Op weg naar kengetallen van gemeentelijke volkshuisvestings-, stadsvernieuwings- en ruimtelijke ordeningstaken

IIT'I,n"fl'I'TI'IIII'rnrnlllIlUI!IIIII!IIJU""""!!!I!'I"'11i I ..,..;.;;;.I.ó~";"""'-~""""'"

OP WEG NAAR

KENGETALLEN

VAN

GEMEENTELIJKE

VOLKSHUISVESTINGS-, STADSVERNIEUWINGS- EN RUIMTELIJKE

ORDENINGS-TAKEN

DRS. Th. BENTVELSEN

Technisch-Bestuursk

tà;n

Ige Verkenningen

"w.~ " :-.~ •.. ~\.~~. ".::'~~~~ .. '

6

·

:..':.'~ "",.. . ~

.

.

. , - - - -- - -- - -

-OP WEG NAAR KENGETALLEN VAN

GEMEENTELIJKE VOLKSHUISVESTINGS-,

STADSVERNIEUWINGS- EN RUIMTELIJKE

ORDENINGSTAKEN

Bibliotheek TU Delft

11111 1111 1111

c

1691818

•

-

-- -- .. _ . • . . . __ ._._---_._---.-_.-- _.-.. ---_ .. __ .... -..

__

.. _--~---

_ . _

-TECHNISCH - BESTUURSKUNDIGE

VERKENNINGEN

Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Thijsseweg 11

2629 JA Delft

Telefoon (015) 783005

OP WEG NAAR KENGETALLEN VAN

GEMEENTELIJKE VOLKSHUISVESTINGS-,

STADSVERNIEUWINGS- EN RUIMTELIJKE

ORDENINGSTAKEN

Drs. Th. Bentvelsen

Onderzoeksinstituut voor Technische

Bestuurskunde

De serie Technisch-Bestuurskundige Verkenningen wordt uitgegeven door:

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1

2628 eN Delft

telefoon: (015) 783254

Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de gemeenten Breda, Delft, Dordrecht, Heerlen, 's-Hertogenbosch, Leeuwarden, Maastricht, Nijmegen, Tilburg, Zaanstad en Zwolle

CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag Bentvelsen, Th.

Op weg naar kengetallen van gemeentelijke

vOlkshuisvestings-, stadsvernieuwings- en ruimtelijke ordeningstaken j Th. Bentvelsen. - Delft: Delftse

Universitaire Pers. - Ill. - (Technische bestuurskundige verkenningen; 6)

Uitgave van het Onderzoeksinstituut voor Technische

Bestuurskunde (OTB), Technische Universiteit Delft. - Met lito opg.

ISBN 90-6275-533-X

SISO 719.12 UDC 657.6:[[711.1+351.778.5]:352] NUGI655 Trefw.: ruimtelijke Ordening; Nederland; gemeentebeleid jstadsvernieuwing; Nederland; gemeentebeleidj

volkshuisvesting; Nederland; gemeentebeleid. Copyright 1989 by Th. Bentvelsen

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without permission from the publisher, Delft University Press, Delft, The

INHOUDSOPGA VE

IN'I.EID~. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 1

1. P.RO~ EN ONDERZOEKSOPZET ••••••••....•••••.•.. 3

1.1. Probleemstelling... . •.. 3 1.2. Onderzoeksopzet... . ... 4 2 • KENGETALIBN: EEN VERKENNING ••••••••••••••••••• ' •••••••••• 7 2.1. Kengetallen; definities en ervaringen ••.••••.•.••.• 7 2.2. Achtergronden voor de ontwikkeling van

2.3. 2.4. 2.5. 2.6. kengetallen . . . 9 Begrotingskengetallen ••••••••••••••••••••.•••••.•. 11 Nadelen begrotingskengetallen •••••.•••..•••••••... 13 Prestatiekengetallen ••••••••••••••..•...•.•••...•. 14 Kengetallen van gemeentelijke vOlkshuisvestings-, stadsvernieuwings- en ruimtelijke ordeningstaken •• 16 3. DE GEJIEENTELI.JKE ORGANISATIESTRDCl'UUR OP HET GEBIED VAN

DE VO~G, STAOOVERNIEUWING EN RIJIHl'ELLlRE

~G ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• •• 19 3.l. 3.2. 3.3. 3.4. Inleiding- . . . e _ • • • • • • • 19 De gemeentelijke organisatie •••••• ~ ••••.•••••••••• 19 VHV/SV/RO-organisatie in de gemeenten •••••••••..•• 24 Beschrijving van de VHV/SV/RO-organisatie in de gemeenten ••••••••••••••••••••• , ••••••••••.••••••••• 25 3.4.1.

Bouw-

en Woningtoezicht .••••••••••••••••••• 26 3.4.2. Woonruimteverdeling •••.••••••••••••••••••.• 27 3.4.3. Volkshuisvesting ••••••••••••••••••••••••••• 31 3.4.4. Grondzaken . . . 32 3 • 4 • 5. sted.ebouw . . . 33 3.4.6. Stadsvernieuwing ••••••••••••••••••••••••••. 33 3.4.7. Verkeer . . . 35 3 . 5. Slotbeschouwing ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 35 4. RF.StJI.TATE:tI... 3 7 4 • 1. Inleidil'l9' . . . 37

4.2. Door te berekenen uren per hoofdtaakveld .••••••••• 37 4.3. Door te berekenen uren per activiteit ••••••••••••• 39 4.4. Kengetallen per deelactiviteit ••••••••••••••••••.. 43 4. 5. Slotbeschouwing •••••••••••••••••••••••••••••••••.. 73

5. CONCLUSIES EN ~ . . . • . . . 75 B:rJIAGEN Bijlage I: Bijlage II: Bijlage lIl: Bijlage IV: Bijlage V: Bijlage VI: Bijlage VII: Organisatieschema's gemeenten en toeliclltill9' . . . 83

Taakverdeling secretarie en diensten •••••••• 97 Samenstelling van college van B&W, Porte-feuilles en Raadscommissies in de

VHV/SV/RO-sektor in de onderzochte

gem.eenten . . . 99 Organisatieschema's van Diensten op het

gebied van Volkshuisvesting,

Stads-vernieuwing en Ruimtelijke Ordening ••••••.. 103 OVerzicht feitelijke bezetting in

arbeidsplaatsen ••••••...••...•...••••. 117 Beschrijving van organisatie-eenheden

per gemeente ••••.••••••••••••••••••••.••••• 121 Activiteitenlijst gemeentelijke

vhv/sv/ro-taken ... 165

Bijlage VIII: OVerzicht indeling activiteiten •••••••••••• l89 Bijlage IX: Gebruikte literatuur ••••••••••••••••••••••• 191

INLEIDING

om

talloze redenen is het gewenst dat managers en politici een beter inzicht hebben in de kosten en de prestaties van het gemeentelijk ruimtelijke ordenings-, volkshuisvestings-en stadsvernieuwingsbeleid. In discussies over privatisering van overheidstaken wordt vaak zonder meer verondersteld dat particuliere organisaties efficiënter zouden kunnen funktio-neren dan publieke organisaties. Dat zou onder meer het gevolg zijn van het feit dat particuliere organisaties eenduidige indikatoren kennen waarmee het succes of het falen van de organisatie kan worden gemeten: het rendement als resultante van kosten en opbrengsten. De kosten van gemeentelijke organisaties worden gewoonlijk wel bepaald, maar over de opbrengsten en prestaties van die organisaties zijn de betrokkenen meestal niet of nauwelijks geïnformeerd. Door de decentralisatie van zowel de volkshuisvesting als de stadsvernieuwing wordt de betekenis van deze beleidssectoren op lokaal niveau steeds meer geaccentueerd. De

bezuinigings-drang die geen enkele gemeente onberoerd laat, gaat niet

voorbij aan de ruimtelijke ordening, de volkshuisvesting en de stadsvernieuwing. Vooral nu de uitbreidingsbehoefte van de woningvoorraad geleidelijk aan minder groot lijkt te zijn, valt de aandacht van hen die 'bezuinigings-slachtof-fers' zoeken, al gauw op de genoemde beleidssectoren. Men heeft echter nauwelijks inzicht in de aard en de urgentie van de activiteiten die de desbetreffende ambtelijke dien-sten verrichten en in de efficiency waarmee deze activitei-ten worden uitgevoerd.

Kengetallen kunnen het bestuur en management ondersteunen en stimuleren bij het nemen van beslissingen, en kunnen bij-dragen tot een grotere interesse voor concrete activiteiten op het niveau van de werkvloer. Kengetallen kunnen de posi-tie van werknemers beschermen tegen overmatige werkdruk die hen van bovenaf zou kunnen worden opgelegd. De beschikbaar-heid van kengetallen is een voorwaarde voor het invoeren van contractmanagement, en voor het vergroten van het zelfbeheer bij de overheid.

Op instigatie van ir M. de Jong (voorheen directeur SO Delft, thans directeur RO utrecht) is een initiatiefgroep

samengesteld, bestaande uit de directeuren van de diensten Openbare Werken resp. Stadsontwikkeling van de gemeenten Alkmaar, Breda, Dordrecht, Haarlem en Zaanstad. Zij hebben het initiatief genomen tot de uitvoering van een vergelij-kend onderzoek naar kengetallen die de kosten-prestatie-verhouding aangeven van de ruimtelijke ordenings-,

volks-huisvestings- en stadsvernieuwingsorganisaties in

middel-grote steden in Nederland.

Het onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde (OTB) te Delft werd gevraagd het onderzoek uit te voeren. De directeur van het instituut, prof. dr ir H. Priemus, was bij de voorbereiding van het onderzoek betrokken en leidde de uitvoering van het onderzoek. Het veldwerk, de analyse en de rapportage werden verzorgd door drs Th. Bentvelsen, onderzoeksmedewerker van het OTB.

Voorts is overleg gevoerd met Binnenlandse Zaken, het NIDIG, de VNG en VROM. Een proefonderzoek in de gemeenten Delft en Zaanstad bracht aan het licht dat uitvoering van een der-gelijk onderzoek moder-gelijk is.

In dit rapport worden geen absolute nonnen gepresenteerd, maar worden de verhoudingen tussen input en output per deelactiviteit aangegeven. De onderzochte gemeenten kunnen zelf nagaan in hoeverre de eigen kosten/prestatie verhouding afwijkt van dit gemiddelde. Wij hopen dat dit rapport bij-draagt aan de ontwikkeling van bruikbare kengetallen op het terrein van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stads-vernieuwing en voorts dat dit rapport de ogen opent voor de beperkingen, resp. de kansen op misbruik van kengetallen op dit gebied.

1

PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSOPZET

1.1. Probleemstelling'

De probleemstelling van het onderzoek luidt als volgt:

*

Wat zijn de gemeentelijke taken op het gebied van

volks-huisvesting, ruimtelijke ordening en stadsvernieuwing, en welke organisatiestructuur bestaat er bij gemeenten om deze taken te kunnen uitvoeren?

*

In hoeverre kunnen, op basis van vergelijkend onderzoek,

kengetallen ontwikkeld worden die de kosten-prestatie verhouding aangeven van de ruimtelijke ordenings-,

volks-huisvestings- en stadsvernieuwingsorganisaties in

mid-delgrote gemeenten in Nederland?

Het onderzoek is met name erop gericht, om op basis van ver-gelijkend onderzoek kengetallen te ontwikkelen.

Om de vergelijkbaarheid van het onderzoek te bevorderen,

zijn aan de hand van een drietal criteria gemeenten geselec-teerd, waar het onderzoek in principe uitgevoerd zou kunnen worden. De gebruikte selectiecriteria zijn:

- gemeenten met een inwonertal (per 1.1.1985) tussen de

50.000 en 200.000 inwoners. De grote en kleine gemeenten zijn voorlopig buiten beschouwing gelaten;

gemeenten met een aandeel van meer dan 4 promille in het stadsvernieuwingsfonds in 1986;

- gemeenten die in de periode 1981-1985 tenminste 2000

woningen hebben gebouwd.

Op het moment van selectie waren er 27 gemeenten die aan deze drie criteria voldeden. Alle 27 gemeenten zijn in de periode mei-juni 1987 schriftelijk en telefonisch benaderd.

Een concept-activiteitenlijst werd toegestuurd. Van de

gemeenten die zouden participeren in het onderzoek, werd een bijdrage in de kosten van het onderzoek gevraagd.

Uiteindelijk hebben 11 gemeenten besloten aan het onderzoek

mee te werken: Leeuwarden, Zaanstad, Tilburg, Heerlen,

Zwolle, Dordrecht, ' s-Hertogenbosch, Maastricht, Breda,

Delft en Nijmegen.

De redenen die gemeenten opgaven om niet aan het onderzoek mee te werken waren:

- men vond de vergelijking vrij oppervlakkig, waardoor men verwachtte dat de resultaten minder goed bruikbaar zouden zijn;

wegens tijds- c.q. capaciteitsgebrek was men niet in staat mee te doen aan het onderzoek;

men vond de opzet van het onderzoek te arbeidsintensief; men was van mening dat de vragenlijst te gedetailleerd was, en verwachtte daardoor een te groot tijdbeslag. Ondanks de afzeggingen werd het initiatief toegejuicht, en men gaf te kennen nieuwsgierig te zijn naar de resultaten.

1.2. Onderzoeksopzet

Het onderzoek is als volgt opgezet. Centraal in het onder-zoek staat de activiteitenlijst, met ongeveer 175 verschil-lende deelactiviteiten (of taken), verdeeld over zeven hoofdtaakvelden. Per deelactiviteit worden de kosten, uren en prestaties over 1987 gevraagd.

Daarnaast werden een aantal algemene vragen betreffende de organisatie van de gemeente op het gebied van de volkshuis-vesting, stadsvernieuwing en ruimtelijke ordening gesteld. Aan de gemeenten werd gevraagd, deze activiteitenlijst zelf in te vullen. Dit is (meestal) door de hoofden van de des-betreffende afdelingen gedaan, en betekende een tijdsin-vestering van ongeveer één dag per hoofdmakveld. Een co-ördinator per gemeente droeg zorg voor de onderlinge afstem-ming van de afdelingen in de gemeente.

Het onderzoek is gestart om kengetallen op het gebied van volkshuisvesting, stadsvernieuwing en ruimtelijke ordening te ontwikkelen. In gezamenlijk overleg heeft de initiatief-groep er de volgende inVUlling aan gegeven: Bouw- en Woning-toezicht, Woonruimteverdeling , Volkshuisvesting, Grondzaken, stedebouw, Stadsvernieuwing en Verkeer. In een vroeg stadium is besloten Milieu niet mee te nemen in dit onderzoek. Omdat de organisatie en taakverdeling van dit hoofdtaakveld nog betrekkelijk nieuw is, en de kostendekking bovendien

tame-lijk complex, is besloten dit hoofdtaakveld voorlopig niet verder te onderzoeken.

Onder een deelactiviteit (of taak) wordt verstaan elk type werk waarvan effecten of resultaten voor de burger of 'voor het gemeentebestuur merkbaar zijn. Voor deze werkzaamheden bestond tot nu toe nauwelijks bruikbaar materiaal op grond

waarvan kengetallen of andere gegevens voor vergelijking van deelactiviteiten opgesteld kunnen worden.

OOk is besloten om deelactiviteiten, die een sterk beslag leggen op de kapitaaldienst, niet mee te nemen in het onder-zoek. De lasten van de investeringen zouden het beeld van de kosten kunnen vertroebelen.

Problematisch bij het verzamelen van vergelijkingsmateriaal is dat tal van deelactiviteiten in verschillende gemeenten op verschillende punten in de organisatie zijn onderge-bracht.

om

die reden is uitgegaan van een relatief breed takenpakket.

In de enquêtelijst is een onderscheid aangebracht tussen directe (door te berekenen) kosten, en de indirecte (over-head) kosten. Interne ondersteuning en coördinatie werden niet als zelfstandige taken gezien, maar toegedeeld aan andere activiteiten.

Per afdeling moest worden nagegaan wat de directe en in-directe kosten waren.

Onder indirecte kosten werd verstaan:

op afdelingsniveau:

*

leiding;

*

administratieve ondersteuning;

*

algemene afdelingstaken (werkoverleg, cursussen, excur-sies, studietijd van medewerkers);

*

huisvesting (incl. onderhoud, schoonhouden, verwarming);

*

reiskosten, autovergoedingen;

*

kantoorbenodigdheden, automatisering (afdelingsniveau);

*

telefoon, lichtdrukken, copieën, correspondentie;

*

cursussen, excursies, studie, tijdschriften (kosten derden) ; en op dienstniveau:

*

directie;

*

administratie, P. en 0., staf;

*

huisvesting (algemeen);

*

automatisering (algemeen).

Al deze kosten (de overhead) moesten worden gedeeld door het totaal beschikbare aantal door te berekenen uren. Het re-sulterende bedrag per uur moest worden opgeteld bij de uurkosten van de medewerkers, welke eenduidig aan een taak kunnen worden toegere~end.

Het voorgaande betekent, dat de volgende activiteiten niet in dit onderzoek opgenomen zijn:

Milieutaken.

Deelactiviteiten met een sterk uitvoerend karakter.

Interne ondersteuning, controle en coördinatie worden niet als zelfstandige taak gezien: noch een gemeentebe-stuur, noch een burger heeft immers rechtstreeks baat bij

die interne werkzaamheden. Deze activiteiten worden

toegedeeld aan de andere activiteiten.

Deelactiviteiten met een kleiner tijdbeslag dan 50 mens-uur per jaar.

Van september tot november 1987 is een proefonderzoek

uitge-voerd in Delft en Zaanstad. Op basis van dit proefonderzoek

werd geconcludeerd dat uitvoering van het onderzoek mogelijk was. Het proefonderzoek leidde ertoe, dat de deelactivitei-ten duidelijker zijn omschreven.

Het hoofdonderzoek is in het voorjaar van 1988 uitgevoerd. Vele gemeenten hebben echter moeite gehad de vragenlijst

binnen de beschikbaar gestelde tijd te beantwoorden. Mede

hierdoor is de uitvoering van het onderzoek aanzienlijk vertraagd.

2

KENGETALLEN: EEN VERKENNING

1

2.1. Kengetallen; definities en ervaringen

Er zijn verschillende omschrijvingen van het begrip kengetal in omloop. Volgens de nieuwe Van Dale is een kengetal:

1. getal dat een groep andere grootheden aanduidt: in het bij zonder nununer van een automatisch telefoonnet (voor interlokaal verkeer), het gewone woord voor netnummer; 2. kencij fer;

(2). (fysica en techn.) benaming voor zekere combinaties van fysische grootheden.

Onder kencijfer vermeldt de Van Dale:

1. onderscheidend cijfer; cijfer dat het nununer, de plaats of rang van iets of iemand aanduidt;

2. (econ.) cijfer dat een bepaald kritisch aspect in het economisch leven aanduidt, kengetal.

Baltus (1987) stelt dat het management behoefte heeft aan kerngegevens, enerzijds om beheerst te kunnen sturen, ander-zijds om deze activiteit controleerbaar te maken. Onder kerngegeven verstaat hij informatie, die op een kernachtige wijze een verschijnsel of situatie aanduidt (Baltus, 1987). Door middel van kengetallen kan informatie op kernachtige wijze weergegeven worden. In navolging van de bedrijfsecono-mie definieert hij een kengetal als 'de kenmerkende essentie van een verschijnsel in een enkel cijfer' (p.140).

Van der Goor (1987) haakt hierop in, als hij een kengetal definieert als ' ••• een cijfermatige grootheid, die relevant geacht kan worden voor het beleid' (p .163) •

Teeuwen (1987) is van mening dat kengetallen in feite ver-houdingsgetallen zijn.

Deze laatste omschrijving is het best van toepassing op de kengetallen die door middel van dit onderzoek ontwikkeld

1 Delen van dit hoofdstuk verschenen eerder als paper voor het congres 'OVerheid: op de (terug)tocht of naar een nieuw profiel?', van de Vereniging voor Bestuurskunde op 14 en 15 april 1988 te Lunteren.

worden. In dit onderzoek wordt de verhouding input-output van een groot aantal activiteiten bestudeerd.

Aan kengetallen wordt een aantal functies toegekend. Zij kunnen dienen om bij te sturen in een beslissingsproces, of om rationeel prioriteiten te kunnen stellen. Andere functies zijn het signaleren van afwijkende gevallen, het trekken van delegatiegrenzen en het bewaken van ontwikkelingen van organisaties (Baltus, 1987).

In het algemeen, stelt Lindenhovius (1987), kunnen kengetal-len langs vier verschilkengetal-lende wegen ontwikkeld worden:

vergelijking in de tijd;

vergelijking met andere onderdelen binnen dezelfde ge-meente;

vergelijking met andere gemeenten; vergelijking met de private sector.

Het is duidelijk dat aan alle methodieken voor- en nadelen verbonden zijn. Afhankelijk van de functie van de kengetal-len zal men moeten kiezen voor een bepaalde methodiek.

De doelgroepen of gebruikers van de kengetallen kunnen bestaan uit de gemeenteraad, B&W, ambtelijk management en medewerkers.

Schema 1. Voorbeelden van kengetal1en, met a1s criteria de vindplaats van de gegevens en de opbouw van het kengetal

VI NOPLAA TS VAN DE GEGEVENS

statistische begrotings- prestatie gegevens (1) gegevens (2) gegevens (3) enkelvou:lig gegeven m2 openbaar opbrengsten aantal afgegeven (absolwt cijfer) groen ag-belasting vergo..rn i ngen

aantal bi jstands- tarieven aantal AROB-gerecht i gelen proc:edJres verhoud i ngsgetal m2 openbaar uitgaven aan aantal uren (relatief cijfer) groen per ruimtel i jke per afgegeven

inwoner ordening per vergo..rning inwoner

uit het voorafgaande is duidelijk dat er vele soorten ken-getallen ontwikkeld kunnen worden of reeds in omloop zijn. In schema 1 wordt een aantal soorten kengetallen

weergege-ven. In dit schema worden de kengetallen ingedeeld naar

ab-solute en relatieve grootheden, alsmede de bronnen waaruit de gegevens afkomstig zijn.

Toelichting bij schema 1:

1. Dit type kengetal staat ook wel bekend als kerngegevens,

kencijfers e.d. Instellingen die deze kengetallen

ver-zamelen zijn bijvoorbeeld de gemeentelijke statistiek afdelingen en het Centraal Bureau voor de Statistiek.

2. Dit type kengetal wordt ook wel begrotingskengetal of

financieel-economisch kengetal genoemd. De gebruikte

gegevens zijn afkomstig uit begrotingen, rekeningen of meerjarenplanningen. Bekende organisaties die deze gege-vens verzamelen zijn: het accountantskantoor van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (het bestand

Ver-gelijkende Budget Analyse (VBA», de Inspectie Financiën

Lagere OVerheden (IFID) van Binnenlandse Zaken, de pro-vincies in het kader van provinciaal toezicht op gemeen-tefinanciën en particuliere onderzoeksbureau's zoals IME-consult.

3. Dit type kengetal maakt gebruik van prestatie-gegevens,

die (vaak alleen) binnen de gemeentelijke organisatie bekend zijn. In dit onderzoek worden verhoudingsgetallen ontwikkeld, door de prestatie-gegevens aan input-gegevens te relateren.

We zullen op twee soorten kengetallen dieper ingaan. Nadat de achtergronden voor de ontwikkeling van kengetallen zijn besproken, wordt ingegaan op de begrotingskengetallen en prestatiekengetallen. In de slotparagraaf van dit hoofdstuk

komt de opzet van het onderhavige onderzoek aan bod.

2.2. Achtergronden voor de ontwikkelinq van kengetallen

Vele gemeenten zijn aan het eind van de jaren zeventig, en

met name in de jaren tachtig onder druk komen te staan. Door

de scherpe bezuinigingen van de rijksoverheid zijn de

ge-meentelijke inkomsten teruggelopen. De kortingen op de

algemene uitkering uit het gemeentefonds en de sanering van de specifieke uitkeringen zijn van grote invloed geweest op de afnemende gemeentelijke inkomsten. Wat de eigen inkomsten betreft, kan geconstateerd worden dat de meeste gemeenten de limieten dicht genaderd zijn. uit onderzoek naar de finan-ciële positie van de groep gemeenten met een inwonertal

tussen de 50.000 en 100.000 inwoners wordt geconcludeerd dat, ondanks reeds uitgevoerde gemeentelijke Ombuigingen, ook in de komende jaren verdere ombuigingen noodzakelijk zullen blijven (Hofland e.a., 1987).

Gemeenten,

en

de overheid in het algemeen, zijn niet alleen onder een financiële druk komen te staan, er is ook sprake van een politiek-ideologische druk. De rol van de overheid wordt alom ter discussie gesteld. steeds meer wordt de vraag gesteld of bepaalde taken niet beter door partiCUlie-ren kunnen worden uitgevoerd.

Deze factoren dragen ertoe bij dat gemeenten steeds meer een zakelijke lijn gaan volgen. De vele studiedagen en congres-sen laten er geen twijfel over bestaan: de overheid, en de gemeenten in het bijzonder, moeten 'bedrijfsmatiger' gaan werken. Volgens Van der Goor (1987) is bedrijfsmatig werken de kunst om kwaliteit te leveren tegen zo laag mogelijke kosten, met andere woorden om 'effectief' (worden de doelen bereikt?) en 'efficiënt' · (worden de doelen bereikt tegen zo laag mogelijke kosten?) te werken.

OVerigens moet dit 'bedrijfsmatiger werken' wel met enige voorzichtigheid worden benaderd. Immers, door het ontbreken van het marktmechanisme, door de collectieve doelen en de democratische wijze van besluitvorming verschilt de collec-tieve sector wezenlijk van de private sector.

Niet alleen externe factoren stimuleren een meer 'zakelijke' lijn, ook inteOl treden aanzienlijke veranderingen op. De

gemeentelijke organisaties worden ingrijpend gereorgani-seerd, en in het ambtelijk apparaat wordt een bureaucra-tische stij I van werken vervangen door andere management-uitgangspunten. staf- en lijnmanagers dringen aan op een eigen, gedelegeerde verantwoordelijkheid, en dit heeft gere-sulteerd in experimenten met contractmanagement, zelfbeheer en budgettering (Buurma en Ter Braak, 1986).

Grote accountantskantoren spelen handig op de ontwikkelingen in. De traditionele controle van de gemeentelijke boekhoud-ing wordt uitgebreid tot een complete doorlichtboekhoud-ing van de organisatie. Deze doorlichting - ook wel Value for Money Auditing genoemd - onderzoekt de effectiviteit, de

efficien-cy en het financieel beheer van een gemeentelijke organisa-tie (Houdijk, 1985). Hierbij stuit men echter op het gebrek aan normen.

Kengetallen kunnen relevante informatie bieden voor bestuur en ambtelijk management. Al in de nieuwe comptabiliteits-voorschriften met betrekking tot de inrichting van de ge-meent~roting uit 1985, wordt in artikel 12 bepaald, dat in de toelichting tot het beheer prestatiegegevens dienen te worden vermeld. Deze prestatiegegevens ondersteunen de

beheerstechnische of bedrijfseconomische functie van de begroting.

Met het Beleids- en Beheersinstrumentariumprojekt (BBl-pro-jekt), dat in 1987 door Binnenlandse Zaken geinitieerd is, wordt ondermeer beoogd de gemeentelijke begroting, de jaar-rekening en de meerjarenplanning beter als beleidsinstrument te laten funktioneren. In het kader van dit projekt wordt het werken met kengetallen en prestatiegegevens sterk ge-stimuleerd.

Er zijn dus verschillende redenen aan te voeren waarom het werken met kengetallen in de belangstelling staat.

Kengetallen kunnen bestuur en management ondersteunen en stimuleren bij het nemen van beslissingen ten aanzien van de beheersing van uitvoerende werkzaamheden. Kengetallen kunnen een beter gefundeerd, kwantitatief inzicht geven in de aard en omvang van de dienstverlening en in de wijze van werken van de organisatie. Kengetallen zouden de mogelijkheden van democratische controle van de volksvertegenwoordiging kunnen verbeteren. Kengetallen kunnen bijdragen tot een grotere interesse voor concrete activiteiten op het niveau van de werkvloer. Kengetallen kunnen de positie van de werknemers beschermen tegen overmatige werkdruk die hen van bovenaf zou kunnen worden opgelegd. De beschikbaarheid van kengetallen is een noodzakelijke voorwaarde voor het invoeren van con-tractmanagement, en voor het vergroten van het zelfbeheer bij de overheid.

De belangrijkste reden echter voor het werken met kengetal-len is misschien wel de mentaliteitsverandering die het teweeg kan brengen. Hiermee wordt de belangstelling en het positief denken aangaande meer doelmatig en doeltreffend werken bevorderd.

2.3. Begrotingskengetallen

Begrotingskengetallen zijn kengetallen die gebaseerd z1Jn op de begrotingen van de gemeenten. Deze kengetallen worden ook wel financieel-economische kengetallen genoemd (IME-consult,

1985). Er zijn verschillende instellingen die deze kengetal-len ontwikkekengetal-len en 'up to date' houden. Hier behandekengetal-len wij de werkwijzen van het al genoemde !ME-consult, de Inspectie Financiën lagere OVerheden (IFID) van Binnenlandse Zaken en de kengetallen van het VB-Accountantskantoor van de VNG. IME-consult ontwierp in 1981 een systeem, waarbij kengetal-len werden ontwikkeld op basis van het inkomsten- en uit-gavenni veau en dekkingspercentage met betrekking tot ruim

140 activiteiten in de gemeenten. De kengetallen z~Jn be-paald op basis van begrotingsonderzoek van een aantal ge-meenten. uit dit onderzoek zijn statistische gemiddelden bepaald. Het inkomsten- en uitgavenniveau per activiteit van

een individuele gemeente kan tegen dit gemiddelde worden

afgezet, en geeft een inzicht in de relatieve positie van de

activiteit ten opzichte van het gemiddelde niveau. !ME

gebruikte hiervoor informatie uit bestaande begrotingen van

de gewone dienst (1984 en 1985). De activiteiten zijn

gede-finieerd op basis van de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften (1985), terwijl elke activiteit zoveel mogelijk gesplitst is

in bruto uitgaven (personeelslasten, kapitaalslasten en

overige lasten), bruto inkomsten (belastingen, algemene en specifieke uitkeringen) en netto uitgaven.

De begrote inkomsten en uitgaven zijn gecorrigeerd met

betrekking tot doorberekende interne diensten, doorberekende lasten, interne bijdragen en neutrale uitgaven en inkomsten. Als grondslag voor de kengetallen is het inwonertal ge-bruikt, daarnaast is voor een beperkt aantal activiteiten ook een andere grondslag gebruikt, zoals het aantal wonin-gen, de grondoppervlakte bebouwing en het aantal leerlingen.

Bovendien maakt !ME onderscheid naar een drietal

grootte-klassen:10.000 - 20.000, 20.000 - 50.000 en 50.000 - 100.000 inwoners.

Het !ME-kengetallen systeem is toegepast in circa 100 ge-meenten boven de 10.000 inwoners (Lindenhovius, 1987). In 1986 werden voor het eerst de kengetallen van de

Inspec-tie Financiën lagere OVerheden openbaar. De Inspectie

Finan.o:-ciën lagere OVerheden (IFLO) is als adviséur van de beheer-ders van het Gemeentefonds onder meer belast met het onder-zoek naar en rapportage over de financiële positie van

gemeenten die om aanvullende steun ex art. 12 van de

FVW-1984 hebben gevraagd.

De kengetallen zijn gebaseerd op een (zo veel mogelijk

representatieve) steekproef per gemeentegroottegroep van de begrotingen van een aantal gemeenten.

Voor de steekproef is uitgegaan van de

zgn.

primitieve

begrotingen. Het karakter hiervan varieert per gemeente. Zo zijn in de ene gemeente de effecten van de bezuinigingen reeds verwerkt, terwijl in andere gevallen er nog sprake is van een situatie met 'ongewijzigd' beleid.

De IFLO-kengetallen zijn samengesteld uit de saldi van de

begrotingsfuncties van de gewone dienst, uitgedrukt per in-woner. In 1986 onderscheidde het IFID zes verschillende groottegroepen, in 1987 vijf groottegroepen van gemeenten.

De begrotingsfuncties zijn ingedeeld volgens de nieuwe

deze nieuwe voorschriften het uitgangspunt is gehanteerd, dat de begroting primair een instrument van het gemeentelijk bestuur is, zijn de voorschriften beperkt tot de hoofdlij-nen. Hierdoor zijn de begrotingen van de gemeenten niet in

alle gevallen in dezelfde mate bruikbaar. De berekende

kengetallen hebben dan ook slechts een indicatieve beteke-nis.

Het IFID publiceert daarnaast kengetallen betreffende de financieringsstructuur en reservepositie van verschillende groottegroepen van gemeenten, en kengetallen over de al-gemene uitkering uit het Gemeentefonds per gemeentegroot-tegroep en per woninggroep.

Ook het VB-Accountantskantoor van de VNG ontwikkelt begro-tingskengetallen. Het systeem van de Vergelijkende Budget Analyse (VBA) is gebaseerd op de gemeentelijke

comptabili-teitsvoorschriften. Vanaf 1985 worden de begrotingscijfers

van een groot aantal gemeenten in Nederland ingevoerd en

omgezet in kengetallen. In februari 1987 hadden ruim 640

gemeenten zich geabonneerd op de VBA (Jansen, 1987).

In het systeem worden de begrotingsgegevens van individuele gemeenten herberekend tot kengetallen en tegenover gemid-delde uitkomsten van vergelijkbare gemeenten gezet. Als uitdrukkingsmaatstaf wordt vooral het aa:ntal inwoners ge-bruikt, daarnaast zijn er ook absolute kengetallen (zoals tarieven, personeelsformatie etc.).

Met deze kengetallen kunnen uitspraken gedaan worden over de financiële soliditeit van gemeenten. Dit is het vermogen van een gemeente om haar taken ook onder minder gunstige

omstan-digheden te kunnen uitvoeren (Jansen, 1987). Als indicatoren

voor de financiële soliditeit worden o.a. genoemd:

*

begrotingsresultaat (bedrag dat beschikbaar is voor

onvoorzien beleid);

*

ruimte op de belastingenjheffingen;

*

positie en aanwendbaarheid van de reserves;

*

de voeding van het budget.

Door deze uitkomsten te relateren aan de fysieke en sociale structuur van de gemeente kan men de financiële soliditeit bepalen.

2.4. Nadelen begrotingskengeta1len

Begrotingskengetallen kunnen van groot nut Z1Jn voor in-dividuele gemeenten. Toch kleven aan begrotingskengetallen ook een aantal nadelen:

1. Alle hierboven genoemde instellingen gaan uit van de

nieuwe comptabiliteitsvoorschriften. Het is bekend, dat

binnen de gemeentelijke comptabiliteit nog zoveel vr1J-heid bestaat, dat vergelijkingen tussen gemeenten niet

altijd zuiver zijn. Een belangrijke beperking is de

netto-bruto problematiek (zie Bordewijk, 1986). pndanks

pogingen tot standaardisatie, kunnen ook in de nieuwe

voorschriften bepaalde voorzieningen in de ene gemeente

bruto (dus zowel inkomsten als uitgaven) op de begroting

terugkomen, terwijl deze voorzieningen in de andere

gemeente netto (dus alleen saldi) worden verantwoord. Dit vertroebelt het inzicht in de totale inkomsten en uitgaven van een gemeente. OVerigens ondervangt de VBA dit nadeel gedeeltelijk door alleen van de saldi uit te gaan.

Ook de omschrijving van de functies is nog niet sluitend.

Er treedt meerduidigheid op bij de functies

bestuursappa-raat, ruimtelijke ordening, stadsvernieuwing en

volks-huisvesting, en cultuur en recreatie (Bordewijk, 1987).

Volgens Bordewijk kunnen alleen goede intergemeentelijke vergelijkingen worden gemaakt als begrotingen door des-kundige ambtenaren naast elkaar worden gelegd en als er gedetailleerd wordt gekeken naar de omschrijving van begrotingsfuncties.

2. Er worden hoofdzakelijk input-bedragen met elkaar ver-geleken. Er wordt nauwelijks gelet op het erachter

lig-gende prestatie- (directe output) of

voorzieningen-(effecten) niveau.

3. Er wordt gewerkt met begrotingscijfers. Dit zijn nog geen reële cijfers.

2.5. Prestatiekenqetallen

Mede onder invloed van de veranderende omstandigheden is de nadruk komen te liggen op de ontwikkeling van prestatieken-getallen. In de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften is te lezen dat prestatievermelding de bedrijfseconomische functie van de begroting ondersteunt en een oordeel toelaat omtrent

de doelmatigheid van het beheer (Jansen, 1985).

Een belangrijk verschil met begrotingskengetallen is het feit dat een koppeling wordt gelegd tussen input en output.

De prestatiebegroting richt zich op de input, de output en

de relatie daartussen. De input bestaat uit geldbedragen of mensuren. output wordt gevormd door goederen, diensten, verordeningen etc. onder de effecten wordt de behoeftebe-vrediging bij de burger verstaan.

Dit kan als volgt weergegeven worden:

**********************************************

*

*

*

*

produktie-proces

*

*

*

prestatiebegroting

*

**********************************************

De prestatiegegevens geven aan wat een organisatie feitelijk

presteert. Voorbeelden zijn het aantal m2 onderhoud aan

wegen, het aantal verwerkte aanvragen voor huursubsidie, het

aantal uitleningen van bibliotheekboeken etc. (Teeuwen,

1987). Of deze prestaties overeenstemmen met de wensen van de omgeving is moeilijk aan te geven. Wij richten ons voor-namelijk op de output van de organisatie (de prestatie). Toch is het niet altijd even gemakkelijk om

overheids-pres-taties in volume-eenheden weer te geven.

Omdat de relevante grootheden veelal niet goed meetbaar zijn, zullen indicatoren gebruikt moeten worden, met behulp waarvan de prestaties zo goed mogelijk kunnen worden weer-geven. Mogelijke indicatoren zijn (steunenberg, 1986):

1. inputindicator ; geeft een indruk van de opgeofferde

produktiekrachten, zoals menskracht en geld. De

gemeen-tebegroting is vnl. een inputbegroting. Het gevaar van een inputbegroting is dat naar inputmaximalisatie wordt gestreefd;

2. proces indicator ; deze heeft betrekking op de

produktie-fase. De indicatoren geven een indruk van de

werkbelas-ting, zoals het aantal vergaderuren, aantal rapporten van beleidsafdeling etc.;

3. output indicator ; deze indicator wordt ontleend aan het

produkt dat wordt aangeboden, bv. het aantal m2 weg,

aantal verstrekte inlichtingen;

4. effectindicator; hiermee wordt het uiteindelijke effect bij de burger bedoeld, m.a.w. hoe de burgerde voorzie-ning ervaart. Dit laatste is in het algemeen zeer moei-lijk in beeld te brengen.

De keuze voor een prestatie-indicator is afhankelijk van het

soort goederen en diensten. Hier treedt een aantal

blemen op. Deze problemen worden veroorzaakt door het dien-stenkarakter van de overheid; het waarnemen van prestaties wordt bemoeilijkt doordat produktie en consumptie

gelijktij-dig plaatsvinden (steunenberg, 1986). Voorts kan men bij

voorzieningen die in stand worden gehouden ter wille van de

beschikbaarheid nauwelijks van prestaties spreken. Als

voorbeeld het aantal keren dat een brandweer is uitgerukt. Zodra het aantal branden afneemt, zou de prestatie afnemen. Een betere maatstaf is hier wellicht de oppervlakte woonwijk die in de gaten wordt gehouden.

Belangrijke criteria voor het kiezen van een goede indicator zijn kwant ificeerbaarheid, homogeniteit (een prestatie is bv. moeilijk te meten als de ene vergunning veel meer tijd

vergt dan een andere vergunning), en beheersbaarheid (als

prestaties in belangrijke mate afhankelijk zijn van de omgeving, dan is de prestatie-indicator niet goed beheers-baar. De omgeving bepaalt in dat geval het prestatieniveau). Prestatiekengetallen worden voornamelijk ontwikkeld als ondersteunende management-instrumenten. Lindenhovius (1987) spreekt van de "management by objectives"-filosofie. uit-gangspunt van deze filosofie is dat organisatie en medewer-kers hun doelstellingen kunnen bereiken door het maken van prestatiegerichte afspraken. Door deze afspraken expliciet te maken, weten medewerkers wat er van hen verwacht wordt, en is er een grote bereidwilligheid om de afspraken te

realiseren, omdat ze deze zelf hebben meegeformuleerd. De

wij ze waarop de medewerkers de doelstellingen realiseren, wordt aan hen zelf overgelaten. Hierdoor-kunnen ze van hun eigen ervaringen leren.

Kengetallen spelen een belangrijke rol in dit 'doelstellin-gen-management'. Inuners, kengetallen brengen activiteiten en taken meetbaar in kaart. Lindenhovius bepleit om bij de tot-standkoming van een kengetal grote ruimte te laten aan het uitvoerende kader.

2.6. Kengetallen van gemeentelijke vOlkshuisvestings-,

stadsvernieuwings- en ruimtelijke-orden:ingstake:n

Het onderhavige onderzoek is gericht op de ontwikkeling van kengetallen op het gebied van gemeentelijke volkshuisvest-ings-, stadsvernieuwings- en ruimtelijke-ordeningstaken. Onder kengetal wordt in dit onderzoek verstaan een getal dat

een toetsbare verhouding tussen input (uren, kosten) en output (prestatie) weergeeft.

Bij het onderzoek zijn 11 middelgrote gemeenten in Nederland betrokken. Het onderzoek vond plaats via de diensten stads-ontwikkeling, Publieke Werken of Openbare Werken van deze gemeenten. Andere organisatieonderdelen betrokken bij uit-voering van onderzochte (deel-) taken, hebben hun opgave in het algemeen via genoemde diensten verstrekt.

Aan de hand van empirische waarnemingen wordt de basis gelegd voor kengetallen. Hoewel in het spraakgebruik een kengetal een normstelling impliceert, worden in dit rapport geen 'normkengetallen' ontwikkeld. In feite is er sprake van een drietal gradaties van het begrip kengetal:

1. een 'individueel empirisch kengetal', een kengetal op grond van waarnemingen binnen de gemeente;

2. een 'gemiddeld ervaringskengetal' , een kengetal dat is opgesteld op grond van waarnemingen in verschillende gemeenten;

3. een 'normkengetal', een kengetal dat een normstelling

im-pliceert.

In het rapport wordt een basis gelegd voor de ontwikkeling van dergelijke 'normkengetallen'.

In het onderzoek worden prestatiegevens aan inputgegevens gekoppeld. De input bestaat uit een tijdseenheid en de kosten. Een bijzonder probleem betreft hier de kostentoere-kening naar de deelactiviteiten. omdat de deelactiviteiten niet als zodanig in de begroting terugkomen, kan niet zonder meer gebruik worden gemaakt van de begrotingscij fers. De financiële administratie van de desbetreffende dienst of afdeling moet geraadpleegd worden om de kosten te bepalen. Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar direct toerekenbare

kosten en overhead- (of omslag-) kosten. De overhead-kosten

worden toegerekend aan de individuele deelactiviteiten. De prestatie-indicator is afhankelijk van de desbetreffende deelactiviteit. In overleg met de hoofden van de diverse af-delingen zijn deze prestatie-indicatoren opgesteld.

Essentieel in het onderzoek is, dat men een aantal begrippen op een identieke wijze interpreteert. Daarom volgt op deze plaats een omschrijving van de basiSbegrippen:

Deelactiviteit (taak): onder een deelactiviteit (of taak) wordt verstaan elk type werk waarvan effecten of resultaten voor de burger of voor het gemeentebestuur merkbaar zijn.

om

interpretatieverschillen te voorkomen, zijn de deel

ac-tiviteiten vrij gedetailleerd geformuleerd. Aan de gemeenten

is de mogelijkheid gelaten om de deel activiteiten naar eigen inzicht te clusteren.

Activiteit: een clustering van een aantal deelactiviteiten

binnen een hoofdtaakveld. Als voorbeeld kan genoemd worden

de activiteit 'bouwaanvragen'. Hieronder vallen de volgende deelactiviteiten:

1.1. Voorstellen en voorbereiden van (wij zigingen) bouw-verordening.

1.2. Behandelen van bouwaanvragen, en verwerken nadere

gegevens, inkl. overleg met brandweer, openbare nutsbe-drijven.

1.3. (Zelf) berekenen van de sterkte van konstruktie.

1.4. Toetsen van aanvragen aan brandbeveiligingsverordening. 1.5. Toetsen van aanvragen aan Wet Geluidhinder.

1.6. Voeren sekretariaat welstandcommissie.

Hoofdtaakveld (deelgebied): Een hoofdtaakveld is een ver-zameling activiteiten die sterk met elkaar samenhangen. Soms komt een hoofdtaakveld overeen met een organisatorische

eenheid, maar dit is beslist niet altijd het geval.

In dit onderzoek worden zeven hoofdtaakvelden onderscheiden: 1. Bouw- en Woningtoezicht; 2. Woonruimteverdeling ; 3. Volkshuisvesting; 4. Grondzaken; 5. Stedebouw; 6. Stadsvernieuwing; 7. Verkeer.

De hoofdtaakvelden zijn exact gedefinieerd; het is een (door de initiatiefgroep geconstrueerde) verzameling van activi-teiten. Hierdoor zijn hoofdtaakvelden vergelijkbaar tussen verschillende gemeenten.

Organisatorische eenheid: Deze is als zodanig herkenbaar in iedere individuele gemeente. Het is veelal een afdeling of bureau van de Dienst Stadsontwikkeling, Publieke Werken of Openbare Werken. Meestal komt de naamgeving van de organi-satorische eenheid overeen met de naamgeving van de hoofd-taakvelden; dit hoeft echter niet het geval te zijn. Or-ganisatorische eenheden van diverse gemeenten zijn moeilijk vergelijkbaar •

Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening: De verzameling van zeven hoofdtaakvelden, zoals deze in het onderzoek omschre-ven zijn.

, I I U

3

DE GEMEENTELIJKE

ORGANISATIE-STRUCTUUR OP HET GEBIED VAN DE

VOLKSHUISVESTING, STADSVERNIEUWING

EN RUIMTELIJKE ORDENING

3.1. Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de gemeentelijke organisatie beschre-ven, waarbij een aantal typen van organisaties onderscheiden worden. In het bijzonder wordt ingegaan op de taakverdeling tussen secretarie en diensten en de samenstelling van het college van Burgemeester en Wethouders, de portefeuillever-deling en de raadsconnnissies op het gebied van volkshuis-vesting, stadsvernieuwing en ruimtelijke ordening.

Vervolgens komt de organisatie op het gebied van volkshuis-vesting, stadsvernieuwing en ruimtelijke ordening binnen middelgrote gemeenten aan bod. Deze analyse is gebaseerd op de waargenomen situatie in de volgende gemeenten:

Leeuwar-den, Zaanstad, Tilburg, Heerlen, Zwolle, Dordrecht,

's-Hertogenbosch, Maastricht, Breda, Delft en Nijmegen.

De taakinhoud en -afbakening van de afdelingen vormt de inhoud van de volgende paragraaf. Achtereenvolgens komen aan

de orde: Bouw- en Woningtoezicht, Woonruimteverdeling,

Volkshuisvesting, Grondbedrijf, stedebouw, stadsvernieuwing en Verkeer.

3.2. De gemeentelijke organisatie

De gemeentelijke organisatie is, zo blijkt uit literatuur op dit gebied (Van Raay en Wolters, 1987), aan veranderingen onderhevig. Bekke (1985) spreekt zelfs van een in vele gemeenten optredend continu organisatieveranderingsproces • Daarbij wordt getracht zowel aan de eisen van democratisch bestuur als van effectief en efficiënt middelenbeheer te voldoen.

De ontwikkeling van en de verandering in de ambtelijke organisatie hangt voor een groot deel samen met het taken-pakket dat door een gemeente behartigd wordt.

Aanvankelijk bestond de ambtelijke organisatie alleen uit de gemeentesecretaris en zijn ondergeschikten. In het begin van deze eeuw echter trad een verzelfstandiging op van organisa-tie-onderdelen die taken met een sterk technisch karakter uitvoerden. Dit zijn de bedrijven of Takken van Dienst. Na

de tweede wereldoorlog worden de gemeenten in toenemende mate ingeschakeld voor de behartiging van allerlei over-heidstaken. De motieven om diensten in te stellen liggen dan minder in het bedrijfseconomische dan wel in het organisato-rische vlak.

Bekke (1985) onderscheidt een drietal krachtenvelden in de na-oorlogse ontwikkeling:

1. zijwaartse druk: hiermee wordt de kwantitatieve en

kwalitatieve groei van (vooral nieuwe) taken bedoeld. Dit geldt met name voor taken die in medebewind worden opgedragen. In de jaren zestig en zeventig werden nieuwe taken voor de gemeenten geformuleerd. De gemeentelijke organisaties verbreedde zich in horizontale zin door de instelling van nieuwe afzonderlijke diensten en afdelin-gen.

De zijwaartse druk leverde echter ook nieuwe organisato-rische problemen op. Door een groeiend aantal zelfstan-dige onderdelen worden allerlei deelbelangen in de organisatie ingebouwd.

2. Opwaartse druk: Door de groei van de organisatie ont-staan er allerlei functies die dienen ter afstemming en sturing van de verschillende beleidstaken. Trefwoorden hierbij zijn centralisering van beleidstoezicht en coördinatie.

De organisatorische onduidelijkheid over de afstemming had tot gevolg dat de rol van de gemeentesecretaris en de secretarie ter discussie gesteld werd.

3. Omgevingsgerichte druk: In de jaren zestig en zeventig was er een toenemende wens van de bevolking om deel te nemen aan de voorbereiding van het beleid. Dit werd vertaald in het opnemen van inspraakre4els enjof functi-onele of binnengemeentelijke decentralisatie.

Organisatorisch bracht dit onzekerheden met zich bij gemandateerde of gedelegeerde ambtenaren, die tussen het bestuur en bevolking opereren.

Organisatorisch is met name de verhouding van de secretarie ten opzichte van de diensten en bedrijven van belang. De traditionele secretarie bestaat meestal uit een aantal afdelingen die vooral beleidsondersteunend van aard zijn. Hierbij kan sprake zijn van beleidsondersteunende secreta-rie-afdelingen naast uitvoerende diensten (bijv. openbare werken), of van beleidsondersteunende afdelingen zonder een zelfstandige, specialistische uitvoerende dienst (bijv. economische zaken). Voorts kan een secretarie bestaan uit uitvoerende afdelingen (bijv. bevolking) of functioneel-specialistische afdelingen (bijv. personeelszaken).

De diensten daarentegen houden zich vanouds bezig met de uitvoering van taken.

Problemen die bij de traditionele relatie

secretarie-bedrijven/diensten kunnen ontstaan, hebben met name te maken met een 'dubbele' leiding of het 'omzeilen' van en/of door de secretarie.

Verschillende auteurs en organisatie-adviesbureaus hebben modellen ontwikkeld om de gemeentelijke organisatie te

stroomlijnen. Een zeer beknopte typologie kan als volgt

weergegeven worden, gebaseerd op omschrijvingen uit Bekke (1985):

1. Departementaal model. In dit model heeft elke wethouder in overeenstemming met zijn of haar portefeuille de beschikking over één of meer 'bestuurseenheden' (dien-sten/bedrijven) en over van de dienst onderscheiden departementale (beleids) organen. De secretarie bestaat niet meer als beleidsvoorbereidingsorgaan, maar verzorgt het secretariaat van het college in beperkte zin.

2. Sectorenmodel. Dit model gaat uit van het samenbrengen van de beleidsvoorbereidende en uitvoerende taken in afzonderlijke sectoren. De secretarie is geherstruc-tureerd tot een aantal organen ten behoeve van beleids-coördinatie van het algemene beleid.

3. Functioneel model. Dit model gaat uit van

organisatori-sche eenheden die aansluiten op bepaalde arbeidsvelden van het gemeentelijk bestuur (functionele gebieden). Het college van B&W functioneert collegiaal, zonder verdere interne taakverdeling. De gemeentesecretaris is geworden tot een secretaris voor de administratieve ondersteuning van college en raad.

4. Stafmodel. In dit model hebben individuele leden van het college rechtstreeks de beschikking over beleidsonder-steunende staforganen, die niet onderling organisato-risch zijn verbonden. De secretarie fungeert als co-ördinerend orgaan voor de ondersteunende aspecten van het beleid (financiën, etc).

Ondanks deze typering, zal het duidelijk zijn dat iedere gemeente, afhankelijk van de grootte, de historisch gegroei-de situatie of specifieke omstandighegegroei-den, een eigen organi-satorische opbouw kent.

Nagenoeg alle onderzochte gemeenten hebben een reorganisa-tieproces afgesloten. Slechts twee gemeenten (Zwolle en Leeuwarden) worden momenteel nog gekenmerkt door een tradi-tionele opbouw van het gemeentelijk apparaat. OVerigens zijn

deze gemeenten ook voornemens een reorganisatie door te voeren.

In de gereorganiseerde gemeenten is de secretarie dikwijls sterk afgeslankt. In één gemeente is de secretarie zelfs totaal verdwenen (' s-Hertoqenbosch) •

De 'secretarie nieuwe stijl' of 'bestuursdie}1st' is er voor in de plaats gekomen. Deze richt zich voornamelijk op de cOördinatie van het beleidsproces en de middelenbeheersing. De exacte plaats en taakafbakening van de gereorganiseerde secretarie verschilt echter per gemeente.

De traditionele diensten en bedrijven worden in het reor-ganisatieproces meestal gehergroepeerd. In de praktijk zijn de modellen van Bekke te herkennen. Dit geldt in het

bij-zonder voor het sector-model, dat in 's-Hertoqenbosch, Nijmegen en ook te Maastricht is toegepast.

In Nijmegen worden twee sectoren onderscheiden: de Harde Sector (met de Diensten VOlkshuisvesting, stadsontwikkeling en Economische Zaken) en de Zachte Sector (Dienst Educatie en Welzijn, Dienst Sociale Zaken). In Maastricht is sprake van drie beleidssectoren: Economische Aangelegenheden en Werkgelegenheid, Breed Welzijn, en Ruimtelijke Ordening. In 's-Hertoqenbosch werkt men met vier sectoren: Maatschap-pelijke Diensten, Sociaal-CUlturele Planning, Ruimtelijke Planning en Beheer en Exploitatie.

In Bijlage I zijn de organisatieschema's van de elf gemeen-ten opgenomen.

De organisatiestructuur op gemeentelijk niveau heeft conse-quenties voor de taakverdeling op het gebied van volkshuis-vesting en ruimtelijke ordening. In gemeenten met een tradi-tionele structuur verzorgt de secretarie de advisering aan het college van B&W en de procedure naar de Gemeenteraad. Ook de beleidsvorming op RO-qebied en het afhandelen van beroepsprocedures en bezwaarschriften behoort veelal tot het takenpakket van de secretarie.

In de gereorganiseerde gemeenten opereren de Diensten veelal als zelfstandige Tak van Dienst, die haar adviezen zelfstan-dig voorbereidt ter voorlegging aan het college van B&W. Het takenpakket van de Diensten omvat dus niet alleen werkzaam-heden van uitvoerende aard en in het kader van beleidsvoor-bereiding, maar ook de beleidsadvisering zelf wordt door de Dienst verzorgd.

Toch kunnen ook in een nieuwe structuur onduidelijkheden blijven bestaan over de taakafbakening tussen een (afge-slankte) secretarie en diensten. Nijmegen formuleert het als volgt: aan de diensten van de sectoren-structuur te Nijmegen

zl.Jn alle taken opgedragen, die tot hun beleidsveld behoren op basis van het uitgangspunt: "decentraal, tenzij ••• ". Bijlage 11 geeft de taakverdeling tussen de secretarie en de diensten in de onderzochte gemeenten weer.

In tabel 1 wordt het aantal wethouders, en het aantal por-tefeuillehouders en raadscommissies op het gebied van volks-huisvesting, stadsvernieuwing en ruimtelijke ordening weer-gegeven. Benadrukt moet worden, dat daarbij uitgegaan is van de omschrijving van volkshuisvesting, stadsvernieuwing en ruimtelijke ordening, zoals deze in dit onderzoek gebruikt wordt. Dat betekent dat de hoofdtaakvelden Bouw- en Woning-toezicht, Woonruimteverdeling , VOlkshuisvesting, Grondzaken, stedebouw, stadsvernieuwing en Verkeer hieronder vallen. Een beschrijving van de samenstelling van het college van Burgemeester en Wethouders, alsmede de portefeuillehouders en raadscommissies op het gebied van ruimtelijke ordening, stadsvernieuwing en volkshuisvesting, treft men aan in bij lage I I l .

Tabel 1 Het aantal wethouders, en bet aantal

portefeuil-lehouders en raadscollllld ssies in de

volkhuisves-tings-, stadsvernieuwings- en :ruiJIlt:elijke

orde-nings-sector per gemeente in 1987.

Leeuwarden Zaanstad Tilburg Heerlen Zwolle Dordrecht Den Bosch Maastricht Breda Delft Nijmegen Wethouders 5 6 6 5 5 5 5 6 5 5 6 Bron: OTB-enquête, 1988 Portefeuille-houders 1 3 3 2 2 2 3 3 1 3 3 23 Raadscommissies 2 3 3 1 1 2 3 3 2 2 3.

3.3. VBV/SVjRO-organisatie in de gemeenten

Het merendeel van de taken op het gebied van de volkshuis-vesting, stadsvernieuwing en ruimtelij ke ordening wordt uitgevoerd in dienstenverband. Heerlen formuleert het als volgt:

"De Dienst stadsontwikkeling opereert als zelfstandige Tak van Dienst (art. 252 GW), en bereidt haar adviezen zelfstandig voor ter voorlegging aan het college van B en W, waarbij zij in voorkomende gevallen gebruik maakt van de diensten van de zg. "niet-operationele diensten". Het aantal afdelingen loopt uiteen van vier hoofdafdelingen in Zaanstad tot veertien afdelingen in Leeuwarden.

In bijlage IV zijn de organisatieschema's weergegeven van de diensten, die zich met volkshuisvesting, stadsvernieuwing en ruimtelijke ordening bezighouden.

Zoals al eerder vermeld, heeft iedere gemeente een eigen, specifieke organisatoriSChe structuur. Dit geldt ook voor de organisatie van de taken, die in het zorggebied volkshuis-vesting, stadsvernieuwing en ruimtelijke ordening worden uitgevoerd.

Binnen de Dienst wordt dikwijls een onderscheid gemaakt in afdelingen, bureaus of secties.

In bijlage V wordt de feitelijke bezetting in arbeidsplaat-sen in 1987 per organisatorische eenheid van de onderzochte gemeenten weergegeven.

In tabel 2 wordt de procentuele verdeling van de formatie-plaatsen over zeven organisatorische eenheden weergegeven. Deze tabel is samengesteld op basis van de gestandaardi-seerde formatie-plaatsen van de onderzochte gemeenten (zie voor de wijze waarop gestandaardiseerd is: paragraaf 4.2.). Deze tabel behoort met de nodige voorzichtigheid beschouwd te worden. Een vergelijking van organisatorische eenheden van verschillende gemeenten is immers niet goed mogelijk. Het takenpakket van bijvoorbeeld Bouw- en Woningtoezicht in gemeente A hoeft niet hetzelfde te zijn als het takenpakket van Bouw- en Woningtoezicht in gemeente B.

Tabel 2. Procentuele verdeling fonuatieplaatsen per or-ganisatorische eenheid, 1987. organisatorische eenheid 1. Bouw- en Woningtoezicht 2. Woonruimteverdeling 3. Volkshuisvesting 4. Grondzaken/grondbedrijf 5. Stedebouw 6. Stadsvernieuwing 7. Verkeer Totaal Bron: OTB-enquête, 1988 formatie-plaatsen procent 23.3 16.5 10.7 18.0 17.8 4.5 9.2 100.0

Rekening houdend met deze kanttekening, blijkt uit tabel 2 dat de organisatorische eenheid Bouw- en Woningtoezicht, wat

formatie-plaatsen betreft, het grootst is. De

organisatori-sche eenheden Stedebouw, Grondzaken en Woonruimteverdeling

zijn ongeveer even groot, en nemen ongeveer 18 procent voor

hun rekening. De organisatorische eenheid stadsvernieuwing

is het kleinst met 4. 5 procent.

Een vergelijking van de organisatorische eenheden met de hoofdtaakvelden, zoals die in dit onderzoek omschreven zijn,

kan niet worden gemaakt. Hiertegen gelden dezelfde bezwaren

als bij tabel 2. Immers, organisatorische eenheden vervullen soms meer taken dan in (een) hoofdtaakveld(en) gedefinieerd, anderzijds worden sommige taakvelden vervuld door meer

organisatieonderdelen. •

3.4. Beschrijving van de VHV/SVjRO-ozganisatie in de

gemeen-ten

In deze paragraaf wordt een beeld geschetst van de organisa-torische eenheden, die zich met volkshuisvesting, stadsver-nieuwing en ruimtelijke ordening bezighouden. Naast deze algemene beschouwing wordt ingegaan op de hoofdactiviteiten, die door de desbetreffende afdelingen of bureaus worden verricht.

3." .1. Bouw- en woningtoezicht

~le onderzochte gemeenten beschikken over een aparte afde-ling (bureau) Bouw- en Woningtoezicht. Vaak zijn deze in een Dienst Stadsontwikkeling of een Dienst Openbare Werken op-genomen. In Tilburg valt Bouw- en Woningtoezicht onder de Milieudienst. In Nijmegen is het Bouw- en Woningtoezicht onderdeel van de Dienst Volkshuisvesting.

In sOllDDige gemeenten is het bouwtoezicht organisatorisch van het woningtoezicht gescheiden. In 's-Hertogenbosch is sprake van een afdeling Bouw- en Milieutoezicht (BMT), en een afdeling Woningtoezicht, Woonruimtezaken en Subsidies (WWS).

De afdeling bouw- en woningtoezicht bestaat vaak uit een aantal bureaus of secties, bijvoorbeeld sectie bouwtoezicht, sectie woningtoezicht, juridische sectie en administratie

(Nijmegen) •

In Heerlen maakt men een organisatorisch onderscheid tussen het bureau bouwtoezicht particulieren en het bureau bouw-toezicht corporaties.

Een organisatorische opdeling in gebiedseenheden (bijvoor-beeld 'rayons' in Zaanstad, of 'geografische groepen' in Dordrecht) komt ook voor.

De taken op het gebied van Bouw- en Woningtoezicht bestaan uit de volgende:

1. het uitvoeren van wettelijk voorgeschreven taken, zoals: het beoordelen van ingekomen aanvragen om een bouw-vergunning;

het toezicht houden op het bouwen;

het toezicht houden op de toestand en het gebruik van bestaande bouwwerken;

het toezicht houden in verband met het slopen van bouwwerken;

2. taken in verband met subsidieregelingen, zoals:

het adviseren en behandelen van Subsidie-aanvragen voor gesubsidieerde nieuwbouw;

het adviseren en behandelen van Subsidie-aanvragen voor woningverbetering;

het adviseren en behandelen van subsidie-aanvragen voor woningaanpassing (huisvesting gehandicapten); het adviseren en behandelen van Subsidie-aanvragen in het kader van monumentenzorg;

3. een groot aantal overige taken, zoals: het behandelen van reclamevergunningen ;

het behandelen van vergunningen voor standplaatsen woonwagens;

De uren en prestaties op het gebied van Bouw- en Woningtoe-zicht zijn redelijk vaak geregistreerd. Het systeem van tijdschrijven wordt vrij veel gebruikt.

3.4.2. WOOnruiJateverdelinq

Slechts in drie gemeenten is sprake van een aparte afdeling woonruimtezaken: afdeling woonruimteverdeling van de Dienst Stadsontwikkeling te Delft, afdeling huisvesting van de Dienst Volkshuisvesting te Nijmegen en afdeling Woningtoe-zicht, Woonruimtezaken en Subsidies (WWS) , behorend tot de sector Ruimtelijke Planning te 's-Hertogenbosch.

In drie gemeenten (leeuwarden, Zwolle, Zaanstad) worden de taken op het gebied van woonruimte zaken op de secretarie uitgevoerd. In Tilburg is er van gemeentewege geen uitvoe-rend bureau op het gebied van de woonruimteverdeling.

In de overige gemeenten valtwoonruimtezaken als bureau of sectie onder een afdeling Volkshuisvesting binnen een dienst stadsontwikkeling.

Het is duidelijk dat de organisatorische diversiteit binnen dit hoofdtaakveld groot is.

Daarnaast worden veel taken met woningcorporaties en andere non-prOfit instellingen gezamenlijk uitgevoerd. Hier volgt een beschrijving van de situatie in Zaanstad, Tilburg, Zwolle en 's-Hertogenbosch.

De gemeente Zaanstad en de Federatie van Zaanse Woningbouw-verenigingen werken ten behoeve van het uniform toewijzings-systeem samen in het Samenwerkingsorgaan Woonruimteverdeling Zaanstad. Het samenwerkingsorgaan (SWZ) beheert het register waarin alle woningzoekenden zijn opgenomen. Het uniform toewijzingssysteem (UTS) heeft betrekking op alle huurwonin-gen in beheer bij woningcorporaties en de gemeente Zaanstad. Met de invoering van het urs is tevens een werkersoverleg gestart, dat maandelijks bijeenkomt en bestaat uit (verhuur) functionarissen van de deelnemende woningbouwverenigingen en vertegenwoordigers van het SWZ.

Het uitvoerende werk met betrekking tot woonruimteverdeling geschiedt te Tilburg door de gezamenlijke woningcorporaties; de rol van de gemeente is alleen van toeziende aard. In december 1987 is een convenant geconcipieerd tussen de gemeente Tilburg en de Unie van Woningcorporaties. Hierin staan o.a. afspraken over de wijze van woonruimteverdeling. Met betrekking tot zelfstandige woonruimte wordt als uit-gangspunt een systeem van centrale registratie van woning-zoekenden en gezamenlijke toewijzing van woonruimte voor alle woningen van de woningcorporaties genomen.

Op 2 juli 1987 werd in een raadsvoorstel een convenant inzake de woonruimteverdeling tussen de gemeente Zwolle en de plaatselijke woningcorporaties voorgesteld. In de ge-meente Zwolle is de Woonruimtewet 1947 niet van toepassing. Het convenant voorziet in een decentrale inschrijving van woningzoekenden, gekoppeld aan een centrale registratie bij het Bureau Huisvesting van de gemeente Zwolle. Er zijn vijf inschrijfpunten, waarvan het Bureau Huisvesting van de ge-meente Zwolle er één is.

Het Bureau Huisvesting verricht het voorbereidend werk voor een commissie van Beheer en Uitvoering, die de voordrachten bekrachtigt. Dit houdt in het voordragen van woningzoekenden op basis van een puntensysteem, het toekennen van extra urgentiepunten in verband met medische, sociale en economi-sche indicaties, het operationeel houden van het uitvoe-ringssysteem en het informeren van de OVerleggroep Volks-huisvesting omtrent de uitvoering van de woonruimteverde-ling. Voorts verricht het Bureau Huisvesting onderzoek naar sociale, medische enjof andere problematieken en adviseert hierover.

In 1987 zijn te 's-Hertogenbosch diverse convenanten (con-venant registratie woningzoekenden, con(con-venant woonruimtever-deling corporaties en gemeentelijke woningbedrijf, convenant partiCUliere huurwoningen) afgesloten.

Als hoofdtaken op het gebied van woonruimteverdeling kunnen onderscheiden worden:

1. het beheren van het woningzoekendenbestand (inschrij

""-ving, registratie, mutatie, het passiéf verstrekken van woonruimteverqunningen);

2. het toekennen van urgentieskores (medische, sociale, economische urgentie etc.);

3. het toewijzen van woningen (het-doen van voordrachten,

het publiekspreekuur (balie), het telefonisch spreekuur, het uitvoeren van toezicht) ;

4. het behandelen van subsidie-aanvragen (woningaanpassing

gehandicapten, individuele huursubsidie etc.) ;

5. het uitvoeren van een groot aantal diverse taken (het opstellen van woonruimteverordening , het uitvoeren van de Leegstandswet, het ontruimen van woonruimte etc.). Het aantal woningzoekenden per 1-1-1988 wordt weergegeven in tabel 3. In deze tabel is bovendien af te lezen hoe frequent het woningzoekendenbestand wordt opgeschoond. Door middel

van o.a. aanschrijvingen of her-enquêtes kan het

Tabel 3 Aantal woningzoekenden per qe=eente, 1-1-1988, en het up to date houden van bet

waningzoekendenbe-stand Leeuwarden Zaanstad Tilburg Heerlen Zwolle Dordrecht 's-Hertogenbosch Maastricht Breda Delft Nijmegen aantal woning zoekenden 8925 ca 8000 5061 ca 5400 ca 5500 8480 ca 15000 (1986) 11985 (1) 21506 (2) Bron: OTB-enquête, 1988

- = geen gegevens ontvangen

up to date houden van bestand jaarlijks jaarlijks 2-maandelijks half jaar jaarlijks jaarlijks

(1) Delft: 4931 starters, 7054 doorstromers

(2) Nijmegen: incl. Studentenhuisvesting (18693 excl. Studentenhuisvesting).

Het toewij zen van woningen gebeurt in de meeste gemeenten door de beheerders van de woningen. De gemeente toetst de toewijzing aan de woonruimteverordening.

Aan de hand van de woonruimtevergunning vindt een kontrole plaats voor huur- en koopwoningen met een bepaalde huurgrens en koopsomgrens. Deze grenzen zijn in de onderzochte gemeen-ten als volgt (zie tabel 4).