Kwaliteit met beleid: Voorschriften en Wenken ter discussie: Deelstudie Vijftig jaar DGVH

•

DTB-WERKDOCUMENT

~

L...

co

E

C>

c::

ca

c::

b~

I-

c::

::J

Q)

::J~

I-

.-- +-'

I-

Cl) Cf) Q)

z

i;;

Cf) :::J ~L: W Cl)

o~

~~

W Q)

o

.~

z

u

o~

KWALITEIT MET BELEID: VOORSCHRIFTEN

EN WENKEN TER DISCUSSIE

Deelstudie Vijftig jaar DGVH

, $cnfJtt.a~veld .2

97-02

Delft University Press

8512412G

~ö

Il

10~

v

)

(

KWALITEIT MET BELEID: VOORSCHRIFTEN

EN WENKEN TER DISCUSSIE

Deelstudie Vijftig jaar DGVH

8ibliotheek TU Delft

111111111111

C 2321684

8512

412G

\ \

I I liL

OTB-WERKDOCUMENT

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.n1 hup: //www.otb.tudelft.n1

••

11

,.

,

97-02

KW ALITElT MET BELEID: VOORSCHRIFTEN

EN WENKEN TER DISCUSSIE

Deelstudie Vijftig jaar DGVH

J.J. Koffijberg

De OTB-werkdocumenten worden uitgegeven door:

Delft University Press Mekelweg 4

2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 78 16 61

Deelstudies in het kader van "Vijftig jaar DGVH":

- In naam van De Roos: verzelfstandiging van woningcorporaties; Kwaliteit met beleid: Voorschriften en Wenken ter discussie; Niet zonder slag of stoot: keerpunt in de stadsvernieuwing; Werk in uitvoering: het groeikemenbeleid;

Tussen sturen en schipperen: decentralisatie van de volkshuisvesting; Van de nood een deugd gemaakt: de Tussenbalans 1991.

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG

Koffijberg, J.J.

Kwaliteit met beleid: Voorschriften en Wenken ter discussie.

Deelstudie Vijftig jaar DGVH / J.J. Koffijberg. - Delft: Delft University Press.

- 111. -(OTB-werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017; 97-02) - Met Lit.opg.

ISBN 90-407-1509-2 NUGI 655

Trefw.: kwaliteit ; nieuwbouw ; beleidsnetwerk ; besluitvormingsstudie

Copyright 1997 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.

INHOUD

VOORWOORD 1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING 1.1 Inleiding en achtergrond . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 1.2 Onderzoeksvragen . . .. .. . ... . . ... . . .. ... 2 1.3 Onderzoeksmethoden... .. . . .. . 3

1.4 Opbouw van dit werkdocument. . . . . . . . . . . 4

2. KWALITEITSBELEID: TUSSEN MINIMA EN OPTIMA . . . .. . . 5

2.1 Het begrip woningkwaliteit . . . . . . . . . . . . . . .. 5

2.2 Het kwaliteitsbeleid tot aan de Tweede Wereldoorlog . . . .. 6

2.3 De Voorschriften en Wenken: plaatsbepaling .. . ... . . 7

2.4 Rationalisatie en standaardisatie . . . .. 9

2.5 De roep om kwaliteitsdifferentiatie .. . .... ... .. . . 11

2.6 Differentiatie als nieuwe opgave . . . . . . . . . . . . . . . .. 13

2.7 Differentiatie en de toetsingsmethodiek . . . . . . . . . . . . .. 14

3. DE VOORSCHRIFTEN EN WENKEN NADER BEKEKEN . . . . . . . . 19

3.1 Algemene regelgeving: van bouwverordening tot Bouwbesluit . . . .. 19

3.2 De verschillende edities van de Voorschriften en Wenken . . . .. 20

3.2.1 Inleiding . . . .. . . .. . .. . . 20

3.2.2 Wenken 1946 . . . .. . . .. . . .. . . 21

3.2.3 Voorschriften en Wenken 1951 . . . . . . . . . . 21

3.2.4 Voorschriften en Wenken 1965 . . . . . . . . . . . . . . . 22

3.2.5 Voorschriften en Wenken 1976 . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 25

3.3 Ontwikkelingen in de geschiedenis van de V&W . . . . . . . . . .. 26

4. DE PROEVE 1973: BREUKVLAK IN BELEID . . . . . . . . . . . . . . . 29

4.1 Inleiding... . . . 29

4.2 Chronologie van het beleidsproces . . . . . . . . . . . . . .. 29

4.2.1 Begin van het beleidsproces: augustus 1970 . . . . . . . . 29

4.2.2 Mei 1973: de Proeve is gereed . . . . . . . . . . . . . .. 30

4.2.3 Interne strijd over de Proeve; Schuil is "VenW-moe" . . . 31

r i l

4.3 Doel en inhoud van de Proeve . . . 4.3.1 Doel van de Proeve

4.3.2 4.4 4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3

Inhoud van de Proeve ... .. . . . Commentaar op de Proeve ... .. .. . .. . Interne strijd over de woontechnische bepalingen Kern van de problematiek . . . . . . . . . . Functiegebieden en woonprogramma's . . De teerling geworpen .. ... . . . 33 33 35 38 44 44 46 49

5. DE DGVH-ORGANISATIE EN HET KWALITEITSBELEID 53

5.1 Inleiding. .. . . .. . .. .. .. . . .. 53

5.2 Afdelingen en functionarissen betrokken bij de Proeve . . . . . . . . 55

5.2.1 De Adviseur voor Bouwonderzoek en Ontwikkelingswerk (ABO) 55 5.2.2 De directie Bouwnijverheid, in het bijzonder de afdeling Bouwontwerp . . .. .. .. . . . . . . . . 56

5.2.3 Overige betrokken eenheden en functionarissen . . . . 58

5.3 Procedures: organisatie van de besluitvorming 59 5.3.1 Werkgroepen en vergaderingen. . . . . . . . . . . . . . . . 59

5.3.2 Besluitvorming in kleine kring . . . . . . . . . . . . . . . . 60

5.3.3 Het tijdpad: de langdurigheid van de beleidsvorming . . . 62

5.4 Inbreng vanuit de provinciale directies: rol van de HID's 64 5.5 Beperkte politieke sturing . . . . . . . . . . 67

5.6 Beperkte sturing vanuit de ambtelijke top? De rol van Floor 69 6. DE EXTERNE ORGANISATIE: RELATIES MET HET VELD 73 6.1 Inleiding ... . . .. .. ... .. .. ... .. . . . 73

6.2 Inspraak . . . .. . .. . ... . ... .. . . 73

6.3 Het beleidsnetwerk in beeld . . . . . . . . . 76

6.4 Rol van de RA VO . . . .. .. .. . . 83

6.5 Beperkte inbreng vanuit de Tweede Kamer . . . . . . . 85

6.6 Conclusie . . . . .. . .. .. . 85

7 KWALITEITSBELEID NA 1975 . 87 7.1 Rationalisering van het onderzoek en normering van externe relaties . 87 7.2 Het verdwijnen van de V&W . . . . ... . . . ... . .. ... . . 89

7.3 Van Model-Bouwverordening naar Bouwbesluit . . . . . . . . .. 94

7.4 K waliteits- en subsidiebeleid .. . 95 8. SAMENVATTING EN CONCLUSIES

8.1 Probleemstelling . . . .

8.2 Veranderend kwaliteitsbeleid: de Proeve als trendbreuk 8.3 De rol van het DGVH: trekkend of volgend? . .... .

LITERATUUR . . .. . . . .. . ... . . .. . . . '\111 . ; _ _ . , _

i. _

•

.

.._ww--=-->, iCD 97 97 98 99 101 :ei L

,4, ! I ! i

BIJLAGE 1

LIJST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN . . . . . . . . . . .. 107 BIJLAGE 2

VERGELIJKING VAN NORMSTELSELS VOOR WONING KWALITEIT 111

BIJLAGE 3

MINIMAAL VEREISTE OPPERVLAKTEN VOLGENS

VERSCHILLENDE NORMSTELSELS . . . .... . . 113 BIJLAGE 4

EXTRA WOONTECHNISCHE BEPALINGEN IN DE PROEVE

TEN OPZICHTE VAN DE V&W 1965 . . . 115 BIJLAGE 5

NORMSTELLING OP BASIS VAN FUNCTIEGEBIEDEN .. .. . . . ... 117 BIJLAGE 6

VERZENDLIJST PROEVE V&W 1973 . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 119 BIJLAGE 7

ORGANISATIE CDVIDGVH, 1955-1985 . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 121 BIJLAGE 8

VOORWOORD

In dit rapport worden de resultaten gepresenteerd van een onderzoek naar de rol van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH) bij de verandering van het rijksbeleid ten aanzien van de woningkwaliteit die zich vanaf midden jaren zeventig heeft voorgedaan. De voortekenen van deze verandering manifesteerden zich in de besluitvorming over het concept van nieuwe 'Voorschriften en Wenken' voor gesubsidieerde nieuwbouwwoningen, kortweg de 'Proeve 1973'. Op basis van literatuurstudie, archiefonderzoek en interviews is onderzocht welke ontwikkeling het kwaliteitsbeleid heeft doorgemaakt, hoe de besluitvorming over de Proeve 1973 is verlopen en welke bijdragen het DGVH, onderdelen daarvan of individuele personen aan het kwaliteitsbeleid en de omslag daarin hebben geleverd.

Deze studie vond plaats in het kader van het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH'. In 1996 bestond het DGVH, onderdeel van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), vijftig jaar. Ter gelegenheid hiervan heeft het DGVH een jubileumboek uitgegeven, waarin de rol van de dienst in het naoorlogse volkshuisvestingsbeleid centraal staat!. Het DGVH heeft in 1993 het Onderzoeksinstituut OTB van de Technische Universiteit Delft en RIGO Research en Advies BV te Amsterdam opdracht gegeven dit jubileumboek te schrijven op basis van nader te verrichten onderzoek. In overleg tussen de opdracht-gever en de onderzoekers is niet gekozen voor een integrale geschiedschrijving, maar voor een selectieve benadering. Zes thema's zijn gekozen: verzelfstandiging van woningcorporaties (de Commissie-De Roos), sturing van de woningkwaliteit (Voorschriften en Wenken), de opkomst van de stadsvernieuwing, de uitvoering van het groeikernenbeleid, de decentralisatie van de volkshuisvesting en de Tussenbalans van het kabinet-Lubbers/Kok in 1991. Aan elk van deze onderwerpen is een case study gewijd. In deze studies ligt de nadruk op een periode waarin zich belangrijke veranderingen of ontwikkelingen (een 'omslag') in het beleid hebben voorgedaan.

I Schaar, J. van der (red.), A.W. Faber, 1.1. Koffijberg, H. Priemus, 1996, Volkshuisvesting in Goud; verandering en continuïteit in beleid en organisatie van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieube-heer, Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, DGVH, 's-Gravenhage.

Het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH' stond onder supervisie van prof. dr. ir. H. Priemus, hoogleraar Volkshuisvesting aan de TU Delft en wetenschappelijk

directeur van het Onderzoeksinstituut OTB, en prof. dr. ir. J. van der Schaar,

hoogleraar volkshuisvesting/planologie aan de Universiteit van Amsterdam en vennoot bij RIGO Research en Advies BV. Laatstgenoemde is tevens mede-auteur en eindredacteur van het jubileumboek. Het onderzoek werd verricht door drs. A. W.

Faber en drs. J.J. Koffijberg, beiden als onderzoeker verbonden aan het OTB te

Delft. De samenhang tussen de verschillende case study's en de voortgang van het

project werden bewaakt door een begeleidingscommissie onder leiding van drs.

P.W.A. Veld, directeur Marktdiensten van het DGVH.

Dit rapport fungeerde als achtergrondstudie bij het jubileumboek. Alleen al vanwege de omvang van het verzamelde onderzoeksmateriaal was een integrale publicatie van deze gegevens in het jubileumboek niet mogelijk. Het uitbrengen van aparte werkdocumenten biedt de mogelijkheid het verzamelde onderzoeksmateriaal uitput-tender te presenteren dan in het jubileumboek zelf mogelijk is. Daarom is aan elke case study een afzonderlijk werkdocument gewijd.

Het welslagen van een groot project als 'Vijftig jaar DGVH' is niet mogelijk zonder de medewerking van tal van personen en instanties. Wij danken de leden van de

begeleidingscommissie2 _{voor hun inspirerende commentaren en suggesties. Theo}

Siraa, secretaris van de begeleidingscommissie, was onze contactpersoon bij het ministerie en betekende voor ons een onmisbare steun in de rug. Alle geïnterviewde

personen zijn wij bijzonder erkentelijk voor hun welwillende en vaak openhartige

opstelling tijdens de gesprekken. Ook zijn wij veel dank verschuldigd aan de mede-werkers van de afdeling Semi-Statisch Archief van de Dienst Documentaire Informa-tie van het ministerie van VROM, die de omvangrijke archieven voor ons toeganke-lijk maakten en ons waar mogetoeganke-lijk met raad en daad terzijde stonden. Daar waar in de voetnoten wordt verwezen naar 'VROM-archief, SSA' wordt gedoeld op het semi-statisch archief van het ministerie, dat door deze afdeling wordt beheerd. Uiteraard berust de verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport volledig bij de onderzoeker.

2 _ drs. P.W.A. Veld (directeur Marktdiensten DGVH), voorzitter;

- drs. H.T. Siraa (medewerker Dienst Documentatie informatie VROM) secretaris;

-drs. F. van Dugteren (wetenschappelijk medewerker Sociaal en Cultureel Planbureau);

- prof. dr. F. Fleurke (hoogleraar Bestuurskunde, Faculteit der Sociaal-Culturele Wetenschap

-pen, Vrije Universiteit Amsterdam);

- ir. J.M. Koopman (directeur-Generaal van de volkshuisvesting 1980·1992);

- prof. ir. N.L. Prak) emeritus hoogleraar Vormstudie, Faculteit der Bouwkunde, TU Delft); - prof. dr. W.G.M. Salet (hoogleraar Planologie, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen,

Universiteit van Amsterdam);

- dr. R.A.H. Vos (senior beleidsadviseur Directie Bestuursdiensten DGVH);

- prof. dr. J. van Weesep (hoogleraar Sociale Geografie, in het bijzonder stadsgeografie en

stedelijk beleid, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen, Rijksuniversiteit Utrecht);

. prof. dr. A. van der Woud (hoogleraar Kunstgeschiedenis, in het bijzonder de geschiedenis

Tot slot een terminologische kwestie. De naam van het DGVH is een aantal keren gewijzigd. Het DGVH heette in 1946 de Centrale Directie van de Volkshuisvesting, van 1947 tot 1956 de Centrale Directie van de Wederopbouw en de Volkshuisves-ting, van 1956 tot 1975 de Centrale Directie van de Volkshuisvesting en de Bouwnij-verheid en van 1975 tot 1981 weer de Centrale Directie van de Volkshuisvesting.

Voor de gehele periode 1946-1981 wordt in dit rapport de afkorting CDV gebruikt. In 1981 werd de CDV herdoopt in het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH). De afkorting DGVH heeft betrekking op de periode nadien of wordt in algemene zin gebruikt, zonder verwijzing naar periode.

-I j

1

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

1.1 Inleiding en achtergrond

Tot de kerntaken van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH) , voorheen de Centrale Directie van de Volkshuisvesting (CDV), behoort van oudsher de zorg voor een goede woningkwaliteit. AI vanaf de instelling van de organisatie in 1946 is de kwaliteit van de Nederlandse woningen object van sturing geweest. Het ging zowel om de kwaliteit van de voorraad als - en in de eerste naoorlogse decennia vooral - de kwaliteit van nieuwbouw. Op verschillende manieren heeft het DGVH getracht een kwaliteitsbeleid te voeren, onder meer door het verrichten en laten verrichten van onderzoek, door subsidiëring, normstelling, toetsing van bouwplannen en via voorlichting. Onder de instrumenten die het DGVH heeft ingezet, nemen de 'Voorschriften en wenken voor het ontwerpen van woningen' een bijzondere positie in. Tot aan de afschaffing ervan in 1984 golden deze 'V&W' als voorwaarden voor het verkrijgen van financiële steun van het Rijk voor de bouw van een nieuwe woning. Zij speelden daarom een belangrijke rol bij het opstellen en het toetsen van bouwplannen.

Het naoorlogse kwaliteitsbeleid vertoont een ontwikkeling van een intensieve rijksbemoeienis via onderzoek, regelgeving en subsidieverlening, naar een meer afstandelijke benadering, waarbij de overheid slechts een minimum kwaliteitsniveau voorschrijft en veel aan de partijen in het veld overlaat. De eisen die het Rijk ten aanzien van de woningkwaliteit stelde, werden tot in de jaren zeventig steeds hoger en gedetailleerder; in de jaren tachtig trad het Rijk terug. Deze notitie gaat in op de vraag hoe deze verandering in sturingsfilosofie heeft plaatsgehad, wat de redenen daarvoor zijn geweest en op welke wijze het DGVH erbij betrokken was. De omslag in het kwaliteitsbeleid manifesteerde zich in de besluitvorming rond een herziene versie van de V & W, de Proeve 1973. De besluitvorming rond deze Proeve kan worden beschouwd als een zoektocht naar een passend antwoord op de nieuwe kwaliteitsopgave die zich eind jaren zestig aan het DGVH opdrong: hoe moet de rijksoverheid reageren op de toenemende differentiatie aan woonwensen en de behoefte aan variatie in woonvormen?

jU. . . . MFM'

..

.-

---.= ...

_.~'

In het kader van het onderzoek 'Vijftig jaar DGVH' beschouwen wij de V&W, met name de besluitvorming ten aanzien van de V&W in de jaren zeventig, als casus voor de bestudering van de mate en wijze van sturing door het DGVH, de verande-ringen daarin, het intern functioneren van het DGVH en de positie van het DGVH in het volkshuisvestingsveld.

1.2 Onderzoeksvragen

Het onderzoek 'Vijftig jaar DGVH' kent de volgende vraagstelling:

Hoe heeft het DGVH de ontwikkeling van de volkshuisvesting in Nederland gestuurd en geordend, welke veranderingen hebben zich voorgedaan in de wijze

van sturing en ordening en in welke mate is het DGVH verantwoordelijk voor

die veranderingen?

De aandacht concentreert zich in het onderzoek op omslagen in het beleid en op de rol die het DGVH daarbij heeft gespeeld. De studie is erop gericht, de samenhang tussen beleidsinhoud, interne organisatie en beleidsnetwerken in kaart te brengen. Het onderwerp van deze notitie is het beleid dat gevoerd is voor de kwaliteit van de Nederlandse woningbouw, met name van de nieuwbouw. De volgende vragen worden geformuleerd:

- Op welke wijze heeft het DGVH getracht de kwaliteit van de nieuwbouw te sturen? Welke doelen heeft het DGVH daarbij nagestreefd, welke randvoor-waarden waren daarbij in het geding, en welke instrumenten zijn ingezet?

- Welke veranderingen hebben zich in de doelen en instrumenten van dit kwaliteits-beleid voorgedaan?

- Welke organisatorische inbedding heeft het kwaliteitsbeleid binnen het DGVH gehad? Welke directies en afdelingen waren op welke wijze bij het kwaliteits-beleid betrokken?

- Welke organisaties buiten het DGVH waren betrokken bij het kwaliteitsbeleid en op welke wijze werkte het DGVH met hen samen?

- Hoe is het beleidsproces rond de Proeve 1973 verlopen (aanleiding, alternatieven, keuze, overwegingen, betrokken actoren binnen en buiten het DGVH en hun ro!)? - Wat vormde de aanleiding tot de Proeve?

- Welke alternatieven zijn aan de orde geweest? - Welk alternatief is uiteindelijk gekozen?

Welke overwegingen speelden daarbij een rol?

- Welke actoren waren betrokken bij de beleidsvorming en welke rol speelden zij? In het bijzonder: directies, afdelingen, en personen binnen het DGVH, inclusief de Hoofdingenieuren-Directeuren (HID's) in de provincies? bewinds-lieden; Tweede Kamer; externe organisaties?

- Welke gevolgen heeft de besluitvorming over de Proeve gehad voor beleid en organisatie van het DGVH?

Afbakening

Het onderzoek heeft zich geconcentreerd op de periode 1968-1976. 1968 markeert het begin van een ander kwaliteitsbeleid onder minister Schut. Het einde van de jaren zestig was een periode waarin de roep om meer vrijheid bij het woningont-werp, een belangrijke aanleiding voor de herziening van de V&W, sterker werd. In 1976 verschenen de V&W 1976, die een voorlopig einde van de besluitvorming markeerden. Toch wordt ook, zij het minder gedetailleerd, aandacht besteed aan de periode daarna, waarin besloten werd de V&W af te schaffen (1984).

1.3 Onderzoeksmethoden

Bij het beantwoorden van de vragen zijn de volgende dataverzamelingsmethoden gehanteerd:

1. literatuuronderzoek; 2. archiefonderzoek; 3. interviews; 4. leesronde.

Het onderzoek startte met literatuurstudie, om een overzicht van de ontwikkelingen in het kwaliteitsbeleid te krijgen en daarin aanwijzingen te vinden voor mogelijke oorzaken van de omslag die zich begin jaren zeventig heeft voorgedaan.

Vervolgens zijn in het Semi-Statisch Archief van het ministerie van VROM met name de stukken bestudeerd die betrekking hadden op de Proeve 1973 en de besluitvorming daarover. Deze stukken bevonden zich grotendeels in drie dozen, maar waren nog ongeordend. Na een eerste inventarisatie zijn zij vervolgens en detail bestudeerd. Daarnaast zijn de verslagen van de Coördinatievergadering, het hoogste ambtelijke overleg binnen de CDV in die tijd, uit de periode 1968 tot en met 1974 onderzocht, evenals de verslagen van de HID-vergaderingen (HID: Hoofdingenieur-Directeur van de Volkshuisvesting in de provincie).

Na dit archiefonderzoek zijn zes interviews gehouden, vijf met betrokken (voormali-ge) CDV-ambtenaren en één met een vertegenwoordiger van het Bouwcentrum. Ook is gebruik gemaakt van informatie uit interviews die voor de andere casestudy's van het project 'Vijftig jaar DGVH' zijn gehouden. Op basis van deze bronnen werden in oktober 1993 en januari 1994 concept-notities opgesteld, die de begeleidingscom-missie voor commentaar zijn voorgelegd. Tot slot is een verkorte versie van deze notitie - het concept-hoofdstuk over het kwaliteitsbeleid voor het jubileumboek - in een leesronde in augustus 1995 aan de geïnterviewden en enkele andere personen (ambtenaren en politici) toegestuurd. Ook het commentaar dat zij verstrekten, is in deze notitie verwerkt.

Bijlage 1 geeft een overzicht van de geïnterviewde personen.

1.4 Opbouw van dit werkdocument

De indeling van dit werkdocument is als volgt. Eerst zullen de kaders voor het kwaliteitsbeleid van het DGVH - de doelen en randvoorwaarden waarbinnen sturing van de woningkwaliteit moest plaatsvinden - aan de orde komen, en wordt de functie van de V&W in dat beleid besproken (hoofdstuk 2). Ook zal dit hoofdstuk de geschiedenis van het kwaliteitsbeleid schetsen. Hoofdstuk 3 gaat nader in op de inhoud van de verschillende versies van de V & W. In hoofdstuk 4 komt het beleids-proces rond de proeve aan de orde. Hoofdstuk 5 besteedt aandacht aan de inbedding van het kwaliteitsbeleid in de DGVH-organisatie, terwijl in hoofdstuk 6 de verande-rende relaties tussen het DGVH en enkele externe organisaties op het terrein van de woningkwaliteit worden besproken. Hoofdstuk 7 bevat een analyse van het na 1975 gevoerde kwaliteitsbeleid. Hoofdstuk 8 sluit het werkdocument af met de belangrijk-ste conclusies.

• 1I

H,.!

,.IWW J! 'l. I ! I

2

KW ALITElTSBELEID:

TUSSEN MINIMA EN OPTIMA

2.1 Het begrip woningkwaliteit

In deze studie staat het kwaliteitsbeleid van het DGVH centraal. Een eenduidige definitie van het begrip 'woningkwaliteit' blijkt moeilijk te geven. Van oorsprong is kwaliteit een hoedanigheid, een eigenschap van iets. Vaak impliceert het echter tevens een waardering: kwaliteit betekent dan dat iets goed gevonden wordt. De kwaliteit van een woning zou aangeduid kunnen worden als 'het geheel van presta-ties dat door een woning kan worden geleverd'. 1

Het begrip 'woningkwaliteit' is in verschillende perioden en in verschillende disciplines verschillend ingevuld. Traditioneel wordt een onderscheid gemaakt tussen bouwtechnische en woontechnische kwaliteit. De bouw technische kwaliteit van een woning betreft de duurzaamheid, degelijkheid en betrouwbaarheid van gebruikte bouwmaterialen en constructies. Bij de woontechnische kwaliteit, die hier de nadruk zal krijgen, gaat het om de mate van bruikbaarheid, om de vraag in hoeverre woningen geschikt zijn voor en afgestemd op het gebruik door specifieke groepen; de afmetingen, de relaties tussen vertrekken in een woning, de veranderbaarheid en de aanwezige voorzieningen zijn hier bepalend.

De Vreeze onderscheidt naast deze bouw- en woontechnische kwaliteit - door hem aangeduid als technische respectievelijk functionele kwaliteit, nog een derde soort van kwaliteit van woningen: de esthetische kwaliteit. De esthetische kwaliteit betreft de uiterlijke verschijningsvorm en de stedenbouwkundige context; het gaat daarbij om schoonheid en allure. De Nota Architectuurbeleid (1991) spreekt van culturele

1 Houben, l.M.l.F., 1989, Kwaliteitsbeleid voor de Nederlandse woningvoorraad, Den Haag

(Delwel), p. 21.

'' '1 I . , °l r

waarde, hetgeen duidt op oorspronkelijkheid, zeggingskracht en de relatie met de omgeving.2

2.2 Het kwaliteitsbeleid tot aan de Tweede Wereldoorlog

De meeste auteurs leggen het begin van de overheidsbemoeienis met de volkshuis-vesting bij het ontstaan van de Woningwet in 1901, die in 1902 van kracht werd.

Daar kan ook het begin van rijksbemoeienis met de woningkwaliteit worden gesitueerd. Sterker nog, de kwaliteit van woningen was zelfs de voornaamste reden voor de betrokkenheid van de overheid bij de volkshuisvesting. De slechte hygiëni-sche kwaliteit van woningen, waarop sinds het midden van de vorige eeuw op congressen en in publicaties was gewezen, vormde een belangrijke aanleiding voor de totstandkoming van de Woningwet.

De wet verplichtte de gemeenten tot het opstellen van een bouwverordening en van uitbreidingsplannen, de bouwvergunning werd verplicht gesteld, en de gemeenten kregen een aanschrijvingsbevoegdheid, een onteigeningsbevoegdheid en een be-voegdheid tot het verlenen van rentedragende voorschotten. De provincies zouden verantwoordelijk zijn voor het toezicht op deze taken en bevoegdheden van de gemeenten. Het Rijk kreeg de bevoegdheid om ten aanzien van enkele onderwerpen nadere regels te stellen, met name financiële zaken en toegelaten instellingen. De gezondheidscommissies en de inspectie der volksgezondheid hadden adviserende bevoegdheden ten aanzien van de uitvoering van de Woningwet. Aldus schiep de Woningwet een institutioneel kader waarbinnen het (kwaliteits-)beleid vorm kreeg. Het Rijk beïnvloedde het kwaliteitsniveau onder meer door toezicht op de gemeente-lijke bouwverordeningen. In 1921 werd de Woningwet aangepast: gemeenten waren verplicht tot het instellen van het gemeentelijke bouwtoezicht, dat controle moest uitoefenen op de naleving van de bouwverordening.

Sturing door het Rijk geschiedde ook via aanvullende subsidievoorwaarden die betrekking hadden op de woningkwaliteit. Bepaalde zaken achtte men in ethisch en moreel opzicht van zo'n groot belang, dat rijksbemoeienis gerechtvaardigd was.

Deze bemoeienis kreeg eerst vorm in ministeriële richtlijnen aan gemeenten. In 1927 verschenen formele subsidievoorwaarden: de 'Algemene voorwaarden voor de bouw

6

, Vreeze, A.S.N. de, 1993, Woningbouw, inspiratie en ambities. Kwalitatieve grondslagen van de sociale woningbouw in Nederland, Almere (NWR), dissenatie, pp. 26-28; Ministerie van WelzUn, Volksgezondheid en Cultuur en ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1991, Nota Architectuurbeleid. Een andere indeling is bijvoor-beeld die van de RAVO (Raad voor de Volkshuisvesting, 1990, Advies inzake het toekomstig kwaliteitsbeleid, Zoetermeer). Zie ook Swets, H., 1993, De kosten-kwaliteitstoets. Analyse van een gemeentelijk volkshuisvestingsinstrument, Delft (Delftse Universitaire Pers), pp. !l -15.

van woonhuizen met rijkssteun' (A VW). Het doel van deze voorwaarden was

tweeledig: zij beoogden zowel het bevorderen van meer eenheid in de voorschriften

uit de gemeentelijke bouwverordeningen als het stimuleren van zo deugdelijk en zuinig mogelijke plannen; daarmee zouden bezuinigingen in de sociale woningbouw kunnen worden gerealiseerd (soberheid).3 Zo ontstond vanaf 1927 een situatie van

dubbele normstelling bij de bouw van sociale huurwoningen: enerzijds golden de normen van de gemeente uit de bouwverordening, anderzijds waren er de

aanvullen-de normen van het Rijk in het kaaanvullen-der van subsidievoorwaaraanvullen-den. 4 Deze situatie zou

tot in de jaren tachtig blijven bestaan.

De subsidieverlening voor woningwetwoningen door het Rijk werd, na een opbloei

vanaf 1916, in 1924 drastisch gereduceerd tot vooroorlogse proporties. De

woning-bouw zou het zonder rijkssubsidies moeten stellen en vooral aan het particuliere initiatief worden overgelaten.

2.3 De Voorschriften en Wenken: plaatsbepaling

Na de Tweede Wereldoorlog vroeg de omvangrijke woningnood om de bouw van een groot aantal woningen. Gegeven zijn drie kerntaken - kwantiteit, kwaliteit en betaaibaarheid - en de beperkte hoeveelheid middelen heeft de CDV sinds de

instelling in 1946 voor een optimaliseringsvraagstuk gestaan: hoe kunnen de

beschikbare middelen zodanig ingezet worden, dat een optimaal volkshuisvestingsre-sultaat ontstaat? Midden in deze spanning stonden de 'Voorschriften en Wenken voor het ontwerpen van woningen', beter bekend als de 'V&W'. Tot aan de afschaffing ervan in 1984 golden zij als voorwaarde voor het verkrijgen van financiële steun van

het Rijk voor de bouw van een nieuwe woning. De V&W bevatten minimum

bouw-en woontechnische kwaliteitseisbouw-en, evbouw-enals ebouw-en maatstaf ter bepaling van de

woning-capaciteit, die weer bepalend was voor de subsidiehoogte. Zij kunnen daarom niet

los worden gezien van het huur- en subsidiebeleid. Juist van de specifieke

samen-hang tussen huurbeleid, subsidiebeleid en kwaliteitsvoorschriften gaat een bepaalde

invloed op de woningkwaliteit uit, waarmee de CDV heeft kunnen sturen.

De samenhang tussen woningkwaliteit en objectsubsidies wordt op drie manieren tot stand gebracht. Ten eerste is er een minimum kwaliteitsniveau waaraan woningen

moeten voldoen om voor subsidie in aanmerking te komen. Dit niveau wordt

vastgelegd in bouw- en woontechnische regelgeving. Enerzijds gebeurde dat in de

gemeentelijke bouwverordening, anderzijds in de V&W. Zo was lange tijd sprake

3 Deze 'Algemene voorwaarden voor den bouw van woon-huizen met Rijkssteun' werden in

1927 door mr. L. Lietaert Peerbolte (directeur-generaal van de Volksgezondheid) en ir. H. van der Kaa (hoofdinspecteur van de Volkshuisvesting) gepubliceerd. Bron: De Vreeze, 1993, pp. 152-153.

4 De Vreeze, 1993, p. 146.

"r

van een dubbele normstelling. Overigens heeft de CDV samen met de VNG via een Model-bouwverordening vanaf 1965 meer eenheid in de gemeentelijke verordeningen trachten te brengen. Ten tweede zijn aan het kwaliteitsniveau in maximale zin

beperkingen opgelegd, door planbeoordeling op V & W, gestelde stichtingskostenni-veaus en beoordeling van huuruitkomsten. Te luxe en dus te dure woningen ontvan-gen geen overheidssteun. Ook kunnen de kwaliteitselementen zelf worden gemaxi-meerd, hoewel dit niet vaak heeft plaatsgevonden. Bovendien is er een toetsing op de verhouding van kosten en kwaliteit, waarbij erop wordt gelet dat voor het te leveren product (de woning) niet te veel wordt betaald. Deze toetsing heeft veel bijgedragen in de samenhang tussen woningkwaliteit en subsidies. 5 Tussen minimum en maxi-mum ligt het kwaliteitsniveau dat zal worden gerealiseerd. Aan dit kwaliteitsniveau kan de hoogte van de subsidie gekoppeld worden via een bepaalde maatstaf.

In de beleidsuitvoering vormden de V&W een belangrijk instrument voor de planbeoordelaars bij de HID-kantoren en de technische afdelingen van de centrale directie in. Ieder plan waarvoor subsidie werd aangevraagd, moest worden getoetst aan de V & W. De V & W hadden daarmee tevens het karakter van een interne instructie; bij de toetsing van bouwplannen dienden de plantoetsers bij de HID-kantoren zich aan de V&W te houden, zodat de uniformiteit gewaarborgd werd. Bovendien maakte dit delegatie van de beoordelingsbevoegdheid aan de HID-kantoren ('deconcentratie') mogelijk.

Belangrijker nog was de prijstoetsing, die vooral voor woningwetwoningen altijd bijzonder streng geweest. De CDV toetste aan de hand van de 'curveprijs' (1946-1953), en later de 'toetsingsmethodiek' , een methode waarmee de doelmatigheid van bouwplannen op snelle wijze beoordeeld kon worden. Daarmee trachtte de CDV de stichtingskosten te drukken en zo zowel de subsidie-uitgaven als het leningenvolume te beheersen. Lange tijd werd deze methode voor de buitenwereld geheim gehouden, maar uit ervaring wisten architecten en opdrachtgevers wel ongeveer wat 'haalbaar' was. In de jaren zeventig kwam daarin enige verandering, onder meer doordat de CDV in het tijdschrift Bouw een uiteenzetting over de methode gaf.6

8

5 Commentaar C.J. Stolk op het concept-hoofdstuk over de V&W voor het jubileumboek 'Vijftig

jaar DGVH', 8 september 1995.

6 A. Peters, 1971, Beschouwingen over de prijs van woningwetwoningen, Bouw, 26, nr. 45.

Aangetroffen in het VROM-archief, SSA, doos 994, Werkgroep Volkshuisvestingsplannen,

kenmerk VOP 047. Vanaf 1965 heette de toetsingsmethodiek - waarbij het begrip toetsingsprijs hoorde - officieel de 'Berekening van de bouwkosten van woningen' (BBW). Volgens Swets was de toetsingsmethode anno 1993 echter nog altijd geheim. "De achtergrond voor deze geslotenheid was dat 'aannemers geen kijkje in de keuken mochten hebben' omdat anders de methode tegen zichzelf uitgespeeld zou kunnen gaan worden! Bovendien zou 'enige financiële krapte, opgelegd van bovenaf, een gezond prijsdrukkend effect hebben'." Toch is de openbaar-heid wel toegenomen, omdat het belang van de toetsingsmethode door de decentralisatie van de plantoetsing is verminderd. De meest recente versie werd zonder probleem door het DGVH verstrekt. Bron: Swets, 1993, pp. 125-127.

2.4 Rationalisatie en standaardisatie

De schaarste aan middelen en het lage huurniveau vlak na de oorlog noopten enerzijds tot soberheid en zuinigheid en anderzijds tot rationalisatie in de woning-bouw. Deze laatste doelstelling van rationalisatie beeft de CDV in nauwe samen-werking met derden trachten te realiseren. Het laten verrichten van onderzoek op het gebied van het woningontwerp, vooral door de stichtingen van het Bouwcentrum, speelde daarin een belangrijke rol. Bekend is de studie 'Functionele grondslagen van

de woning' (1958-1962), waarin door middel van experimenten bepaald werd welke

afmetingen in de woning functioneel nodig waren. Rationalisatie impliceerde tevens een beperking van het aantal woningtypen: door het bouwen van series identieke

bouwblokken konden schaalvoordelen worden behaald. Dit streven naar

typebe-perking kreeg onder meer vorm in de 'normaalwoningen' die de CDV liet ontwikke-len; zij dienden als goede voorbeelden en zouden ter beschikking gesteld kunnen

worden aan initiatiefnemers die zich geen architect konden permitteren.7 _Overigens

werden deze normaalwoningen geen succes. In de jaren zestig publiceerde de CDV vijf bundels met goede en goedkope bouwplannen die voor integrale herhaling beschikbaar waren, de zogenaamde keuzeplannen. De toepassing van keuzeplannen

werd met een extra bijdrage gestimuleerd. Dit was wèl een succes.8 _{Ook de bouw}

van 'systeemwoningen' werd in de jaren vijftig en zestig bevorderd, door een

subsidie en toekenning van extra contingent.9 _{Ten slotte heeft de CDV ook in de}

subsidievoorschriften expliciet rationalisatie via standaardisatie van bouwelementen

nagestreefd. Vanaf 1965 moest voor het verkrijgen van financiële steun voldaan

worden aan de regels van de 'modulaire coördinatie', een stelsel van maatafspraken

voor de bouw.lO _{Vooral onder minister drs. P.C.W.M. Bogaers (KVP, 1963-1966)}

kreeg de rationalisatie opnieuw een impuls. De voortdurende bouwkostenstijging

7 De Vreeze, 1993, pp. 252-255; pp. 292-293; Jaarverslag CDV 1948, p. 35. Aan deze

normaalwoningen werd een speciaal nummer van het "Bouwkundig Weekblad", het orgaan van de BNA gewijd: "Normaalwoningen. Beschouwingen met 61 afbeeldingen", in: Bouwkundig

Weekblad, 1948, nr. 46. Het idee van norrnaalwoningen was overigens niet nieuw; al tijdens

het woningcongres in 1918 was het bepleit door ir. J. van Waerden, die daarin gesteund werd

door Berlage. Bron: Prak, N.L., 1978, Zeventig jaar Woningwet: huizen, plannen,

voorschrif-ten, in: Handboek Bouwen en Wonen, Deventer (Van Loghum Slaterus), pp. 216-252; p.

230.

8 Zie De Vreeze, 1993, pp. 300-307.

9 De bouw van systeemwoningen, door de CDV aanvankelijk 'montagewoningen' genoemd,

trachtte de CDV te bevorderen door een subsidie (de 'montagetoeslag'), en door een

'contin-gentstoeslag' , die inhield dat gemeenten een systeemwoning als 3/4 woning mochten tellen,

zodat zij meer woningen konden bouwen dan het toegekende contingent. Bron: Siraa, H.T.,

1989, Een miljoen nieuwe woningen, Den Haag (SOU uitgeverij).

10 Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1965, Voorschriften en wenken

voor het ontwerpen van woningen (1965), 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij), CDVB.

9

moest tot staan gebracht worden om de huren van oudbouw en nieuwbouw niet te ver uiteen te laten lopen en om de bouwproductie op te voeren. 11

De soberheid kwam tot uitdrukking in de subsidievoorschriften (V&W) en de strenge plantoetsing. Het lage huurniveau, gevolg van de geleide-loonpolitiek, vroeg om objectsubsidies ter overbrugging van het verschil tussen kostprijshuur en vraaghuur. Beperkte middelen, lage huren en het grote kwantitatieve tekort noodzaakten tot een sobere kwaliteit. Anderzijds heerste de opvatting dat de nieuwbouwwoningen aan bepaalde eisen dienden te voldoen. Al tijdens de oorlog had de Kerngroep Woning-architectuur van de Bond van Nederlandse Architecten (BNA) studies gewijd aan de naoorlogse woningkwaliteit. Zij vormden de basis voor de in 1946 verschenen 'Voorlopige Wenken voor het ontwerpen van eengezinshuizen' en die voor meerge-zinshuizenY Deze Wenken hadden het karakter van een aanwijzing, een "illustratie van de geest, waarin de bedoelde woningen ontworpen dienen te worden". Hoewel kwantiteit en soberheid in de eerste periode na de oorlog voorop stonden, vond het Rijk het van belang dat

... niet slechts vele, doch ook goede woningen worden gebouwd. Zowel uit een oogpunt van doelmatigheid als van schoonheid moet naar een zodanig peil worden gestreefd dat de woningen - vanzelfsprekend binnen het kader van hetgeen sociaal-economisch verantwoord mag heten - zoveel mogelijk met de huidige inzichten en verlangens in overeenstemming zijn, en dat voor een spoedige veroudering dezer woningen niet hoeft te worden gevreesd ... 13

In de eerste naoorlogse bijdrageregeling voor woningwetwoningen was het huurni-veau in 1940 maatgevend voor de bepaling van de aanvangshuren. De subsidie was sluitpost van de exploitatie. De CDV had daarom belang bij een stringente toetsing van de bouwplannen. De stijging van de bouwkosten noopte in 1950 en 1951 tot een aantal maatregelen. De Voorlopige Wenken maakten plaats voor de 'Voorschriften

en Wenken voor het ontwerpen van woningen 1951', de V&W 1951. Zij waren bindend voor de gesubsidieerde woningbouw en bevatten minimurnnormen voor de oppervlakte van vertrekken en voor de oppervlakte van de som der hoofdvertrekken. Ook schreven zij een zekere 'overmaat' voor: het aantal niet aan een vertrek gebonden, vrij toedeelbare vierkante meters dat in een woning moest worden gerealiseerd. Dit bood de ontwerper van een woning enige vrijheid, zonder dat hij de subsidie misliep. Voorts introduceerden de V&W 1951 een maatstaf voor de huisvestingscapaciteit: het aantal bedden dat doelmatig in de slaapkamers kan worden geplaatst. De subsidie was hierdoor niet langer afhankelijk van de stichtingskosten,

10

11 Interview drs. P.C.W.M. Bogaers, 26 februari 1996.

12 Ministerie van Openbare Werken en Wederopbouw, 1946, Voorlopige Wenken voor het ontwerpen van eengezinshuizen 1946, CDV; besproken in De Vreeze, 1993, pp. 170-171. De Voorlopige Wenken voor het ontwerpen van meergezinshuizen verschenen in 1947.

zodat het subsidierisico werd beperkt. De vereiste minimurnoppervlakte was lager

was dan in de Wenken. De kwaliteit kwam in het gedrang, ook omdat de subsidie

werd verlaagd. De minimumeisen van de V&W golden in de praktijk als maximum;

door de strenge plantoetsing werden veel plannen afgewezen.

In 1955 veranderde de wijze van huurvaststelling. De huur werd nu gelijk aan het verschil tussen kostprijshuur minus objectsubsidie. De druk op het kwaliteitsniveau nam hierdoor af, ondanks maximering van afwerkingsniveau en vertrekoppervlak-ten. 14

2.5 De roep om kwaliteitsdifferentiatie

Vanaf midden jaren vijftig pleitten corporatiekoepels en architecten voor verhoging

van de nieuwbouwkwaliteit. Uit onderzoek bleek een grote vraag naar betere woningen te bestaan. Minister Bogaers pikte dit signaal op. Hij maakte doorstroming

tot hoeksteen van het beleid, om de woningvoorraad efficiënter te benutten. De

bouw van wat luxere woningen zou verhuisketens op gang brengen. Dit vergde hogere aanvangssubsidies. Bovendien werden huur- en subsidiebeleid nauwer gekoppeld; de jaarlijkse huurverhogingen zouden dienen om de subsidies af te

breken. Zo werd de nieuwbouw prijsleider voor de voorraad: de huren in de

voorraad zouden de nieuwbouwhuren volgen. 15

Ook vond een aanpassing van de V&W plaats. In de V&W 1965, die de V&W 1951 vervingen, werden de kwaliteitsnormen flink verhoogd in verband met de toegeno-men welvaart en het beleid van 'bouwen voor de toekomst', de bouw van betere woningen om spoedige veroudering te voorkomen. Daarnaast bevatten de V&W 1965 bepalingen voor standaardisatie en normalisatie. De voorschriften bestreken

niet alleen nieuwe onderwerpen (geluidwering, thermische isolatie), zij waren ook

veel gedetailleerder en hoger qua normstelling dan de V&W 1951. Veel van de onderwerpen die in 1951 nog onder de wenken vielen, werden in 1965 opgenomen

onder de voorschriften. Nieuw was ook dat de V&W 1965 een aantal

bouwtechni-sche bepalingen uit de Model-Bouwverordening (MBV) als voorschriften overnamen.

14 De huurstelling was niet langer gerelateerd aan die van vooroorlogse woningen; de huren

waren gelijk aan kostprijs minus subsidies, met dien verstande dat de huren in

overeenstem-ming moesten zijn met het plaatselijk huurniveau van na-oorlogse woningen (MG 55-7 d.d. 4

april 1955). De maximering van de oppervlakte van vertrekken en het afwerkingsniveau

geschiedde per circulaire MG 55-18 d.d. 3 augustus 1955. Bron: Schaar, J. van der, 1987,

Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid, Delft (Delftse Universitaire Pers), dissertatie, pp. 172-173.

15 Dit beleid werd onderbouwd in de Nota betreffende een pluriform en expansief bouwbeleid

(Bogaers, P.C.W.M., 1963, Tweede Kamer, zitting 1962-1963,7400); zie Van der Schaar,

1987.

Minister ir. W.F. Schut (ARP, 1967-1971) onderschreef het beleid van Bogaers, maar hij maakte vooral kwaliteitsdifferentiatie tot een belangrijke beleidsdoelstelling. In brede kring heerste aan het einde van de jaren zestig ontevredenheid over de eenvormigheid van de woningen en de monotonie van woonwijken, vooral waar het

massale etagewoningen in de sociale-huursector betrof. De uniformiteit was vooral

het resultaat van het naoorlogse beleid waarin, zeker de eerste jaren na 1963, de nadruk lag op kwantiteit. Het gros van de woningen was gebouwd voor het stan-daardgezin, waarbij uitgegaan werd van een bepaald leefpatroon. Vanaf het einde van de jaren zestig kwamen echter andere huishoudenstypen dan het gezin steeds vaker voor. Daarnaast werd de roep om een grotere zeggenschap voor de bewoner

steeds luider. Meer en meer viel de gedachte te beluisteren dat het woningontwerp

de gebruiksmogelijkheden zo min mogelijk diende te beperken. De gebruikseisen die aan een woning worden gesteld kunnen veranderen met de bewoners en in de tijd. Habraken (1961), met in zijn voetspoor de Stichting Architecten Research (SAR), bepleitte een scheiding tussen de draagstructuur (met een lange levensduur) en de

inbouwelementen die vrij gemakkelijk konden worden veranderd.16 _{Ook Priemus}

was een groot pleitbezorger van een woningontwerp dat gemakkelijk aan

verande-rende wensen aan te passen was. I? Al met al was eind jaren zestig een klimaat

ontstaan waarin de roep om meer variatie in de woningbouw groot was. IS

Onder Bogaers was hieraan al enigszins tegemoet gekomen door de introductie van het onderscheid tussen A- en B-woningen, waarbij de laatste wat luxer waren en aan hogere eisen moesten voldoen. Ook de vervanging van de beddenmaatstaf door de 'verblijfseenheid' (v.e.) en de vergroting van de overmaat in de nieuwe V&W 1965

bood architecten meer ruimte voor variatie. Schut vergrootte deze mogelijkheden.

Het onderscheid tussen A- en B-woningen verdween. De subsidie werd afhankelijk

gemaakt van de hoogte van de stichtingskosten (naast de v.e.), waarbij de

subsidieta-bel een glijdende schaal kende. Naarmate de stichtingskosten stegen, nam de

gemiddelde subsidie af. Deze maatregel vergrootte de vrijheid van opdrachtgevers

om het kwaliteitsniveau te variëren en meer marktconform te bouwen.

Ook Schut was van mening dat de nieuwbouw als prijsleider voor de voorraad zou fungeren, maar de veel snellere stijging van de bouwkosten boven de voorraadhuren verijdelde dit streven. Hoewel hij een huurliberalisatie voorstond, werd hij gedwon-gen tot invoering van een verplichte huurharmonisatie, om te voorkomen dat tussen

12

16 Habraken, N.l., 1961, De dragers en de mensen; het einde van de massawoningbouw, Amsterdam.

17 Priemus, H., 1969, Wonen - creativiteit en aanpassing. Onderzoek naar voorwaarden voor

optimale aanpassingsmogelijkheden in de woningbouw, Den Haag/Parijs (Mouton).

18 In 1967 schrapte Schut de contingentstoeslag. Arbeidsbesparing moest zijns inziens geen doel op zich worden; efficiënt bouwen bad volgens hem op ruime schaal vaste voet gekregen. Ook stelde Schut in 1968 een (extra) subsidie voor experimentele woningbouw in. Bron: De Vreeze, 1993.

voorraad- en nieuwbouwhuren een gat ontstond waardoor de woningbouw zou stagneren. Hier blijkt ook de koppeling russen huur-, subsidie- en kwaliteitsbeleid voor de nieuwbouw en dat voor de voorraad.

2.6 Differentiatie als nieuwe opgave

Ondanks de maatregelen van Schut bleek binnen en buiten de CDV ontevredenheid te bestaan over de mate van differentiatie die het beleidsinstrumentarium (kwaliteits-voorschriften en de bepalingen uit het huur- en subsidiebeleid) bood. Zo deed zich rond 1970 de vraag voor hoe de CDV haar beleidsdoelstellingen en -instrumentarium aan deze opgave moest aanpassen. Vanwege de nauwe relatie russen het kwaliteitsbe-leid en het huur- en subsidiebekwaliteitsbe-leid was de vraag eigenlijk breder: wat wilde de

cnv

met haar kwaliteitsvoorschriften en huur- en subsidiebeleid aan kwaliteit bereiken, gegeven de meervoudige en tegengestelde doelstellingen?

Ter vergelijking: in het Bouwbesluit (1992) bedraagt het minimum totaal woonopper-vlak voor een driekamerwoning ongeveer 37m2. 19

Tabel 2.1 Vergelijking vereiste woonoppervlakten bij een driekamerwoning volgens V&W 1951, V&W 1965 en Proeve 1973 20

V&W 1951 V&W 1965 Proeve 1973

Hoofdwoonkamer 14 16 18,5 Hoofdslaapkamer 9,5 JJ 11,6 Slaapkamer 7 8 8,5 Keuken 4 6 7 Overmaat 2,5 7 Woonoppervlakte 37 48 45,6

19 Overigens is dit cijfer gebaseerd op een ontwerpversie van het Bouwbesluit. Vreeze, N. de (red.), 1989, Kwaliteit in discussie. Woningbouw onder invloed van bezuinigingen en deregulering, Deventer (Van Loghum Slaterus) Wiardi Beckrnan Stichting, p. 68.

20 Vergelijking levert wel enige problemen op; voor de V&W 1951 is uitgegaan van een woning bestemd voor twee personen, bij de V&W 1965 van een woning met een capaciteit van 3 v.e.'s, bij de Proeve van een woning met drie kamers. Bronnen: Horst, J. ter, K. Theunissen

en A. Vos, 1988, Normering in de woningbouw in relatie tot veranderende woon- en leefvormen, 's-Gravenhage (MVROM, Centrale Directie Voorlichting en Externe Betrekkin-gen), 2e druk, MVROM/DGVH/DOK en Emancipatieraad; Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1973, Toelichting bij de Proeve van Voorschriften en Wenken voor het ontwerpen van woningen 1973 (OTB-bewerking).

van de kosten-kwaliteitsverhouding onderwerpen. Deze kosten-kwaliteitstoets of prijstoets vond lange tijd zowel bij de directies in de provincies als bij de CD V-centraal plaats. Het doel van de toetsingsmethodiek was een snelle toetsing, zodat met een beperkte capaciteit toch veel plannen getoetst konden worden. De toetsing was veruit het meest intensief bij woningwetwoningen; de prijstoetsing vond zelfs uitsluitend bij woningwetwoningen plaats. Ter indicatie: in 1970 werden ongeveer 1.100 woningwetplannen met een gemiddelde grootte van 45 woningen beoordeeld, wat neerkwam op 25 plannen per week. Vanwege het belang van een snelle toetsing had de cDV belang bij plannen die zo veel mogelijk op elkaar leken; standaardisatie maakt immers routinematige behandeling mogelijk, die door relatief laag geschoolde ambtenaren kon worden verricht. Het streven naar typebeperking uit de jaren vijftig en zestig had daarom voor de cDV voordelen in de uitvoering.

Enerzijds was er de constante van een beperkte beoordelingscapaciteit in combinatie met een groot aantal te toetsen bouwplannen; anderzijds was er de ontwikkeling van een toenemende kwaliteitsdifferentiatie. Daarop kon de cDV op verschillende manieren reageren:

1. vereenvoudiging van de plantoetsing: globalere toetsing;

2. verfijning van de toetsingsprocedure, met als nadeel echter hogere eisen te stellen aan het kennisniveau van de plantoetsers en een tragere plantoetsing; 3. deconcentratie, waardoor de plantoetsing uitsluitend bij de DVH's wordt

verricht, waardoor het centrale apparaat ontlast wordt en zich op de moeilijke plannen kan concentreren;

4. decentralisatie, waarbij de kosten-kwaliteitstoetsing wordt overgelaten aan gemeenten.

De eerste mogelijkheid was eigenlijk de ratio achter alle toetsingsmethoden, met name de eerste versie daarvan, die van de 'curveprijs' . De curveprijs was een prijs per kubieke meter bouwinhoud. Deze prijs varieerde met de inhoud. Het in een grafiek uitzetten van prijzen per m3 _{op de verticale as tegen m}3 _{op de horizontale as}

leverde een dalend verlopende kromme: de 'curve'. In 1953 stapte de cDV over op een meer verfijnde berekeningswijze: de 'Nieuwbouwkostenberekening 1953' (NBB).

Deze methodiek ging niet langer uit van de bouw inhoud maar van de bouwkostenin-houd, een fictieve inhoud die door berekening ontstond en waarmee niet geheel met elkaar te vergelijken woningen wat betreft de kosten vergelijkbaar werden. Er werd een vast bedrag per gebouwtype en een bedrag per m3

berekend, waarbij voor bijzondere omstandigheden toeslagen werden gegeven.

De toenemende verscheidenheid in bouwvormen nam verder toe en leidde in 1965 tot een aanpassing: de 'Berekening van de bouwkosten van woningen' (BBW 1965). De wijze waarop met deze methode de kosten-kwaliteitsverhouding werd bezien, staat bekend als de 'toetsingsmethodiek' . Net als bij de NBB 1953 lag de basis in de bouwkosteninhoud en gold een vast bedrag per (type) woning. Daaruit volgde een

maximumprijs, gebaseerd op een woning met een 'standaardpakket' (een bepaalde constructie, afwerking e.d.). De geraamde kosten van afwijkingen in het bestek van een ingediend plan werd op de aannemingssom in mindering gebracht en vervolgens 15

_._-vergeleken met de prijs die uit de toetsingsmethodiek resulteerde, nadat deze prijs was met een aantal eventuele meerkosten (gemeenten met hoge bouwkosten, complex

met veel kleine woningen, kleine omvang van het project).

Begin jaren zeventig constateerde de CDV dat de toenemende variatie in bouwvor-men en onderdelen daarvan en in stedenbouwkundige situeringen, tot de ontwikke-ling van een nieuwe beoordeontwikke-lingsmethode moest leiden, gegeven de verwachting dat het aantal te behandelen woningen vooralsnog aanzienlijk zou blijven en de wense-lijkheid van een versnelling van de procedures. Daarbij wilde de CDV tevens duidelijkheid geven aan partijen in het veld (aanbieders van prijzen) en gebruik

kunnen maken van een computer. Medio 1970 werd besloten tot instelling van een

breed samengestelde stuurgroep die deze nieuwe methode moest ontwikkelen.23 In samenhang met deze herziening van de toetsingsmethodiek werd tevens van de

derde hierboven genoemde mogelijkheid gebruik gemaakt. Per 1 mei 1971 werd de

bevoegdheid voor het nemen van beslissingen ten aanzien van een aantal werkzaam-heden gedelegeerd aan de HID's in de provincie; het betrof onder meer het

vaststel-len van toe te stane prijzen voor eengezinshuizen in de woningwetsector .

De nieuwe toetsingsmethodiek werd in 1973 van kracht (BBW 1973). Toen eind jaren zeventig de differentiatie wederom sterk toenam een ook het bouwen in

stadsvemieuwingsgebieden een hoge vlucht nam, was wederom aanpassing nodig: de

BBW 1980.24 _{Daarbij kon gebruik gemaakt gaan worden van de computer, zoals in}

1970 aangekondigd. De kosten-kwaliteitsgegevens werden vanaf 1978 opgenomen in

het Kodalsysteem (Kosten Documentatie Analyse).

Vanaf eind jaren zeventig is gestaag gewerkt aan de ontwikkeling van

normbouwkos-ten, die budgettering mogelijk maakten. De subsidies voor afwijkende kosten

(kopkosten) stortte het DGVH in een afzonderlijk budget, het kopkostenfonds. Deze

maatregelen maakten de weg vrij voor decentralisatie, waarbij de beoordeling van de

kosten-kwaliteitsverhouding aan de budgethouders (gemeenten, provincies en, vanaf

16

23 Overigens is hierover in de stukken rond de Proeve niet of nauwelijks iets gevonden. 24 Aan de bestaande correcties op de toetsingsprijs (voor verschillen in bouwvorm,

hoofdafme-tingen en bouwstructuur; fundering; regionale bouwmarkten; afwerkingsniveau in en om de woningen; technische installaties en uitrusting) werden de categorieën 'excessieve bouwplaats -kosten ' en 'architectonische aanpassing' toegevoegd in de berekening van de toetsingsprijs . Bron: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1989, Ontwik-keling van bet Nonnkostensysteem. Proefperiode decentralisatie 1978-1987, ' s-Graven

-hage (MVROM), DGVHIDOK, DOK-reeks jaargang 1989, nr. liS, auteur: R. de Wildt,

j

I

I..

1993, ook regio's) werd overgelaten. Zo maakte het DGVH uiteindelijk gebruik van mogelijkheid 4.25

Het DGVH heeft daarom wat betreft de toetsing van de kosten-kwaliteitsverhouding van bouwplannen op verschillende wijzen op de toenemende differentiatie in de

woningbouw gereageerd. Eerst werd de oplossing gezocht in een toenemende

verfijning, later ontdeed het DGVH zich via decentralisatie van de noodzaak tot beoordeling van individuele bouwplannen.

25 Na 1988 is de BBW overigens nog gebruikt voor de jaarlijkse rapportage aan het parlement

over de ontwikkeling van de kosten en kwaliteit in de volkshuisvesting. De uitkomsten van de

planevaluaties met de BBW zijn ook gebruikt voor de onderbouwing en normering van het

Normkostensysteem (1988). Het DGVH ontwikkeld overigens twee hulpmiddelen om gemeenten bij de toetsing terzijde te staan: het 'Hulpmiddel voor de globale beoordeling van

kwaliteit en kosten van bouwplannen' voor de sociale-huursector en de 'Modeltoets' voor de

gesubsidieerde markt- en vrije sector. Zie Swets, 1993, pp. 121-143.

17

3

DE VOORSCHRIFTEN EN WENKEN NADER

BEKEKEN

3.1 Algemene regelgeving: van bouwverordening tot Bouwbesluit

In 1927 ontstond de situatie van de dubbele normstelling, het naast elkaar bestaan van enerzijds kwaliteitsvoorschriften voor alle nieuwe woningen in de gemeentelijke bouwverordening, en anderzijds kwaliteitsvoorschriften van het Rijk voor het verkrijgen van een subsidie (na de oorlog in de vorm van de V&W). De nadruk zal in dit onderzoek weliswaar liggen op de V&W, maar vanwege de wisselwerking tussen de twee soorten normstelsels verdient ook de ontwikkeling van de bouwvoor-schriften uit de bouwverordening aandacht. Bijlage 2 geeft een overzicht van de verschillende normstelsels die betrekking hebben en hadden op de woningkwaliteit.

De Woningwet van 1901 verplichtte alle gemeenten tot het opstellen van een gemeentelijke bouwverordening. De gemeentelijke autonomie inzake het stellen van woningkwaliteitseisen bleef zo min of meer gehandhaafd. Tussen gemeenten bleken de bouwvoorschriften al snel enorm te verschillen. Het Rijk heeft van meet af aan geprobeerd de voorschriften uit de gemeentelijke bouwvergunningen te uniformeren. AI in 1904 verscheen een leidraad met als doel om de eenheid in gemeentelijke bouwverordeningen te bevorderen. Toch is het Rijk pas vanaf 1965 meer succesvol geworden op dit gebied. In dat jaar publiceerde de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) de Model-Bouwverordening (MBV) die wèl brede toepassing vond. Deze Model-Bouwverordening was het werk van de Adviescommissie voor de unificatie en de toepassing van de gemeentelijke bouwverordeningen, van de VNG. 1

Succesvolle invoering geschiedde onder meer door een instructie voor ambtenaren van het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht en cursussen van het Bouwcentrum. Ook werd een breed samengestelde, permanente landelijke adviescommissie ingesteld met als taak om de VNG te adviseren over periodieke aanpassingen. Deze commissie bestaat nog steeds onder de naam Commissie voor de Bouwvoorschriften. Voortdu-rend actualiseerde zij de methodiek van normstelling en het norm niveau , dat steeds

1 Schaar, J. van der, 1991, Volkshuisvesting: een zaak van beleid, Utrecht (Het Spectrum), Aula Paperback nr. 198. p. 235, noot 34.

hoger werd.2 _{De MBV is in de loop der jaren talrijke keren aangepast. Ondanks dit}

succes bleven er verschillen tussen gemeenten bestaan, vooral omdat niet alle

gemeenten dezelfde versie van de MBV hanteerden. 3

Sinds oktober 1992 is het landelijke Bouwbesluit van kracht. Dit Bouwbesluit is een

uitvloeisel van het Actieprogramma Deregulering Woningbouwregelgeving. Het

vervangt de gemeentelijke bouwverordeningen en bevat uitsluitend minimum bepalingen die betrekking hebben op de veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid. De eisen zijn zoveel mogelijk geformuleerd in meetbare

presta-ties. Ook de eisen die gemeentelijke nutsbedrijven en de brandweer aan woningen

stelden, worden in dit Bouwbesluit geregeld. Hiermee komt een einde aan de gemeentelijke autonomie op dit gebied; althans, dit werd beoogd. Toch blijft er voor

de gemeente de mogelijkheid om aanvullende bouwvoorschriften te stellen.4

3.2 De verschillende edities van de Voorschriften en Wenken

3.2.1 Inleiding

In de periode voor de Tweede Wereldoorlog stuurde het Rijk de kwaliteit van de

gesubsidieerde woningbouw vanaf 1927 met de 'Algemene voorwaarden voor den

bouw van woonhuizen met rijkssteun' (AVW). Na de oorlog geschiedt dat

achtereen-volgens met de volgende regelingen:

- Voorlopige Wenken voor het ontwerpen van eengezinshuizen 1946 en de Voorlo-pige Wenken voor het ontwerpen van meergezinshuizen 1946 of 1947 (samen de 'Wenken 1946');

- Voorschriften en Wenken voor het ontwerpen van woningen 1951 (V&W 1951); - Voorschriften en Wenken voor het ontwerpen van woningen 1965 (V&W 1965);

- Voorschriften en Wenken 1976 (V&W 1976).

De verschillende regelingen zijn tussentijds een aantal malen aangepast. In 1973

circuleerde er binnen de CDV een 'Proeve van nieuwe Voorschriften en Wenken'

die ook in het veld enige bekendheid kreeg. Het was een herziene versie van de

V&W 1965, die echter geen officiële status heeft gekregen. Per 1 januari 1984 zijn de Voorschriften en Wenken afgeschaft.

Hieronder wordt de inhoud van de achtereenvolgende versies van de V & W op

hoofdlijnen besproken.

2 De Vreeze, 1993, p. 278. 3 Van der Schaar, p. 235, noot 34.

4 De Tweede Kamer wilde deze mogelijkheid handhaven; De Vreeze, 1993, p. 503.

20

3.2.2 Wenken 19465

De Wenken 1946 waren grotendeels gebaseerd op de woningbouwstudies van de Kerngroep Woningarchitectuur van de Bond van Nederlandse Architecten (BNA) uit de Tweede Wereldoorlog. In de Wenken werd gesteld dat de gemeentelijke bouw-voorschriften "niet altijd voldoende zijn om goede woningen te verkrijgen." De tekortkomingen in de plannen die bij de directies van de volkshuisvesting in de provincie (DVH's) werden ingediend, werden als belangrijke aanleiding voor het opstellen van de Wenken genoemd, opdat zij vermeden konden worden. De Wenken hadden geen bindend karakter, maar vormden aanwijzingen. "Het is niet de bedoe-ling dat deze wenken starre toepassing vinden. ( ... ) Men zie deze Wenken dan ook vooral als een illustratie van de geest, waarin de bedoelde woningen ontworpen dienen te worden en niet als een poging tot ongezonde nivellering."

De volgende wenken werden genoemd:

l. Wenken van algemene aard betreffende oriëntatie, bezooning, vormgeving tuinen en erven.

2. Wenken ten aanzien van de grootte der woningen, de absolute grootte en de differentiatie naar soort van het gezin.

3. Wenken ten aanzien van de indeling der woningen, bestemming, groepering en afmetingen en vorm der verschillende ruimten.

4. Wenken ten behoeve van de constructie en de afwerking der woningen in het belang van een goede bewoonbaarheid en voorts ter voorkoming van onderhoud, herstel en vernieuwing.

De Wenken 1946 bevatten bepalingen over de stedenbouwkundige context (zie punt 1); latere versies van de V&W beperkten zich tot de bouw- en woontechnische kwaliteit.

3.2.3 Voorschriften en Wenken 1951

De V&W 1951 vervingen de Wenken 1946. De inleiding bij de V&W 1951 gaf hiervoor de redenen aan:

- de Wenken 1946 werden niet meer in overeenstemming geacht met de gewijzigde omstandigheden; dit betrof onder meer de financiële regelingen;

het werd wenselijk gevonden, een duidelijker onderscheid aan te brengen tussen voorschriften en wenken, om te voorkomen dat "hetgeen als een aanbeveling is bedoeld, als een eis wordt geïnterpreteerd";

de nieuwe V&W maakten het mogelijk, de gescheiden uitgaven voor eengezins-en meergezinswoningeengezins-en te combinereengezins-en.

De V&W 1951 bestonden uit een deel met Voorschriften en een deel met Wenken.

De voorschriften waren bindend voor gesubsidieerde nieuwbouw (Woningwet- en

5 Wat hier over de Wenken 1946 is vermeld. is gebaseerd op De Vreeze, 1993. pp. 270-273. 21

particuliere bouw6

), de wenken waren dat niet. De Voorschriften hadden alleen betrekking op woontechnische zaken; bouwtechnische aangelegenheden vielen onder de Wenken. De wenken van algemene aard betreffende oriëntatie, vormgeving, tuinen en erven uit de Wenken 1946 werden weggelaten omdat deze inmiddels als "voldoende algemeen bekend" werden beschouwd.

De inleiding vermeldde dat (meer) aandacht was gegeven aan de idee van de demografische woningdifferentiatie, het variëren van de woninggrootte naar huishou-denskenmerken. Dit blijkt wel uit de voorschriften; zij bevatten een apart gedeelte voor woningen voor alleenstaanden. De indeling in vier groepen was komen te vervallen, maar de tabel met oppervlaktematen maakte wel onderscheid naar vijftien soorten huishoudens. De woning- of huisvestingscapaciteit (het vermogen van een woning om een bepaald type huishouden te huisvesten) werd bepaald aan de hand van het aantal bedden dat, met inachtneming van de voorschriften voor slaapkamers, doelmatig in die slaapkamers kon worden geplaatst.

De voorschriften gaven minimumnormen voor de oppervlakte van vertrekken en voor de oppervlakte van de som der hoofdvertrekken. De oppervlaktenormen voor woon- en slaapkamers bleven ten opzichte van de Wenken 1946 grotendeels dezelfde, maar de normen voor keukens en badkamers lagen lager. De V&W 1951 schreven een zekere 'overmaat' voor. De overmaat was het verschil tussen de mini-maal vereiste oppervlakte voor de oppervlakte van de belangrijkste vertrekken tezamen enerzijds, en de som van de minimaal vereiste oppervlakte van de afzonder-lijke vertrekken anderzijds. Dit bood de ontwerper van een woning enige vrijheid, zonder dat hij de subsidie misliep.

De wenken hadden betrekking op de planindeling, de keuze der vertrekken, de vorm en indeling van de woningen en de constructie der woningen.

Ten slotte bevatten de V&W 1951 speciale voorschriften en wenken voor het ontwerpen van bejaardentehuizen.

In 1956, 1959 en 1960 werden de V&W 1951 op kleine punten gewijzigd. De wenselijkheid van een eetkeuken, standaardisatie en de totstandkoming van een nieuwe subsidieregeling vormden daarvoor de respectievelijke aanleidingen.?

3.2.4 Voorschriften en Wenken 1965

De V&W 1965 vervingen de V&W 1951. De kwaliteitsnormen werden in deze V&W 1965 flink verhoogd. In de bijgaande circulaire en de toelichting motiveerde

22

6 De rijkssteun voor premiebouw werd tot 1965, toen de nieuwe Woningwet 1962 van kracht werd, gegeven op basis van de Wederopbouwwet.

7 1959: Beschikking 0427725, Staatscourant d.d. 4 mei 1959; 1960: Beschikking 0321725,

VROM-archief, SSA, 1889, inventarisnr. 420; circulaire MG 65-10, behorend bij de V&W 1965, noemt nog MG 55-18 die ten aanzien van afwerking en constructie een aanvulling op de V&W 1951 gaf.