Stan prawny na 1 lipca 2018 r.
Recenzje
Prof. dr hab. Zdzisław Brodecki Prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Redakcja wydawnicza
Maria Kosznik
Projekt okładki i stron tytułowych Karolina Zarychta
Na okładce wykorzystano zdjęcie z zasobów portalu vecteezy.com (na prawach wolnego dostępu – domena publiczna)
Skład i łamanie sunny
Praca powstała w wyniku realizacji projektu badawczego
pt. „Administracyjnoprawne problemy planowania i zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich Rzeczpospolitej Polskiej”
o nr 2015/19/B/HS5/03240 finansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki
© Copyright by Uniwersytet Gdański Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ISBN 978-83-7865-716-3
Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego ul. Armii Krajowej 119/121, 81-824 Sopot tel./fax 58 523 11 37, tel. 725 991 206 e-mail: wydawnictwo@ug.edu.pl www.wyd.ug.edu.pl
Księgarnia internetowa: www.kiw.ug.edu.pl
Spis treści
Wykaz skrótów . . . 11
Wprowadzenie . . . 15
Rozdział 1 | CAUSA Motywy naukowej refleksji nad problematyką planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich z pozycji prawa administracyjnego . . . 19
1.1. Kontekst normatywny . . . 19
1.2. Kontekst teoretyczny . . . 21
1.3. Kontekst miejsca . . . 23
Rozdział 2 | RES Polskie obszary morskie z perspektywy prawa administracyjnego . . . 25
2.1. Administracyjne prawo morskie – propozycja wydzielenia . . . 25
2.1.1. Normatywna różnorodność prawa morskiego . . . 25
2.1.2. Uwarunkowania poziomych podziałów systemu prawa . . . . 27
2.1.3. Ustalenie zakresu pojęciowego administracyjnego prawa morskiego i jego uzasadnienie . . . 31
2.1.4. Źródła administracyjnego prawa morskiego . . . 37
2.2. Pojęcie i prawna regulacja polskich obszarów morskich . . . 44
2.2.1. Struktura polskich obszarów morskich . . . 44
2.2.2. Linia podstawowa morza terytorialnego . . . 46
2.2.3. Morskie wody wewnętrzne . . . 47
2.2.4. Morze terytorialne . . . 48
2.2.5. Strefa przyległa . . . 49
2.2.6. Wyłączna strefa ekonomiczna . . . 51
8 Spis treści
2.3. Polskie obszary morskie jako obszary specjalne . . . 52 2.3.1. Swoistość regulacji administracyjnoprawnej
na polskich obszarach morskich . . . 52 2.3.2. Pojęcie obszarów specjalnych . . . 53 2.3.3. Złożoność reżimu prawnego obowiązującego
na polskich obszarach morskich . . . 54 Rozdział 3 | DESCRIPTIO
Administracyjnoprawna perspektywa planowania i planów oraz planowania przestrzennego i planów
zagospodarowania przestrzennego w ogólności . . . 57 3.1. Planowanie i plany w ujęciu rudymentarnym . . . 57 3.2. Planowanie i plany w kontekście prawnych form
działania administracji . . . 61 3.3. Planowanie przestrzenne i plany zagospodarowania
przestrzennego na tle planowania i planów obejmujących
inne sfery działalności administracji publicznej . . . 70 3.4. Zarys prawnych rozwiązań
planowania przestrzennego na lądzie . . . 75 Rozdział 4 | RATIO
Uzasadnienie objęcia planowaniem przestrzennym
polskich obszarów morskich . . . 85 4.1. Uwagi ogólne . . . 85 4.2. Pozaprawne uzasadnienie objęcia
planowaniem przestrzennym polskich obszarów morskich . . . 86 4.3. Prawne uzasadnienie planowania przestrzennego
polskich obszarów morskich . . . 91 4.3.1. Różne perspektywy . . . 91 4.3.2. Przepisy u.o.m. . . . 92 4.3.3. Dyrektywa 2014/89 ustanawiająca ramy
planowania przestrzennego obszarów morskich . . . 93 4.3.4. Koncepcja Przestrzennego
Zagospodarowania Kraju 2030 . . . 94 4.3.5. Inne akty . . . 99 4.3.6. Prawnorzeczowy status polskich obszarów morskich
ze szczególnym uwzględnieniem doktrynalnej
koncepcji rzeczy (dóbr) publicznych . . . . 101
9
Spis treści Rozdział 5 | LEX
Regulacja prawna planowania i zagospodarowania
przestrzennego polskich obszarów morskich . . . . 107
5.1. Odrębność prawnej regulacji planowania morskiego . . . 107
5.2. Przedmiotowy zakres regulacji . . . . 110
5.3. Podmioty planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich . . . 112
5.4. Prawne zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich . . . 114
5.4.1. Uwagi ogólne . . . 114
5.4.2. Zasady konstytucyjne . . . 116
5.4.3. Zasady wyprowadzane z dyrektywy 2014/89 oraz z innych źródeł o charakterze ponadpaństwowym . . . . 121
5.4.3.1. Założenia, podział, źródła pierwotne . . . . 121
5.4.3.2. Zasada zupełności . . . 123
5.4.3.3. Zasada samodzielności i swobody planistycznej państw członkowskich . . . 124
5.4.3.4. Zasada podejścia ekosystemowego oraz towarzyszące jej zasady o charakterze międzynarodowym . . . . 125
5.4.3.5. Zasada uwzględniania wzajemnych oddziaływań między lądem i morzem . . . 128
5.4.3.6. Zasada współdziałania . . . 130
5.4.4. Zasady rekonstruowane z przepisów u.o.m. . . . . 133
5.4.4.1. Założenia, uzasadnienie i podział . . . . 133
5.4.4.2. Zasada odrębnej regulacji . . . 134
5.4.4.3. Zasada pluralizmu planistycznego . . . 134
5.4.4.4. Zasada planowania regulacyjnego . . . 135
5.4.4.5. Zasada planowania wielofunkcyjnego . . . 136
5.4.4.6. Zasada trwałości ustaleń lokalizacyjnych podjętych przed przyjęciem planu . . . 136
5.5. Podobieństwa i odmienności regulacji planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich w koncepcjach i rozwiązaniach prawnych państw sąsiednich . . . . . 137
5.5.1. Uwagi ogólne . . . 137
5.5.2. Niemcy . . . 138
5.5.3. Dania . . . 140
5.5.4. Szwecja . . . 140
5.5.5. Litwa . . . . 141
5.5.6. Rosja . . . . 142
10 Spis treści Rozdział 6 | PROPSITUM
Konstrukcja prawna planu
zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich . . . 145
6.1. Przedmiot i treść . . . . 145
6.2. Charakter prawny . . . 159
6.3. Tryb . . . 168
6.4. Skutki prawne . . . 178
6.5. Kontrola . . . . 182
Zakończenie . . . 189
Źródła prawa . . . . 193
Pozostałe źródła . . . 202
Orzecznictwo . . . 205
Literatura . . . . 208
Wykaz skrótów
Akty normatywne dyrektywa
2014/89 dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z dnia 23 lipca 2014 r. ustanawiającej ramy planowania przestrzennego obszarów morskich (Dz. Urz. UE L 257 z 23 lipca 2014) GeROG Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes
und zur Änderung anderer Vorschriften
k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459, ze zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. –
Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) KPZK 2030 Koncepcja Przestrzennego
Zagospodarowania Kraju 2030 nowelizacja
u.o.m. z 2015 r. ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1642)
12 Wykaz skrótów
p.o.ś. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm.)
p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) Prawo wodne ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne
(Dz. U. z 2017 r., poz. 1566, ze zm.) rozporządzenie
w sprawie wymaganego zakresu planów
rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wymaganego zakresu planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1025)
R.P.R.M. uchwała nr 190 Rady Ministrów z dnia
29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2016 r., poz. 1006, ze zm.) UNCLOS United Nations Convention on the Law of the Sea,
Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, sporządzona w Montego Bay dnia 10 grudnia 1982 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 59, poz. 543)
u.o.m. ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2205, ze zm.) u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r.
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) ZTP rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283)
13
Wykaz skrótów
Czasopisma i publikatory
Acta UWr.PPiA Acta Universitatis Wratislaviensis. Przegląd Prawa i Administracji
BIP Biuletyn Informacji Publicznej Biuletyn
KPZK PAN Biuletyn Komitetu Przestrzennego
Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk Dz. U. Dziennik Ustaw
Dz. Urz.
MTBiGM Dziennik Urzędowy Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Dz. Urz.
Woj. Pomor. Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego GSP Gdańskie Studia Prawnicze
KPP Kwartalnik Prawa Publicznego
M. P. Monitor Polski
ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba
Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna
i Pracy
OSP Orzecznictwo Sądów Polskich
OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Zbiór urzędowy
OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Zbiór urzędowy – Seria A
PiP Państwo i Prawo
PL Przegląd Legislacyjny
PM Prawo Morskie
PPP Przegląd Prawa Publicznego
14 Wykaz skrótów
PS Przegląd Sejmowy
RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny ZNUG Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego ZNUG SP Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego.
Studia Prawnoustrojowe
ZNUS Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego ZNUW Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego ZSK Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego Inne
g.a.s.p. generalny akt stosowania prawa
HELCOM Helsinki Commission (Komisja Ochrony Środowiska Morskiego Bałtyku)
IMO International Maritime Organization (Międzynarodowa Organizacja Morska) LEX System Informacji Prawnej LEX
m.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego NIK Najwyższa Izba Kontroli
NSA Naczelny Sąd Administracyjny
SN Sąd Najwyższy
ST Samorząd Terytorialny
studium
gminne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy
TK Trybunał Konstytucyjny
VASAB Vision and Strategies Around the Baltic Sea WSA wojewódzki sąd administracyjny
Wprowadzenie
Niniejsza książka prezentuje wyniki projektu badawczego Narodowego Centrum Nauki nr 2015/19/B/HS5/03240 zatytułowanego „Admini- stracyjnoprawne problemy planowania i zagospodarowania przestrzen- nego obszarów morskich Rzeczpospolitej Polskiej”, realizowanego przez Uniwersytet Gdański w latach 2016–2018.
Tytuł monografii, odbiegający nieco brzmieniem, ale tożsamy co do treści tytułu projektu, nawiązuje do przedmiotu regulacji, rozdziału 9 działu II ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rze- czypospolitej Polskiej i administracji morskiej1 (dalej: u.o.m.) – Pla- nowanie i zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej.
Już w tym miejscu wypada wyjaśnić, że z prawnego punktu widzenia zakresy nazw: „polskie obszary morskie” i „morskie wody wewnętrzne, morze terytorialne i wyłączna strefa ekonomiczna” w rozumieniu u.o.m.
nie pokrywają się. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.o.m., określającym zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia „polskie obszary morskie”2, do obszarów tych zalicza się oprócz wymienionych w tytule rozdziału 9 działu II u.o.m.: morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, również strefę przyległą, unormowaną w krajowym porządku prawnym przepisami art. 13a i 13b u.o.m. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie
1 Tekst jedn.: Dz. U z 2017 r., poz. 2205, ze zm.
2 Zastrzeżenia towarzyszące zabiegowi legislacyjnemu dokonanemu w tym przepisie zostały przedstawione w rozdziale 2 niniejszej pracy w części 2.2.1.
16 Wprowadzenie
szczegółowego przebiegu linii podstawowej, zewnętrznej granicy morza terytorialnego oraz zewnętrznej granicy strefy przyległej Rzeczypospoli- tej Polskiej3. Według tych uregulowań, jak słusznie zauważa Dorota Pyć, polską strefę przyległą w ujęciu przestrzennym w całości wchłania polska wyłączna strefa ekonomiczna4. Oznacza to, że będące przedmiotem roz- ważań prawne regulacje planowania i zagospodarowania przestrzennego obejmują również i strefę przyległą („mieszczącą się” w wyłącznej strefie ekonomicznej), a zatem usprawiedliwione i uzasadnione będzie posłuże- nie się zarówno w tytule, jak i w treści niniejszej pracy określeniem „pla- nowanie i zagospodarowanie przestrzenne polskich obszarów morskich”.
Merytoryczna warstwa pracy została podzielona na sześć rozdziałów.
Ich tematyka nadaje całości postać o charakterze eklektycznym, co jest wynikiem zabiegów nie tyle zamierzonych, co koniecznych. Dla wła- ściwej identyfikacji i uchwycenia węzłowych problemów występujących na tle planowania i zagospodarowania obszarów morskich niezbędna wydaje się bowiem krytyczna analiza badanego zjawiska równocześnie w kilku płaszczyznach. Dlatego też między innymi obok wątków do- tyczących podstawowych konstrukcji teoretycznych prawa administra- cyjnego, ujmowanych w kontekście planowania przestrzeni morskiej, pojawia się zagadnienie międzygałęziowej istoty, zasad i warunków obejmowania planami obszarów morskich, zaś dogmatycznoprawnej analizie przepisów u.o.m. towarzyszą kwestie oceny tej regulacji z punk- tu widzenia zasad techniki prawodawczej. Te różne, czasem niezwiąza- ne zbyt ściśle ze sobą, odniesienia poszerzają, w opinii autora, optykę postrzegania badanej materii i rzucają na nią coraz to nowe światło, co przyczynia się do lepszego jej poznania.
Tytuły poszczególnych rozdziałów zostały dodatkowo opatrzone przedtytułami z wykorzystaniem łacińskich określeń w celu podkreśle- nia sedna rozważań prowadzonych w danej jednostce redakcyjnej oraz zasygnalizowania podejścia i nacisku na kluczowe dla omawianego za- gadnienia kwestie.
3 Dz. U. z 2017 r., poz. 183.
4 D. Pyć, Strefa przyległa jako obszar morski kontroli prewencyjnej [w:] J. Kruczalak- -Jankowska, Problemy prawa prywatnego i publicznego w pierwszych dekadach XXI wieku. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Jerzemu Ciszewskiemu, GSP 2016, t. 36, s. 392.
17
Wprowadzenie
Zakreślenie w tytule pracy granic przedmiotu badań nie powoduje automatycznego odcięcia licznych kontekstów pozostających nie tylko poza płaszczyzną administracyjnoprawnej problematyki planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich, ale w ogóle poza sferą prawa. Z tego też względu prowadzenie badań nad wyżej formułowanym tematem nie byłoby możliwe bez choćby pobież- nego poznania i uświadomienia interdyscyplinarności zjawiska, jakim jest morska gospodarka przestrzenna. Autorowi niniejszej pracy udało się posiąść niezbędną w tym względzie wiedzę dzięki pomocy i życzli- wości wielu osób – ludzi nauki, przedstawicieli różnych dyscyplin. Licz- ne sposobności do wymiany poglądów i dzielenia się doświadczeniem oraz merytorycznych spotkań i udziału w realizacji praktycznych zadań stały się możliwe i zaowocowały wymiernymi korzyściami za sprawą odbytego w 2017 r. stażu naukowego w Instytucie Morskim w Gdańsku.
Za możliwość czerpania wiedzy i nabywania doświadczeń w tym szcze- gólnym miejscu serdecznie dziękuję Panu Dyrektorowi Instytutu Dok- torowi Kazimierzowi Szeflerowi i Pani Magdalenie Matczak, Kierow- nik Samodzielnej Pracowni Polityki Przestrzennej Instytutu Morskiego w Gdańsku, oraz gronu ich współpracowników. Szczególne podzięko- wania kieruję do Pana Profesora Jacka Zauchy z Katedry Makroeko- nomii Uniwersytetu Gdańskiego za nieocenioną pomoc i przybliżenie ekonomicznej perspektywy morskiej gospodarki przestrzennej. Za kon- sultacje i pomoc w uchwyceniu perspektywy prawno-morskiej dziękuję Pani Profesor Dorocie Pyć, Kierownik Katedry Prawa Morskiego Uni- wersytetu Gdańskiego, a także pracującej również w tej katedrze Pani Doktor Justynie Nawrot.
Podziękowania należą się także koledze z rodzimego Wydziału – Profesorowi Edwardowi Juchniewiczowi (Edvardasowi Juchneviciuso- wi) za pomoc w przetłumaczeniu i właściwym zrozumieniu niuansów prawnych rozwiązań planowania i zagospodarowania przestrzennego litewskich obszarów morskich.
Wyrazy wdzięczności pragnę złożyć również recenzentom niniejszej pracy: Panu Profesorowi Zdzisławowi Brodeckiemu z Wyższej Szkoły Administracji i Biznesu im. Eugeniusza Kwiatkowskiego w Gdyni oraz Panu Profesorowi Zygmuntowi Niewiadomskiemu ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. Uwzględnienie przedstawionych przez Panów
18 Wprowadzenie
Profesorów uwag stało się istotną inspiracją do rozbudowania lub moc- niejszego podkreślenia niektórych wątków.
Książka wieńcząca badania nad administracyjnoprawną problema- tyką planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obsza- rów morskich opublikowana z troską o właściwy poziom edytorski nie powstałaby bez przykładnej i starannej pracy Zespołu Wydawnictwa Uniwersytetu Gdańskiego, za którą podziękowania wszystkim osobom zaangażowanym w to przedsięwzięcie składam na ręce Pani Dyrektor Redaktor Naczelnej Joannie Kamień.
ROZDZIAł 1
CAUSA
Motywy naukowej refleksji nad problematyką planowania i zagospodarowania przestrzennego
polskich obszarów morskich z pozycji prawa administracyjnego
1.1. Kontekst normatywny
Obowiązująca od 17 września 2014 r. dyrektywa Parlamentu Europej- skiego i Rady 2014/89/UE z dnia 23 lipca 2014 r. ustanawiająca ramy planowania przestrzennego obszarów morskich (dalej: dyrektywa 2014/89)1 wywarła istotny wpływ na dotychczasowe regulacje prawne państw członkowskich Unii Europejskiej posiadających dostęp do mo- rza, w zakresie uregulowań prawnych gospodarki przestrzennej obsza- rów morskich2. Dnia 18 września 2016 r. minął termin wprowadzenia przez te państwa do swoich wewnętrznych porządków prawnych prze- pisów „ustawowych, wykonawczych i administracyjnych”, niezbędnych do wykonania dyrektywy 2014/89. W tym czasie doszło do zasadniczych zmian w dotychczasowej regulacji u.o.m.3, natomiast stosowne przepisy wykonawcze, o których wspomina dyrektywa 2014/89, zostały wydane
1 Dz. Urz. UE L 257 z 23 lipca 2014 r., s. 135.
2 Na temat prawnej sytuacji w tym zakresie sprzed wejścia w życie dyrektywy 2014/19 zob. m.in. T. Bąkowski, Wybrane problemy planowania i zagospodarowania prze- strzennego obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej wynikające z obowiązującego porządku prawnego [w:] D. Pyć (red.), Navigare necesse est. Księga jubileuszowa de- dykowana profesorowi Wojciechowi Adamczakowi, GSP 2014, t. 32, s. 53–62.
3 Kwestie te zostaną szerzej przedstawione w rozdziale 4 w części 4.3: Prawne uzasad- nienie planowania przestrzennego polskich obszarów morskich.
20 Rozdział 1. Motywy naukowej refleksji nad problematyką…
z półrocznym opóźnieniem4. Jednak dalece istotniejszym wymogiem wynikającym z dyrektywy 2014/89 i także obwarowanym terminem jest opracowanie planów zagospodarowania obszarów morskich, które w myśl jej art. 15 ust. 3 powinno nastąpić „jak najszybciej, a najpóźniej do dnia 31 marca 2021 r.”.
Trwające ledwie od 2017 r. prace nad pierwszymi w historii plana- mi zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich, już choćby z tego względu, zasługują na twórcze zainteresowanie różnych dyscyplin, w tym także nauki prawa, a zwłaszcza jej „publicznych” gałę- zi. Jednak głównym powodem uzasadniającym skoncentrowanie uwagi na morskim planowaniu przestrzennym, obok wspomnianej nowości normatywnej, jest sam przedmiot poddany ustaleniom planistycznym, którym są obszary morskie. Ich status prawny oraz naturalne właści- wości sprawiają, że z jurydycznego (chociaż nie tylko jurydycznego) punktu widzenia planowanie na morzu – mówiąc wprost – w wielu aspektach różni się od planowania i zagospodarowania przestrzennego obszarów lądowych.
Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że polskie obszary morskie w rozumieniu przepisów u.o.m. przekraczają znacznie 1/10 lądowej powierzchni Polski, zaś korzystanie i wykorzystywanie obszarów mor- skich, w tym eksploatacja znajdujących się w nich zasobów, wymaga racjonalnego zarządzania, ujętego w ramy prawne zapewniające bez- pieczeństwo, racjonalność czy też szerzej – efektywność. Funkcjonu- jące jeszcze nie tak dawno w obiegu społecznym postrzeganie morza jedynie jako przestrzeni żeglugowej i uprawiania tradycyjnego rybo- łówstwa i w tym jedynie zakresie objętego prawną regulacją odeszło już bowiem bezpowrotnie do przeszłości. Niespotykana dotąd, a obserwo- wana obecnie ekspansja czy nawet swego rodzaju kolonizacja gospo- darcza obszarów morskich wymusza wprowadzanie coraz to nowych rozwiązań prawnych, w tym prawnoplanistycznych, stwarzających odpowiednie instrumenty ochrony i kontroli eksploatacji zasobów
4 Chodzi tu o rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie wy- maganego zakresu planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód we- wnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej (dalej: rozpo- rządzenie w sprawie wymaganego zakresu planów) – Dz. U. z 2017 r., poz. 1025.
21
1.2. Kontekst teoretyczny
morza, które jedynie z pozoru są zasobami niewyczerpalnymi5. Regu- lacjom tym powinny zaś, tak jak w innych przypadkach, towarzyszyć refleksja i myśl prawnicza.
Stąd też zdaje się być poza dyskusją to, że prawo planowania i za- gospodarowania przestrzennego na obszarach morskich zasługuje na stosowną uwagę, z pewnością nie tak wzmożoną, z jaką doktryna prawa odnosi się do szeroko opisywanych i komentowanych aspektów plano- wania i zagospodarowania przestrzennego na lądzie, które od lat cieszą się nieustannym zainteresowaniem jej przedstawicieli, ale przynajmniej w proporcjach odpowiadających stosunkowi powierzchni tych obsza- rów do lądowego terytorium kraju.
1.2. Kontekst teoretyczny
Praca prowadzona nad stosunkowo świeżym materiałem normatywnym niesie za sobą szereg niedogodności i ryzyk z tym związanych. Brak lub niedostatek stanowisk i opinii doktryny oraz orzecznictwa uniemożli- wia podjęcie i prowadzenie szerokiego dyskursu, w tym o charakterze polemicznym. Deficyt zidentyfikowanych przypadków nowego prawa
„w działaniu” ogranicza naukową aktywność do formułowania hipotez, które dopiero po upływie określonego czasu będą mogły być podda- ne weryfikacji. Jak zatem, jak nie z pewną dozą sceptycyzmu, można ocenić próbę poddania krytycznej analizie zjawisk i procesów w toku ich realizacji? Z takim bowiem stanem mamy do czynienia w przypad- ku formułowania jurydycznych ocen planowania i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich z pozycji administracyj- noprawnej. Z tak zarysowanej perspektywy podejmowane zamierzenie badawcze jawi się nie tylko jako nieatrakcyjne, ale może nawet jako nie- wykonalne. Jednakże takie – zwykle pierwsze – spojrzenie nie powinno definitywnie wykluczać objęcia teoretyczną refleksją zjawisk nowych czy wręcz tworzących – kształtujących się na naszych oczach.
5 Zob. na ten temat m.in. D. Pyć, Prawo oceanu światowego. Res usus publicum, Gdańsk 2011, s. 145 i nn.; J. Ciechanowicz-McLean, Prawo ochrony i zarządzania środowiskiem, Warszawa 2015, s. 133 i nn.; Z. Brodecki, Prawo wszechoceanu [w:]
D. Pyć (red.), Navigare necesse est…, s. 77.
22 Rozdział 1. Motywy naukowej refleksji nad problematyką…
Doszukując się celowości i zasadności formułowania ocen i opinii wobec toczących się procesów i przewidywania ich konsekwencji, nale- żałoby odwołać się do słów Karola Sobczaka o kształtującej i wyprzedza- jącej roli poszczególnych nauk, w tym nauk prawnych, która wymaga, aby przy określaniu funkcji (nauki prawa administracyjnego – T.B.) „nie ograniczano się jedynie do potrzeb aktualnych, lecz pamiętano również o skonkretyzowanych zadaniach w dającej się przewidzieć przyszłości”6.
Naukowego potwierdzenia zasadności rozważań nad administracyj- noprawnymi problemami planowania i zagospodarowania przestrzen- nego polskich obszarów morskich można by też doszukiwać się w jednej z ostatnich publikowanych wypowiedzi Wacława Dawidowicza, którą wypadałoby nawet potraktować jako swego rodzaju naukowy testament Profesora. Otóż w opublikowanym wystąpieniu pt. „Propozycja formu- ły badań nad prawem administracyjnym” autor ten dzieli się na począt- ku skądinąd niezbyt odkrywczym spostrzeżeniem, że „normy prawa administracyjnego są nie tylko stanowione w bardzo licznych aktach prawodawczych różnej rangi, ale też dotyczą bardzo różnych dziedzin życia społecznego i regulują tam bardzo różne zagadnienia”7. Następnie jednak formułuje on interesującą tezę, według której wyżej opisany stan prowadzi do powstania przedmiotowej struktury prawa administra- cyjnego, stającej się polem badawczym do poszukiwania „wspólnych
»mechanizmów« regulowania stosunków społecznych (…)”8. W tym względzie propozycja Dawidowicza zmierza do wyodrębnienia „takich regulacji prawnych, w których byłyby powiązane funkcjonalnie normy prawa administracyjnego regulujące bezpośrednio i pośrednio stosunki społeczne, i które obejmowałyby dostatecznie duże obszary przepisów prawa administracyjnego oraz wyrażały w sumie dostatecznie charak- terystyczną jego funkcję”. Propozycji tej odpowiadają, zdaniem cytowa- nego autora, regulacje prawne: 1) zakazu względnego; 2) kształtowania
6 K. Sobczak, Metody badawcze w nauce prawa administracyjnego [w:] idem (red.), Problemy metodologiczne nauki prawa administracyjnego (przedmiot, metody ba- dawcze i kooperacja interdyscyplinarna), Katowice 1976, s. 26–27.
7 W. Dawidowicz, Propozycja formuły badań nad prawem administracyjnym [w:]
E. Bojanowski (red.), Legislacja administracyjna. Materiały ze Zjazdu Katedr i Za- kładów Prawa i Postępowania Administracyjnego, Gdańsk 1993, s. 98.
8 Ibidem.
23
1.3. Kontekst miejsca
prawa własności i innych praw rzeczowych w drodze stosowania norm prawa administracyjnego oraz 3) szczególnego porządku prawnego prawa administracyjnego na obszarze specjalnym. Wymienione kon- strukcje „należałoby rozpatrywać w zakresie poszczególnych regulacji prawnych” w ramach studiów monograficznych, które znajdą się ponad przedmiotową strukturą prawa administracyjnego i tym samym staną się „zdolne do formułowania problemów i tez odnoszących się do danej regulacji prawnej jako całości”, a przez to mogą „doprowadzić do po- wstania teorii regulacji prawnej”, co należy uznać za „początek kształto- wania się nauki prawa administracyjnego, jako tzw. szczegółowej nauki prawnej” i „zbudowania ogólnej teorii prawa administracyjnego”9.
W świetle tego należy zauważyć, że przedmiot rozważań nad ad- ministracyjnoprawnymi problemami planowania i zagospodarowa- nia przestrzennego polskich obszarów morskich obejmuje (co prawda w różnym stopniu) wskazane przez Dawidowicza i przywołane powyżej zagadnienia. Dlatego też, przyjmując wyżej określony kierunek nauko- wych dociekań za właściwy, należy uznać, że przywołany wywód sta- nowi dostateczną teoretyczną referencję do podjęcia i przeprowadzenia badań w zakresie określonym w tytule niniejszej pracy.
1.3. Kontekst miejsca
Nieprzesądzającym, aczkolwiek istotnym powodem podjęcia i przepro- wadzenia badań nad administracyjnoprawnymi problemami planowa- nia i zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich jest afiliacja prowadzącego te badania. Warto zaznaczyć, że ów powód, umownie określony mianem „kontekstu miejsca”, ma swoje normatyw- ne odniesienia. Otóż, jak wynika z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym10, obowiązującej w czasie prowadzonych badań, uczelnie w ramach wypełniania swojej misji między innymi współpracują z otoczeniem społeczno-gospodarczym. Z kolei w myśl art. 11 pkt 10 procedowanego obecnie w parlamencie projektu ustawy –
9 Ibidem, s. 99, 101, 102.
10 Tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183, ze zm.
24 Rozdział 1. Motywy naukowej refleksji nad problematyką…
Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, do podstawowych zadań uczelni należy działanie na rzecz społeczności lokalnych i regionalnych11.
Nieprzypadkowo też w strukturze Uniwersytetu Gdańskiego, to jest uczelni, w ramach której prowadzono projekt, którego rezultatem jest niniejsze opracowanie, znajdują się instytuty, katedry i zakłady, których już same nazwy wskazują na ich morskie sprofilowanie. Trzeba jednak podkreślić, że w morską orientację badawczą angażują się również po- zostałe jednostki naukowe, albowiem do nich wszystkich odnosi się de- wiza gdańskiej uczelni, która zgodnie z § 6 ust. 6 Statutu Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 8 czerwca 2006 r.12 brzmi: In mari via tua.
Oczywiście, tę swoistą właściwość miejscową należałoby traktować w kategoriach naturalnej powinności, nie zaś uzurpacji. Wręcz prze- ciwnie, jednym z celów, jakim mają służyć przedstawiane w kolejnych częściach pracy zagadnienia, uwagi, poglądy i oceny, jest zaproszenie do szerszej niż dotąd dyskusji nad prawnymi aspektami morskiej go- spodarki przestrzennej i inspirowanie do rozwoju badań prawnej re- gulacji obszarów morskich, także w innych ośrodkach akademickich działających w naszym kraju.
11 http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2446 (dostęp: 30.06.2018).
12 https://bip.ug.edu.pl/prawo_uniwersytetu/statut_ug (dostęp: 30.06.2018).
ROZDZIAł 2
RES
Polskie obszary morskie
z perspektywy prawa administracyjnego
2.1. Administracyjne prawo morskie – propozycja wydzielenia
2.1.1. Normatywna różnorodność prawa morskiego
Współczesne prawotwórstwo, którego przedmiotem są zjawiska, stany i stosunki zachodzące w środowisku morskim bądź związane z tym śro- dowiskiem wyszło poza normatywną sferę prawa prywatnego, charakte- rystyczną dla prawa morskiego w jego pierwotnej – historycznej postaci, kształtowanej faktami prawotwórczymi, do których zalicza się zwyczaje morskie1. Można nawet postawić tezę, że co najmniej w równym stop- niu korzysta ono obecnie z metod regulacji właściwych gałęziom prawa składających się na szeroko rozumiane prawo publiczne. Obserwowany od lat systematyczny proces publicyzacji tradycyjnego prawa morskiego jest swoistym znakiem czasu i elementem szerszego zjawiska, charaktery- stycznego dla całej euro-atlantyckiej kultury prawnej – zjawiska przenika- nia prawa publicznego w sfery dotąd uchodzące za z „natury rzeczy” zdo- minowane regulacją prywatnoprawną przy równoczesnej „prywatyzacji”
różnych dziedzin prawa publicznego. Ten widoczny trend być może jest zwiastunem przyszłej konwergencji prawa prywatnego i publicznego. Jest to jednak problem wymagający odrębnych i pogłębionych badań, pro- wadzonych z różnych pozycji i na różnym poziomie ogólności, których
1 Por. J. Młynarczyk, Prawo morskie, Gdańsk 2002, s. 14.
