•
DTB-WERKDOCUMENT
~
L..co
E
C)c
al
CÖ~
~ C::>
Q)::>~
~ '.;JI-
Cl) U) Q)z
~
Cf) :J ~..cw
Cl)O~
~g
W Q)Cl
'.;JZ
~
OU)IN NAAM VAN DE ROOS: VERZELFSTANDIGING
VAN WONINGCORPORATIES
Deelstudie Vijftig jaar DGVH
..
~
.~~c\-\NlsnH~~
+
'I'8512411G
A,W,
Faber
~
.
.
" l ' . . . . 1i~~7 , J IJ~ SL.-'f.·
--;J' ~rJ ~97-01
1
~
~';r~1
'
~
! ,
/
IN NAAM VAN DE ROOS:
VERZELFSTANDI-GING VAN WONINGCORPORATIES
Deelstudie Vijftig jaar DGVH
Bibliotheek TU Delft
1111111111111
8512
411 G
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.nl hnp:/ /www.otb.tude\ft.nl
97-01
'I ".+..- 'WI'ew" , , ! ! ! • ! H" IN". 'ij M!lI.' Ht"!lw,
lil'
mel"tI' .'ktH d'IN NAAM VAN DE ROOS:
VERZELFSTANDI-GING VAN WONINGCORPORATIES
Deelstudie Vijftig jaar DGVH
A. W. Faber
De OTB-werkdocumenten worden uitgegeven door: Delft University Press
Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61
Deelstudies in het kader van "Vijftig jaar DGVH":
- In naam van De Roos: verzelfstandiging van woningcorporaties; - Kwaliteit met beleid: Voorschriften en Wenken ter discussie; - Niet zonder slag of stoot: keerpunt in de stadsvernieuwing; - Werk in uitvoering: het groeikernenbeleid;
- Tussen sturen en schipperen: decentralisatie van de volkshuisvesting; - Van de nood een deugd gemaakt: de Tussenbalans 1991.
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Faber, A.W.
In naam van De Roos: verzelfstandiging van woningcorporaties.
Deelstudie Vijftig jaar DGVH I A.W. Faber. - Delft : Delft University Press. Ill. -(OTB-werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 ; 97-01)
- Met lit. opg. ISBN 90-407-1508-4 NUGI 655
Trefw.: woningcorporaties ; ordening Copyright 1997 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD 1. INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING . 1.1 1.2 1.3De bijzondere positie van woningcorporaties Probleemstelling . . . . .
Opbouw van dit rapport . . . .. . . .
2. DE ONTWIKKELING VAN HET CORPORATIEBESTEL TOT 1960
2.1 2.2 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.4.5 2.5 2.5.1 2.5.2 2.6 2.6.1 2.6.2
Het ontstaan van de eerste woningcorporaties (1852-1901) . De Woningwet 1901 . . . . . . . . . . . . . . .. . . Bloei en kentering van het corporatiebestel (1901-1945) . . Na de Tweede Wereldoorlog: aanhouden van de crisis Inleiding: het 'vraagstuk van de woningcorporaties' De zelfstandigheid van het opdrachtgeverschap De financiële positie van de corporaties . Taak en plaats van de woningcorporaties Organisatorische problemen . .. Maatschappelijke gedachtenvorming Enkele gedachten uit de corporatiewereld Opkomst van de federaties . . .
Het Rijkstoezicht op toegelaten instellingen Ontwikkeling van de inspectiefunctie bij de CDV Organisatie van het toezicht binnen de CDV
3. HET ADVIES VAN DE COMMISSIE-DE ROOS
3.1 Inleiding. . .. . . .. . .. . . . .. . 3.2 Taak en samenstelling van de commissie 3.2.1 De opdracht aan de commissie . . . . . 3.2.2 Samenstelling van de commissie.
3.3 Werkzaamheden van de commissie (1959-1962) 3.4 Aanbevelingen en voorstellen 3.4.1 Het meerderheidsrapport 3.4.2 Hetminderheidsrapport 3.5 Balans 3 4 5
.
@
. 6 .'-.8) 10 .~~ 12 14,
t5
)
18 . ,~ 20fu
á.
î
")
23 23 24 29 29 30 30 31 33 36 36 40 414. POLITIEKE EN AMBTELUKE BESLUITVORMING OVER HET RAPPORT-DE ROOS .. . . . ... . .. . . . .. .. ... . .. . . .... 43 4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.3.6 4.3.7 Ambtelijke discussies over het rapport . . . . . . . . . . . . . . . . . . Het advies van de VRA VO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politieke besluitvorming .. .. .. ... . . .. .. .. . . 43 49 52 De komst van Bogaers: een politieke aardverschuiving ... . . . . . 52
De betekenis van artikel 14 van de Overgangswet . . . . . . . . . .. 53
Politieke druk inzake de terugbetalingsplicht .. .. . . . ... . . 54
Interne besluitvorming: het compromis van FIoor . . . . . . . . . .. 55
Consultatie van de sector, besluitvorming in het kabinet . .. . . 57
Parlementaire behandeling van artikel 14 .. . .. .. . . 60
De kruitdampen opgetrokken: kwijtschelding,
mits
....
...
.
.
.
635. ZELFSTANDIGHEID NA DE COMMISSIE-DE ROOS . . . 65
5.1 Inleiding: reacties op het rapport-De Roos .. ... . . 65
5.2 1966-1977: de moeizame weg van artikel 14 naar het BTIV .. .. . 67
5.3 De 'Grondwet' van de woningcorporaties (1977) . . .. .. . . 69
5.4 De lange weg naar zelfstandigheid in de jaren tachtig . . . . . . . .. 70
5.5 Kentering in de jaren negentig? .. . .... .. . . .. . 72
5.6 Balans: betekenis van de commissie-De Roos . . . . . .. 75
6. HET DGVH EN DE ONTWIKKELING VAN HET TOEZICHT .. . . . 77
6.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 77
6.2 De periode 1965-1975: tussen pappen en nat houden . .. .. .. . . 77
6.3 De periode 1975-1985: het toezicht ondergesneeuwd... . . . . . . . . 79
6.3.1 Vorming van de afdeling Woningcorporaties . . . ... . . . .. 79
6.3.2 Overbelasting van de directie Woningbouw... . . . .. . .. .. 81
6.4 Versterking van de inspectiefunctie (1985-1993) . . . . . . . . .. 83
6.4.1 Het functioneren van WONC onder vuur... . . . . . . . . .. 83
6.4.2 Organisatorische maatregelen: de reorganisatie van WONC (1985) . 85 6.4.3 Veranderingen na 1986 . . . . . . . . . . . 87
6.5 Recente veranderingen ... .. . . .. . . ... 89
7. CONCLUSIES .. .. . ... . .. .. .. . .. ... .. . . .. . .. . .. 91
LITERATUUR . .. .. .. . . .. . . .. . .. . . ... .. .. . . . 95
BULAGE 1 LUST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
BULAGE 2 ORGANISATIE VAN DE CENTRALE DIRECTIE TEN TUDE VAN DE COMMISSIE-DE ROOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
VOORWOORD
In dit rapport worden de resultaten gepresenteerd van een onderzoek naar de betekenis van het werk van de commissie-De Roos. Deze commissie deed in het begin van de jaren zestig voorstellen ter versterking van de positie van de woning-corporaties. Meer in het bijzonder staat de verhouding tussen de (rijks)overheid enerzijds en de woningcorporaties als specifieke verschijningsvorm van (verstatelijkt) particulier initiatief anderzijds centraal. Deze verhouding is in de loop van de tijd aan verandering onderhevig geweest. Behalve de vraag welke veranderingen zijn opgetreden in deze verhouding en welke rol het advies van de commissie-De Roos daarbij heeft gespeeld, is ook de betekenis van dit alles voor de positie van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH) ten opzichte van de corpora-ties van belang.
Deze studie vond plaats in het kader van het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH'. In 1996 bestond het DGVH, onderdeel van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), vijftig jaar. Ter gelegenheid hiervan heeft het DGVH in december 1996 het jubileumboek 'Volkshuisvesting in goud' uitgegeven, waarin de rol van de dienst in het naoorlogse volkshuisvestings-beleid centraal staat. 1 Het DGVH heeft in 1993 het Onderzoeksinstituut OTB van de
Technische Universiteit Delft en RIGO Research en Advies BV te Amsterdam opdracht gegeven dit jubileumboek te schrijven op basis van nader te verrichten onderzoek. In overleg tussen de opdrachtgever en de onderzoekers is niet gekozen voor een integrale geschiedschrijving, maar voor een selectieve benadering. Zes thema's zijn gekozen: de zelfstandigheid van woningcorporaties (de Commissie-De Roos), sturing van de woningkwaliteit (Voorschriften en Wenken), de opkomst van de stadsvernieuwing, de uitvoering van het groeikernenbeleid, de decentralisatie van de volkshuisvesting en de Tussenbalans van het kabinet-Lubbers/Kok in 1991. Aan elk van deze onderwerpen is een case study gewijd. In deze studies ligt de nadruk op een periode waarin zich belangrijke veranderingen of ontwikkelingen (een 'omslag') in het beleid hebben voorgedaan.
I Schaar, 1. van der (red.J, A.W. Faber, J.1. Koffijberg, H. Priemus, 1996, Volkshuisvesting
in Goud; verandering en continuïteit in beleid en organisatie van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieube-heer, Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, DGVH, 's-Gravenhage.
Dit rapport fungeert als achtergrondstudie bij het jubileumboek. Alleen al vanwege de omvang van het verzamelde onderzoeksmateriaal was een integrale publicatie van deze gegevens in het jubileumboek niet mogelijk. Het uitbrengen van aparte onderzoeksrapporten biedt de mogelijkheid het verzamelde onderzoeksmateriaal uitputtender te presenteren dan in het jubileumboek zelf mogelijk is.
Het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH' stond onder supervisie van prof. dr. ir. H. Priemus, hoogleraar Volkshuisvesting aan de TU Delft en wetenschappelijk directeur van het OTB, en prof. dr. ir. J. van der Schaar, hoogleraar volkshuisves-ting/planologie aan de Universiteit van Amsterdam en vennoot bij RIGO Research en Advies BV. Laatstgenoemde is tevens mede-auteur en eindredacteur van het jubileumboek. Het onderzoek werd verricht door drs. J.J. Koffijberg en drs. A.W. Faber, beiden als onderzoeker verbonden aan het OTB te Delft. De samenhang tussen de verschillende case study's en de voortgang van het project werden bewaakt door een begeleidingscommissie onder leiding van drs. P.W.A. Veld, directeur Marktdiensten van het DGVH.
Het welslagen van een groot project als 'Vijftig jaar DGVH' is niet mogelijk zonder de medewerking van tal van personen en instanties. Wij danken de leden van de begeleidingscommissie2 voor hun inspirerende commentaren en suggesties. Theo Siraa, secretaris van de begeleidingscommissie, was onze contactpersoon bij het ministerie en een onmisbare steun bij het ontsluiten van de archieven. Alle geïnter-viewde personen zijn wij erkentelijk voor hun welwillende en vaak openhartige houding tijdens de gesprekken. Ook zijn wij veel dank verschuldigd aan de mede-werkers van de afdeling Semi-Statisch Archief van de Dienst Documentaire Informa-tie van het ministerie van VROM, die ons waar mogelijk met raad en daad terzijde stonden. Ook danken wij de Nationale Woningraad en het NCIV Koepel voor woningcorporaties voor het ter beschikking stellen van archiefstukken.
Uiteraard berust de verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport volledig bij de onderzoeker.
Tot slot enkele terminologische kwesties. De naam van het DGVH is een aantal keren gewijzigd. Het DGVH heette in 1946 de Centrale Directie van de
Volkshuis-2 _ drs. P.W.A. Veld (directeur Marktdiensten DGVH), voorzitter;
- drs. H.T. Siraa (medewerker Dienst Documentatie informatie VROM) secretaris; - drs. F. van Dugteren (wetenschappelijk medewerker Sociaal en Cultureel Planbureau);
- prof.dr. F. Fleurke (hoogleraar Bestuurskunde, Faculteit der Sociaal-Culturele Wetenschap-pen. Vrije Universiteit Amsterdam);
- ir. J.M. Koopman (directeur-Generaal van de volkshuisvesting 1980-1992);
- prof.ir. N.L. Prak) emeritus hoogleraar Vormstudie. Faculteit der Bouwkunde. TU Delft);
- proLdr. W.G.M. Salet (hoogleraar Planologie, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen, Universiteit van Amsterdam);
- dr. R.A.H. Vos (senior beleidsadviseur Directie Bestuursdiensten DGVH);
- prof.dr. J. van Weesep (hoogleraar Sociale Geografie, in het bijzonder stadsgeografie en stedelijk beleid, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen, Rijksuniversiteit Utrecht);
- prof.dr. A. van der Woud (hoogleraar Kunstgeschiedenis, in het bijzonder de geschiedenis van de bouwkunst, Faculteit der letteren, Vrije Universiteit Amsterdam).
vesting, van 1947 tot 1956 de Centrale Directie van de Wederopbouw en de Volkshuisvesting, van 1956 tot 1975 de Centrale Directie van de Volkshuisvesting en de Bouwnijverheid en van 1975 tot 1981 weer de Centrale Directie van de Volkshuisvesting. Voor de periode tot 1981 wordt in dit rapport de afkorting CDV gebruikt. In 1981 werd de CDV herdoopt in het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH). De afkorting DGVH heeft betrekking op de periode nadien of wordt in algemene zin gebruikt, zonder verwijzing naar een periode. Waar in dit rapport gesproken wordt over 'het groeikemenbeleid', wordt impliciet ook het beleid ten aanzien van de groeisteden bedoeld.
1
INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING
1.1 De bijzondere positie van woningcorporaties
Een van de meest in het oog springende kenmerken van het Nederlandse volkshuis-vestingssysteem is de vooraanstaande positie van de woningcorporaties. Nergens in de ons omringende landen beheren corporaties zo'n groot deel van de woningvoor-raad (zie tabel 1.1). Nergens ook bedienen zij een dergelijk breed geschakeerd publiek.
Woningcorporaties zijn instellingen met een dualistisch karakter: enerzijds zijn het particuliere organisaties, anderzijds verrichten corporaties publieke taken op het
gebied van de woning voorziening. Corporaties onderscheiden zich onder meer van
zuiver particuliere organisaties zoals institutionele beleggers en commerciële verhuurders door de wettelijke verplichting om eventuele exploitatie-overschotten te bestemmen in het belang van de volkshuisvesting. Het maken van winst is niet uitgesloten, maar vormt geen zelfstandige doelstelling van de organisatie.
De verhouding tussen de overheid en de corporaties is altijd een bijzondere geweest.
Tabel 1.1 Verdeling van de woningvoorraad naar eigendomssectoren in zeven Europese landen, diverse jaren, in percentages
Koopsector Commerciële Sociale Coöperatieve Overig/ huursector huursector sector onbekend Nederland 1989 44 12 44 0 West-Duitsland 1987 42 42 16 Frankrijk 1988 54 20 17 9 België 1981 59 31 7 3 Engeland 1989 68 8 24 Denemarken 1988 55 18 17 4 6 Zweden 1990 43 21 21 15
Bron: Boelhouwer en Van der Heijden, 1992, p. 252.
Sinds de Woningwet van 1901 kwamen 'toegelaten instellingen', voor het overgrote deel woningcorporaties, in aanmerking voor financiële steun in de vorm van leningen of subsidies. In verschillende perioden verschilde de omvang van de steunverlening door de overheid overigens aanzienlijk (zie hoofdstuk 2). De steun-verlening door de overheid had als keerzijde een intensieve bemoeienis van over-heidswege met het reilen en zeilen van de corporaties. Tegenover de soms forse financiële ondersteuning door het Rijk stond de vraag op welke wijze toezicht gehou-den moest worgehou-den op de toegelaten instellingen, die weliswaar particulier van karakter waren maar in de praktijk met collectieve middelen belangrijke publieke taken vervulden.
Hedendaagse corporaties kunnen getypeerd worden als sterk geprofessionaliseerde organisaties, met een over het algemeen sterke financiële basis en werkzaam voor
brede lagen van de bevolking. Een interessant gegeven is dat deze prominente positie
van de woningcorporaties, in historisch perspectief gezien, pas betrekkelijk laat gestalte heeft gekregen. De ontwikkeling van het corporatiesbestel laat zien dat de uitbouw pas rond de jaren zestig goed op gang is gekomen (zie tabel 1.2). Er deed
zich toen een omslag voor die zich laat samenvatten in de termen schaalvergroting,
taakverbreding, professionalisering en een vergroting van de zelfstandigheid.
Het aantal corporaties verminderde weliswaar, maar hun gemiddelde bezitsgrootte
steeg sterk. Dit maakte de groei van kwantitatief en kwalitatief sterk bezette
corpora-ties mogelijk. De taakverbreding hing onder meer samen met de invoering van het 'gelijke monniken, gelijke kappen'-principe in het subsidiebeleid vanaf 1968. Daardoor kregen corporaties de mogelijkheid om met financiële steun van de overheid in de duurdere marktsegmenten te gaan bouwen. Corporaties kregen in de nieuwe Woningwet 1965 het wettelijk primaat boven de bouw door gemeenten. Het gevolg hiervan was dat de corporaties vanaf 1969 hun aandeel in de nationale
woningbouwproductie sterk zagen toenemen.
Tabel 1.2 Enige kengetallen van woningcorporaties 1947-1990 (enkele jaren)
1947 1956 1967 1975 1982 1985 1990 Aantal corporaties J 1.0401.027 1.009 949 902 850 864 Gemiddelde bezitsgrootteJ 190 305 740 1.220 1.495 2.290 Aandeel corporaties in totale woningvoorraad (%)2 9 12 22 29 34 35 36 Aandeel corporaties in nieuwbouw (%)' 24 28 30 34 54 36 30 J Van der Schaar, 1983, p. 6 (de jaren 1947-1982); Van der Schaar, 1991, p. 383 Gaar 1985);
MVROM, 1992, Volkshuisvesting in cijfers 1992, Den Haag (MVROM), pag. 102 Gaar 1990). , Van der Schaar, 1986, p. 24 (1947-1975) en MVROM, 1993, p. 37 (1982-1990).
3 CBS Maandstatistiek Bouwnijverheid, maart 1993, p. 58.
De zelfstandigheid van de corporaties kreeg in die tijd ook een grote impuls door het verdwijnen van de terugbetalingsplicht van genoten exploitatie-subsidies en door het openen van de mogelijkheid tot reservevonning. Hierdoor nam de financiële atbankelijkheid van met name de gemeenten sterk af. Vanaf het midden van de jaren zestig vergrootten de corporaties ook hun zeggenschap over de toewijzing van woonruimte toen het huurbeleid en het woonruimtebeleid geleidelijk werden geliberaliseerd.
1.2 Probleemstelling
Ter verklaring van deze omslag ten gunste van de corporaties wordt tot op de dag van vandaag veel belang toegekend aan het werk van de commissie-de Roos.! Deze commissie, ingesteld in 1958, deed in 1962 een groot aantal aanbevelingen ter versterking van de positie van de corporaties. Een deel van deze voorstellen is in de loop der jaren onderdeel van het beleid geworden. De betekenis die allerwegen aan het werk van de commissie-De Roos wordt toegekend, vonnde een belangrijk motief voor deze studie. Het vraagstuk van de (gewenste) zelfstandigheid van de woning-corporaties, en daannee tegelijk van de meest adequate wijze van overheidstoezicht, heeft anno 1995 nog niets van haar actualiteit verloren.
De algemene probleemstelling die voor dit onderzoek is gekozen, luidt:
Welk belang heeft het advies van de commissie-De Roos gehad voor de ontwikkeling van het corporatiebestel in Nederland en welke ontwikkeling heeft het rijkstoezicht ondergaan als gevolg van de sterke groei van de corporatiesector?
Deze algemene probleemstelling is uitgewerkt in de volgende deelvragen:
1. in welke context startte de commissie-de Roos en op welke vragen diende zij antwoord te geven?;
2. wat waren, gelet op deze context, de belangrijkste aanbevelingen van de commis-sie en welke overwegingen lagen hieraan ten grondslag? Welke tegenstellingen speelden er binnen de commissie en welk standpunt nam de Centrale Directie van de Volkshuisvesting (CDV) in?;
3. hoe verliep de ambtelijke en politieke besluitvonning over het advies van de commissie?;
4. welke betekenis heeft het advies gehad voor de ontwikkeling van de woning-corporaties en voor de toezichtstaak van de CDV /het DGVH?
I Zie bijvoorbeeld: Gerrichhauzen, L.G., 1990, Het woningcorporatiebestel in beweging, Delft (Delftse Universitaire Pers), dissertatie; Kempen, B.G.A. en N. van Velzen, 1988, Werken aan wonen: 75 jaar Nationale Woningraad, Almere (Nationale Woningraad). Ook de toenmalige staatssecretaris Heerma refereerde aan het belang van de commissie in een toespraak tot een NWR-congres over verzelfstandiging in 1991. Zie: Heerrna, E. 1991, Verzelfstandiging van woningcorporaties, in: Nationale Woningraad, 1991, Verzelfstandiging woningcorporaties, Almere (NWR), Woningraad Extra nr. 56, april, congresbundel NWR-congres 1/2 maart 1991.
Ir
Bij de beantwoording van deze vragen staat de rol van de CDV centraal. Zo zijn wij geïnteresseerd in de rol van de CDV-vertegenwoordiger binnen de commissie-De Roos. Welke standpunten nam deze vertegenwoordiger in, welke overwegingen lagen daaraan ten grondslag en in hoeverre was hier sprake van politieke sturing dan wei ambtelijke vrijheid? Bij het besluitvormingsproces dat volgde op het advies van de commissie, zijn wij ook op zoek naar de grenzen van de ambtelijke vrijheid. Gegeven de klassieke gedachte dat besluitvorming over beleid primair door politieke gezagsdragers behoort te geschieden, welke invloed bleef er dan over voor het ambtelijk apparaat? Welke strategische keuzes omtrent doeleinden, middelen en uitvoering van beleid waren politiek bepaald, welke ruimte lag er voor de ambtelijke dienst hierin zelfstandig te beslissen? En 'de' ambtelijke dienst, het CDV, bestond die wel, of was er eerder sprake van belangenconflicten en bureaupolitieke processen binnen de dienst?
1.3 Opbouw van dit rapport
In het tweede hoofdstuk staat de context, waarbinnen de commissie-De Roos opereerde, centraal. Eerst wordt een schets gegeven van de ontwikkeling van het corporatiebestel. In het bijzonder wordt ingegaan op de crisis, waarin het instituut woningcorporaties na de Tweede Wereldoorlog kwam te verkeren en de oorzaken hiervan. De opdracht die de commissie-De Roos in 1958 meekreeg, wordt tegen deze achtergrond geplaatst. Tot slot wordt in dit hoofdstuk ingegaan op het naoor-logse toezichtsbeleid van de CDV en de wijze waarop dit toezicht in de CDV-organisatie was gestructureerd.
In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het functioneren van de commissie-De Roos. Een beschrijving van haar taak, samenstelling en werkwijze wordt gevolgd door de presentatie van de belangrijkste aanbevelingen van de commissie.
In het vierde hoofdstuk staat de politieke en ambtelijke besluitvorming over het advies van de commissie centraal. Vervolgens zal in het vijfde hoofdstuk worden nagegaan of en op welke wijze de verschillende aanbevelingen van de commissie in later jaren in beleid zijn omgezet.
In het zesde hoofdstuk staat wordt het toezichtsbeleid van de CDV ná de commissie-De Roos geanalyseerd. Ook hier ligt een sterk accent op de organisatorische inbedding van het toezicht in de CDV en op welke wijze veranderingen in (opvattin-gen over) het rijkstoezicht en de daarbij te hanteren instrumenten vertaald zijn in organisatorische maatregelen.
In het zevende en laatste hoofdstuk zullen aan de hand van de geformuleerde onderzoeksvragen enkele conclusies worden getrokken.
4
! ! ,
2
DE ONTWIKKELING VAN HET
CORPORATIE-BESTEL TOT 1960
2.1 Het ontstaan van de eerste woningcorporaties (1852-1901)
In 1852 werd in Amsterdam de "Vereniging ten behoeve der arbeidersklasse"
opgericht. In 1853 bouwde de vereniging haar eerste woonblok van 18 woningen.
De oprichters, leden van de gegoede Amsterdamse burgerij, verplichtten zich niet
meer dan 3 % rente van hun geld te trekken. Hiermee was de woningcorporatie in
haar rudimentaire vorm geboren. Kenmerkend was zowel een economische als een sociale doelstelling: bewezen werd dat met de bouw van arbeiderswoningen
voldoen-de renvoldoen-dement te behalen was en tegelijkertijd kon door voldoen-de zichzelf opgelegvoldoen-de renvoldoen-de
-mentsbeperking de huurprijs enigszins redelijk gehouden worden.
Grofweg kunnen de corporaties die in de loop van de negentiende eeuw ontstonden,
f
in twee categorieën worden verdeeld. In de eerste plaats waren er de zogenaamde
~~e):~!.'Ügjpgen van belangstëÜérÎden', waarbij sociale en andere -belanien. __ ~~.A~m.
~a!!~_.gÎ!le Vaak kenden dit soort verenigingen een heslotenkarakter.·Öe
hierbo-ven genoemde verenigingen behoren tot deze categorie. Daarnaast werden er
corporaties opgericht door fabrikanten, deels uit zakelijke en deels uit sociale
motieven.
Een tweede ca.!~~<?~!.t:: . .,::ve.rd gevormd door de 'verenigingen van,bclangb.ehbeng,en~.
Dit waren _!?ij~I..o.2!IJ~eJcL .. ç1e vanuit d~~~~be.~eging .g(!stim.u.le~Jd.e_w.QningbQuw....dQQL
en voor arbeiders zelf. Deze verenigingen kenden een relatief open karakter.
Relatie[-;ä;t-ijfwMë'Iï'in de regel gericht op de beter gesitueerden: revolutionaire
arbeiders waren van een lidmaatschap uitgesloten.
Gerrichhauzen stelt vast dat de kwantitatieve betekenis van deze vroege woning
-bouwverenigingen niet erg groot is gtweest. Hun bouwprogramma was te beperkt en kwam bovendien alleen de bovenlaag van de arbeidende klasse ten goede: van een substantiële bijdrage ter verbetering van de enorme kwantitatieve en vooral kwalita-tieve woningnood in die tijd was geen sprake. Maar hun symbolische waarde was van groot belang:
o
r ! • JI' " I r . " l i l " 11
"Ze gaven een marsroute aan waarlangs de volkshuisvestingssituatie kon worden
verbeterd zonder dat de bestaande economische orde fundamenteel werd aangetast." 1
In de periode tot de eeuwwisseling bleef het aantal instellingen dat het Amsterdamse voorbeeld volgde beperkt. De wonil1gQouwverenigingen uit deze tijd waren een vonn
.YIDl.J:l!!.YeLparticulier initiatief:
dat
zi~h-aiieenqua do~lstelling vänaecommerciêle-'sector onderscheidde. Zij moesç~Il_J}lln_~~rlçzaamn~c;!en _~ondër' overhèfdsllliJp
~~iTiZhten
~
·
-
Ï~
~I
85
}~
~ad
...een
jn~
ia!L~f
=!Y
~ts()m!yell
Ly
00f.
...~~
_
n
.
~
.
~ning
~
.
~t.v
~
n
~
È.~t
conservatieve Tweede Kamerlid Wintgens het niet gehaald. Het wetsontwerp beoogde de ins'telli~g ~an·plaatselijke raden van gezondheid en opende de mogelijk-heid voor gemeenten om gebrekkige woonvoorzieningen te verbeteren. De achter-gronden van dit voorstel zijn volgens Adriaansens en Fortgens vooral te verklaren uit de factor angst: voor de maatschappelijke en economische gevolgen van een gebrekkige volksgezondheid als gevolg van de onhygiënische woontoestanden, maar ook de politieke vrees voor een potentiële revolutie als gevolg van de heersende wantoestanden (het revolutiejaar 1848 lag nog vers in het geheugen). Hoewel het voorstel in brede kring waardering ondervond, bleek het politiek niet haalbaar. Voor sommigen gingen de voorstellen niet ver genoeg, anderen (met name uit liberale kring) vonden het geen terrein voor algemene wetgeving.2
2.2 De Woningwet 1901
Aan het einde van de 1ge eeuw groeide langzaam maar zeker het besef dat de vrije
markt niet in staat was het kwantitatieve, maar vooral kwalitatieve woningprobleem op te lossen. Bovendien was in vergelijking met het midden van de 1ge eeuw het
politieke klimaat ingrijpend veranderd met de opkomst van de sociaal-democratie en de confessionele partijen. De hernieuwde aandacht voor het woningvraagstuk kwam, evenals het wetsontwerp-Wintgens, voor een belangrijk deel voort uit overwegingen van volksgezondheid. In 1896 verscheen het invloedrijke rapport "Het vraagstuk der volkshuisvesting" van de Maatschappij tot Nut van 't Algemeen), waarin voor een grotere rol voor de woningcorporaties, financieel ondersteund door de overheid, werd gepleit. Ook in de politiek won de gedachte terrein, dat de zorg voor een goede volkshuisvesting onderwerp van overheidszorg behoorde te zijn. Dit leidde uiteindelijk in 1901 tot de parlementaire aanvaarding van de Woningwet, die in 1902 in werking trad. Deze wet zou tot aan de dag van vandaag de wettelijke basis
6
1 Gerrichhauzen, L.G., 1990, p. 19.
2 Zie voor een uitvoeriger beschouwing over de initiatief-wet Wintgens: Adriaansens, C.A. en
A.eh. Fortgens, 1990, Volkshuisvestingsrecht, Deventer (Kluwer), dissertatie, 4' druk, pp. 10-17.
3 Drucker, H.L., H.B. Greven en F. Kruseman, 1896, Het vraagstuk der volkshuisvesting,
vonnen van het volkshuisvestingsbeleid.4 Omdat de Woningwet een kaderwet was,
werd de praktische uitvoering van de wet vastgelegd in een Algemene Maatregel van
Bestuur, het Woningbesluit 19025
, dat gelijk met de wet in 1902 in werking trad.
Hierin werden de toelating, het toezicht op en de financiering van de corporaties nader geregeld.
Niet alles in de Woningwet en het Woningbesluit was nieuw. Zo bood de wetgeving een kader aan een aantal reeds bestaande instrumenten, zoals de bouwverordening, de bouwvergunning, de aanschrijving en de onbewoonbaarverklaring.
Hét vernieuwende element in de Woningwet bestond uit de mogelijkheid die werd
geopend tot financiële steunverlening. Daartoe werden een aantal voorwaarden
benoemd waaraan een corporatie of gemeentelijk woningbedrijf moest voldoen om
als 'toegelaten instelling' te worden erkend. Alleen deze toegelaten instellingen
kwamen voor voorschotten of exploitatiebijdragen van het Rijk in aanmerking. Een belangrijke voorwaarde was de bepaling dat de instelling uitsluitend in het belang der volkshuisvesting werkzaam mocht zijn. Dit moest statutair zijn vastgelegd. Eventuele winsten, behaald met de exploitatie van het woningbezit, mochten alleen aan dit
belang ten goede te komen.
Uitgangspunt van de Woningwet was het primaat van de particuliere bouw. Slechts als deze in gebreke zou blijven bij de woningvoorziening van minder draagkrachti-gen, was een taak voor de woningwetbouw weggelegd. Verder beoogde de wetgever de overheidssteun beperkt in omvang en tijd te laten zijn op basis van de
'revolving-fundgedachte' . Op termijn zouden de corporaties zich moeten ontwikkelen tot
kapitaal-krachtige organisaties, die zonder verdere overheidssteun hun activiteiten
zouden kunnen ontplooien.6 Dit betekende in de woorden van Van Beusekom:
" ... dat een rouleerend leeningsfonds van ongeveer honderd millioen gulden voor altijd
toerijkend zou zijn. Bij een regelmatige aflossing der voorschotten zouden dan na
verloop van een aantal jaren de nieuwe voorschotten geheel uit de door de aflossing beschikbaar komende gelden kunnen worden betaald. " 7
4 Zie voor een uitvoeriger analyse van de totstandkoming van de Woningwet 190 I o.a.: Gerrich
-hauzen, 1990, pp. 19-21; Adriaansens en Fortgens, 1990, pp. 17-21; Nycolaas, J., 1974,
Volkshuisvesting, Nijmegen (SUN), pp. 26-34; Van der Schaar, J. van der, 1987, Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid, Delft (Delftse Universitaire Pers), reeks Volkshuisvesting in theorie en praktijk nr. 7, dissertatie, pp. 73-81.
, Koninklijk Besluit van 28 juli 1902, Stb. 160.
6 Zie Gerrichhauzen, 1990, hoofdstuk 2 en Kempen en Van Velzen, 1988, pp. 50-56.
7 Beusekom, H.G. van, 1944, Woningbouw; problemen en perspectieven, Amsterdam
Nieuwbouw zou door de commerciële sector tot stand moeten worden gebracht. Pas als langs deze weg onvoldoende in de woonbehoefte werd voorzien, zag de wetgever een taak voor corporaties of gemeenten, waarbij de regering overigens bij de parlementaire behandeling van en in de Memorie van Toelichting op de Woningwet een duidelijke voorkeur voor de corporaties uitsprak. De rijksoverheid trad als bankier op, de gemeenten vormden een belangrijke tussenschakel. De gemeente diende het initiatief te nemen voor voorschot- of subsidieverstrekking, waarvoor zij zelf ook risico droeg. Daarnaast hadden de gemeenten een groot aantal instrumenten om een lokaal volkshuisvestingsbeleid te voeren: de bouwverordening, de bouwver-gurming, de aanschrijving en de onbewoonbaarverklaring. Via het gemeentelijke gronduitgiftebeleid en het grondbedrijf hadden de gemeenten de sleutel tot het voeren van lokaal ruimtelijk beleid in handen. De gemeenten waren ook primair verant-woordelijk voor het toezicht op de corporaties. Dit alles vertaalde zich in het klassieke adagium: "de volkshuisvesting is Rijkszaak en gemeentetaak" .
2.3 Bloei en kentering van het corporatiebestel (1901-1945)
Na het inwerkingtreden van de Woningwet nam het aantal nieuw toegelaten instellin-gen slechts weinig toe. Ook de financiële steunverlening bleef beperkt. Tu~se~.!2.~_6 en 1922 volgde echter een periode van grote bloei voor de corporaties:"yanaJ 191~ trokken de particuliere bouwers zich terug van de bouwmarkt onder invloed van het gebrek aan bou'Y~J~.!Le.n...k.iUlitaal_J,lç~=i!!jg~~l}st~,..QQ~,:"k!lliS:ll..L:ll. de bQ.ge..,
~ Daarop besloot de overheid de woningwetsteun te gebruiken om de bouwpro-ductie te stimuleren. Het gevolg was een sterke toename van de voorschot- en bijdrageverstrekking, het aandeel van de woningwetsector (en daarbinnen van de corporatiebouw) in de nieuwbouwproductie en een sterke stijging van het aantal corporaties.
In 1915 werd ter compensatie van de exploitatiekosten als gevolg van de hogere
rente op rijksvoorschotten een rentevoetbijdrage (50% door het Rijk, 50% door de gemeente opgebracht) ingevoerd. In 1916 volgde de invoering van een materiaal-prijzenbijdrage, waarvan het Rijk 75% betaalde. In 1919 werden deze twee ingewik-kelde bijdragen vervangen door één nieuwe, de crisisbijdrage. Het verschil tussen de kostprijshuur en de feitelijke huur werd voor 75% door het Rijk en 25% door de gemeenten vergoed. Vanaf 1919 ging men bij de huurstelling uit van de verwachte exploitatielasten enerzijds en het plaatselijke huumiveau anderzijds8
.
Door deze uitbreiding van de overheidssteun maakten de corporaties een korte periode van bloei door. Het aantal toegelaten instellingen steeg tussen 1916 en 1922
als gevolg van dit alles van 473 naar 1.341. Tussen 1919 en 1921 vond meer dan de helft van de nieuwbouwproductie in opdracht van een corporatie plaats.
8 Zie o.a. Kempen en Van Velzen, 1988, pp. 50-53; Van der Schaar, 1987, pp. 85 e.v.
. p oe I ' lIJ.' .. ' .. JIi I I MlIH1' .,! .'16*'
Vanaf 1 januari 1924 werd de subsidieverlening echter weer gestaakt. De bijdrage-en voorschotverlbijdrage-ening beperkte zich weer tot krotopruiming. Hibijdrage-ennee was ebijdrage-en
kentering ingezet, die met name in de jaren '30 door de economische malaise zou
worden versneld. De nieuwbouw in opdracht van corporaties zakte in: vanaf 1925 werd 10% of minder van de nieuwbouw in opdracht van corporaties gerealiseerd; dit
aandeel lag rond 1920 nog boven de 50 % .
In 1934 werd de Woningwet9
gewijzigd, later uitgewerkt in het Woningbesluit 1935. De wetswijziging was enerzijds ingegeven door de crisispolitiek van de regering, die een stringent bezuinigingsbeleid voerde. Belangrijk waren echter ook politieke factoren: de geringe organisatiegraad van de corporaties en het feit dat het bestel relatief een geringe graad van verzuildheid vertoonde. De binding met politiek dominante confessionele zuilen was in die dagen betrekkelijk gering. Dit alles betekende dat de corporatie sector nog geen grote politieke machtsfactor vonnde. In 1934 werd bepaald dat voortaan alleen nog exploitatiebijdragen zouden worden verstrekt indien deze zouden worden terugbetaald. Deze terugbetalingsplicht kreeg zelfs een terugwerkende kracht: eventuele exploitatie-overschotten (batige saldi genoemd) moesten worden aangewend ter terugbetaling van vóór 1935 verleende subsidies. De artikelen 29 tot en met 29d van het Woningbesluit 1935 regelden dat 80% van de exploitatiewinsten achtereenvolgens moesten worden aangewend:
1. ter terugbetaling van bijdragen, die sinds 1901 op het desbetreffende complex
waren verstrekt;
2. ter dekking van tekorten van andere met Rijkssteun gebouwde complexen in exploitatie bij dezelfde gemeente of toegelaten instelling;
3. het resterende deel van de 80% moest in een lokaal 'gemeenschappelijk fonds'
worden gestort, dat geheel door de gemeenten werd beheerd.
De overige 20% van de batige saldi bleef weliswaar in het bezit van de corporatie, maar mochten alleen met toestemming van het gemeentebestuur en in het belang van de volkshuisvesting worden aangewend. Het geld uit het gemeenschappelijk fonds werd door gemeenten voornamelijk voor huurverlaging en verdere afbouw van de subsidies gebruikt. Door al deze maatregelen hadden de corporaties niet of
nauwe-lijks de beschikking over eigen middelen.
De Wet van 1934 luidde een periode van crisis voor de corporaties in die tot ver na
de Tweede Wereldoorlog zou duren. Vanaf 1922 steeg het aandeel van commerciële bouw weer boven de 50%, vanaf 1926 lag dit percentage boven de 80% en in de periode van 1933 tot de Tweede Wereldoorlog zelfs boven de 90%. Uit tabel 2.1
blijkt dat ook in financieel opzicht de grote bloeiperiode tussen 1916 en 1922 lag,
terwijl daarna weer een duidelijke stagnatie optrad.
Tabel 2.1 Voorschotten en jaarlijkse bijdragen op grond van de Woningwet aan gemeenten en corporaties, 1905-1941 (in duizenden guldens)
Periode Toegezegde Jaarlijkse Bijdragen
voorschotten bijdragen à fonds perdu
1905-1914 36.926 56
1915-1922 667.079 10.141
1923-1941 149.044 398 106
Bron: Floor, J.W.G., 1971, Beschouwingen over de bevordering van de volkshuisvesting, Leiden (proefschrift), pag. 43.
2.4 Na de Tweede Wereldoorlog: aanhouden van de crisis
2.4.1 Inleiding: het 'vraagstuk van de woningcorporaties'
Tijdens de Tweede Wereldoorlog kwam de nieuwbouw in Nederland vrijwel geheel stil te liggen. In combinatie met de grote verwoestingen als gevolg van het oorlogs-geweld betekende dit, dat zich direct na 1945 een enorme kwantitatieve woningnood aandiende. Particuliere bouwers bleken echter maar in beperkte mate in staat en
bereid op grote schaal in woningbouw te investeren. De hoge bouwkosten, de kunstmatig laag gehouden huren (huurstop) en de beperkte bouw- en financieringsca-paciteit lagen hieraan ten grondslag. Teneinde de broodnodige bouwproductie van de grond te krijgen, besloot de regering de woningwetbouw krachtig te stimuleren. Volgens Van der Schaar was deze keuze echter:
"... veeleer gestimuleerd door de noden van het moment, dan in gang gezet door een
duidelijke visie op het gewenste volkshuisvestingsbeleid op langere termijn, die groei
was meer een kwestie van opportuniteit dan van principe." 10
Eind 1947 kwam de eerste subsidieregeling voor de woningwetbouw tot stand. Subsidies werden vanaf dat moment ingezet om de exploitatietekorten te dekken. Het uitgangspunt dat de huren in principe kostendekkend moesten zijn werd verlaten. De 'revolving-fundgedachte' werd hiermee in feite losgelaten.
De corporaties profiteerden echter slechts met mate van de stimulering van de woningwetbouw. In de periode 1948-1954 bedroeg het aandeel van de non-profit-bouw in de totale woningnon-profit-bouwproductie 60-70 %. De gemeenten bouwden echter meer dan corporaties. Dit gold ook voor de periode 1955-1960, toen het marktaan-deel van de particuliere (=commerciële) bouw tot circa 50% steegl1
10
10 Schaar, J. van der, 1981, Non-profit verhuur en volkshuisvestingsbeleid, in: A. Y. Sanson
(red.), De non-profit huursector nu en in de toekomst; enige beschouwingen, Den Haag (NIROV Sectie Volkshuisvesting), pp. 14-15.
Tabel 2.2 Gemiddelde bezitsgrootte toegelaten instellingen (1914-1982) Jaar 1914 1922 1930 1947 1956 1967 1971 1975 1977 1979 1982 Aantal toegelaten instellingen ± 330 1350 1050 1040 1027 1009 999 949 934 916 902
Totaal woningbezit* Gemiddelde
bezitsgrootte ± 7.750 ± 26 75.650 56 95.800 91 195.510 190 313.560 305 744.680 740 ± 900.000 ± 900 1.156.400 1.200 1.249.300 1.340 1.269.480 1.385 1.348.500 1.495
*
inclusief woningen van derden in beheer van corporaties IJBron: Van der Schaar, 1983, p. 6.
In werkelijkheid was het aandeel van de corporatiebouw vermoedelijk nog veel lager, omdat veel gemeenten de feitelijke opdrachtverlening voor de bouw zelf ter
hand namen. 12
Wel nam de gemiddelde bezitsgrootte per corporatie na de Tweede Wereldoorlog
snel toe. Het aantal corporaties daalde langzaam, vooral door fusies en samenvoe-]
ging, terwijl het totale woningbezit toenam (tabel 2.2). _ ()
Na de oorlog werd de afhankelijkheid van de corporaties van de overheid steeds groter. Deels was dit het gevolg van het feit dat de gemeenten de bankiersfunctie in het kader van de voorschotverstrekking sinds 1948 van het Rijk hadden
overge-nomen. Hierdoor konden gemeenten eigen voorwaarden stellen, bijvoorbeeld de
ver-plichting de bedrijfsreserve van de corporatie tegen een lage rente bij de gemeente te beleggen. Door de terugbetalingsplicht en het feit dat de gemeenten de zeggenschap hadden over (het overgrote deel van) de reserves, raakten de corporaties in finan-cieel opzicht hun zelfstandigheid vrijwel volledig kwijt. De hoogte van de huren werd voorts niet door de corporaties, maar door het Rijk bepaald. Tot slot kregen de gemeenten op basis van de Woonruimtewet 1947 de zeggenschap over de toewijzing
van de woningen in handen. Per saldo was van de zelfstandigheid van de
corpora-ties, toch uit particulier initiatief geboren, weinig meer over.
Samengevat kan 'het vraagstuk van de woningcorporaties' herleid worden tot vier
kernproblemen:
~. de zelfstandigheid van het opdrachtgeverschap van de corporaties;
2. de financiële positie van de corporaties, in het bijzonder de gebrekkige mogelijk-heden over eigen financiële reserves te beschikken;
3. de vraag op welke bevolkingsgroepen de sociale-woningbouw, in het bijzonder die corporatiebouw , gericht behoorde te zijn, met andere woorden: de taak en
, plaats van de corporaties in de volkshuisvesting;
'-.
~
l
4. de tekortschietende bestuurscapaciteit van veel corporaties. In de volgende paragrafen gaan wij op elk van deze thema's in. 2.4.2 De zelfstandigheid van het opdrachtgeverschapDirect na de oorlog werd duidelijk dat de corporatiebouw bij de bouw door gemeen-ten achterbleef. Deze ontwikkeling was in strijd met de geest van de Woningwet 1901. Hoewel dit nergens met zoveel woorden in de wet stond, was bij de parlemen-taire behandeling van de wet duidelijk geworden dat de indieners ervan de bouw door gemeenten pas in laatste instantie wenselijk achten.
Op ambtelijk niveau had prof. dr. ir. H.G. van Beusekom, hoofd van de afdeling Stedebouw en Onderzoek van de CDV, Directeur-Generaal Z.H. van der Meer op dit probleem geattendeerd naar aanleiding van de vele klachten die hem uit de corporatiewereld bereikten. Van Beusekom verwees daarbij naar het pleidooi van de Utrechtse gedeputeerde Veldman voor terugdringing van de overheidsinvloed op de corporatiebouw, gehouden op het KlV-congres van 16 maart 1950. Van Beusekom stelde voor de HID's te laten onderzoeken in hoeverre deze klachten gegrond waren. 13
Minister mr. J. in 't Veld (PvdA)14 had in de Memorie van Antwoord bij de begroting 1949 de mogelijkheid van overheidsoptreden opengelaten. In 't Veld voerde echter een terughoudend beleid. Dit bleek reeds bij de problematiek rond de toelating van instellingen. In 't Veld kreeg in de Tweede Kamer kritiek dat hij te veel algemene en te weinig confessionele instellingen toeliet. Voor een belangrijk deel had dat te maken met het feit dat zich meer algemene verenigingen voor toelating aanmeldden. Confessionele organisaties kwamen later van de grond. Mr. F.H.J.J. Andriessen wist namens het Katholiek Instituut voor de Volkshuisves-ting (KI V) in de jaren vijftig veel corporaties van katholieke huize in Noord-Brabant van de grond te krijgen. 15
12
IJ Nota van 2 augustus 1950, zonder kenmerk. Bron: VROM-archief, SSA, inventarisnr. 1938,
doos 710.
" Mr. J. In 't Veld was voor de PvdA minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting in het
eerste kabinet Beel (als tussentijdse opvolger in 1948 van L. Neher, KVP/PvdA, 1947-1948),
in het kabinet Drees-Van Schaik (PvdA/VVD/KVP/CHU, 1948-1951) en in het eerste kabinet
Drees (PvdA/VVD/CHU/KVP, 1951-1952). Bron: Thissen, G.G.J., 1992, Parlement en
kiezer. Jaarboek zittingsjaar 1990-1991, Leiden (Maninus Nijhoff) (74' jaargang).
15 Interview prof. mT. F.H.J.J. Andriessen, 25 februari 1994; reactie W.C. Dijkhuizen d.d. 21
"'U'J
In 't Veld reageerde op deze kritiek door vanaf februari 1949 de landelijke federaties te benaderen. Het probleem was dat in kleinere gemeenten geen plaats was voor meerdere corporaties van verschillende levensbeschouwelijke grondslag. De vraag was welke grenzen (naar inwonertal van een gemeente) gehanteerd moesten worden om van een kleine/grote gemeente te kunnen spreken. Hiermee samenhangend moest worden vastgesteld hoe groot (qua woningbezit) een corporatie minimaal moest zijn om van efficiënt beheer te kunnen spreken. Het overleg met de federaties leidde uiteindelijk in april 1950 tot de instelling van de Adviescommissie Toelating Woningcorporaties (ATW). Hierdoor werd het toelatingsbeleid volgens de spelregels van de verzuilde politieke cultuur, de 'pacificatiedemocratie' , geregeld.16
Dezelfde terughoudendheid toonde In 't Veld bij de bevordering van de corporatie-bouw ten opzichte van de gemeentelijke corporatie-bouw. In plaats van direct ingrijpen besloot de minister de VNG te vragen welke mogelijkheden men zag om de corporatiebouw te bevorderen 17. Dit resulteerde in juni 1951 in een gezamenlijke reactie van de VNG, KIV en NWR. Opvallend was dat ook de corporaties zich bij deze gelegen-heid tegen een wettelijke regeling in de Woningwet van de voorrang van corporaties boven gemeentebouw uitspraken. De voorkeur voor samenwerking tussen gemeen-tebesturen en corporatie bleek unaniem. Wel zegde de VNG toe dat gemeenten
" ... waar zij dit. met inachtneming van de bijzondere omstandigheden van deze tijd. de
plaatselijke omstandigheden en het algemeen belang mogelijk achten, de bouwen
exploitatie van de woningwetwoningen aan de corporaties zullen toevertrouwen. "
Dit rapport viel bij de ambtelijke top van de CDV niet in goede aarde. DG Van der Meer schreef aan In 't Veld dat het VNG-rapport vermoedelijk tot weinig verbete-ring in de situatie voor de corporaties zou leiden. Daarop besloot In 't Veld het voorstel van Van Beusekom om de HID's in te schakelen alsnog te volgen.18 Uit de inlichtingen die de HID's verzamelden bleek het gebrek aan capaciteit, belangstelling en initiatief aan de kant van de corporatie het meest voorkomende motief bij gemeentebesturen voor het passeren van een corporatie te zijn. Voor een ongefun-deerde bevoordeling van de gemeentebouw door de gemeentebesturen vonden de HID's weinig aanwijzingen. Over het algemeen konden gemeentelijke woningbedrij -ven bouwplannen sneller, efficiënter en goedkoper realiseren.
'6 Ingesteld bij besluit van I april 1950. kenmerk 40263/V.T. afdeling Algemene Zaken. Volledige naam: Adviescommissie voor de Toelating ingevolge de Woningwet van Woning
-bouwcorporaties. Voorzitter was Mr. P.A. van der Drift (raadsadviseur van de minister), leden waren A. in 't Veld, W. Scheerens (beiden NWR) en F.G. van der Gun (KIV). Bron: VROM -archief, SSA, dossier 07.58:V.30, doos 133.
17 Brief van 14 augustus 1950. Bron: VROM-archief, SSA, inventarisnr. 1938, doos 710.
IS Brief van 14 februari 1952, kenmerk 12554. van Van der Meer aan de HID's. Bron: VROM
De landelijke federaties werden ingelicht over de bevindingen van de HID's en zij werden uitgenodigd actief de onderlinge samenwerking tussen corporaties te
stimuleren, met name op het platteland en in de kleine gemeenten.19 De federaties
bleven echter het gedrag van de gemeenten als de voornaamste oorzaak voor de
crisis bij vele corporaties bestempelen. 20
In 1953 stelde DG Van der Meer aan ir. H.B.J. Witte (KVP), de opvolger van In 't
Veld, voor om een commissie in te stellen, bestaande uit vertegenwoordigers van
Rijk, gemeenten en federaties. Deze commissie, qua opzet vergelijkbaar met de
Adviescommissie Toelating Woningcorporaties, zou moeten bemiddelen bij lokale
conflicten tussen gemeenten en corporaties inzake het opdrachtgeverschap en zich in moeten zetten voor het bevorderen van de onderlinge samenwerking en de
verster-king van de interne organisatie van de corporaties. 21 Witte handhaafde echter het
terughoudende beleid van zijn voorganger en liet het initiatief aan de federaties over.
De NWR ging daarop haar leden visiteren om de problemen te inventariseren. 22
Samenvattend: hoewel het achterblijven van de corporatiebouw door de politieke en ambtelijke leiding van het departement in de jaren vijftig als een probleem werd erkend, bleef actief ingrijpen achterwege. De verantwoordelijkheid om in deze situatie verbetering te brengen werd voor een belangrijk deel aan de gemeenten en
de corporaties zelf overgelaten. De CDV beperkte zich voornamelijk tot bemiddeling
bij geschillen tussen gemeenten en corporaties over de het opdrachtgeverschap bij
concrete bouwplannen. Een wettelijke regeling bleef vooralsnog achterwege. In de
praktijk veranderde er echter weinig: de corporatiebouw bleef in de jaren vijftig
voortdurend bij de gemeentelijke bouw achter.
,~2.4.3 De financiële positie van de corporaties
In samenhang met de eerste naoorlogse subsidieregeling voor de woningwetbouw in
1947, werden de artikelen 24a, 24b en 24c in het Woningbesluit opgenomen. De
naoorlogse subsidiëring was tijdelijk bedoeld, zolang de "buitengewone omstandig-heden zulks naar het oordeel van Onze Ministers van Wederopbouw en
Volks-huisvesting en van Financiën noodzakelijk maken". De bijdragen werden verstrekt
onder voorwaarde dat een reserve werd gevormd ter dekking van het
exploitatierisi-co. Deze reserve diende te worden gestort in een risico-reservefonds, ook wel
'arti-14
,Q Brieven van DG Van der Meer aan de NWR en het KIV dd. 5 november 1952, kenmerk
68634. Bron: VROM-archief, SSA, invemarisnr. 1938, doos 710.
20 Brief van KIV aan de minister d.d. 5 januari 1953.
2' Nota van 19 januari 1953, zonder kenmerk, van de DG aan de minister (auteur: Van Beus
e-kom). Bron: VROM-archief, SSA, invemarisnr. 1938, doos 710.
22 Brief van 22 mei 1953 van W. Scheerens (NWR) aan de minister. Bron: VROM-archief, SSA,
, , , . . . , . e " t • • '
kei 24c-fonds' genoemd (niet te verwarren met het 'gemeenschappelijk fonds' voor
vooroorlogse woningen).
Bij circulaire van 10 juli 1948 (nr. 71.830) kregen de gemeenten de bevoegdheid om corporaties verplicht te laten storten in het 'artikel 24c-fonds'. De gedachte achter dit fonds was dat door de corporaties zelf aan het fonds te laten meebetalen hun financiële verantwoordelijkheidsbesef kon worden vergroot. De landelijke federaties zagen hier overigens weinig heil in, omdat niet alle corporaties over voldoende
middelen beschikten om te storten en men ongelijkheid wilde voorkomen23
De regeling werd nu zo dat de batige saldi van de naoorlogse woningen eerst ten goede van dit risico-reservefonds moesten komen totdat het fonds een omvang van vier maal de jaarhuur had bereikt. Daarna moesten de batige saldi overeenkomstig de regeling voor vooroorlogse woningen (de regeling uit 1934) worden aangewend.
Gemeenten waren verplicht 7 % van de jaarhuur van een complex in dit fonds te
storten. Fonneel konden gemeenten corporaties verplichten maximaal de helft (3,5%) van dit bedrag bij te dragen. Het was corporaties echter verboden dit ten laste van de exploitatie te doen. Dit betekende dat de storting vanuit de eigen middelen zou moeten geschieden, in die dagen in de regel beperkt tot de contributie van de aangesloten leden. Deze eigen middelen waren bij lange na niet voldoende om in het risico-reservefonds te kunnen bijdragen. Een rekenvoorbeeld, ontleend aan het eindrapport van de commissie de Roos kan dit verduidelijken. Bij een
gemiddel-de jaarhuur van
f
800,- diende jaarlijks 7% oftewelf
56,- per woning in hetrisico-reservefonds gestort te worden. Fonneel konden corporaties in zo'n geval verplicht
worden tot
f
28,-bij te dragen, dit terwijl de contributie per lid niet meer dan circaf
10,- per jaar bedroeg. In de praktijk nam de gemeente vrijwel in alle gevallen deverplichte 7 %-storting voor haar rekening. Omdat de corporaties niet in staat waren
het fonds te voeden, hadden zij in de praktijk geen zeggenschap over de aanwending van de middelen uit dit fonds.
Per saldo beschikten de corporaties niet over eigen reserves. Voor subsidiëring en
financiering waren zij vrijwel geheel van de overheid afhankelijk.
Exploitatie-overschotten moesten in door de gemeenten beheerde fondsen worden gestort of dienden tot terugbetaling van eerder verleende bijdragen. De keerzijde van deze
afhankelijkheid was dat de corporaties nauwelijks voor eigen risico werkten.
Daardoor ontbrak een belangrijke prikkel tot een efficiënte exploitatie.
2.4.4 Taak en plaats van de woningcorporaties24
Onder invloed van de naoorlogse huur- en subsidiebeleid werd de vraag naar de taak
en plaats van de corporaties actueel. In de wederopbouwperiode werd de
'revolving-" Zie ook De Woningbouwvereniging van oktober 1953, waarin het standpunt van de federaties
is opgenomen.
fund-gedachte' losgelaten en werden de subsidies voor de woningwetbouw drastisch uitgebreid om het aanbod te stimuleren. Zoals eerder gesteld waren het vooral de gemeenten die hiervan profiteerden. In de vroege jaren vijftig was vooral de onzelfstandigheid van het opdrachtgeverschap van de corporaties een probleem, zonder dat dit zoals gesteld tot actief overheidsingrijpen leidde.
Onder In 't Velds opvolger Witte werd de discussie verbreed tot het vraagstuk van de gewenste verhouding tussen de particuliere bouwen de woningwetbouw. Deze discussie stond, vooral na de afronding van de wederopbouw halverwege de jaren vijftig, sterk in het teken van het streven naar een terugkeer naar 'normale marktver-houdingen'. Met name van de kant van de commerciële marktpartijen werd een terugkeer naar de vooroorlogse situatie bepleit: een wettelijk primaat voor de particuliere bouwen een aanvullend karakter voor de woningwetbouw. Dit impli-ceerde een beperkte taakopvatting voor de corporaties: alleen daar waar het particu-lier initiatief het liet afweten, in de praktijk bij de bouw van woningen met lage huren voor de lage-inkomensgroepen, hadden de corporaties een taak. In combinatie hiermee bepleitten zij het optrekken van de huren naar het kostprijsniveau, gepaard met een afbraak van de objectsubsidies in de woningwetsector. De corporaties waren het hier uiteraard niet mee eens: zij zagen zichzelf eerst en vooral als particuliere organisaties en wilden daarom een gelijkwaardige positie ten opzichte van de commerciële exploitanten en voorrang op de bouw door gemeenten.
De discussie spitste zich met name toe op de subsidiemethodiek. Voor de woning-wetbouw was sinds 1948 een systeem van jaarlijkse bijdragen in de exploitatie-tekorten geïntroduceerd. Aanvankelijk was deze bijdrage gekoppeld aan het vooroor-logse huumiveau. De huren waren na de oorlog bevroren op het peil van 1940, de subsidie dekte het exploitatietekort uitgaande van de goedgekeurde stichtingskosten en de vastgestelde huur (25 à 30% boven peil 1940). In 1955 veranderde de huurvaststelling van aard. De huren werden niet langer gerelateerd aan het vooroor-logse niveau, maar werden resultante van het verschil tussen kostprijs en subsidie. De vrijere huurstelling maakte een kwaliteitsverbetering mogelijk, maar leidde ook tot een forse toename van de huurlasten, die voor de gemiddelde arbeider moeilijk waren op te brengen. Dit maakte de vraag voor welke bevolkingsgroepen de woning-wetbouw bestemd was en wie voor de bouw van deze woningen verantwoordelijk was, uiterst relevant.
Voor de particuliere bouw gold een systeem van premies, bijdragen-ineens. Op beperkte schaal was sinds 1947 ook premiebouw door woningcorporaties mogelijk. In 1947 kwam de Financieringregeling Woningbouw 1947 tot stand. Woningcorpora-ties hadden daarbij aanvankelijk de keuze op grond van deze regeling, bedoeld voor de particuliere bouw, of op basis van de Woningwet te bouwen. Een jaar later werd deze regeling vervangen door de Financieringregeling Woningbouw 1948. Daarin werd corporaties niet langer de vrije keuze gelaten: bouw op grond van deze regeling werd alleen toegestaan voor middenstandswoningen. De regeling 1948 werd opgevolgd door de Premieregeling Woningbouw 1950 en de Verminderde
Premiere-16
geling Woningbouw 1950, die beide op artikel 24 van de Wederopbouwwet waren gebaseerd. Ook latere regelingen (in 1953, 1957 en 1958) waren op deze wet gebaseerd. AI deze regelingen voor de particuliere bouw waren ook voor corporaties van toepassing, voor zover het om de bouw van middenstandswoningen ging. De regelingen kenden allen een systeem van bijdragen-ineens, dat als bijdrage à fonds perdu bij het gereedkomen van de woningen werd uitbetaald. Voor het overige waren de corporaties op de woningwet aangewezen. In de periode 1948-1961 werden jaarlijks circa 1.000 woningen door corporaties op grond van deze premieregelingen
voor de particuliere bouw gebouwd25
De subsidiesystemen voor de woningwetbouw en de particuliere bouw kenden dus een verschillend karakter. Met de afronding van de wederopbouw kwam ook de
terugkeer naar de vooroorlogse verhoudingen (men sprak van de 'normale situatie')
weer ter discussie. In dat kader speelde met name de vraag of de subsidiëring van beide sectoren gelijk getrokken kon worden.
Witte toonde zich van meet af aan voorstander van een gelijke behandeling van de particuliere bouwen de woningwetbouw. In 1954 vroeg hij advies aan de Voorlopi-ge Raad voor de Volkshuisvesting (VRA VO) om in de woningwetsector, net als in
de premiesector, een systeem van bijdragen-ineens in te voeren. Dit voorstel ging
echter de ijskast in toen bleek dat als gevolg van de gestegen bouwkosten een premiestijging van 30% noodzakelijk zou zijn.
De verschillende subsidiesystemen voor beide sectoren bleven voorlopig gehand-haafd. De wens van de particuliere bouwondernemers van een terugkeer naar de
vooroorlogse verhoudingen bleef niettemin klinken. Dit pleidooi kreeg echter weinig
politieke steun: de steun van de ARP, de KVP en de PvdA voor de woningwetbouw
was sterk. De eis van het primaat voor de particuliere bouw werd ook op praktische
gronden afgewezen: voorop stond een zo groot mogelijke woningbouwproductie. Dit
vereiste goedkope en planmatige woningbouw, hetgeen in de woningwetsector
eenvoudiger te realiseren was dan in de particuliere bouw.
Onder Witte's opvolger mr. J. van Aartsen (ARP), minister tijdens het grootste deel
van de zittingsperiode van de commissie-De Roos, werd een beleid van liberalisatie ingezet. Deels was dit beleid al onder Witte voorbereid. Van Aartsen stuurde aan op een vermindering van de woningwetbouw en de objectsubsidies. De bewindsman
sloot hierbij nauw aan bij een unaniem advies van de Sociaal-Economische Raad
(SER) uit 1959, waarin vermindering van de objectsubsidies in de nieuwbouw,
gepaard met een forse huurverhoging, werd bepleit. In zijn algemeenheid was de
overtuiging dat met het afronden van de wederopbouw de omvangrijke
objectsubsi-diëring moest worden teruggedrongen, eind jaren vijftig wijd verbreid. Behalve de
aanvangssubsidies in de woningwetsector verlaagde Van Aartsen ook de
bijdragen-25 M.1. Rese, 1964, Premiebouw door woningcorporaties. Verschenen in de losbladige uitgave:
1&11 iff Mil'
ineens in de premie sector. In plaats daarvan werden ook daar jaarlijkse bijdragen ingevoerd: de particulier werd de keuze gelaten voor welk systeem hij zou kiezen.
Het beleid van Van Aartsen riep echter veel politieke weerstanden op, niet in de laatste plaats omdat het gemeten naar haar eigen doelstellingen zeer succesvol was.
De nieuwe regeling voor de particuliere bouw bleek bijzonder goed aan te slaan, ten koste van de woningwetbouw. Behalve op de verlaging van de financiële steun had de politieke kritiek, daarin bijgevallen door de vakbeweging en de federaties, vooral betrekking op de vermindering van het bouwprogramma in de woningwetsector . In 1961 zou dit zelfs leiden tot een kabinetscrisis, toen het AR-kamerlid Van Eibergen een motie indiende om het contingent woningwetwoningen met 5.000 te verhogen.
De discussies over de taak en plaats van de woningcorporaties hadden ook een juridische component. De uitbreiding van de overheidssubsidies na 1945 vergde aanpassing van de Woningwet. Voor de woningwetbouw was dit geen probleem: de wet verzette zich hier niet tegen. Wel werd het Woningbesluit aangepast door de invoering van een bestemmingsplicht voor de batige saldi afkomstig van naoorlogse woningen (artikel 24c, zie vorige paragraaf).
Voor de particuliere bouw lag dit anders: hiervoor was in de Woningwet geen voorziening getroffen. De staatscommissie-Van den Bergh deed begin jaren vijftig, in het kader van de noodzakelijke herziening van de Woningwet, het voorstel subsidiëring voor zogenaamde 'mede-instellingen' mogelijk te maken. Deze instellin-gen, die 'mede' in het belang van de volkshuisvesting werkzaam waren, zouden onder bepaalde (minder vergaande) voorwaarden voor premies voor de bouw van arbeiderswoningen in aanmerking moeten komen. Dit moesten NV's of coöperaties zijn die weliswaar winst beoogden, maar bereid waren met een gematigd rendement genoegen te nemen. De voorschotverstrekking (de leningen) zou alleen voor 'uitslui-tend-instellingen' beschikbaar blijven. Minister In 't Veld was echter niet bereid een apart toelatingsregime voor particuliere verhuurders in de Woningwet op te nemen. Witte diende in 1956 een ontwerp-Woningwet bij de Tweede Kamer in. In 1961, onder Van Aartsen, werd de wet overigens pas in de Kamer behandeld. Het ontwerp ging veel minder ver dan de commissie-Van den Bergh had bepleit. De mogelijkheid van 'mede-instellingen' werd weliswaar geopend, maar de wet bevatte niet de eis dat alleen als zodanig erkende particuliere instellingen voor subsidiëring in aanmerking zouden komen. Evenmin sprak de wet zich uit over een gewenste verhouding tussen gemeentelijke en corporatieve bouw of tussen woningwetbouw en commerciële bouw. Dit leidde tot een amendement van het KVP-kamerlid Van Helvoort, waar
-door het primaat van de corporatiebouw boven de gemeentelijke bouw in de Woningwet zelf werd opgenomen.
2.4.5 Organisatorische problemen
Een vierde kernprobleem vormde de zwakke interne structuur van veel corporaties. Voor een deel was dit het gevolg van de oorlogsjaren: het verbod van vergadering
18
