CENA DEMOKRACJI
FINANSOWANIE FEDERALNYCH KAMPANII WYBORCZYCH
W STANACH ZJEDNOCZONYCH AMERYKI
Paweł Laidler, Maciej Turek
Paweł Laidler, Maciej Turek
CENA DEMOKR ACJI
www.akademicka.pl
ISBN 978-83-7638-806-9
9 788376 388069
finansowania polityki, należy obecnie do jednego z najbardziej kluczowych zagadnień, istotnych zarówno z teoretycznego (praw- nego) punktu widzenia, jak i z punktu widzenia praktyki. Bez pieniędzy, jak słusznie zauważają Autorzy, nie da się współcześnie uprawiać polityki, zwłaszcza na poziomie rywalizacji wyborczej, a doświadczenia amerykańskie (i nie tylko zresztą) pokazują do- wodnie, że nakłady finansowe na politykę, w tym na kampanie wyborcze, stale rosną, a pieniądz jako taki staje się elementarnym składnikiem polityki (zarówno w pozytywnym, jak i negatywnym tego słowa znaczeniu). Jednocześnie rola pieniądza w polityce jest rolą nie tylko praktyczną (finansowanie np. konkretnej kampanii wyborczej czy, w jej ramach, kandydata bądź ugrupowania politycznego), ale i rolą, w pełnym tego słowa znaczeniu, ustrojo- wą. Sposób wydatkowania pieniędzy na politykę (rozumiany jako mechanizm prawny i praktyczny) dotyka bowiem kluczowych zasad ustrojowych, kształtując w konsekwencji model całego reżi- mu politycznego.
(…) Książka przedstawiona przez Pawła Laidlera i Macieja Turka wypełnia istotną lukę w polskiej fachowej literaturze przedmiotu, która do tej pory pomijała wiele kwestii, w tym zagadnienia finan- sowania wyborów i kampanii wyborczej. (…) Dwójka krakow- skich amerykanistów przedstawiła, po raz kolejny zresztą, pracę niezwykle oryginalną, ciekawą i pod każdym względem warto- ściową, zasługującą na opublikowanie, ze względu na niezwykle ważny temat, ale przede wszystkim jej poziom merytoryczny.
Z recenzji dra hab. Jarosława Szymanka, prof. UW
CENA DEMOKRACJI
FINANSOWANIE FEDERALNYCH KAMPANII WYBORCZYCH
W STANACH ZJEDNOCZONYCH AMERYKI
Kraków
Recenzent:
dr hab. Jarosław Szymanek, prof. UW Opracowanie redakcyjne:
Ewa Popielarz Projekt okładki:
Paweł Sepielak
ISBN 978-83-7638-809-0
Publikacja finansowana przez Narodowe Centrum Nauki w ramach grantu badawczego „Finansowanie federalnych kampanii wyborczych a przyszłość
demokracji w Stanach Zjednoczonych Ameryki”
(UMO-2013/09/B/HS5/01086).
KSIĘGARNIA AKADEMICKA ul. św. Anny 6, 31-008 Kraków tel./fax: 12 431-27-43, 12 663-11-67 e-mail: akademicka@akademicka.pl
Księgarnia internetowa:
www.akademicka.pl
SpiS treści
Spis tabel ...7
Spis wykresów ...9
WSTĘP ...11
Cele pracy ...13
Literatura przedmiotu ...16
Dane i metody badawcze ...19
Podziękowania ...21
Rozdział 1 AMERYKAŃSKI WYMIAR REPREZENTACJI POLITYCZNEJ ...23
Znaczenie reprezentacji ...25
Reprezentacja według Ojców Założycieli ...32
Zasada reprezentacji w konstytucji federalnej ...39
Reprezentant a reprezentowany ...45
Jeden człowiek – jeden głos ...50
Partie polityczne i grupy interesu ...60
Wolność wypowiedzi ...67
Rozdział 2 PRAWNE PODSTAWY FINANSOWANIA FEDERALNYCH KAMPANII WYBORCZYCH ...75
Pierwsze regulacje ...77
W kierunku wielkiej reformy ...84
Federal Election Campaign Act : regulacje poprzez restrykcje ...91
Buckley v. Valeo: finansowanie kampanii jako forma wypowiedzi politycznej ...94
Kongres i Sąd Najwyższy po Buckley ...98
Reforma ponad podziałami ...105
Republikańska krucjata przeciwko Bipartisan Campaign Reform Act ...110
Citizens United v. F.E.C. ...114
Regulacje obowiązujące w cyklu 2015/2016 ...120
Rozdział 3 PRZEKAZYWANIE ŚRODKÓW NA CELE WYBORCZE JAKO FORMA PARTYCYPACJI POLITYCZNEJ ...127
Demokracja bezpośrednia ...130
Partycypacja wyborcza jako partycypacja polityczna ...135
Formy partycypacji wyborczej ...141
Motywy partycypacji...151
Przekazywanie środków na cele wyborcze ...155
Darczyńcy indywidualni ...158
Podmioty zbiorowe ...169
Rozdział 4 KANDYDACI, PARTIE I KOSZTY FINANSOWANIA WYBORÓW ....187
Koszty kampanii ...189
Kandydat urzędujący kontra pretendent ...205
Partyjny wymiar finansowania wyborów federalnych ...212
Polityczni beneficjenci systemu ...227
Rozdział 5 FINANSOWANIE FEDERALNYCH KAMPANII WYBORCZYCH A STAN AMERYKAŃSKIEJ DEMOKRACJI ...237
Citizens United i McCutcheon: koniec pewnej epoki? ...240
Duch Buckley ...251
Wolni, ale nie równi ...259
Republikanie kontra Demokraci ...266
Judykalizacja procesu wyborczego ...276
Próby naprawy systemu ...286
Reprezentacja polityczna A.D. 2016 ...301
ZAKOŃCZENIE ...319
BIBLIOGRAFIA ...325
INDEKS OSOBOWY ...343
Spis tabel
3.1. Donacje komitetów akcji politycznej w wyborach do Kongresu,
1978-2014 ...175
3.2. Liczba, kwoty zgromadzone i wydatkowane przez komitety SuperPAC, 2012-2016 ...176
3.3. Wydatki SuperPAC na kampanię pozytywną i negatywną, 2011-2014 ...178
3.4 . Niezależne wydatki komitetów 501(c), 1999-2014 ...180
3.5. Liczba i wydatki organizacji 527, 2003-2014 ...183
4.1. Model zasobowy Williama G. Mayera, 1980-2016 ...204
4.2. Liczba i odsetek zwycięstw kandydatów w wyborach do Kongresu ze względu na wysokość wydatków, 1999-2010 ...205
4.3. Wydatki Krajowych Komitetów Partyjnych w ramach funduszy miękkich, 1980-2002 ...223
Spis wykresów
3.1. Frekwencja wyborcza. Cykl prezydencki i kongresowy,
1972-2014 ...142
3.2. Procent Amerykanów zaangażowanych w działania kampanijne, 1972-2012 ...145
3.3. Procent, jaki w funduszach kampanii wyborczej kandydatów do Izby Reprezentantów stanowią wpłaty od poszczególnych podmiotów, 1984-2014 ...157
3.4. Procent, jaki w funduszach kampanii wyborczej kandydatów do Senatu stanowią wpłaty od poszczególnych podmiotów, 1984-2014 ...157
3.5. Odsetek znaczących darczyńców w populacji dorosłych Amerykanów, 1990-2014 ...159
3.6. Liczba znaczących darczyńców ze względu na przekazywane kwoty, 1990-2014 ...160
3.7. Najhojniejsi indywidualni darczyńcy w wyborach 2012 ...164
3.8. Najhojniejsi indywidualni darczyńcy w wyborach 2014 ...166
3.9. Liczba PAC-ów i zarejestrowanych lobbystów, 1974-2014 ...172
3.10. Dystrybucja niezależnych wydatków w kampaniach wyborczych do Kongresu, 2010-2014 ...179
4.1. Wydatki w wyborach prezydenckich i kongresowych, 1972-2014 ...191
4.2. Średni koszt odniesienia zwycięstwa w wyborach do Kongresu, 1986-2014 ...194
4.3. Kwoty zebrane przez kandydatów w wyborach prezydenckich,
1976-2012 ...200 4.4. Odsetek deputowanych do Kongresu uzyskujących reelekcję,
1972-2014 ...207 4.5. Średnie wydatki kandydatów do Izby Reprezentantów ze względu
na status kandydata, 1974-2014 ...209 4.6. Średnie wydatki kandydatów do Senatu ze względu na status
kandydata, 1974-2014 ...211 4.7. Dystrybucja dotacji PAC-ów w wyborach do Izby Reprezentantów
ze względu na status kandydata, 1978-2014 ...212 4.8. Dystrybucja dotacji PAC-ów w wyborach do Senatu ze względu
na status kandydata, 1978-2014 ...213 4.9. Skoordynowane wydatki krajowych organizacji partyjnych,
1996-2014 ...224 4.10. Średnie wydatki kandydatów w wyborach do Izby Reprezentantów,
1974-2014 ...228 4.11. Średnie wydatki kandydatów w wyborach do Senatu, 1974-2014 ...228 4.12. Wydatki kandydatów w wyborach prezydenckich, 1976-2012 ...229 4.13. Kwoty, jakie od darczyńców indywidualnych uzyskują kandydaci
ze względu na afiliację partyjną, 1990-2014 ...231 4.14. Dystrybucja dotacji komitetów akcji politycznej, 1990-2014 ...232 4.15. Odsetek środków przekazywanych kandydatom przez darczyńców,
którzy dotują kandydatów obydwu partii, 1990-2014 ...233
WStĘp
„P
ieniądze nie są najważniejsze w życiu” – to jedno z przekonań, jakie przekazali nam rodzice. I mieli rację. Jest wiele innych wartości, na których można oprzeć fundamenty swojej działalności, i człowiek będzie szczęśliwy. Otaczający nas świat zdaje się jednak mó- wić coś zgoła odmiennego. On się kręci wokół pieniędzy. Okazuje się również, że dla naukowców pieniądze są istotne, gdyż dzięki nim mogą prowadzić badania o szerszym zasięgu, odbywając kwerendy w zagra- nicznych bibliotekach, uczestnicząc w międzynarodowych konferen- cjach i seminariach czy konsultując się z ekspertami z całego świata.Dlatego, gdy jesienią 2013 roku dotarła do nas informacja z Narodo- wego Centrum Nauki (NCN) potwierdzająca otrzymanie grantu ba- dawczego w projekcie dotyczącym badań nad procesem finansowania federalnych kampanii wyborczych w Stanach Zjednoczonych1, nasza rzeczywistość badawcza nabrała kolorów. Nie da się ukryć, że to pie- niądze przekazane przez NCN umożliwiły nam podjęcie analizy bardzo skomplikowanego i wielopłaszczyznowego problemu przepływu fundu- szy w amerykańskich wyborach federalnych, determinując charakter naszej pracy zawodowej na ponad dwa lata. W ten sposób, od kwiet- nia 2014 roku do sierpnia roku 2016, odbyliśmy kilkanaście wyjazdów w celach naukowych, uczestnicząc w konferencjach i konsultacjach oraz przeprowadzając kwerendę w amerykańskich i europejskich instytu- cjach badawczych, analizując źródła oraz bogatą literaturę związaną
1 Grant Narodowego Centrum Nauki na sfinansowanie projektu badawczego pt. Finan- sowanie federalnych kampanii wyborczych a przyszłość demokracji w Stanach Zjedno- czonych Ameryki (UMO-2013/09/B/HS5/01086).
z procesami wyborczymi w Stanach Zjednoczonych. I okazało się, że tak jak w kampaniach wyborczych, w których „bez pieniędzy nie da się nawet zbierać pieniędzy”2, tak w badaniach naukowych bez pieniędzy nie bylibyśmy w stanie przeanalizować ich roli w amerykańskim sys- temie wyborczym. A rola ta jest wyjątkowa. I o tym traktuje właśnie niniejsza książka, stanowiąca podsumowanie naszych badań.
Politycy, biznesmeni, działacze społeczni, darczyńcy prywatni, za- równo indywidualni, jak i podmioty zbiorowe, przeznaczają współ- cześnie łącznie kilka miliardów dolarów w każdym cyklu wyborczym na wspieranie konkretnych kandydatów ubiegających się o najwyższe stanowiska państwowe. Cykl wyborczy trwa dwa lata – formalnie roz- poczyna się w dniu, od którego kandydatom wolno zbierać pieniądze.
A że jest to możliwe od 1 stycznia roku poprzedzającego rok, na który przypada dzień wyborów, to w przypadku kandydatów ubiegających się o stanowisko deputowanego do Izby Reprezentantów mamy do czynienia z niekończącą się kampanią, która w dużej mierze polega na działalności fundraisingowej, zmierzającej do zebrania jak najwięk- szych funduszy. Podobnie kandydaci w wyborach prezydenckich i do Senatu, choć mają więcej czasu na przygotowanie się do kampanii wy- borczej, muszą podjąć działania strategiczne i polityczne zmierzające do uzyskania szansy na stanięcie do rywalizacji o upragnione stanowi- sko. Współcześnie różnorodność narzędzi public relations umożliwia zastosowanie różnych form przekazu wyborczego, który jest w stanie w sposób skuteczny dotrzeć do potencjalnych wyborców, wpływając na to, jak będą postrzegać polityka walczącego o fotel kongresmena czy nawet Prezydenta. Forma wydaje się jednak dzisiaj kwestią wtórną w stosunku do treści, jaką kandydat, ale również kontrybuujący pod- miot chce przekazać szerszej opinii publicznej: „głosuj na” albo „głosuj przeciwko”.
Pieniądze służą zatem jako środek do celu, ułatwiający wygenerowa- nie takiego przekazu wyborczego, który ma pomóc w osiągnięciu indy- widualnego celu przez kandydata, a niekiedy i celu kolektywnego przez partię polityczną, z której ramienia startuje. Powstaje jednak pytanie, co z celami pojedynczych wyborców głosujących na konkretnego kandy- data, który – w ich mniemaniu, ale również w mniemaniu istniejących teorii demokracji – powinien reprezentować swój elektorat, realizując
2 M. J. Streb, Rethinking American Electoral Democracy, New York 2011, s. 160.
cel i interes publiczny. Jeżeli bowiem dojdziemy do wniosku, że wyso- kość donacji może zdeterminować treść i formę przekazu wyborczego, to może ona również wpłynąć na zwycięstwo lub porażkę danego kan- dydata. Czy zatem bogatszy kandydat, któremu udało się zebrać i wydać więcej pieniędzy od konkurentów, zawsze osiągnie sukces? I czy ten ewentualny sukces, do którego przyczynili się darczyńcy, nie będzie wpływał na charakter działalności politycznej podejmowanej przez przyszłego deputowanego, senatora i Prezydenta? Nie jesteśmy niestety w stanie jednoznacznie odpowiedzieć na wszystkie nurtujące nas pyta- nia, zwłaszcza te odnoszące się do wewnętrznych motywacji polityków, ale potrafimy wskazać rolę pieniędzy w amerykańskich wyborach fede- ralnych i z tej perspektywy dyskutować na temat stanu amerykańskiej demokracji. Aby to uczynić, zdecydowaliśmy się na przeprowadzenie badań, zarówno w wymiarze historycznym, jak i współczesnym, nad systemem finansowania amerykańskich wyborów federalnych, czyniąc to na płaszczyźnie prawnej, instytucjonalnej, strukturalnej i doktrynal- nej, odwołując się do teoretycznych aspektów reprezentacji politycznej oraz wykorzystując dostępne, liczne dane empiryczne.
cele pracy
Przedmiotem analizy są przede wszystkim kampanie wyborcze do Kongresu i na urząd Prezydenta, choć podczas dyskusji na temat roli pieniędzy w amerykańskim systemie wyborczym trudno uniknąć od- wołania do całego systemu wyborczego, w tym do stanowych kampa- nii wyborczych. Pomimo że w podtytule monografii nie ma wydzie- lonej cezury czasowej, którą nasze badania zostały objęte, to oprócz koniecznych odniesień historycznych bardziej szczegółowa analiza dotyczy współczesnego systemu finansowania wyborów, a więc kilku ostatnich cykli wyborczych, w tym zwłaszcza 2011/2012 i 2013/2014 oraz – w ograniczonym zakresie, z uwagi na moment oddania książki do druku – 2015/2016. Analiza cyklu wyborczego 2015/2016 zostanie okrojona jedynie do wyborów prezydenckich, a i tutaj dotyczyć będzie głównie prawyborów. W momencie rozpoczęcia procesu wydawniczego ostateczna kampania przed powszechnymi wyborami prezydenckimi dopiero się rozpoczyna, a jeśli idzie o wybory do Kongresu, to nie wszę- dzie rozstrzygnięta została jeszcze kwestia, kto z ramienia danej partii
będzie się starał o fotel deputowanego. Dane na temat wielu elekcji nie są zatem jeszcze dostępne, co sprawia, że wszelkie wnioski mogłyby mieć charakter jedynie wstępny, a na pewno nie ostateczny i wiążący.
Zawężenie przedmiotu badań li tylko do wyborów federalnych wy- nika z racjonalnej oceny możliwości realizacji projektu – w sytuacji, gdy w amerykańskich wyborach obsadzanych jest ponad pół miliona stanowisk, niepodobna zgromadzić wszystkich danych na ten temat, a następnie dokonać ich analizy na przestrzeni kilkunastu arkuszy wy- dawniczych. Rok 2010 stanowi także istotną cezurę w amerykańskim systemie finansowania wyborów. W styczniu tegoż roku, na mocy orze- czenia Sądu Najwyższego w sprawie Citizens United v. Federal Election Commission3, sędziowie rozszerzyli prawo do przekazywania środków na kampanię wyborczą, uznając je za wyrażanie zawartego w pierwszej poprawce do Konstytucji prawa do wolności słowa.
Precedens Citizens United, w połączeniu z treścią kilku innych orzeczeń sądowych wydanych niedługo przed 2010 rokiem i niedługo po nim, przyczynił się do stworzenia systemu, w którym korporacje, związki zawodowe i majętni obywatele mogą przekazywać nielimito- wane środki finansowe na kampanie wyborcze. I choć nie mogą tego czynić w sposób bezpośredni, to jednak mają duży potencjał w uzy- skaniu wpływu na rozstrzygnięcie rywalizacji wyborczej. Przytaczając dane na temat środków wydanych we wspomnianych wyżej kampa- niach wyborczych, jak również źródeł tych środków, spróbujemy usta- lić rzeczywisty związek między Citizens United a wydatkami w kampa- niach wyborczych od roku 2010 oraz odpowiedzieć na pytanie, na ile owo rozstrzygnięcie stanowi przełom w historii systemu finansowania wyborów. Czy orzeczenie Citizens United jest rzeczywiście źródłem nie- prawidłowości i wypaczeń obecnego systemu, czy też można wskazać inne akty prawne, które są w równej mierze odpowiedzialne za istotę jego funkcjonowania? Można mieć co do tego pewne wątpliwości. Sza- nując bowiem i rozumiejąc znaczny wpływ później przyjętych regulacji na współczesny system finansowania wyborów, a także znaczenie kilku ostatnich orzeczeń Sądu Najwyższego, uważamy, że źródłem wszyst- kich późniejszych i obecnych kontrowersji związanych z funkcjonowa- niem tego systemu jest sposób rozstrzygnięcia w styczniu 1976 roku
3 558 U.S. 310 (2010).
sporu Buckley v. Valeo4. Przyjęcie reguły, że przekazywanie pieniędzy jest konstytucyjnie chronioną formą wypowiedzi politycznej, nie tylko zrewolucjonizowało sposób prowadzenia kampanii wyborczych, ale zainicjowało dyskusję na temat charakteru amerykańskiej demokracji.
Dyskusja ta stanowi bardzo istotne tło rozważań podjętych w niniejszej książce, odwołuje się bowiem do dwóch niezbywalnych – wydawałoby się – wartości każdego systemu demokratycznego: równości reprezen- tacji i wolności słowa.
Nie jest jednak możliwe podjęcie analizy współczesnej problematyki dotyczącej przekazywania środków na kampanie wyborcze bez licznych odwołań do przemian, jakie nastąpiły w amerykańskim systemie finan- sowania wyborów federalnych w latach 70. XX wieku. Doszło wówczas, z jednej strony, do wprowadzenia najszerszych regulacji ograniczają- cych niekontrolowany przepływ pieniędzy w kongresowych i prezy- denckich kampaniach, a z drugiej – do aktywizacji sądów federalnych w procesie interpretacji konstytucyjnego znaczenia roli pieniądza jako narzędzia partycypacji politycznej.
Analizując obowiązujące przepisy regulujące finansowanie federal- nych kampanii wyborczych w Stanach Zjednoczonych, zmierzymy się też z tezą, jakoby przyczyniały się one do osłabienia amerykańskiej de- mokracji. Jedną z naczelnych zasad demokracji jest bowiem równość reprezentacji politycznej, zarówno w jej formalnym, jak i materialnym znaczeniu. W systemie nielimitowanych wydatków na kampanie wy- borcze, które kandydat jest zmuszony pokryć częściowo ze środków własnych, pojawia się uzasadniona obawa, że nie każdy obywatel chcący ubiegać się o określony urząd będzie w stanie takie wydatki ponieść, co stworzy swoistą „barierę wejścia”. Odpowiemy zatem na pytanie, czy narusza to zasadę reprezentacji politycznej.
Zasada ta i jej faktyczne realizowanie jest jednym z naczelnych pro- blemów, przed którymi stoi amerykańska demokracja w kontekście finansowania wyborów. Dlatego na ów system finansowania patrzeć będziemy z perspektywy reprezentacji, jak również partycypacji poli- tycznej. Ta druga przybierać może różne formy – chcąc uczestniczyć w życiu politycznym i na nie wpływać, obywatele mogą głosować w wy- borach, ale także podejmować inne działania w ramach partycypacji wyborczej. Podejmują też działania niewyborcze, jak np. kontaktowanie
4 424 U.S. 1 (1976).
się z deputowanymi czy też zrzeszanie się w grupach, mających na celu wywarcie wpływu na działania sprawujących władzę. Do rozstrzygnię- cia pozostaje jednak, czy to, iż jednostka wybiera różne formy partycy- pacji, w mniejszy lub większy sposób przyczyniając się do wyborczego zwycięstwa kandydata, przekłada się na zachowania polityków, rozu- miane jako przedkładanie, formułowanie i opowiadanie się w głosowa- niach za rozwiązaniami, jakie preferowaliby głosujący, osoby pracujące w kampanii kandydata lub partii, a także kontrybuujący, bez względu na skalę donacji przekazywanych w procesie wyborczym.
Rozstrzygnąć chcemy także, czy system finansowania wyborów pre- miuje którąś z partii politycznych od ponad 150 lat funkcjonujących na amerykańskiej scenie politycznej. Istnieje bowiem popularny pogląd, często rozpowszechniany przez media, jakoby obowiązujący obecnie system faworyzował polityków i kandydatów związanych z Partią Repu- blikańską kosztem przedstawicieli Partii Demokratycznej. Przy pomocy danych na temat środków zgromadzonych i wydatkowanych na kampa- nie wyborcze przez poszczególnych kandydatów przeanalizujemy, czy jest tak w istocie, czy też przedstawiciele obu partii są wspierani we względnie równym zakresie.
Literatura przedmiotu
W badaniach nad amerykańskim systemem finansowania wybo- rów nie byliśmy pierwsi, i to zarówno na świecie, jak i w Polsce.
Szczególnie licz nych opracowań problem ten doczekał się w Stanach Zjednoczonych, gdzie od lat 70. prowadzone są analizy poświęco- ne konkretnym cyklom wyborczym, charakterowi kontrybuujących podmiotów, a także politycznym skutkom wzrastającej roli pieniędzy w kampaniach wyborczych. Do najważniejszych badaczy tej problema- tyki zaliczają się z pewnością: Herbert Alexander5, Anthony Corrado6,
5 Political Finance, ed. H. E. Alexander, Beverly Hills 1979; H. E. Alexander, B. A. Hag- gerty, The Federal Election Campaign Act. After a Decade of Political Reform, Los An- geles 1981.
6 A. Corrado, Fund-raising Strategies in the 2008 Presidential Campaign, [w:] Campaigns and Elections. American Style, eds. J. A. Thurber, C. J. Nelson, Boulder 2010; idem, Money and Politics. A History of Federal Campaign Finance Law, [w:] The New Cam- paign Finance Sourcebook, eds. A. Corrado [et al.], Washington D.C. 2005; idem, Party
Richard Hasen7, Lawrence Lessig8, David Magleby9, Thomas Mann10, Steven Medvic11, Robert Mutch12, Raymond La Raja13, John Samples14 czy Bradley Smith15. Należy dodać, że wielu autorów opracowań po- święconych funkcjonowaniu Kongresu lub Prezydentury również w ograniczonym zakresie analizowało przebieg kampanii wyborczych pod kątem finansowym. Natomiast w Polsce kwestie finansowania amerykańskich wyborów poruszali w swoich badaniach m.in. Sebastian Kubas16, Anna i Rett Ludwikowscy17, Jan Misiuna18, Bogdan Mucha19,
Finance in the Wake of BCRA, [w:] The Election After Reform. Money, Politics, and the Bipartisan Campaign Reform Act. An Overview, ed. M. J. Malbin, Boston 2006; idem, Paying for Presidents. Public Financing in National Elections, New York 1993.
7 R. Hasen, The Supreme Court and Election Law. Judging Equality from Baker v. Carr to Bush v. Gore, New York 2003.
8 L. Lessig, Republic, Lost. How Money Corrupts Congress and a Plan to Stop It, New York 2011.
9 The Battle for Congress. Iraq, Scandal, and Campaign Finance in the 2006 Election, eds. D. Magleby, K. Patterson, Boulder 2008; The Last Hurrah? Soft Money and Issue Advocacy in the 2002 Congressional Elections, eds. D. Magleby, J. Q. Monson, Washing- ton D.C. 2004.
10 T. E. Mann, The Rise of Soft Money, [w:] Inside the Campaign Finance Battle. Court Testimony on the New Reforms, eds. A. Corrado, T. E. Mann, T. Potter, Washington D.C. 2003.
11 S. K. Medvic, Campaigns and Elections. Players and Processes, Boston 2010.
12 R. E. Mutch, Buying the Vote. A History of Campaign Finance Reform, New York 2014;
idem, Campaign Finance. What Everyone Needs to Know, New York 2016.
13 R. J. La Raja, Small Change. Money, Political Parties, and Campaign Finance Reform, Ann Arbor 2008.
14 J. C. Samples, The Fallacy of Campaign Finance Reform, Chicago 2008.
15 B. A. Smith, Unfree Speech. The Folly of Campaign Finance Reform, Princeton 2001.
16 S. Kubas, Ingerencja amerykańskiego sądu konstytucyjnego w proces wyborczy. Uwagi na tle orzeczenia Citizens United v. Federal Election Commission (2010), [w:] Konstytu- cjonalizm w państwach anglosaskich, red. A. Zięba, Kraków 2013, s. 431-440.
17 R. Ludwikowski, A. Ludwikowska, Wybory prezydenckie w USA na tle porównawczym, Warszawa 2009, s. 136-143.
18 J. Misiuna, Finansowanie kampanii w wyborach do Kongresu USA w 2010 roku, [w:]
Wybory 2010. Polska i świat, red. M. Jeziński, W. Peszyński, A. Seklecka, Toruń 2011, s. 253-270; idem, Zarys historii regulacji finansowania kampanii wyborczych w USA,
„Studia i Prace. Kwartalnik Kolegium Ekonomiczno-Społecznego SGH” 2011, nr 5, s. 203-221.
19 B. Mucha, Mechanizm finansowania prezydenckich kampanii wyborczych w Stanach Zjednoczonych Ameryki, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2008, t. 5, nr 3, s. 115- 135; idem, Finansowanie kampanii wyborczych do legislatur stanowych w systemie fede-
Konrad Oświecimski20, Łukasz Wordliczek21 i Maciej Turek22. Niniejsza monografia docenia dotychczasowy dorobek amerykańskiej i polskiej nauki w zakresie oceny poszczególnych zagadnień związanych z finan- sowaniem wyborów federalnych, proponując nieco szersze ujęcie tej problematyki, niż zaproponowane w większości opracowań autorstwa wyżej wymienionych badaczy. Naszym celem nie jest bowiem tylko i wyłącznie prześledzenie ewolucji federalnych kampanii wyborczych z perspektywy wzrastającej roli pieniędzy, ale zbadanie tego zjawiska pod kątem ewentualnych negatywnych następstw dla stanu amery- kańskiej demokracji, zwłaszcza z punktu widzenia właściwego funk- cjonowania zasady reprezentacji politycznej. W badaniach, oprócz wielokrotnie pojawiającego się pytania: „ile?”, zadajemy również inne, a więc: „kto?”, „jak?”, „dlaczego?”, „z jakim skutkiem?”, demonstrując, że dopóki główną siłą napędową amerykańskiego systemu wyborczego będą pieniądze, dopóty będzie trwał konflikt wokół właściwego rozu- mienia zakresu ochrony przez państwo dwóch fundamentalnych war- tości: równości i wolności.
Ze względu na ogromną ilość dostępnych szczegółowych wyka- zów donacji przekazywanych i wydatkowanych przez różne podmio- ty w toku federalnych kampanii wyborczych, musieliśmy ograniczyć się do zaprezentowania, naszym zdaniem, najważniejszych, zarówno z punktu widzenia formalnego (kilka lub kilkanaście ostatnich cykli wyborczych), jak i merytorycznego (dotyczących istotnych zagadnień determinujących charakter współczesnego systemu finansowania wy- borów). Uważamy jednak, że oprócz istotnych walorów informacyjnych i danych, które w niniejszej książce prezentujemy, równie ważną kwe- stią jest analiza społeczno-politycznych i polityczno-instytucjonalnych aspektów problemu przekazywania donacji wyborczych, co wpłynie
ralnym Stanów Zjednoczonych, Toruń 2010; idem, System wyboru prezydenta Stanów Zjednoczonych Ameryki, Toruń 2014, s. 198-272.
20 K. Oświecimski, Finansowanie kampanii wyborczych w USA – rozwój regulacji, ich konsekwencje i aspekty polityczne, „Horyzonty Polityki” 2011, t. 2, nr 2, s. 241-295.
21 Ł. Wordliczek, Finansowanie wyborów w USA. (Jeszcze) wybór osobowości i programu czy (już) dyktat sponsorów?, „Politeja” 2005, nr 1 (3), s. 62-68.
22 M. Turek, Amerykański system finansowania wyborów i jego konsekwencje, [w:] Stany Zjednoczone wczoraj i dziś. Wybrane zagadnienia społeczno-polityczne, red. A. Małek, P. Napierała, Kraków 2013, s. 167-195.
na lepsze zrozumienie charakteru amerykańskiej demokracji, zarówno w wymiarze teoretycznym, jak i praktycznym.
Dane i metody badawcze
Niniejsza praca koncentrować się będzie na analizie danych zastanych.
Są one dostępne na stronie internetowej Federalnej Komisji Wybor- czej (Federal Election Commission, FEC). Przygotowując opracowanie, korzystaliśmy z baz danych Komisji, posiłkując się dodatkowymi źró- dłami. Wskazać tutaj należy przede wszystkim znane zbiory danych:
Vital Statistics on American Politics pod redakcją Harolda W. Stanleya i Richarda Niemiego, stanowiące od lat nieocenione źródło wszelkich danych statycznych na temat amerykańskiego procesu politycznego, jak również dostępny na stronach internetowych The Campaign Finan- ce Institute zbiór Vital Statistics on Congress, którego rozdział trzeci, zestawiający dane dotyczące finansowania kampanii wyborczych do Kongresu, był jednym ze źródeł tabel i wykresów zaprezentowanych w trzecim i czwartym rozdziale monografii. Korzystaliśmy także z da- nych dostępnych na stronach internetowych Center for Responsive Po- litics oraz Sunlight Foundation. Think tanki te opracowują surowe dane FEC i ujmując je w bardziej przystępny sposób, pozwalają badaczom na zaprezentowanie danych dotyczących podmiotów przekazujących środki na cele wyborcze, dystrybucji donacji między partie polityczne czy szczegółowych informacji na temat zbierania i wydawania środków przez podmioty typu PAC i SuperPAC w dłuższej perspektywie cza- sowej. Z kolei dane na temat działań kampanijnych podejmowanych przez Amerykanów pochodzą z przeprowadzanych od 1948 roku przez University of Michigan – od 2005 roku we współpracy ze Stanford Uni- versity – badań American National Election Studies (ANES).
Zaprezentowane w tabelach i wykresach dane mają różny zakres czasowy. Ideałem badacza dokonującego analizy amerykańskiego systemu wyborczego i jego praktycznych aspektów byłoby zaprezen- towanie danych z lat 1972-2014. Rok 2014 stanowi tutaj ostatni za- kończony cykl wyborczy, z kolei 1972 to pierwsze wybory, w których obowiązywała XXVI poprawka do Konstytucji. Od tego momentu nie istnieją już żadne niemal ograniczenia w prawie wyborczym i wszy- scy dorośli Amerykanie, o ile zechcą, mogą uczestniczyć w wyborze
swoich reprezentantów. Niestety nie wszystkie dane są dostępne. Cza- sami wynika to z faktu, że niektóre możliwości finansowania wybo- rów – np. tzw. fundusze miękkie – są dopuszczalne przez prawo jedynie w określonym okresie (w tym przypadku są dozwolone od roku 1979, zabronione od roku 2002). Niektóre nie są dostępne na stronach FEC, a wobec braku surowych danych nie ma możliwości dotarcia do nich przez badaczy. Wreszcie przez długi okres badanie ANES było prze- prowadzane co dwa lata, w związku z czym możliwa była prezentacja działań kampanijnych i preferencji wyborczych Amerykanów w odnie- sieniu zarówno do wyborów prezydenckich, jak i do wyborów kon- gresowych odbywających się w dwuletnim cyklu wyborczym. Niestety w latach 2006, 2010 i 2014 w ramach ANES nie przeprowadzono badań, a że interesujące autorów pytania o stopień partycypacji politycznej nie padły także w kwestionariuszach General Social Survey (GSS), Coope- rative Congressional Election Study (CCES) czy Current Population Su- rvey (CPS), stąd dokonana przez nas analiza nie uwzględnia danych z powyższych lat.
Rozdział pierwszy monografii traktuje o źródłach i charakterze re- prezentacji politycznej w Stanach Zjednoczonych, co za pomocą zasto- sowanej metody historycznej i instytucjonalnej pozwoliło nadać pracy ramy teoretyczne. Przy opracowaniu rozdziału drugiego przydatne oka- zały się analiza historyczna oraz metoda prawnicza (lingwistyczna ana- liza tekstu prawnego). Dzięki nim możliwe było prześledzenie dynami- ki zmian w ustawodawstwie oraz przeanalizowanie orzeczeń sądowych, regulujących finansowanie amerykańskich kampanii wyborczych na szczeblu federalnym. W rozdziale trzecim, traktującym o donacjach na rzecz kandydatów jako formie partycypacji politycznej, dokonano analizy danych zastanych. Z jednej strony wskazano rodzaje partycypa- cji jednostek i podmiotów zbiorowych oraz motywy ich partycypacji, także finansowej, z drugiej zaprezentowano źródła finansowania fede- ralnych kampanii wyborczych oraz ustalono, w jakim stopniu jednostki i podmioty zbiorowe zasilają fundusze sztabów wyborczych.
W rozdziale czwartym zaprezentowano szerokie spektrum prak- tycznych aspektów finansowania federalnych kampanii wyborczych.
Poprzez analizę historyczno-instytucjonalną oraz analizę danych za- stanych zaprezentowano rzeczywiste koszty kampanii kongresowych i prezydenckich, potencjał wyborczy polityków ubiegających się o re- elekcję, rolę partii politycznych w procesie przekazywania środków na
rzecz kandydatów oraz skalę kontrybucji z punktu widzenia tego, kto jest większym beneficjentem systemu: Demokraci czy Republikanie.
Wreszcie rozdział piąty stanowi z jednej strony podsumowanie, z dru- giej dyskusję i zaproszenie do debaty na temat pozytywnych i negatyw- nych aspektów nieograniczonego przepływu pieniędzy w federalnych kampaniach wyborczych. Scharakteryzowano tutaj po pierwsze, istotę zasady reprezentacji i istotę wolności słowa w wymiarze amerykańskim, a po drugie instytucjonalny spór między legislatywą a judykatywą. Do- konano także analizy możliwych reform systemu, w którym dominuje, przynajmniej na tę chwilę, konserwatywny sposób rozumienia roli pie- niądza w polityce, nakreślony orzeczeniami Sądu Najwyższego.
podziękowania
Niniejsza monografia powstała w ramach grantu badawczego Finan- sowanie federalnych kampanii wyborczych a przyszłość demokracji w Stanach Zjednoczonych Ameryki, przyznanego w 2013 roku przez Narodowe Centrum Nauki w ramach programu OPUS 5. Na wstępie chcielibyśmy wyrazić wdzięczność Narodowemu Centrum Nauki za przyznane środki, które umożliwiły wykonanie kwerend w bibliotekach Georgetown University, Columbia University, New York University, New York Public Library oraz dwukrotnie w JFK Institute for North American Studies przy Freie Universitaet w Berlinie. Odbyte pod- czas tych wizyt studyjnych konsultacje, a także dyskusje przy okazji wystąpień konferencyjnych, gdzie prezentowaliśmy cząstkowe wyniki naszych badań, znacząco wpłynęły na merytoryczną zawartość mono- grafii. Podziękowania za krytyczne uwagi i wskazówki należą się wielu osobom, a w szczególności trzeba tutaj wspomnieć profesorów Irwina Colliera i Lorę Violę z JFK Institute for North American Studies przy Freie Universitaet w Berlinie, Pierre’a Guerlaina z Nanterre Universi- té de Paris, Vincenta Michelota z Sciences Po Lyon, Clyde’a Wilcoxa z Georgetown University, Andrew Rudalevige’a z Bowdoin College, Martina Thunerta z University of Heidelberg, a także profesorów An- drzeja Manię, Bogdana Szlachtę, Andrzeja Ziębę, doktorów Konrada Oświecimskiego i Jana Misiunę oraz wielu naszych współpracowników z Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersyte- tu Jagiellońskiego. Szczególne podziękowania należą się profesorowi
Jarosławowi Szymankowi z Uniwersytetu Warszawskiego, który podjął się – jak zawsze w sposób profesjonalny – trudu przygotowania recenzji wydawniczej monografii. Dziękujemy również czuwającym nad kwe- stiami formalnymi paniom Alicji Franaszek oraz Agnieszce Steczko.
Ponieważ, z całą pewnością, pieniądze nie są najważniejsze w życiu, pragniemy na koniec najgoręcej podziękować naszym najbliższym za to, że przetrwali wszelkie niedogodności związane z licznymi wyjaz- dami i procesem tworzenia monografii. To Wy jesteście najważniejsi.
AMerYKAŃSKi WYMiAr
repreZeNtAcJi pOLitYcZNeJ
P
roblematyka finansowania federalnych kampanii wyborczych stanowi bez wątpienia jedno z największych współczesnych wy- zwań amerykańskiej demokracji. Pomimo istnienia wielu kontrowersji związanych z zakresem prawa do korzystania z broni, z reformą prawa imigracyjnego, z zakresem praw socjalnych czy relacjami między wła- dzą federalną a władzami stanowymi, to właśnie kwestia właściwego uregulowania przepływu pieniędzy w procesie wyborczym wydaje się skupiać uwagę licznych jego uczestników: polityków, lobbystów i – co najważniejsze – zwykłych obywateli. Tym, co wzbudza największe za- interesowanie podmiotów czynnie i biernie partycypujących w kam- paniach wyborczych, jest jedna z najważniejszych cech współczesnych systemów demokratycznych: zasada równości reprezentacji. Nie ma wątpliwości, że każda osoba fizyczna i prawna uczestnicząca w procesie wyborczym dąży do uzyskania jak największego wpływu na ostateczny rezultat tego procesu, dlatego rolą państwa jest zapewnienie równego dostępu obywateli nie tylko do samego aktu głosowania, ale również do możliwości realizowania wolności wypowiedzi w toku kampanii wy- borczej. Przepływ informacji stanowiący istotny element współczes- nych procesów wyborczych nie tylko dotyczy odbiorców treści produ- kowanych przez sztaby wyborcze, ale również nadawców informacji wspierających lub krytykujących poszczególnych kandydatów. W tym kontekście pojęcie równości nabiera dwupłaszczyznowego wymiaru:odnosi się z jednej strony do procedury oddawania głosu mającego to
samo formalne i materialne znaczenie, z drugiej zaś do konieczności zapewnienia równego dostępu do wypowiedzi o charakterze politycz- nym. Dlatego problem finansowania kampanii w najwyższym stop- niu stymuluje dyskusję na temat znaczenia reprezentacji politycznej, zwłaszcza z perspektywy mechanizmów i narzędzi gwarantujących przestrzeganie zasady równości w procesie wyborczym.
Jak wiadomo, kandydaci do najwyższych urzędów w państwie de- mokratycznym są zobowiązani do uzyskania legitymacji do uczestnic- twa w procesie sprawowania władzy za pomocą politycznej kampanii, w której przekonują do siebie wyborców, stosując różnorodne metody, techniki i narzędzia. Trudno sobie współcześnie wyobrazić, aby można było prowadzić kampanię wyborczą bez znacznego wsparcia środków finansowych, koniecznych do zorganizowania sztabu, wyproduko- wania materiałów wyborczych, przekazywania informacji za pomocą mediów, prowadzenia kampanii bezpośredniej czy stosowania innych skutecznych narzędzi public relations. Miliony dolarów, wydawane przez kandydatów ubiegających się o wysokie stanowiska państwowe, są gromadzone w ciągu całego cyklu wyborczego, a czasami i poza nim, stanowiąc naturalny, nieodłączny element procesu wyborczego do Kon- gresu czy na urząd Prezydenta. Jednym z problemów jest to, że współ- cześnie zdecydowana większość kontrybucji na rzecz kandydatów po- chodzi ze źródeł prywatnych, a sumy powyżej 200 dolarów, które należy raportować do Federalnej Komisji Wyborczej, są na ogół przekazywane przez około pół procent społeczeństwa1. Czy nie jest zatem zasadne po- stawienie tezy, że nierówności społeczne wynikające z różnego statusu materialnego wyborców mogą utrudniać praktyczne funkcjonowanie zasady równości reprezentacji w kampaniach wyborczych, wpływając na treść i charakter informacji przekazywanych w ich toku?
Dane statystyczne, które zostaną zaprezentowane w dalszej części niniejszego opracowania, jednoznacznie wskazują na wzrastającą rolę pieniędzy w amerykańskich kampaniach wyborczych, zwłaszcza tych na najwyższe urzędy państwowe, a więc do Kongresu i na urząd Prezy- denta. Wszechobecna moc dolara w polityce amerykańskiej sprawia, że choć nie ma stuprocentowych gwarancji, że ten, kto zgromadzi większe
1 W cyklu wyborczym 2012 roku odsetek znaczących darczyńców w populacji wszyst- kich Amerykanów wynosił 0,4%, a w roku 2014 już tylko 0,23%. Por. R. E. Mutch, Campaign Finance…, s. 6.
zasoby finansowe, zawsze wygra wyścig wyborczy, istnieje jednak prze- konanie, iż bez pieniędzy nie da się realnie uczestniczyć w rywalizacji o najwyższe stanowiska w państwie. W dyskusji na temat finansowania kampanii wyborczych pojawia się zatem pytanie, na ile udział pieniądza determinuje ostateczny wynik procesu wyborczego i czy w ten sposób nie zostaje osłabiony jego demokratyczny charakter. Aby móc zmierzyć się z tą kwestią, należy na wstępie zastanowić się nad charakterem re- prezentacji politycznej w Stanach Zjednoczonych, zarówno z perspek- tywy teoretycznej, a więc analizując poglądy i przekonania twórców amerykańskiej konstytucji, jak i praktycznej – badając czynniki wspie- rające i utrudniające realizację zasady reprezentacji w amerykańskim systemie politycznym.
Znaczenie reprezentacji
Według najprostszej definicji reprezentacja może być rozumiana jako przedstawicielstwo, występowanie w imieniu kogoś w określonych oko- licznościach, jak np. reprezentacja prawna w sądzie czy przedstawiciel- stwo przedsiębiorstwa podczas negocjowania ważnych kwestii związa- nych z jego przyszłością. Reprezentacja w oczywisty sposób implikuje powstanie dwóch grup podmiotów różniących się między sobą zarów- no liczebnością, jak i kompetencjami: mniej licznych reprezentantów wyposażonych w zdolność do występowania w imieniu i w interesie bardziej licznej grupy reprezentowanych. Obok brania pod uwagę po- wyższego ujęcia, które może dotyczyć zarówno reprezentantów praw- nych, handlowych, jak i politycznych, warto zauważyć, że w literatu- rze pojęcie „reprezentant” jest używane również w stosunku do osoby, która jest przedstawicielem grupy ze względu na pewne cechy wspólne z reprezentowanymi, odnoszące się czy to do cech fizycznych, charak- terologicznych, czy też do interesów wspólnie dzielonych przez repre- zentanta i reprezentowanych2. Węższe pojęcie reprezentacji politycznej ściśle odnosi się właśnie do relacji między reprezentantem a reprezen- towanymi, z tym zastrzeżeniem, że są one kształtowane w ramach da- nego systemu politycznego. Należy jednak zastrzec, że choć zagadnie- nie reprezentacji politycznej najczęściej odnosi się do relacji między
2 A. H. Birch, Representation, London 1972, s. 16-17.
obywatelami a władzą państwową, nie musi dotyczyć tylko i wyłącznie wymiaru wewnątrzpaństwowego, ale również instytucji czy organizacji międzynarodowych lub innych podmiotów prawa międzynarodowego3.
Analizując złożoną typologię reprezentacji, Jarosław Szymanek przedstawia techniczną definicję tego pojęcia, określając je jako „sys- tem pozwalający na wyłonienie niewielu, którzy będą występować w imieniu wielu, przedstawiać ich interesy i przekonania, dbać o ich realizację na szerszym zinstytucjonalizowanym forum”4.
Znamienne jest, że przytoczona definicja dla określenia cech cha- rakterystycznych pojęcia reprezentacji sięga do kwestii interesu, a więc określonych poglądów, wartości czy preferencji danej osoby lub gru- py osób5. Wydaje się, że współcześnie nie jest możliwe analizowanie problemu reprezentacji bez zdefiniowania zakresu podmiotowego i przedmiotowego interesu czy też interesów, których realizacja stano- wi rzeczywisty cel reprezentacji. Równie istotnym elementem definicji wydają się pojęcia „system” oraz „instytucja”, bezpośrednio powiązane ze strukturą i rolą państwa, w którym zasada reprezentacji odgrywa istotne znaczenie. Choć sposób, w jaki reprezentanci mają przedstawiać interesy reprezentowanych i dbać o ich realizację nie został wyszcze- gólniony, nie ma wątpliwości, że na forum państwowym powinny być wykształcone procedury nie tylko wyłaniania przedstawicieli, ale rów- nież zakresu samej reprezentacji, jak i sposobów kontrolowania przed- stawicieli przez reprezentowanych. Polityczny wymiar reprezentacji związany będzie zatem z działalnością reprezentantów na płaszczyźnie politycznej: poprzez realizację interesów politycznych, w ramach sys- temu politycznego i za pomocą instytucji politycznych.
Reprezentacja polityczna może być również rozumiana jako zasada konstytucyjna uznająca, że „naród-suweren nie może samodzielnie rzą- dzić na co dzień, w związku z tym w jego imieniu i na jego rzecz działa- ją przedstawiciele”6. W proponowanym ujęciu pojawia się zagadnienie
3 Inaczej jest wówczas rozumiane pojęcie interesu publicznego, który nie zawsze musi być tożsamy z interesem narodowym. Por. N. Riemer, D. W. Simon, J. Romance, The Challenge of Politics. An Introduction to Political Science, Thousand Oaks 2014, s. 219.
4 J. Szymanek, Reprezentacja i mandat parlamentarny. Teoretyczne interpretacje przed- stawicielstwa politycznego, Warszawa 2013, s. 97.
5 A. J. Nownes, Interest Groups in American Politics. Pressure and Power, New York 2013, s. 6.
6 J. Szymanek, Reprezentacja…, s. 154.
suwerena, sugerując, że zasada reprezentacji jest ściśle powiązana z re- alizacją doktryny suwerenności, a dokładniej – z suwerennością narodu czy też „ludu”, do którego w teorii władza należy i który tę władzę spra- wuje za pomocą reprezentantów. W ten sposób zasada reprezentacji jest nieodłącznie związana z pojęciem demokracji, trudno bowiem wyobra- zić sobie współczesne państwo demokratyczne, w którym reprezentacja polityczna nie odgrywałaby istotnej, wręcz kluczowej roli. Powiązanie zasady demokracji z funkcjonowaniem reprezentantów politycznych narodu sprawia, że powstaje pojęcie demokracji przedstawicielskiej, której istota polega na zarządzaniu sprawami publicznymi przez legal- nie wybranych przedstawicieli podejmujących decyzje w imieniu kon- stytuanty, wyposażonej w prawo do kontrolowania reprezentantów7. Z tej perspektywy nieodłącznym elementem charakteryzującym de- mokrację przedstawicielską, nazywaną również reprezentatywną, jest instytucja wyborów, polegająca na, ogólnie rzecz ujmując, „wyrażaniu przez elektorat opinii na tematy polityczne”8.
Według Roberta Dahla najważniejszymi wyznacznikami państwa demokratycznego, obok funkcji kontrolowania władzy przez obywa- teli, są równe prawo głosu i społeczna partycypacja w procesach poli- tycznych, a więc elementy charakterystyczne dla zasady reprezentacji9. Analizując kryteria demokracji, Dahl często sięga do takich termi- nów jak wybory, przedstawicielstwo, wolność, równość, partycypacja i kontrola czy kampania wyborcza, co wskazuje na bliskie powiązania między reżimem demokratycznym a ideą równości reprezentacji10. Już w XIX wieku w słynnym przemówieniu pod Gettysburgiem Abraham Lincoln zaproponował definicję demokracji, która po dzień dzisiejszy wydaje się najprostsza, a zarazem wyczerpująca podstawowe znamiona tego pojęcia: „rządy ludu, przez lud i dla ludu”11. W tych kilku słowach amerykańskiego prezydenta znajduje się odniesienie zarówno do źró- deł władzy, formy jej sprawowania i kontroli, jak również do kwestii
7 L. Berman, B. A. Murphy, Approaching Democracy, New York 2011, s. 7.
8 M. Sobolewski, The Voters Political Opinions and Elections. Some Problems of Political Representation, [w:] Modern Constitutionalism and Democracy, eds. K. D. Bracher [et al.], Tuebingen 1966, s. 349.
9 R. A. Dahl, On Democracy, New Haven 2000, s. 38.
10 Szerzej zob. ibidem.
11 M. Lind, What Lincoln Believed. The Values and Convictions of America’s Greatest Pre- sident, New York 2007, s. 46.
reprezentacji oraz suwerenności ludu. Zanim jednak doszło do wy- kształcenia współczesnego rozumienia reprezentacji politycznej i po- wiązania jej z zasadą demokracji oraz ideą suwerenności, w historii proponowano odmienne ujęcia tego zjawiska.
Należy zauważyć, że pojęcie reprezentacji było już znane w staro- żytności, choć nie stosowano go w znaczeniu charakterystycznym dla współczesnej teorii polityki, a jedynie w relacjach między ludźmi, jako
„odgrywanie ról w czyimś imieniu” lub „zastępstwo”12. Problematy- ka reprezentacji była również obecna w myśli politycznej starożytnych i średniowiecznych filozofów, którzy, analizując rolę państwa i jednost- ki, dostrzegali w idei reprezentacji czynnik legitymizujący działania po- dejmowane przez władzę, pomimo odmiennego rozumienia tego, kim władca był i jakie było źródło jego prerogatyw13. Do reprezentacji jako przedstawicielstwa odwołał się jako pierwszy na przełomie XIII i XIV wieku Marsyliusz z Padwy, który widział w niej narzędzie determinu- jące relacje między instytucjami kościelnymi: soborem powszechnym a papiestwem14. Natomiast dopiero w dziełach XVI- i XVII-wiecznych myślicieli politycznych, jak Jean Bodin czy Thomas Hobbes, pojawi- ło się pojęcie suwerenności władzy, choć nie było ono bezpośrednio powiązane z ideą reprezentacji. Uważano bowiem, że podstawowym celem zasady suwerenności jest wzmocnienie władzy politycznej, przez co władza suwerena jest ostateczna, absolutna i nie podlega żadnym ograniczeniom15.
Zwłaszcza Hobbes w swoich dziełach O obywatelu oraz Lewiatan podkreślał, że „suweren stoi ponad prawem (…) a jego rządy nie po- winny spoczywać w kilku rękach, (…) ponieważ może to doprowadzić do konfliktów w łonie władzy oraz utrudnić właściwe rządzenie pań- stwem”16. Jeżeli w jego twórczości pojawiało się pojęcie reprezentacji,
12 D. Runciman, M. Brito Vieira, Reprezentacja, przeł. K. Sosnowska, Warszawa 2011, s. 19-22.
13 Na temat reprezentacji pisali m.in. Arystoteles i św. Tomasz z Akwinu. Por. A. Waśkie- wicz, Paradoksy idei reprezentacji politycznej, Warszawa 2012, s. 19-63. Szerzej na te- mat poglądów wspomnianych myślicieli w polskiej literaturze zob. również R. M. Ma- łajny, Trzy teorie podzielonej władzy, Warszawa 2001, s. 29-28, 65-69.
14 A. Waśkiewicz, Reprezentacja, czyli konstytutywna idea władzy prawomocnej, [w:] Re- prezentacja polityczna, red. T. Żyro, Warszawa 2013, s. 9.
15 Por. A. Waśkiewicz, Paradoksy…, s. 65-105.
16 R. M. Małajny, Trzy teorie…, s. 110-111.
to rozumiane było jako pełnomocnictwo, a nie źródło suwerenności reprezentowanych nad reprezentującym ich władcą17. Wręcz przeciw- nie, reprezentacja stanowiła dla Hobbesa instrument władzy, będąc swoistym upoważnieniem dla władcy do nieograniczonego działania w imieniu ludu i narzucania mu swojej woli18. Natomiast Bodin, au- tor Sześciu ksiąg o Republice, uważał, że władza suwerena determinuje powstanie państwa i choć jest niepodzielna, to w pewnych okolicz- nościach, obok monarchicznej formy państwa, dopuszcza współist- nienie rządów arystokratycznych i demokratycznych19. Bez względu jednak na odniesienia do pojęć reprezentacji u Marsyliusza z Padwy czy zasady suwerenności u Bodina i Hobbesa, dopiero twórczość Johna Locke’a i Monteskiusza odegrała istotną rolę w rozwoju idei reprezenta- cji oraz doktryny suwerenności ludu, a ich poglądy w szczególny spo- sób wpłynęły na amerykańskich rewolucjonistów i autorów konstytucji.
Bez wątpienia główną zasługą Locke’a i Monteskiusza było stwo- rzenie nowoczesnej doktryny podziału władzy, której praktyczny wymiar miał znaleźć po raz pierwszy zastosowanie w amerykańskiej rzeczywistości prawno-politycznej. Analizując twórczość tych myśli- cieli, można znaleźć u nich zbliżone poglądy na temat kluczowych dla funkcjonowania państwa czynników, którymi były formalny podział władzy przez wzajemne ograniczenia w procesie tworzenia prawa i stosowania kontroli, nieusuwalność sędziów w okresie ich kadencji oraz bezpośredni wybór przedstawicieli do władzy ustawodawczej20. Obydwaj XVII-wieczni filozofowie odwoływali się zatem wprost do zasady reprezentacji jako gwarancji dobrego i skutecznego rządzenia, choć czynili to, posługując się odmienną argumentacją. Zdaniem Loc- ke’a tylko władza przedstawicielska mogła zapewnić bezpieczeństwo pozostającym pod jej panowaniem ludziom. W swoim najważniejszym dziele pt. Dwa traktaty o rządzie definiował on władzę jako wybraną i sprawowaną przez ludzi, którzy sami należeli do społeczeństwa poli- tycznego, lub jako odpowiedzialną przed tymi, za których przyzwole- niem rządziła21. Dla Locke’a najważniejszą instytucją w państwie miała być legislatywa, zwana władzą prawodawczą, której nadawał charakter
17 A. Waśkiewicz, Reprezentacja…, s. 12.
18 D. Runciman, M. Brito Vieira, op. cit., s. 43-44.
19 R. M. Małajny, Trzy teorie…, s. 108-109.
20 A. Waśkiewicz, Paradoksy…, s. 116.
21 Ibidem, s. 119.
przedstawicielski, a jej funkcjonowanie miało być uzależnione od za- chowania wszystkich obywateli, porównywanego przez filozofa do fun- damentalnego prawa natury22. W ten sposób Locke powiązał zasadę reprezentacji z doktryną podziału władzy, podkreślając, że żadna wła- dza nie jest nieograniczona i dlatego powinna być kontrolowana przez naród, którego członkom powinno się zapewnić gwarancje ochrony praw i wolności23.
Wolność jednostki była nadrzędnym postulatem Monteskiusza i to wokół tego pojęcia zbudował swoją teorię trójpodziału władzy, w której istotną rolę nadawał zasadzie reprezentacji. Monteskiuszowski podział władzy zakładał wyodrębnienie trzech różnych jej segmentów realizu- jących odrębne funkcje – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą – których przedstawiciele nie mogli łączyć funkcji ani stanowisk, choć mieli możliwość ograniczonego wpływania na działanie pozostałych24. Monteskiusz zakładał zatem, że każda z władz ma w zakresie swej funk- cji wyłączną „moc stanowienia”, a pozostałe mogą mieć co najwyżej
„moc przeszkadzania”25. Sporo miejsca francuski filozof poświęcił pro- blemowi reprezentacji, argumentując, że władza ustawodawcza, mają- ca kompetencje do tworzenia i kontrolowania prawa, powinna zostać przekazana organowi przedstawicielskiemu, który miałby możliwość ograniczania władzy wykonawczej dzierżonej przez monarchę26. Jako jeden z pierwszych postulował on również konieczność rozdzielenia władzy sądowniczej od innych segmentów władzy, co – wraz z nada- niem judykatywie częściowej niezależności – miało gwarantować wol- ność jednostek, będącą celem funkcjonowania państwa27. Wydaje się zatem, że kluczem do zrozumienia podejścia proponowanego przez Monteskiusza było powiązanie zasady reprezentacji z doktryną podzia- łu władzy gwarantującą skuteczną realizację podstawowych interesów obywateli przez obieralnych przedstawicieli skupionych we władzy prawodawczej.
Pomimo że Ojcowie Założyciele Stanów Zjednoczonych (Founding Fathers) czerpali bezpośrednio z twórczości Locke’a i Monteskiusza,
22 Ibidem, s. 125-126.
23 Szerzej por. R. M. Małajny, Trzy teorie…, s. 187-194.
24 Ustroje państw współczesnych, red. W. Skrzydło, Lublin 2001, s. 175.
25 A. Pułło, System konstytucyjny Stanów Zjednoczonych, Warszawa 1997, s. 62.
26 R. M. Małajny, Trzy teorie…, s. 206-207.
27 Ibidem, s. 234.
o czym poniżej, z biegiem czasu w europejskiej myśli politycznej po- jawiały się nowe koncepcje zasady reprezentacji i idei suwerenności ludu. Ważną rolę w tym zakresie odegrał Jean-Jacques Rousseau, który jako pierwszy definiował pojęcie interesu społecznego w sposób ści- śle powiązany z rolą państwa, twierdząc, że decyzje władzy muszą być wypadkową woli ludu. Bliżej mu było jednak do współczesnego rozu- mienia demokracji bezpośredniej niż idei reprezentacji politycznej, nie wierzył bowiem, że reprezentant może wypełniać wolę reprezentowane- go, a jedynie ma dbać o jego interesy28. W swoim najważniejszym dziele pt. Umowa społeczna Rousseau wprost pisał, że zasada reprezentacji była przewrotnym oszustwem rządzących, gdyż nie było możliwości, aby reprezentowani mogli skutecznie kontrolować reprezentujących29. W ten sposób zakładał, że pojęcia reprezentacji i demokracji nie tyl- ko nie były ze sobą powiązane, ale wręcz całkowicie sprzeczne, gdyż prawdziwą formą demokracji byłoby bezpośrednie sprawowanie wła- dzy przez obywateli.
Rousseau nie był jedynym filozofem dostrzegającym niebezpieczeń- stwa i paradoksy płynące z idei reprezentacji, stąd pojawiające się nowe koncepcje reprezentacji w XIX-wiecznym, przede wszystkim brytyj- skim, piśmiennictwie. Na uwagę zasługują poglądy wyrażane przez Johna Stuarta Milla, który w Eseju o rządzie argumentował, że władza ustawodawcza musi się identyfikować ze społeczeństwem, w innym wy- padku będzie nadużywać swoich kompetencji. Filozof zakładał zatem konieczność ścisłego powiązania działalności reprezentującego z intere- sami i potrzebami reprezentowanych, postulując zmniejszenie długości i liczby kadencji parlamentarzystów dla zwiększenia ich świadomości społecznej30. Ostatecznie przyznawał jednak, że jedyną władzą, jaka może w pełni zaspokoić wszystkie potrzeby państwa, jest ta, w której uczestniczy całe społeczeństwo, a skoro jest to w praktyce niemożliwe, idealnym rządem jest ten, który oparto na zasadzie reprezentacji31.
Pomimo wątpliwości co do sposobu, w jaki idee reprezentacji po- winny być implementowane w systemach demokratycznych, w XIX wieku nie podważano już ścisłych powiązań między reprezentacją,
28 A. H. Birch, op. cit., s. 34-35.
29 A. Waśkiewicz, Reprezentacja…, s. 19.
30 Por. A. H. Birch, op. cit., s. 55.
31 Por. Political Representation. The Reader, eds. M. de Zuniga, M. Sadowski, Warsaw 2013, s. 9.
suwerennością ludu i demokracją, coraz częściej odnosząc się również do zasady równości i wolności. Już dwieście lat wcześniej holender- ski uczony Baruch Spinoza twierdził, że demokracja jest najbardziej naturalną formą ustroju dla wolności, jakiej natura udziela każdemu człowiekowi, a za jej największą zaletę uznawał równość wszystkich obywateli wobec prawa32. Pojęcia wolności i równości pojawiały się w hasłach podnoszonych przez ojców Rewolucji Francuskiej, pełniąc rolę czynników, które mogą skutecznie ograniczyć absolutystyczne rządy monarchiczne33. Wolność stanowiła również najważniejszą war- tość ustroju demokratycznego dla francuskiego myśliciela Alexisa de Tocque ville’a, który, choć mniej czasu poświęcił idei reprezentacji, to wiązał ją ściśle z atrybutami demokracji34.
Analiza ewolucji sposobu rozumienia zasady reprezentacji w róż- nych okresach historii potwierdza tezę Roberta Dahla, że „rząd oparty na zasadzie reprezentacji wywodzi się z niedemokratycznych reżimów, w których monarchowie legitymizowali swoją władzę”35, mogąc mieć ją w wielu wypadkach nieograniczoną. Dahl podkreśla, że „reprezenta- cja, która nie miała oryginalnie charakteru demokratycznego, stała się z biegiem czasu sednem demokratycznej teorii i praktyki”36. W ten spo- sób idea reprezentacji z kryterium legitymizującego rządy suwerennego władcy „awansowała”, stając się kluczową koncepcją dla funkcjonowa- nia współczesnych państw demokratycznych, w których suwerenem jest naród, a władza realizuje postulaty wolności i równości, przez co uzyskuje legitymację do rządzenia.
reprezentacja według Ojców Założycieli
Dyskusja na temat charakteru zasady reprezentacji politycznej nie jest możliwa bez analizy poglądów amerykańskich myślicieli politycznych, którzy pod koniec XVIII wieku zdecydowali się nadać teoriom Locke’a i Monteskiusza instytucjonalny charakter, wpływając na współczesne rozumienie demokracji i suwerenności narodu. Dla Ojców Założycieli
32 A. Zwoliński, Dylematy demokracji, Kraków 2010, s. 68.
33 Por. R. M. Małajny, Trzy teorie…, s. 355-366.
34 Por. A. de Tocqueville, Democracy in America, ed. R. D. Heffner, New York 1954.
35 R. A. Dahl, On Democracy, s. 103.
36 Ibidem.
Stanów Zjednoczonych zagadnienie reprezentacji stanowiło bez wąt- pienia jedną z najważniejszych kwestii dla właściwego funkcjonowania państwa. Jeszcze przed ogłoszeniem niepodległości koloniści, sprzeci- wiający się brytyjskiej polityce wobec terytoriów zamorskich w Ame- ryce Północnej, podkreślali ważną rolę reprezentacji politycznej dla właściwego kształtowania relacji między Koroną a koloniami. W myśl hasła „żadnych podatków bez reprezentacji” (no taxation without repre- sentation) wskazywano na niesprawiedliwość polityki brytyjskiego par- lamentu tworzącego ustawodawstwo wymagające od kolonistów prze- kazywania coraz większych danin, bez możliwości wpływania przez nich na proces legislacyjny z powodu braku reprezentacji politycznej w Izbie Gmin37. Na podobny problem, choć już na szczeblu stanowym, wskazywał Thomas Jefferson, który komentując nieudane rozwiązania konstytucji Wirginii z 1776 roku, stwierdził, że „większość mężczyzn w państwie, którzy płacą nań i walczą o jego utrzymanie, nie jest repre- zentowana w legislaturze” oraz że „udział w reprezentacji tych, którzy mają do niej prawo, jest bardzo nierówny”38. Pomimo krytyki niektó- rych zagadnień dotyczących implementowania zasady reprezentacji, to właśnie rozwiązania przyjęte w koloniach brytyjskich w Ameryce Północnej uczyniły z reprezentacji nie tylko zasadę konstytucyjną, ale również instrument polityki39.
Idea demokracji przedstawicielskiej została po raz pierwszy wy- raźnie sformułowana na ziemiach Ameryki Północnej przez Thomasa Paine’a, autora pamfletu Zdrowy rozsądek, wydanego w 1776 roku i na- wołującego do uniezależnienia się kolonii od Wielkiej Brytanii, w któ- rym reprezentacja została określona jako skuteczny środek do pod- trzymania ideałów demokracji40. W opublikowanej w tym samym roku Deklaracji Niepodległości jej autor, Thomas Jefferson, podkreślił war- tość wolności, równości i suwerenności dla kolonii i ich mieszkańców,
37 Por. P. Laidler, Podstawowe założenia systemu prezydenckiego na przykładzie USA, [w:] Systemy rządów w perspektywie porównawczej, red. J. Szymanek, Warszawa 2014, s. 227.
38 T. Jefferson, Uwagi o państwie Wirginia, przeł. T. Wieciech, Kraków 2014, s. 159.
39 Było to szczególnie widoczne w systemach politycznych takich kolonii jak Massachu- setts, Pensylwania czy Wirginia. Por. J. R. Pole, Political Representation in England and the Origins of the American Republic, Berkeley 1971, s. 169-338.
40 D. Runciman, M. Brito Vieira, op. cit., s. 65. Zob. również F. McDonald, The American Presidency. An Intellectual History, Lawrence 1994, s. 126-127.
