wordt gezet, het tweede alternatief draagt het gevaar in zich dat die eerste stap er nooit van komt. Zorgt hij ervoor dat (1) het project bestaat uit onafhankelijke onderdelen zodat de smart city stapsgewijs en beheerst kan worden ontwikkeld waarbij de voortgang gewaarborgd is en aan het eind het uiteindelijke doel kan worden gerealiseerd, of moet hij (2) de smart city ontwerpen als een integraal systeem van onderling verbonden elementen omdat die integrale benadering de mogelijkheid biedt tot een optimaal ontwerp te komen? Het eerste alternatief heeft als risico dat het smart city project een onsamenhangend geheel van gerealiseerde onderdelen wordt dat niet bijzonder afwijkt van de status quo, de keuze voor het tweede alternatief draagt het risico in zich dat er geen voortgang wordt geboekt en het niet tot realisatie van het grootse en meeslepende project komt.

(28)

Een manager die de procesrationaliteit hanteert, kijkt heel anders tegen onzekerheid aan en zal volstrekt andere keuzes maken in het totstandkomingsproces van het smart city project dan zijn collega-manager vanuit een productrationaliteit. De manager die uitsluitend vanuit de procesrationaliteit te werk gaat, zal in de bovenstaande dilemma’s steeds voor het eerste alternatief kiezen. Hij is gericht op innovatie. Om tot verrijking en vernieuwing te komen, legt hij de nadruk op openheid en emergentie. Kortom, vanuit het streven naar inhoudelijke verrijking en innovatie en de idee dat onzekerheid daarvan de bron is, zal hij organisatorische en technisch-inhoudelijke onzekerheid zoveel mogelijk benutten. De manager die handelt vanuit de procesrationaliteit is als een jazzmusicus die vooraf het resultaat niet kent, ruimte laat voor wat in zich opkomt, improviserend tot vernieuwing komt en samen met de kwaliteiten van alle andere betrokken partijen komt tot een meeslepend, integraal geheel.

In het theoretisch kader (hoofdstuk 2) worden de producten de procesrationaliteit uitgewerkt en ingebed in de literatuur. Ook in de literatuur blijken twee tegengestelde scholen te bestaan: die gericht op beheersing van onzekerheid met het oog op efficiënte doelrealisatie en die gericht op benutting met het oog op verrijking en innovatie. Coördinerende actoren die de productrationaliteit hanteren zouden dan zijn gericht op het beheersen van onzekerheid, hetgeen de kans op efficiënte doelrealisatie bevordert maar beperkt prikkels biedt voor het komen tot innovatie en coördinerende actoren met de procesrationaliteit zouden dan zijn gericht op het benutten van onzekerheid, hetgeen de kans op innovatie bevordert maar in mindere mate prikkels biedt voor efficiënte doelrealisatie. In de volgende paragraaf, waarin de vraagstelling van dit proefschrift centraal staat, komt dit nader aan de orde.

1.5 De

probleemstelling

Hoe gaan managers in smart city projecten om met de spanning die voelbaar is tussen de twee rationaliteiten? Daarbij is de spanning erin gelegen dat handelen vanuit de productrationaliteit realisatie bevordert maar de kans op innovatie vermindert en handelen vanuit de procesrationaliteit innovatie bevordert, maar de kans op realisatie vermindert. Managers van smart city projecten hebben de lastige taak zowel tot realisatie als tot innovatie te komen omdat beide elementen noodzakelijke voorwaarden zijn voor het welslagen van smart city projecten. Er moet iets fysiek tot stand komen dat de locatie tot smart city maakt – en het liefst op efficiënte wijze aangezien er met smart city projecten aanzienlijke publieke middelen gemoeid zijn. Bovendien moet op enigerlei wijze sprake zijn van innovatie aangezien dat de essentie van smart city projecten vormt. Kortom: zonder fysieke resultaten en elementen van vernieuwing kan niet worden gesproken van smart city.

(29)

technologie, et cetera zijn slechts enkele voorbeelden. Het is in de praktijk niet zo dat managers in smart city projecten volledig uitgaan van één van beide rationaliteiten. Veel managers schakelen tussen beide benaderingen en combineren de keuzes uit beide rationaliteiten in hun streven zowel realisatie als innovatie te verwezenlijken, wat zoals gesteld voor het welslagen van smart city projecten een noodzakelijke voorwaarde is. Hoe gaat dat schakelen en combineren in de praktijk en welke implicaties heeft dat voor het verloop en de uitkomsten van het totstandkomingsproces van smart city projecten? Dat staat centraal in dit proefschrift.

Doelstelling

Dit onderzoek heeft de volgende doelstelling: inzicht verkrijgen in de keuzes die coördinerende actoren

maken ten aanzien van onzekerheid en in de implicaties daarvan voor het verloop en de uitkomsten van het totstandkomingsproces van smart cities. Dit inzicht zal worden verkregen door middel van het

analyseren van de managementstrategie van coördinerende actoren in smart city projecten.

Vraagstelling

De vraag die in dit onderzoek centraal staat, luidt als volgt:

Hoe gaan coördinerende actoren in smart city projecten om met onzekerheid en welke implicaties heeft dat voor het totstandkomingsproces van smart city projecten?

Deze vraag wordt beantwoord aan de hand van drie onderzoeksvragen die in de loop van het proefschrift aan de orde komen:

1. Welke keuzes maken coördinerende actoren in smart city projecten ten aanzien van organisatorische en

technisch-inhoudelijke onzekerheid?

Omgaan met onzekerheid betekent keuzes maken op organisatorisch en technisch-inhoudelijk gebied. Zoals gezegd, vormt het geheel van deze aan onzekerheid gerelateerde keuzes de (onzekerheids-) managementstrategie. Om inzicht te krijgen in de wijze waarop coördinerende actoren omgaan met onzekerheid moet hun strategie worden open-gebroken, moet worden gekeken naar de keuzes die zij maken ten aanzien van onzekerheid. Alleen door naar die keuzes afzonderlijk en in onderlinge samenhang te kijken, wordt inzicht verkregen in de manier van omgaan met onzekerheid. Het beantwoorden van deze eerste onderzoeksvraag leidt tot dat inzicht.

(30)

Met andere woorden, keuzes roepen dynamiek op. Deze dynamiek is deels voorspelbaar, deels onvoorspelbaar. Dit proefschrift besteedt daaraan expliciet aandacht door middel van beantwoording van deze tweede onderzoeksvraag.

3. Op welke wijze dragen de keuzes die coördinerende actoren maken ten aanzien van onzekerheid prikkels

en belemmeringen voor innovatie en realisatie in zich?

Het is de vraag of de veronderstelling zoals geformuleerd in 1.4 – beheersen van onzekerheid leidt meer tot realisatie en minder tot innovatie, benutten van onzekerheid meer tot innovatie en minder tot realisatie – houdbaar blijkt. Verondersteld wordt dat het bereiken van zowel realisatie als innovatie lastig is omdat trade-offs tussen beide plaatsvinden. De vraag is hoe dat gebeurt en hoe de keuzes van coördinerende actoren realisatie en innovatie prikkelen of belemmeren. Uiteraard zijn er allerlei andere (externe) factoren van invloed op realisatie en innovatie. Dit onderzoek richt zich daar echter niet op. In dit onderzoek wordt uitsluitend gekeken naar hoe de actoren omgaan met onzekerheid en hoe dat is gerelateerd aan realisatie en innovatie. Aan de hand van deze laatste onderzoeksvraag wordt hier inzicht in geboden.

Afbakening

Het onderzoek beperkt zich tot het bestuderen van omgaan met onzekerheid in het

totstandkomingsproces van smart city projecten. Daaronder wordt het proces vanaf het eerste

(openbaar gemaakte) initiatief tot en met de verwezenlijking daarvan verstaan. Van dit totstandkomingsproces worden het verloop (dynamiek) en de uitkomsten (realisatie en innovatie) bezien.

Het onderzoek beperkt zich verder tot het bestuderen van de relatie tussen omgaan met

onzekerheid en het totstandkomingsproces. Zie de pijl in figuur 1.1. Uiteraard zijn veel andere factoren

van invloed op elk van de elementen in de figuur. Deze factoren worden nadrukkelijk buiten beschouwing gelaten.

Tot slot beperkt het onderzoek zich tot keuzes van coördinerende actoren. Er zijn uiteraard verschillende actoren betrokken bij smart city projecten. Zij hebben elk hun eigen manier van omgaan met onzekerheid die zich uit in de keuzes die zij maken. In dit onderzoek wordt echter uitsluitend gekeken naar de keuzes van de actoren die verantwoordelijkheid dragen voor de organisatie en het management van smart city projecten, dat kan zowel bij de planvorming als de uitvoering zijn. Vaak zijn dit de initiërende overheidspartij en de projectorganisatie.

(31)

operatio-nalisering van de onafhankelijke en afhankelijke variabele (omgaan met onzekerheid, respectievelijk het totstandkomingsproces) wordt verwezen naar hoofdstuk 3.

Figuur 1.1 Conceptueel model

Relevantie

Dit onderzoek wordt allereerst gekenmerkt door praktische relevantie. Smart city projecten hebben vaak een uniek en eenmalig karakter. Voor de keuzes die ten grondslag liggen aan de totstandkoming van deze projecten geldt dit niet. Door de ‘black box’ van de managementstrategie open te breken en de onderliggende keuzes te identificeren, worden coördinerende actoren in smart city projecten zich bewust van de concrete keuzealternatieven ten aanzien van onzekerheid die hun ter beschikking staan. Door hun managementstrategie open te breken, kunnen coördinerende actoren in smart city projecten zich bovendien bewust worden van de dynamiek die hun keuzes oproepen en van de wijze waarop de keuzes die zij maken prikkels en belemmeringen voor realisatie en innovatie vormen. Dit inzicht en bewustzijn bieden coördinerende actoren aangrijpingspunten om zowel realisatie als innovatie te bevorderen. Ook voor andere projecten waarin keuzes ten aanzien van onzekerheid moeten worden gemaakt die een eigen dynamiek oproepen en prikkels voor realisatie en innovatie in zich dragen, kunnen op basis van het inzicht dat dit proefschrift oplevert, lessen worden

Smart city projecten

(32)

getrokken. Denk bijvoorbeeld aan PPS-projecten waarvoor in het bijzonder de inzichten met betrekking tot de keuzes ten aanzien van organisatorische onzekerheid relevant zijn. En technisch complexe projecten, zoals grote infrastructuurprojecten, waarvoor vooral de inzichten met betrekking tot de keuzes ten aanzien van technisch-inhoudelijke onzekerheid nuttig zijn. Kortom, het inzicht dat dit onderzoek oplevert, leidt tot bewustwording van coördinerende actoren en biedt hun handelingsperspectieven waardoor de kansen voor realisatie én innovatie worden bevorderd en barrières in het totstandkomingsproces van smart city projecten kunnen worden geslecht.

Ten tweede heeft dit onderzoek theoretische relevantie. In dit onderzoek wordt expliciet aandacht besteed aan de technisch-inhoudelijke dimensie. Dat is vernieuwend ten opzichte van de bestaande bestuurskundige literatuur over product en proces (of project en proces, of inhoud en proces) waarin overwegend en marge over inhoud wordt gesproken. In bestaande literatuur over het management van complexe projecten is dikwijls een evidente voorkeur voor de product- of de procesrationaliteit aanwezig. Dat is niet merkwaardig omdat deze literatuur vaak is geschreven vanuit één van beide rationaliteiten. Waar in de literatuur wel aandacht wordt besteed aan zowel de product- als de procesrationaliteit, worden beide rationaliteiten vaak als dichotomie gepresenteerd. Dit proefschrift zet beide rationaliteiten gelijkwaardiger naast elkaar, wat recht doet aan de genuanceerde werkelijkheid en de mogelijkheid biedt inzicht te verkrijgen in hoe beide rationaliteiten zich tot elkaar verhouden. Vooral de inzichten die dat oplevert in de dynamiek van de keuzes die vanuit beide rationaliteiten worden gemaakt en de interferentie die tussen deze keuzes kan ontstaan zijn interessant. Kortom dit onderzoek levert ook theoretisch inzicht op door explicitering en nuance.

1.6 Opbouw van het proefschrift en leeswijzer

Dit proefschrift is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt het theoretische kader gepresenteerd. In dit hoofdstuk worden de producten de procesrationaliteit zoals geïntroduceerd in deze inleiding nader uitgewerkt en ingebed in de literatuur. Enerzijds wordt inzicht geboden in het New Public Management en de netwerkbenadering als representanten van de twee dominante benaderingen van organisatorische onzekerheid. Anderzijds wordt ingegaan op de theoretische benaderingen van technisch-inhoudelijke onzekerheid: de ontwikkelen de ontwerpbenadering.

In hoofdstuk 3 wordt een brug geslagen tussen de dominante benaderingen van onzekerheid uit het theoretische hoofdstuk en de empirische hoofdstukken die hierna volgen. Daartoe wordt allereerst een analysemodel gepresenteerd waarmee de managementstrategie van coördinerende actoren wordt geanalyseerd en worden de belangrijkste concepten uit het theoretische hoofdstuk geoperationaliseerd. Daarmee is duidelijk ‘wat’ er wordt onderzocht. In het tweede deel van hoofdstuk 3 volgt de methodologische verantwoording. In dit deel wordt het onderzoeksontwerp gepresenteerd waaruit duidelijk wordt ‘hoe’ er wordt onderzocht.

(33)

(34)

Theoretisch kader

2.1 Inleiding

Smart city projecten worden bij uitstek gekenmerkt door onzekerheid, zowel op organisatorisch als op technisch-inhoudelijk gebied. Hoe coördinerende actoren in smart city projecten omgaan met deze onzekerheid en welke implicaties dat heeft voor het totstandkomingsproces van deze projecten is de centrale vraag in dit proefschrift. Om deze vraag te beantwoorden, is het van belang inzicht te bieden in verschillende manieren van omgaan met onzekerheid. Dat gebeurt in dit hoofdstuk.

In hoofdstuk 1 werden de producten de procesrationaliteit onderscheiden die zijn gericht op het beheersen, respectievelijk het benutten van onzekerheid. In dit hoofdstuk worden beide rationaliteiten ingebed in de literatuur, de productrationaliteit in het New Public Management en de procesrationaliteit in de netwerkbenadering. Beide theoretische benaderingen hebben primair betrekking op omgaan met organisatorische onzekerheid. Zij kunnen ook worden doorvertaald naar omgaan met technisch-inhoudelijke onzekerheid. Dit resulteert in de constructie van twee dominante benaderingen van technisch-inhoudelijke onzekerheid: ontwikkelen en ontwerpen.

Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd. Allereerst is het van belang aan te geven wat onder onzekerheid wordt verstaan. Dat gebeurt in 2.2. Vervolgens vindt de inbedding van de producten de procesrationaliteit in de literatuur plaats. In 2.3 worden het New Public Management en de netwerkbenadering beschreven als representanten van twee dominante manieren van omgaan met onzekerheid en worden hun implicaties voor omgaan met organisatorische onzekerheid in smart city projecten bezien. In 2.4 volgt de beschrijving van de constituerende concepten ontwikkelen en ontwerpen met hun implicaties voor omgaan met technisch-inhoudelijke onzekerheid in smart city projecten. Het hoofdstuk wordt in 2.5 afgesloten met een korte samenvatting.

2.2 Onzekerheid: complexiteit en dynamiek

(35)

actoren geven aan belangrijke factoren in het besluitvormingsproces wat besluitvorming eveneens bemoeilijkt. Doelend op het ontbreken van consensus, spreekt men vaak over ambiguïteit (zie Pauly, 2001; Noordegraaf, 1999).

In dit proefschrift wordt uitgegaan van een brede definitie van onzekerheid. Onzekerheid gaat over ‘difficultness and messiness of the overall project’ (Williams, 1999:271). Deze betekenis van onzekerheid staat open voor uiteenlopende interpretaties; het kan alles omvatten wat wordt gekenmerkt door ‘difficulty’ (Baccarini, 1996:202). In essentie is onzekerheid een tekort aan informatie (Weick, 1995) en een gebrek aan consensus over de betekenis en de waarde van belangrijke factoren (Pauly, 2001; Noordegraaf, 1999) of over de normatieve uitgangspunten en richtingen (Arentsen c.s., 1999:376).

Onzekerheid wordt in dit proefschrift beschouwd als het resultaat van complexiteit en dynamiek. Complexiteit doet zich in smart city projecten als volgt voor. In smart city projecten zijn veel, verschillende partijen betrokken die bovendien van elkaar afhankelijk zijn. En ook het technische systeem dat wordt ontwikkeld – het fysieke netwerk en de elektronische diensten – bestaat uit veel componenten die onderling gekoppeld zijn. Wat dit betreft zijn smart city projecten als de complexe systemen waarover Perrow (1999:72) spreekt, die worden gekenmerkt door onbegrijpelijke en onverwachte interacties die coördinerende actoren in verwarring brengen. Dynamiek versterkt deze verwarring nog eens. Zowel op organisatorisch als op technisch-inhoudelijk gebied zijn smart city projecten onderhevig aan onvoorspelbare verandering; actorenconstellaties veranderen bijvoorbeeld voortdurend, evenals de technologie. Smart city projecten zijn complexe systemen die centraal staan in het werk van Elliott en Kiel (1999), die worden gekenmerkt door dynamische processen en mogelijk non-lineair gedrag.

Complexiteit en dynamiek zijn de bronnen van onzekerheid waarop dit proefschrift focust. Beide doen zich op organisatorisch en op technisch-inhoudelijk gebied voor. In het onderstaande worden complexiteit en dynamiek gedefinieerd en wordt toegelicht hoe zij zich op organisatorisch en technisch-inhoudelijk domein manifesteren.

2.2.1 Complexiteit

In navolging van Baccarini (1996:201) wordt complexiteit gedefinieerd als ‘consisting of many varied interrelated parts’ waarbij complexiteit kan worden geoperationaliseerd in termen van differentiatie en interdependentie. In het onderstaande wordt nader ingegaan op twee typen complexiteit die in dit onderzoek relevant zijn, organisatorische en technisch-inhoudelijke complexiteit.

Organisatorische complexiteit heeft betrekking op de actoren die zijn betrokken bij het