Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu 61-815 Poznań, ul. Ratajczaka 10/12
Strona skarżąca : Wojewoda Wielkopolski
61-713 Poznań, Al. Niepodległości 16/18
Strona przeciwna : Rada Miejska w Sierakowie 64-410 Sieraków, ul. 8 Stycznia 38
O d p o w i e d ź n a s k a r g ę
Na podstawie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718) w imieniu Rady Miejskiej w Sierakowie w załączeniu przekazuję doręczoną w dniu 8 lipca 2016 r. skargę Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 lipca 2016 r. znak KN- I.0552.20.2016.22 na uchwałę Rady Miejskiej w Sierakowie z 30.03.2016 r. nr XVIII/127/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części osiedla Piaski na terenie miasta Sieraków wraz z odpowiedzią na skargę z załącznikami, wnosząc o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
U z a s a d n i e n i e
W dniu 30 marca 2016 r. Rada Miejska w Sierakowie podjęła uchwałę nr XVIII/127/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części osiedla Piaski na terenie miasta Sieraków. Uchwała wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego w dniu 8 kwietnia 2016 r.
Powyższa uchwała przyjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2016 r. pod poz. 2902, z mocą obowiązującą od dnia 3 maja 2016 r.
W dniu 8 lipca 2016 r. do Rady Miejskiej w Sierakowie wpłynęła skarga wniesiona przez Wojewodę Wielkopolskiego na powyższą uchwałę nr XVIII/127/2016 Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 30 marca 2016 r.
Wojewoda Wielkopolski wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały zarzucając, że :
w § 15 pkt 1 lit. d uchwały, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczonych symbolami 4MN/U i 19MN/U, dopuszczono jednocześnie możliwość ”…budowy, rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, odbudowy, remontu, rozbiórki, zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków w zabudowie zagrodowej w tym budynków produkcji rolnej z dopuszczeniem usług agroturystyki…..” nie wskazując i nie rozdzielając linią rozgraniczającą terenów możliwych do zainwestowania zabudową zagrodową, jako całkowicie odrębnych funkcjonalnie i podlegających dodatkowo rygorom szeregu przepisów odrębnych z zakresu rolnictwa, które nie mają z kolei zastosowania do zabudowy mieszkaniowej czy też usługowej;
w § 17 uchwały, na terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych dopuszczono jednocześnie usługi turystyki, jak również, na terenie 3RM/UT, zabudowę rekreacji indywidualnej – budynki letniskowe.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzuty zawarte w skardze kolidują lub co najmniej nie uwzględniają zapatrywań prawnych utrwalonych w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłych na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z których wynika, że :
w procesie planowania nie ma zakazu łączenia dwóch lub więcej funkcji na danym terenie objętym liniami rozgraniczeniowymi jeżeli takie łączenie stanowi kontynuację rozwiązań istniejących na tym terenie,
brak jest podstaw do kwestionowania planu łączącego na danym terenie dwie lub więcej funkcji, jeżeli ich przyjęcie w planie stanowi konsekwencję uregulowań wcześniej przyjętych dla tego samego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (w szczególności jeśli studium przewiduje dla tego terenu łączenie różnych funkcji),
uznanie planu przestrzennego przewidującego łączenie różnych funkcji na danym terenie jako naruszającego ład przestrzenny nie może być dokonane z pominięciem specyfiki tego terenu,
istotą planowania przestrzennego w gminie jest wprowadzanie norm precyzujących m.in. parametry określonego rodzaju zabudowy na konkretnie wskazanych obszarach objętych planem miejscowym,
nie można mówić o kolizji odmiennych funkcji przyjętych na danym terenie, jeżeli parametry zabudowy przewidziane w planie dla każdej z tych funkcji są jednolite i nie kolidują ze sobą.
Wyżej przytoczone zapatrywania sformułowane zostały w uzasadnieniach do :
wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28.11.2012 r., wydanego w sprawie IV SA/Po 978/12,
wyroku NSA w Warszawie z dnia 23.02.2012 r., wydanego w sprawie II OSK 2551/11,
wyroku NSA w Warszawie z dnia 22.10.2008 r., wydanego w sprawie II OSK 567/2008.
Warto przy tym wspomnieć, że Wojewoda Wielkopolski powołuje się w swojej skardze z dnia 5 lipca 2016 r. na pierwsze z dwóch wyżej wymienionych orzeczeń !
Odnosząc się w sposób szczegółowy do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, co następuje : 1/ uwagi ogólne
a) teren objęty przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (mpzp) położony jest w północnej części miasta Sieraków. Obszar ten wykorzystywany był do lat 90-tych ubiegłego wieku przede wszystkim na cele rolnicze (uprawy roślinne). Jednocześnie podkreślić należy, że teren objęty planem otoczony jest lasami stanowiącymi fragment dużego kompleksu leśnego - Puszcza Notecka. W bezpośredniej bliskości terenu znajdują się ponadto zbiorniki wodne (jeziora i stawy). Powyższe uwarunkowania podnoszą atrakcyjność tego terenu dla celów turystycznych, w tym agroturystycznych;
b) niska jakość tutejszych gleb, a przede wszystkim potrzeby społeczne związane z wyznaczeniem na terenie miasta Sieraków nowych obszarów przeznaczanych pod budownictwo mieszkaniowe oraz usługowe spowodowała, że dla przedmiotowego terenu opracowano w 2007 roku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na wnioski mieszkańców, a także potrzebę zmian w sferze usługowej oraz komunikacyjnej w 2014 r. przystąpiono do zmiany w dotychczasowym mpzp by zapewnić zrównoważony rozwój tego terenu oraz odpowiednio kształtować ład przestrzenny;
c) podkreślić należy, że przeprowadzona procedura administracyjna związana z opracowaniem i przyjęciem zmiany planu uzyskała wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające m.in. z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w tym ze strony Wojewody Wielkopolskiego, który na poszczególnych etapach nie kwestionował ustaleń planu;
d) przedmiotowy plan jest w pełni zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieraków przyjętego uchwałą nr I/6/2014 Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 27 stycznia 2014 roku w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieraków;
2/ w odniesieniu do ustaleń § 15 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały należy wskazać, że jego zapisy odnoszą się do istniejącej zabudowy zagrodowej. Na terenach 4MN/U, 19MN/U nie dopuszczono budowy nowej zabudowy zagrodowej na innych działkach poza tymi, na których taki rodzaj zabudowy istnieje obecnie.
Ustalono natomiast wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami odrębnymi dla istniejącej zabudowy zagrodowej. Celowo nie wydzielono tych terenów odrębnym liniami rozgraniczającymi, ponieważ docelowo, zgodnie z polityką przestrzenną gminy, dąży się do przekształcenia tych terenów na funkcję mieszkaniową z dopuszczeniem usług, ale z poszanowaniem dotychczasowej funkcji związanej z zabudową zagrodową (tzn. terenem, na którym znajdują się budynki, w których mieszka rolnik z rodziną);
3/ w odniesieniu do ustaleń dotyczących § 17 zaskarżonej uchwały, która w tej jednostce prawnej ustala zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 1RM/UT, 2RM/UT, 3RM/U, przywołać należy, że :
a) na terenach 3RM/UT zlokalizowana jest istniejąca zabudowa zagrodowa, w tym budynek mieszkalny, budynki gospodarcze i garażowe wraz z towarzyszącymi usługami turystyki, w formie budynków reakcji indywidualnej (domki kempingowe); teren w całości należy do jednego właściciela; zaskarżone uregulowanie stanowi kontynuację aktualnie istniejącego przeznaczenia i funkcji tego terenu;
b) wskazane wyżej przeznaczenie terenów łączące zabudowę zagrodową (RM) z usługami turystyki (UT) oraz budynkami rekreacji indywidualnej wynika ze stanu istniejącego; wyraźnie wskazać należy również, że zapisy takie zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla Piaski w Sierakowie, zatwierdzonym uchwałą Nr IX/51/07 Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 12 czerwca 2007 r. opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 129 poz. 2938 z dnia 10.09.2007 r., który to plan utracił swoją moc w dniu wejścia w życie przedmiotowego planu;
c) z powyższego wynika wniosek, że w roku 2007 r. Wojewoda Wielkopolski nie upatrywał konfliktu przestrzennego w łączeniu funkcji zagrodowej z usługami turystyki oraz zabudową rekreacji letniskowej, jak również nie stwierdził że są to funkcje wzajemnie rozłączne; plan zastał opublikowany w dzienniku urzędowym województwa wielkopolskiego bez kwestionowania w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego i nie był również kwestionowany przez szereg lat; plan ten ponadto – co należy podkreślić – funkcjonował przez szereg lat nie powodując konfliktów wynikających z faktu połączenia odmiennych funkcji na terenach objętych planem;
d) wyraźnie wskazać należy, że od 2007 r. nie zmieniły się przepisy regulujące kwestię funkcji, które się wzajemnie wykluczają, zmianie uległo - jak widać - jedynie stanowisko Wojewody;
e) w oparciu o zapisy ówcześnie obowiązującego planu miejscowego powstała m.in. istniejąca obecnie zabudowa turystyczna, w tym budynki rekreacji indywidualnej (domki letniskowe) w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej;
f) zawężenie w nowo opracowywanym planie miejscowym możliwości budowy funkcji, która była dopuszczalna w poprzednim planie, a co nadto już istnieje, skutkowałaby dążeniem właścicieli do roszczeń odszkodowawczych wynikających z obniżenia wartości nieruchomości;
g) podkreślić należy, że zarzuty stawiane uchwale wykazują się daleko idącym brakiem logiki i nieznajomością praktyki, ponieważ świadczenie usług agroturystycznych, co do zasady polega na ich współistnieniu z prowadzonym gospodarstwem rolnym (korzystający z tych usług chcą właśnie wypoczywać w ramach gospodarstwa rolnego i obserwować jego specyfikę, w tym związaną np. ze zwierzętami gospodarskimi); co więcej ten specyficzny rodzaj usług turystycznych w obecnych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych i prawnych jest z reguły początkiem rozwoju funkcji
turystycznej, w kierunkach również niezwiązanych bezpośrednio z agroturystyką (np. budową odrębnych domków letniskowych);
h) omawiane tereny położone są na peryferiach miasta Sieraków, w otoczeniu lasów i jezior o dużym znaczeniu rekreacyjno-turystycznym; właściciele istniejącej zabudowy zagrodowej dążą do rozwoju turystyki w ramach zabudowy zagrodowej, co stanowi atrakcję zwłaszcza dla mieszkańców dużych miast; nie upatruje się tu funkcji wzajemnie wykluczającej, a wręcz przeciwnie zwiększającej atrakcyjność wypoczynku, dla osób które preferują taką formę rekreacji;
i) dodać należy, że również na terenach oznaczonych jako 1RM/UT, 2RM/U, w zmienionym mpzp, zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa, w tym budynki mieszkalne, budynki gospodarcze i garażowe wraz z towarzyszącymi usługami turystycznymi; każdy z terenów zamyka się w granicach działki należącej do pojedynczego właściciela lub współwłasności. Istniejące parametry działki jak i istniejące zabudowania nie wskazują by tereny te mogły być dzielone na mniejsze działki;
j) należy podkreślić, że w toku procedury planistycznej zakończonej przyjęciem przez Radę Miasta w Sierakowie zaskarżonej uchwały uwzględniono uwarunkowania istniejące, a także uregulowania obowiązującego uprzednio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowy teren;
k) tereny RM/UT zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastały wydzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i jest dla nich ustalone przeznaczenie oraz zasady ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający je spośród innych terenów, zgodnie z wymogami § 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r. nr 164, poz. 1587);
l) uzupełnienie funkcji zagrodowej usługami turystyki, w tym budynkami letniskowymi nie przesądza o powstaniu konfliktów przestrzennych i nie musi oznaczać, tak jak sądzi Skarżący, że funkcje te się wzajemnie wykluczają. Ład i porządek przestrzenny kształtowany jest przez szereg ustaleń dotyczących powierzchni zabudowy, gabarytów budynków, linii zabudowy, które są w przedmiotowej uchwale ustalone, zgodnie z przepisami odrębnymi – ustalenia te zostały przyjęte dla wszystkich terenów i kształtują jednakowe warunki techniczne zabudowy poszczególnych nieruchomości – niezależnie od funkcji obiektu (§17 ust. 1 lit h zaskarżonej uchwały);
m) indywidualny charakter omawianych terenów, jego specyfika oraz stan istniejący wskazują, że budynki usług turystyki w pobliskim otoczeniu zabudowy zagrodowej nie tworzą konfliktów przestrzennych. Każdy teren stanowi odrębną własność należącą do jednego właściciela (1RM/UT, 3RM/UT) lub dwóch właścicieli (2RM/UT). Tereny te nie są położone na obszarach typowo wiejskich, a na peryferiach miasta, więc nie występuje na nich hałas ze źródeł rolniczych, wzmożony ruch pojazdów rolniczych czy emisja odorów, które pochodziłyby w związku z prowadzoną produkcją rolną
na wskazanych terenach, ponieważ są one nieintensywnie wykorzystywane lub prowadzona jest na nich m.in. działalność agroturystyczna (jako jeden ze specyficznych rodzajów usług turystycznych). W bezpośrednim sąsiedztwie omawianych terenów występuje miejska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a ustalenia planu również dopuszczają usługi. Tak więc tuż w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy zagrodowej również mogą powstać usługi turystyki, jako specyficzny rodzaj usług;
n) dodać należy, że funkcja usług turystyki w ramach zabudowy zagrodowej może być również prowadzona jako tzw. „agroturystyka”. Nie istnieje bowiem prawna definicja tego, co składa się na agroturystykę, a co już stanowi usługi turystyki. W opinii Rady Miejskiej w Sierakowie pojęcie
„agroturystyki” jest pojęciem węższym (bardziej szczegółowym) i zawiera się zakresie znaczeniowym objętym pojęciem usług turystyki, stanowiąc szczególną formę tych usług;
o) podkreślić należy, że istniejące obecnie w ramach terenów zagrodowych gospodarstwa rolne prowadzą działalność rolniczą lub agroturystyczną od wielu lat; nie jest to działalność o charakterze wysokotowarowym i intensywnym; wskazane gospodarstwa nie są źródłem konfliktów ze względu na prowadzoną gospodarkę rolną;
p) wskazać należy również, że w przywołanym przez Stronę skarżącą wyroku (wyrok: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. IV SA/Po978/12), w uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., iż „….. twierdzenia o wzajemnym wykluczaniu się funkcji dopuszczonych przez gminę w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym nie mogą być całkowicie gołosłowne. A za takie uznać należy twierdzenie skargi, w sytuacji gdy objęte symbolami
„U/MN/MW” tereny są już wykorzystywane w określony w Uchwale sposób, a zaskarżone uregulowanie de facto stanowić ma kontynuację aktualnie istniejącego przeznaczenia i funkcji tych terenów. W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że jakkolwiek w skardze zarzuca się brak rozgraniczania – w ocenie Wojewody – wzajemnie rozłącznych funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, to organ ten nie potrafił wskazać w jaki konkretnie sposób takie przeznaczenie terenów wzajemnie się wyklucza. Uwadze organu nadzoru umyka również, że przeznaczenie terenu może – jak ma to miejsce w analizowanym przypadku – wynikać z określonej specyfiki danych terenów …..…”.
W opinii Rady Miejskiej w Sierakowie podobna jak wyżej sytuacja zachodzi również w odniesieniu do terenów objętych zaskarżonym planem ponieważ również tutaj mamy do czynienia z kontynuacją aktualnie istniejącego przeznaczenia i funkcji tych terenów, a nadto organ nadzoru również nie wziął pod szczegółową rozwagę specyfiki tutejszych terenów.
Podsumowując, wskazać należy również, że teren objęty zaskarżonym planem miejscowym podlega obecnie istotnemu rozwojowi. Przyjęcie przedmiotowego planu daje możliwość rozwoju miasta z uwzględnieniem ładu
przestrzennego. Stwierdzenie nieważności tego planu w znacznym stopniu wpłynie na ograniczenie inwestycji budowlanych związanych z mieszkalnictwem jednorodzinnym i usługami. Sytuacja taka zagraża kształtowaniu rozwoju zrównoważonego oraz ładu przestrzennego.
Podaż działek mieszkaniowych w mieście Sieraków jest znacznie ograniczona ze względów przyrodniczych, dlatego obszar objęty zaskarżonym planem stanowi jeden z dwóch najważniejszych fragmentów miasta umożliwiających rozwój mieszkaniowo-usługowy.
Mając powyższe na uwadze, wniosek o oddalenie skargi w całości jest uzasadniony.
Załączniki :
pełnomocnictwo procesowe,
zaświadczenie o wyborze Burmistrza,
skarga Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5.07.2016 r. znak KN-I.0552.20.2016.22,
uchwała nr XXII/166/2016 z 4.08.2016 r. w sprawie wniesienia odpowiedzi na skargę z załącznikiem,
uchwałę nr XVIII/127/2016 z 30.03.2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części osiedla Piaski na terenie miasta Sieraków,
odpis odpowiedzi na skargę z załącznikami.
