f
VOLKSHUISVESTING
IN DE VUURLINIE
n -0 .... ~o WO NO) NN II1I111111111I 1111111 1 11111111111111
~I
IIIIIIIII!I
II
III
II
IIIIIIII
111111111I i 111" 111 11 ti 111 ihl 1111111 11 1111 1111111' IJ 11 i'l 1 111 1111 11IlillllIllI!
lI
l1Ullllllllllllllllllllllllllllllllll~111I1
VOLKSHUISVESTING
IN THEORIE EN PRAKTIJK
*
Tegelijk met deze uitgave verschijnen van dezelfde auteur in de serie 'Volks-huisvesting in theorie en praktijk' de volgende uitgaven:
Volkshuisvestingssysteem en woningmarkt (mei 1983)
ISBN 90 6275 121 0
2 Huurprijsbeheersing: omstreden instrument van volkshuisvestingsbeleid
(mei 1983)
ISBN 90 6275 1229
In het najaar 1983 verschijnt in deze serie de uitgave:
3/4 Verhuistheorieën en de verdeling van de woningvoorraad (november
1983)
ISBN 90 6275 1237
In 1984 en 1985 zullen nog circa acht delen in de serie 'Volkshuisvesting in
VOLKSHUISVESTING
IN DE VUURLINIE
Hugo Priemus
De serie 'Volkshuisvesting in theorie en praktijk' wordt ujtgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Mijnbouwplein 11 2628 RT DELFT telefoon (015) 783254
9 -,
"J
"J ,.
,.
• -I. ~LI .... ""'"De bijdragen aan deze bundel werden eerder gepubliceerd in NRC-Handels-blad.
Omslagontwerp: Ben Aalbers, Leidschendam
Zetwerk en lay-out: Euroset BV Phototypesetting Service, Amsterdam Druk: PlanetajOffset BV, Haarlem
Copyright @ 1983 by Delft University Press
No part of this hook may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University Press.
INHOUD
I. VOLKSHUISVESTING IN DE GREEP VAN DE KRISIS 1. Financiering van de woningbouw in grote zorgen
(18-7-1980) 3
2. Brokx' woningbouwbeleid toonbeeld van onmacht
(30-5-1980) 7
3. Het gat van Brokx (21-8-1981) 11 4. Over beleid volkshuisvesting is bij formatie nog veel te
onderhandelen (3-7-1981) 15 5. Tegenstrijdige recepten voor oplossen crisis (3-10-1981) 19 6. Ekonomische stagnatie beroert ook woongedrag
(12-12-1981) 23
7. Nog wel tien banenplannen te vinden in huizenvoorraad (25-2-1981) 27
11.
EEN GREEP UIT DE PROBLEMEN 31 1. Problemen rond slecht gebouwde flats nemen in hoog tempotoe (14-11-1980) 33 2. Mislukte poging Beelaerts om blazoen op te poetsen
(3-4-1981) 38
3. Afschaffen Voorschriften en Wenken verandert weinig (6-11-1981) 41 4. "De Groote Keijser" onderstreept noodzaak van
Leeg-standwet (29-2-1980) 46 5. Vordering leegstand geen echt wapen tegen woningnood
(29-8-1980) 50 6. Jongeren moeten onderaan de woonladder beginnen
(31-1-1981) 54
7. Waardeloze studie naar ontwikkelingen in de woningbouw (28-6-1980) 57 lIl. OP ZOEK NAAR OPLOSSINGEN; WOONLASTEN
ONDER DRUK 61 1. Nieuw rapport over wonen: omstreden diskussiebijdrage
(13-3-1981) 63 2. Woonlasten: probleem no. 1 in volkshuisvesting
(12-6-1981) 67
3. Nieuwbouw onbereikbaar in oude stadsgebieden
4. Bezuiniging op huursubsidie zet minimum-inkomens in de kou (13-12-1980) 74 5. Huidige voorstellen huurharmonisatie vormen ongelukkig
instrumentarium (20-2-1981) 78 6. Energiebesparing in huis kan tot hogere huur leiden
(9-5-1981) 81
7. Het beheersen van "toeters en bellen" in de woningbouw (30-1-1982) 84 8. Doorstromingsheffing is roemloos einde beschoren
(10-4-1982) 90
9. Koopwoninglobby (4-5-1982) 94 10. Noodsubsidie huiseigenaar gebrek aan politieke moed
(26-5-1982) 98 11. Alternatieven voor bezuinigingen op volkshuisvesting nogal
willekeurig (29-6-1982) 101 12. Onthutsende studie Planbureau over financiering
volks-huisvesting (16-7-1982) 106 13. Nypels ziet kennelijk absurde werkelijkheid niet onder ogen
(31-7-1982) 110 14. Lappendekenkarakter wreekt zich in beleid
volkshuisves-ting (12-10-1982) 114 15. Paragraaf in regeerakkoord over volkshuisvesting
onaan-vaardbaar(25-11-1982) 118 Bijlage 1. Overheid spaart geld door subsidie bij renteschok (J.C.
INLEIDING
Deze bundel van eerder gepubliceerde NRC Handelsblad-bijdragen markeert een periode van ruim twee jaar: van begin 1980 tot eind 1982. Het oudste artikel dateert van 29 februari 1980 en bespreekt de noodzaak van een Leeg-standswet naar aanleiding van de verwikkelingen rondom "De Groote Keij-ser". Het laatste artikel werd in november 1982 gepubliceerd, en bevat een kommentaar op de volkshuisvestingsparagraaf in het Regeerakkoord van het kabinet Lubbers - van Aardenne.
De tachtiger jaren zijn voor de volkshuisvesting weinig belovend ingezet. Door de ongunstige ekonomische ontwikkelingen en de nog ongunstiger ekono-mische vooruitzichten is de volkshuisvesting (evenals zo vele andere beleidssek-toren) in de vuurlinie terecht gekomen. Fraaie gedachten over demokratisering van het woning beheer, een huisvestingswet die een volledig eerlijke verdeling van woonruimte tot stand brengt, een genuanceerde, op de noden van alle doel-groepen afgestemde woningbouwprogrammering en een eenvoudig, helder woonlastenbeleid voor zowel huurders als bewonereigenaars, al dergelijke gedachten worden in de volkshuisvestingswereld door menigeen nog steeds gekoesterd, maar deze ideëen worden overschaduwd door de steeds verder oprukkende bezuinigingsdreiging en de dalende koopkracht van de bevolking. De volkshuisvester is aan handen en voeten gebonden door de ekonomische ontwikkelingen. De ekonomische ruimte bepaalt in vérgaande mate de beleids-ruimte binnen de sektor volkshuisvesting. In de bijdragen aan NRC-Handels-blad is de omslag van de mooie gedachten (nog sterk aanwezig in de vorige bundel "Volkshuisvesting in de verdrukking") naar een onvermijdelijk nieuw realisme duidelijk gemarkeerd. De jaren zeventig vormden nog een decennium van idealen, de jaren tachtig dreigen steeds meer het decennium te worden van de herinnering aan deze idealen. Toch komt het er juist nu op aan om niet steeds te worden overrompeld met nieuwe bezuinigingsopdrachten en daarop ad-hoc te reageren, maar om vlijmscherp prioriteiten te stellen en de samenhang in het volkshuisvestingsbeleid in het oog te houden. Nog teveel worden we gekonfron-teerd met beleidsvoornemens, die op korte termijn geld voor het Rijk moeten opleveren, maar waarvan hoogst twijfelachtig is, of deze wel passen in een konsistent beleidskader. De praktijk van de woningbouwprogrammering ver-draagt zich nog altijd slecht met het streven naar decentralisatie. De verschil-lende geopperde bezuinigingsvarianten spruiten niet altijd voort uit een kristal-heldere visie op zoiets als een woonlastenbeleid..
In de NRC-Handelsblad-bijdragen die in deze bundel worden gepubli-ceerd, is steeds getracht om de weinig opbeurende realiteit onder ogen te zien (dus niet weg te vluchten in simpele, niet-uitvoerbare oplossingen), maar
tevens voor ogen te houden dat juist in deze omstandigheden een samenhan-gend beleid vereist is, dat vooral gericht is op de groepen, die op de woning-markt het meest in de knel zitten.
De artikelen zijn gerangschikt in drie series. De eerste serie, aangeduid als "Volkshuisvesting in de greep van de krisis" bevat bijdragen die een algemeen beeld geven van de steeds neteliger positie van het VRO-budget: het toenemen-de financieringstekort van het Rijk, toenemen-de toenementoenemen-de werkloosheid, toenemen-de hoge ren-te, de met dat alles samenhangende financieringsproblemen van de volkshuis-vesting en de snel stijgende overdrachtsuitgaven. De tweede serie bevat "Een greep uit de problemen"; de nog altijd onderschatte beheerproblemen van een groot aantal flatgebouwen, de grondslagen van het stadsvernieuwingsbeleid, de woon technische normstelling van de gesubsidieerde woningbouw, de proble-matiek van leegstandbestrijding en het kraken, het uitgeholde woonrecht en de strukturele ontwikkelingen in de bouwnijverheid. In de derde serie wordt de hoofdlijn weer opgenomen. Onder het motto "Op zoek naar oplossingen; woon-lasten onder druk" worden beleidsvoornemens en onderzoeksrapporten besproken die veelal beogen een oplossing aan te dragen voor de budgettaire noden van het Rijk, maar niet altijd een even feestelijke uitwerking hebben op de woonlasten van met name de lager betaalden, die graag hun huisvestingssi-tuatie zouden willen verbeteren. Na een bespreking van het eigentijdse libera-liseringsvoorstel van de Groep 30/6, wordt het dilemma van de budgettaire problemen van de publieke en de private sektor geschetst.
Vooral de betaaibaarheid van vervangende nieuwbouw in stadsvernieu-wingsgebieden staat op het spel. Kritische besprekingen worden gewijd aan nogal krachtdadige (en later gemitigeerde) voorstellen om op de individuele huursubsidie te bezuinigen en de harmonisatie te versterken. De problematiek van de stookkosten wordt in een afzonderlijke bijdrage besproken. Vervolgens worden bezwaren geformuleerd tegen voorstellen om de huurharmonisatie-ineens verplicht te stellen (nog steeds niet geëffektueerd), een doorstromings-heffing in te voeren (later ook door de Raad voor de Volkshuisvesting afge-kraakt), resp. een noodsubsidie voor bewoner-eigenaren in het leven te roepen (door minister Nypels, die zijn eigen motie dus niet uitvoerde, niet geëffek-tueerd). De reeks wordt voortgezet met een bespreking van de rapporten van het SCP en het CPB die een duidelijk (maar schril) licht werpen op de finan-cieringsproblemen van de volkshuisvesting in de toekomst, zowel voor de over-heid als voor de huishoudens. Tenslotte worden de Begroting VRO 1983 respektievelijk het Regeerakkoord van het Kabinet Lubbers - van Aardenne besproken.
De in deze publikatie gebundelde teksten verschenen eerder in NRCHandels-blad (1980-1982). Een bundel teksten van artikelen in dit NRCHandels-blad, geschreven in de periode 1976-1980, verscheen in 1980 bij Samsom (Alphen aan den Rijn:
Brussel) onder de titel "Volkshuisvesting in de verdrukking; kritische notities
De bundel bevat geen "happy end". Het feuilleton wordt vervolgd. Terwijl wij het hart vasthouden, slaan wij de verdere ontwikkelingen gade.
I. VOLKSHUISVESTING IN
DE GREEP VAN DE KRISIS
1
FINANCIERING VAN DE
WONINGBOUW IN GROTE
ZORGEN (18-7-1980)
Met de financiering van de woningbouw is het uiterst zorgelijk gesteld. De hypotheekmarkt is ingestort en zal er voorlopig weinig florissant uitzien, gezien de hoge rente, de ekonomische vooruitzichten en het restriktieve monetaire beleid. De beleggers zullen de huursektor grotendeels blijven mijden vanwege de dynamische kostprijskalkulatie, het huurbeleid, zorgen over de afzet van dure huurwoningen en de aantrekkelijke mogelijkheden elders. Bovendien drukken de woningwetleningen zo onevenredig zwaar op de begroting, doordat zij als relevante uitgaven worden beschouwd, dat een bezuinigende overheid onmogelijk ruimte kan vinden om het aandeel woningwetwoningen aanzienlijk te verhogen.
Dit blijkt uit gegevens uit het rapport "De financiering van investeringen in bouwwerken" (Amsterdam, juni 1980), samengesteld door Drs. J.B.S. Co-nijn van het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid. Bij de bespreking
van dit rapport wil ik slechts
één
hoofdstuk belichten, namelijk dat over definanciering van de woningbouw.
De hele woningvoorraad, inklusief de nieuwbouw en de renovatie, wordt uit vier bronnen gefinancierd, namelijk via woninghypotheken, via beleggingen van institutionele en andere beleggers, via eigen geld van partikuliere eigenaren en via rijksleningen.
Tabell: Relatie tussen eigendomsverhouding en financieringswijze van de woningvoorraad.
eigendomsverhouding % % financieringswijze
bewoner eigenaar 40 8 eigen geld
32 hypotheek
partikuliere verhuurder 18 3 hypotheek
15 beleggingen
woningkorporatie 30 10 beleggingen
20 Rijksleningen
gemeente 12 12 Rijksleningen
Tussen de financieringswijze en de eigendomsverhoudingen in de woningvoor-raad bestaat een zekere relatie (zie tabel 1). In de voorwoningvoor-raad is een derde van de woningen met rijksleningen gefinancierd. Deze huizen worden door woning-korporaties en gemeenten geëxploiteerd. Hypotheken vinden we vooral in de eigen-woningsektor: een derde van de woningen is geheel of gedeeltelijk via een hypothekaire lening gefinancierd. Beleggingen zijn gekoncentreerd in de parti-kuliere huursektor en voor een niet onaanzienlijk deel in de korporatiesektor.
Investeringen
De analyse van Conijn is niet gericht op de financiering van de voorraad, maar op de financiering van de renovatie en - vooral- de nieuwbouw. Daarbij han-teert hij een driedeling: hypothekair gefinancierd: ongesubsidieerde en premie-koopwoningen; door institutionele beleggers gefinancierd: premiehuurwonin-gen; met rijksleningen gefinancierd: woningwetwoningen.
Op het (niet verwaarloosbare) aandeel van de financiering met eigen geld gaat Conijn niet in. Uit bijgevoegde afbeelding blijkt, dat het procentuele aan-deel van de verschillende sektoren in de investeringen van de woningen in de periode 1960-1978 niet konstant geweest is. In de ontwikkeling zijn twee belangrijke knikpunten te konstateren: 1966: vanaf dit jaar werden woningwet-woningen als "relevante uitgaven" op de rijksbegroting beschouwd: sindsdien is het aandeel van de woningwetwoningen in de nieuwbouwproduktie gestaag gedaald; 1975: introduktie van de dynamische kostprijskalkulatie: sinds dit jaar is het aandeel van beleggingen in de nieuwbouw sterk gedaald.
De in de grafiek weergegeven verhoudingen van investeringen zijn niet identiek aan de procentuele aandelen in aantallen woningen, doordat de erva-ring leert, dat de stichtingskosten per woning in de verschillende kategorieën flink uiteenlopen. Conijn werkt met de volgende verhoudingsgetallen (die in de toekomst best kunnen veranderen): woningwetwoningen 100, premie-huurwo-ningen 117, premie-koopwopremie-huurwo-ningen 141, vrije-sektorwopremie-huurwo-ningen 222. Gemiddeld zijn premie-koopwoningen dus bijna anderhalf keer zo duur als woningwetwo-ningen, en vrije-sektor-woningen meer dan twee keer zo duur. We moeten kon-stateren dat alle drie de financieringsstromen zorgen baren.
Hypotheken
Een tijd lang heeft het hypothekair krediet een stormachtige groei doorge-maakt.
Vooral tot 1978 was er sprake van een enorme groei, die mede te danken is aan een grote toename van het konsumptieve krediet onder hypothekaire zekerheid. Sinds maart 1977 voert de Nederlandsche Bank een restriktief monetair beleid, dat ongetwijfeld bijdraagt aan de beperking van hypothekaire leningen voor konsumptieve bestemmingen. Ook het politiek zo omstreden maximeren van de aftrekbaarheid van hypotheekrente (tot BOO.OOO volgens de
PvdA of tot f 400. 000 volgens het CDA) zal, naar mag worden verwacht, niet ten koste gaan van de koopwoning, zoals de VVD vreest, maar een (kleine) bijdrage vormen aan het beteugelen van het konsumptieve krediet.
De markt van hypotheken stagneert sinds 1979 doordat de rente sterk is gestegen, de inkomensvooruitzichten nogal somber zijn en doordat op deze ontwikkeling allerwege met aarzeling wordt gereageerd.
Beleggingen
Met de financiering van de woningen via beleggingen is het nog treuriger gesteld. De premiehuursektor is sinds 1970 - en vooral sinds 1976 - heel hard teruggelopen. In 1970 werden voor premiehuurwoningen nog 37.104 beschik-kingen afgegeven, in 1976 waren dat er nog 16.943 en in 1979 werden niet meer dan 7.268 beschikkingen afgegeven.
De dynamische kostprijshuurberekening is sinds 31 december 1975 als enige methodiek voorgeschreven. Vlak vóór die datum werden er nog veel plannen op voet van de oude regeling ingediend, waardoor het cijfer over 1976 nog een draaglijk aanzien kreeg. Daarna viel de grote klap. De beleggers zijn sindsdien uiterst terughoudend geweest in het verschaffen van zogenaamde klimlenirigen (= leningen waarbij het geleende bedrag de eerste jaren nog stijgt, voordat met de aflossing van de lening wordt gestart), doordat men in andere sektoren gun-stiger mogelijkheden zag, de voorwaarden van het rijk onaantrekkelijk vond en vooral het uitzicht op vermogenswinsten ontnomen zag. In die gevallen dat wél klimleningen werden verschaft, eisten de beleggers een rendement dat 1,5% hoger is dan waarop de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 had gerekend. Zolang het kader goeddeels ongewijzigd blijft, is een drastische ople-ving van de beleggersmarkt niet te verwachten.
In 1965 bedroegen de leningen voor woningwetwoningen maar liefst 90,1% van de uitgaven voor volkshuisvesting. Bij de invoering van het strukturele begrotingsbeleid in 1960 beschouwde men woningwetwoningen "wegens hun bijzondere karakter" als niet-relevante uitgaven, maar sindsdien zijn de lenin-gen voor woningwetwoninlenin-gen nogal uit de hand gelopen: in 1960 vormden zij nog maar 55,6% van de volkshuisvestingsuitgaven.
In 1966 herzag de regering haar standpunt en betrok woningwetleningen wél bij de norm voor de bepaling van het struktureel aanvaardbare begrotings-tekort. Gevolg: vanaf 1966 ontstaat er op de rijksbegroting meer ruimte als het aandeel woningwetwoningen wordt verlaagd. Door de druk op de overheidsuit-gaven is dit ook gebeurd. In 1978 vormden de woningwetleningen nog maar 44,4% van de volkshuisvestingsuitgaven en het vooruitzicht is dat een bezuini-gend Ministerie van volkshuisvesting gedwongen zal zijn dit aandeel verder te laten dalen, ook al moet zij daarbij haar toevlucht nemen tot allerlei vreemde trucs, zoals het introduceren van premiehuurwoningen die in feite geheel als woningwetwoningen worden behandeld.
kostprijskalkulatie een steeds toenemend liquiditeitstekort met ZIch brengt. Dit bedrag is opgenomen ten laste van het begrotingsartikel "leningen woning-wet". Tussen 1978 en 1979 is dit bedrag al gestegen van 98,2 miljoen tot 234,6 miljoen. Alleen door een drastische volumebeperking van de woningwetbouw is deze stijging te beteugelen.
Financieringsfonds
De volgende alternatieven die Conijn aanvoert zijn van belang om deze sombe-re situatie het hoofd te bieden:
de woningwetleningen worden wederom niet-relevant binnen de begroting (Conijn voert daarvoor sterke argumenten aan);
de korpora ties lenen de benodigde middelen zelf met garanties van de over-heid;
de korporaties richten een bank op, die voor hen op de kapitaalmarkt ope-reert;
er komt een financierings- of volkshuisvestingsfonds voor de woning-bouw.
Vooral het laatste alternatief lijkt aantrekkelijk om tot een flexibelere pro-grammering te komen, een grote kontinuïteit in het aantrekken van middelen te bereiken en een betere afdemping van fluktuaties in leningsvoorwaarden. Terecht wijst Conijn erop dat een nadere studie nodig is om de voor- en nadelen van deze alternatieven tegen elkaar af te wegen. Ik hoop dat Conijn in staat wordt gesteld deze nadere studie te starten. Zonder aanzienlijke institutionele wijzigingen loopt de financiering van de volkshuisvesting (en ook van de stads-vernieuwing) kompleet vast.
Het procentuele aandeel van de vier sectoren in de investeringen in de nieuwbouw van woningen,
'*'
196C>-1978 100~---. 90 ongesubsidieerde woningen 80 70 60 50 40 30 20 woningwetwoningen 10 1960 1965 1970 1975 19792
BROKX'
WONINGBOUWBELEID:
TOONBEELD VAN
ONMACHT (30-5-1980)
Het kamerdebat over de stagnatie op de woningbouw markt is achter de rug. Hoewel niemand enthousiast was, slikte de Tweede Kamer de maatregelen die staatssekretaris Brokx had voorgesteld om de malaise te bestrijden. Deze maatregelen, waarmee in de periode 1980 - 1984 zo'n 187 miljoen gulden is gemoeid houden het volgende in:
verhoging van premies in de koopwoningsektor (f 2.500,- voor goedkopere, f 1.000,- voor duurdere premiewoningen);
extra belastingvrije bijdrage van f 5.000,- in de (relatief goedkope) premie A -koopsektor;
aanpassing van het bouwprogramma door een vermindering met 12.000 premiekoopwoningen en een verhoging met 12.000 premiehuurwoningen; verhoging van de grens waarbij de gemeente hypotheekgarantie kan verle-nen (van f 125.000,- tot f 200.000,-).
Vanuit twee optieken wordt in het navolgende een poging gewaagd de maatre-gelen te bespreken: de lange-termijn optiek en de korte-termijnoptiek.
De lange-termijnoptiek levert een negatief oordeel op. Een lange-termijn-beleid waarin de voorgenomen maatregelen passen ontbreekt. Brokx regeert per cirkulaire en per brief. Ook de aangeduide maatregelen trof men aan in een brief (13 mei 1980; Kamerstuk 16.196). De tijd dat parlementariërs werden vergast op doorwrochten nota's van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (Bogaers: Nota inzake een pluriform en expansief bouwbeleid; Udink: Nota volkshuisvesting; Gruijters c.s.: Nota huur- en subsi-diebeleid) is al weer geruime tijd voorbij.
De ontstane malaise is voor een deel het Ministerie aan te rekenen. Niets is immers gedaan om de bouwmarktkrisis te voorkomen. In de Tweede Nota
Bouwbeleid heeft het ministerie de verantwoordelijkheid voor bouwmarktont-wikkelingen in feite van zich afgeschoven. Dat is een betreurenswaardige poli-tieke keuze. Als die keuze is gemaakt, mag men niet verbaasd zijn, als er op de bouwmarkt ongelukken gebeuren. Gaat men daarentegen ervan uit dat het Ministerie aanspreekbaar is voor bouwmarktontwikkelingen (gezien hun aktieve lobby huldigen bijvoorbeeld bouwondernemers en beleggers kennelijk
dit standpunt), dan zou het konsekwent zijn als het Ministerie over enige beleidsinstrumenten zou mogen beschikken om deze verantwoordelijkheid ook te kunnen dragen. Men denke bijvoorbeeld aan een door de overheid gekanali-seerde financiering van volkshuisvesting en stadsvernieuwing en aan een door de overheid gereguleerde grondvoorziening (voorkeursrecht, moderne onteige-ningswetgeving) .
Zoals bekend heeft het Ministerie deze instrumenten niet; sterker zij wil
deze instrumenten niet. Gevolg: steevast wekt men de indruk dat het Ministerie een bouwbeleid voert, terwijl zij vooral fungeert als toeschouwer bij het markt-gebeuren. Gaat alles goed, dan profiteren bouwers, makelaars, financiers en eigenaars van de (soms aanzienlijke) revenuen. Gaat er iets falikant mis, dan weet iedereen verrassend snel de overheid te vinden en ziet: ook al is de bodem van de schatkist in zicht, de overheid komt met vele miljoenen over de brug. Een ineffektiever en kostbaarder beleid kan men zich nauwelijks voorstellen.
Het door het Ministerie opgezette en geïnterpreteerde woningbehoefteon-derzoek heeft de malaise niet voorspeld. Het faillissement van dit soort onder-zoek als beleidsvoorbereidend onderonder-zoek kan thans worden uitgesproken. We moeten konstateren (en dat gebeurt hier niet voor het eerst) dat het onderzoek door de onrealistische doorstromingsaannamen, door de nadruk op (overwe-gend vrijblijvende) wensen en droombeelden, en door het veronachtzamen van praktische barrières en financiële beperkingen, leidt tot een systematische overschatting van de vraag naar dure woningen respektievelijk koophuizen en een systematische onderschatting van de behoefte aan goedkopere huurhuizen. Nog in de eerste maanden van dit jaar kregen gemeenten van het Ministerie te horen dat ze méér koopwoningen moesten bouwen (want daar lag de "behoef-te") en minder huurwoningen. Binnen de huursektor moesten meer (duurdere) premiehuurwoningen en minder (goedkopere) woningwetwoningen worden aangepakt. En binnen de koopsektor: meer (duurdere) premie B en minder (goedkopere) premie A. Kortom: het Ministerie heeft de gemeenten konse-kwent de verkeerde woningdifferentiatie opgedrongen. De gebakken peren waarmee het Ministerie nu zit, zijn grotendeels van eigen makelij.
De nu getroffen maatregelen vormen geen enkele garantie dat herhaling van de malaise wordt voorkomen: geen wijzigingen in het behoefte-onderzoek, geen wijzigingen in de bouwprogrammering, geen ander grondbeleid, geen ver-andering in de financieringsmethodiek. Kortom: ad-hoc maatregelen van het zuiverste water.
Vanuit een korte-termijnoptiek kunnen ad-hoc maatregelen toch wel doel-treffend zijn. Of dat in dit geval zo is, bezien we in het nuvolgende. Allereerst moet worden opgemerkt dat het valt te loven, dat staats sekretaris Brokx, toen de koopwoningenmarkt in elkaar bleek te zijn gezakt, niet bij de pakken is gaan neerzitten. Het stemt tot dankbaarheid dat de regering aan de nijvere bewinds-man enige financiële ruimte heeft gegeven om de koopwoningmarkt uit het slop
te halen. Niet alleen zijn daarmee tal van aspirant-kopers gebaat, maar ook vele bouwbedrijven en makelaars, vele bouwvakarbeiders, werkers in toeleve-rende industrieën en wellicht enige huurders en woningzoekenden die via een enigszins op gang komende doorstroming hun woonsituatie zouden kunnen
ver-beteren, als zij geluk hebben.
Als ergens geld wordt ingepompt, zie je zelden kwade gezichten en dat geldt ook hier. De belastingbetaler is de verliezer, maar die kan zich waar-schijnlijk slechtere bestemmingen voor zijn penningen voorstellen.
Onvolkomenheden
Toch moeten wij onze ogen niet sluiten voor een aantal ernstige onvolkomenhe-den die aan de maatregelen van Brokx kleven:
Het is zéér twijfelachtig of de aarzeling van aspirant-kopers door de extra fina.nciële steun wordt weggenomen. Sommigen denken dat het mogelijke perpektief van een dalende rente eraan meehelpt de weifelaars over de streep te trekken. Deskundigen zijn van die dalende trend nog niet zo zeker. Bovendien kan het vooruitzicht van een dalende rente leiden tot een rationele reaktie: afwachten en pas kopen als de rente "echt laag" is. Hier-op zijn de maatregelen van Brokx niet toegesneden.
De plotselinge nadruk op dure huurwoningen kan alleen uit opportunisme worden verklaard. Niets wijst erop dat er een grote vraag is naar dure huurwoningen. Terecht is er ook in de Tweede Kamer op gewezen dat het onwaarschijnlijk is dat de vele aarzelingen van beleggers om huurwonin-gen te gaan bouwen, nu opeens zouden zijn overwonnen. Brokx spekuleert er kennelijk op dat van het overschot aan initiatieven in de woningwetsek-tor (voor 1980 60.000 woningwetwoningen aangevraagd; voor 30.000 woningwetwoningen is er financiële ruimte geboden), een flink deel naar de premiehuursektor wordt overgeheveld. Er wordt ook primair gemikt op woningkorporaties als initiatiefnemers, die hun plannen als woningwetwo-ningen behandeld zien. Toch dreigen er hoge huren uit de bus te komen, terwijl zich anderzijds de omstandigheid wreekt dat men op begrotings-technische gronden de woningwetsektor niet kan (wil) vergroten, omdat dan niet alleen de subsidies maar ook de leningen als uitgavepost worden opgevoerd. Het wordt hoog tijd dat het onzinnige verschil in budgettaire positie van woningwetwoningen en premiehuurwoningen wordt terugge-drongen.
Brokx heeft de problematiek uitsluitend over de boeg van het bouwmarkt-beleid aangepakt. Aan de grote problemen van zittende bewoner-eigenaars die voor hoge lasten staan en hun huis aan de straatstenen niet kwijt kun-nen, wordt nauwelijks iets gedaan. Daarmee blijft een belangrijke oorzaak van de stagnatie van de vraag op de nieuwbouwmarkt van koopwoningen voort bestaan.
De premie-ineens als beleidsinstrument is in het verleden door vele ekono-men, zoals Drees jr. scherp veroordeeld. In een schaarste-situatie dreigt zo'n premie door de bouwondernemer, grondeigenaar en/of financier te worden "ingepikt" via een prijsverhoging. Nu de vraag op de koopwoning-markt is ingezakt, lijkt dit gevaar afwezig, doch schijn bedriegt. Vooral in de goedkopere sektoren, en de regio's waar de tekorten schrijnend zijn en
op de meer attraktieve lokaties is een prijsopdrijvend effekt allesbehalve uitgesloten.
De toegezegde extra-steun van rijkswege heeft een uitgesproken denivelle-rend effekt. Weliswaar is de steun vooral gericht op de zogenaamde" goed-kopere" premiesektor, maar hierin kunnen toch alleen mensen terecht die zeer ver boven het modale inkomensniveau verkeren en bovendien soliede inkomensperspektieven hebben. Jan Modaal en talloze beneden-modalen krijgen helemaal niets. Het alternatief om via enige extra miljoenen in de woningwetsektor betaaibaarheid te realiseren (realisatie van de zoge-naamde volkshuisvestingsprijs) is niet geëffektueerd.
Aan de nagenoeg komplete ineenstorting van de vrije sektor is niets gedaan (behoudens de toezegging dat niet wordt geknabbeld aan de hypotheek-renteaftrek). De regering beschikt wel over het nog maar kortgeleden door de oppositie afgedwongen, tragikomische instrument van de Rijksgoed-keuring van vrije sektorwoningen (bedoeld om een explosieve ontwikkeling te beteugelen), maar wat doe je met een rem in een auto die niet wil star-ten?
Sukkelen
Stellen we onszelf de vraag: "Had Brokx in de gegeven situatie veel anders kunnen doen dan hij heeft gedaan?", dan moet het antwoord luiden: "neen". Op korte termijn waren er ons inziens nauwelijks uitvoerbare alternatieven. Stellen we vervolgens de vraag: "Zijn de maatregelen effektief?" , dan moeten we antwoorden: "Hoogst waarschijnlijk niet". De koopmarkt zal blijven suk-kelen; de effekten op de huurmarkt zullen bescheiden zijn en zich pas laat doen gevoelen. De woningbouwproduktie zal dit jaar ver achterblijven bij de geplande 106.000 woningenI). Het is denkbaar dat het werkgelegenheidseffekt van de terugval meevalt, gezien de substitutiemogelijkheden in de woningver-betering, het isolatieprogramma, het onderhoud en de utiliteitsbouw.
De volkshuisvestingproblemen zullen dit jaar echter flink verergeren. De slachtoffers van de woningnood zullen het moeten doen met oogverblindende verkiezingsbeloften, waarmee in 1981 kwistig zal worden gestrooid.
') In 1980 werden 113.756 woningen gerealiseerd. De maatregelen van Drob zijn dus effektie-ver geweest dan door mij is voorzien.
3
HET GAT VAN BROKX
(21-8-1980)
Er is een tijd geweest dat de regering in september een woningbouw programma aan de Kamer overlegde en aan het eind van het daaropvolgende jaar kon
melden in hoeverre de realisatie gelijke tred had gehouden met het programma.
De bedoeling was dat het programma, na politiek te zijn bekrachtigd, een stu-rend effekt zou hebben op de bouwmarkt. Sommigen spraken zelfs van een "bouwbeleid". Die tijd is lang voorbij.
De laatste jaren stuurt de bouwmarkt het woningbouwprogram. Het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening heeft een geheel nieuwe techniek ontwikkeld, die voortreffelijk past in moderne ideeën over pro-cesplanning, en parlement, bouwwereld en woningzoekenden een minimum aan houvast geeft.
In september wordt in het kader van de rijksbegroting een zuinig woning-bouwprogramma ingediend, met een zo mogelijk nog zuiniger
meerjarenra-ming. Daarmee wordt de minister van financiën tevreden gesteld. Het
parle-ment klaagt steen en been over zo'n bescheiden programma en dringt aan op uitbreiding van de gesubsidieerde woningbouw, maar de bewindslieden van volkshuisvesting en ruimtelijke ordeing geven meestal nog geen krimp. Zodra de begrotingsbehandeling is afgerond begint "het grote aanpassen": het minis-terie volgt de feitelijke woningbouwmarktontwikkeling op de voet en stelt het program steeds dienovereenkomstig bij.
Verhoging
Die bijstellingen komen in het huidige tijdsgewricht neer op een (veelal drasti-sche) verhoging van de sektor zwaar gesubsidieerde woningen: woningwetwo-ningen, de quasi-woningwetsektor, die officieel premiehuursektor A wordt genoemd, en de kategorie premie-koop A-woningen. Omdat het bij deze bijstel-lingen op korte termijn gaat om een verhoging van aangegane verplichtingen op voet van afgegeven beschikkingen en niet of nauwelijks om direkte uitgaven in het lopend en begrotingsjaar, geven de aanpassingen geen onoverkomelijke budgettaire problemen voor het lopende jaar. De pijn komt in alle hevigheid in latere jaren, als de leningen en jaarlijkse subsidies op tafel moeten komen. Dat hakt erin, maar uit de begrotingsstukken blijkt dat niet: de meerjarenramingen
worden simpelweg niet aangepast.
Met hoge woningbouwcijfers maken bewindslieden en parlement goede
sier, maar de moed en de eerlijkheid om de financiële konsequenties van deze
vrijgevigheid te laten zien, ontbreekt te enen male.
Ongeloofwaardig
In de loop van 1980 heeft de verbaasde toeschouwer vier bijstellingen van het
jaarprogramma mogen waarnemen. Terecht stelt Nolte, medewerker van de
Nationale Woningraad, voor om voortaan over "meermaandenprogramma's" of "meerwekenprogramma's" te spreken. Nadat voor 1980 het aantal woning-wetwoningen door de grote vraag en forse politieke druk allang van 20.500 tot
30.000 was opgetrokken, bleef op de meerjarenramingen het ongeloofwaardige
aantal van 20.500 woningwetwoningen prijken: dat was het begin van het gat
van Brokx: ter grootte van 9500 woningen à 110.000 per stuk
=
ruim éénmiljard gulden aan leningen, plus 9500 x 4.850
=
46 miljoen aan objekt- ensubjektsubsidies in het eerste jaar. In de loop van 1981 werd dat gat snel gro-ter.
Op de meerjarenramingen die op prinsjesdag 1980 werden aangeboden, bleken opnieuw 20.500 woningwetwoningen voor te komen, terwijl voor 1981
30.000 woningwetwoningen en 14.000 quasi-woningwetwoningen waren
gepland. Een maand na de laatste bijstelling van het program 1980 werd het program voor 1981 al weer bijgesteld (in december 1980): 5.000
premiehuur-woningen A erbij, benevens 3.000 premiekoopwoningen A en 1000
premie-koopwoningen B. De kans dat een kabinet valt over 5.000 woningen, zoals het
kabinet De Quay in december 1960, wordt door een dergelijke flexibiliteit
aar-dig verkleind.
Bijstelling
In het zicht van de verkiezingen volgde opnieuw een drastische bijstelling (maart 1981), gevolgd door een bijstelling in juli 1981, waardoor het aantal gesubsidieerde nieuwbouwwoningen en -wooneenheden werd gebracht op 116.000 stuks. Een deel van de geraamde cijfers is geflatteerd doordat ook omzettingen van beschikkingen worden meegeteld en teruggegeven beschik-kingen niet in mindering worden gebracht (in de koopsektor scheelt dit duizen-den woningen per jaar), maar vaststaat dat al deze wijzigingen in de komende jaren een extra beslag op de schatkist leggen van honderden miljoenen gul-dens.
Volgens gegevens van het ministerie kost één premiehuurwoning extra ongeveer f 4.500 extra aan objekt- en subjekt-subsidies in het eerste jaar, één
premiekoopwoning A kost ruim f 7.000 en één premiekoopwoning B f 3.400
extra in het eerste jaar. Om maar te zwijgen over de extra kosten aan
Enkele momenten in de dynamische ontwikkeling van de woningbouwprogramma's voor 1980 en 1981
bouwprogramma 1980 bouwprogramma 1981
bijstel. bijstel. bijstel. bijstel.
nieuwbouw woningen oorspronk. sept.l980 nov. 1980 oorspronk. dec.1980 mrt.1981 ju1.1981
woningwet 30.000 30.000 30.000 30.000 30.000 30.000 30.000 premiehuur-A 14.000 14.000 14.000 19.000 23.000 23.000 premiehuur-B 12.000 10.000 10.000 10.000 10.000 15.000 20.000 premiekoop-A 11.000 10.000 11.000 10.000 13.000 16.000 17.000 premiekoop- B 26.000 19.000 22.000 16.000 17.000 17.000 17.0001 totaal gesubsidieerd 79.000 83.000 87.000 80.000 89.000 101.000 107.000 vrije sektor 27.000 20.000 20.000 20.000 20.000 12.000? 12.000? totaal nieuwbouw- 106.000 103.000 107.000 100.000 109.000 113.000? 119.000? woningen / nieuwbouw-wooneenheden woningwet 3.500 4.500 4.500 5.350 5.350 5.350 5.350 partikulier 2.500 2.500 2.500 3.650 3.650 3.650 3.650 totaal nieuwbouw wooneenheden
+
woningen verbouw 112.000 110.000 114.000 109.000 118.000 122.000? 128.000 wooneenhedenmet aftrekken voor stadsvernieuwing, groeikernen en toepassing vergelijking-shuur etc.
Doordat nog altijd de meerjarenramingen niet zijn aangepast, heeft het
gat van Brokx, gekreëerd door een moedwillige onderschatting van het woning-wetbouwprogramma en een bewuste verwaarlozing van de gevolgen van de doorgevoerde aanpassingen in de subsidiesfeer, nu een omvang in de orde van anderhalf miljard gulden per jaar. Het gat is nu zo groot dat 150 struisvogels er met gemak hun kop in kunnen steken.
Hoewel een stevig woningbouwprogram lof verdient gezien het nijpende woningtekort en het heilzame effekt op de werkgelegenheid, moet worden
vast-gesteld dat de hier gevoerde politiek er een is van het slechtste soort. De
kameelneus-taktiek, bekend en berucht in de leer van de openbare financiën, is weer eens van stal gehaald om de kiezers gunst in de wacht te slepen. Deze taktiek houdt in dat alleen de neus van de kameel op de begroting zichtbaar is, terwijl het overgrote deel van de aangegane verplichtingen in het vage blijft.
In dit verband behoeft men zich niet te verbazen over de ongezouten kritiek
van Zijlstra op de financiële basis van de huidige politiek. Evenmin verbaast het
dat Van Agt heeft moeten melden dat de opstelling van de begroting 1982 hem moeite kost (ook in andere sektoren zijn er enige financiële perikelen), weshal-ve hij graag reeds tijdens de formatie de steun van Den Uyl en Terlouw heeft willen inroepen om de schatkist uit de puree te helpen.
Klap
Vorige week brachten de dagbladen het bericht dat op afzienbare termijn de woningmarkt zal instorten. Dat bericht stoelde op een verklaring van Van Her-wijnen, direkteur van de Vereniging Eigen Huis, die wees op de problemen voor vele duizenden bewoner-eigenaars met de aanpassing van de hypotheekrente. Van Herwijnen had gelijk, al schilderde hij de problematiek in iets te donkere kleuren.
Schrik
Als we ons echter realiseren welke klap de bouwmarkt te wachten staat, als de overheid gedwongen wordt de tering naar de nering te zetten, overmeesteren ons gevoelens van schrik, deernis en huiver.
De formatie is inmiddels stukgelopen, zodat het niet duidelijk is of de tot voor kort gedoodverfde nieuwe minister, Marcel van Dam (PvdA) de kans krijgt zijn vernieuwende ideeën te realiseren. In ieder geval zou hij wel voor de opgave staan om het gat van Brokx te dichten, een opgave waarvoor overigens iedere nieuwe minister van volkshuisvesting zich geplaatst zal zien.
Een aanpassing van begroting en meerjarenramingen is onvermijdelijk. Het gevaar van een cold-turkey-ontwenning neemt thans snel toe.
4
OVER HET BELEID
VOLKSHUISVESTING IS BIJ
FORMATIE NOG VEEL TE
ONDERHANDELEN
(3-7-1981)
De pogingen om een CDA-PvdA-D'66-koalitie te smeden zullen niet op de paragraaf "volkshuisvesting" stranden. Andere klippen, zoals de persoon van de nieuwe minister-president, de portefeuilleverdeling en de aanpak van de sociaal-ekonomische problemen bepalen de kansen op zo'n regeringskombina-tie. Niettemin is het interessant om de verkiezingsprogramma's van de drie aspirant-regeringspartijen te vergelijken om na te gaan waar voor de komende vier jaar de konfliktstof in de volkshuisvestingssektor ligt opgeslagen.
Op vele punten komen de volkshuisvestingparagrafen overeen. Om het hardst benadrukken de partijen de nieuwe woningnood, met name die van de jongeren, bepleiten ze de prioriteit van de stadvernieuwing en rukken ze uit met oplopende woningbouwproduktiecijfers. Over het zeer geflatteerde aantal van 120.000 nieuwe woningen per jaar lijken de partijen het eens te zijn. CDA en PvdA zijn het zelfs eens over de wenselijkheid van een (volks)huisvestingswet 'als opvolgster van de Woonruimtewet (D'66 is hierover onduidelijker): een belangrijke breuk met het beleid Beelaerts en Brokx die nooit iets in zulke nieuwlichterij hebben gezien.
CDA en PvdA blijken het ook eens te zijn over de wenselijkheid van een snelle onteigeningsmogelijkheid van woningeigenaars die hun onderhoudsplicht ver-zaken: een lichtpunt voor vele huurders
Er zijn echter ook grote verschillen (en mogelijke verschillen ten aanzien van punten waarover het ene programma wel iets zegt en het andere zwijgt). Naar mijn smaak zijn de volgende verschillen het belangrijkst:
I. Betaaibaarheid nieuwe huurwoningen
De PvdA aksentueert de betaaibaarheid van nieuwbouw sterk. Deze partij blijft hameren op het beginsel van de volkshuisvestingsprijs. Het systeem van vergelijkings- en garantiehuren in het kader van de stadvernieuwing zou in ere moeten worden hersteld. Het CDA ziet minder in zo een krachtige nadruk op objektsubsidiëring.
Deze partij zwijgt over volkshuisvestingsprijs en vergelijkingshuren. De normhuurquotes dienen volgens het CDA met ~% per jaar te stijgen. D'66 lijkt het CDA te steunen blijkens de uitspraak "De subsidieafhankelijkheid in de woningbouw moet worden beperkt".
Curieus is het voorstel van D' 66 (dat zich op dit punt in het gezelschap van de CPN bevindt) om de BTW op woningen tot 4% te verlagen: een gedachte die door het CDA en de PvdA wordt afgewezen. Zeer wezenlijk is het verschil in visie van het CDA en PvdA op de vraag voor wie nieuwe huurwoningen moeten worden gebouwd. CDA: "Door in het kader van het gehele volkshuisvestings-beleid de bewoners van de stadsvernieuwingsgebieden meer reële keuzemoge-lijkheden te bieden kan het zogenaamde 'bouwen voor de buurt' geleidelijk plaats gaan maken voor een beleid dat een meer gemêleerd woningbestand en een meer gevarieerde bevolkingssamenstelling in de binnensteden mogelijk maakt". PvdA: "Uitgangspunt voor de stadsvernieuwing is het 'bouwen voor de buurt'. Het huur- en subsidiebeleid wordt hierop gericht".
11. Financiering
Het CDA meent dat de bouw van huurwoningen door institutionele beleggers krachtig moet worden bevorderd. De PvdA wil deze beleggers verplichten in huurwoningen te investeren, waarbij men denkt aan de mogelijkheid van een volkshuisvestingsfonds. Ook D'66 pleit voor meer inschakeling van pensioen-fondsen en andere beleggers en houdt hun het Pensioenplan D'66 voor. De beleggers mogen zich in elk geval in een grote belangstelling verheugen, maar hoe een nieuwe koalitie hen zal benaderen is nog niet duidelijk.
111. Huurverhogingen in de voorraad
Het CDA spant op dit punt de kroon. Deze partij wil een flinke huurtrend, die gelijke tred houdt met de stijging van bouw- en exploitatiekosten. Daarbovenop een aantal extra huurrondes. En daarbovenop een versnelde huurharmonisatie. De PvdA aanvaardt wel een relatief hoge huurtrend (evenredig met de bouw-kostenstijging), maar zwijgt over een versnelde huurharmonisatie. D'66 wil wél een versnelde huurharmonisatie, maar opteert voor een matige huurtrend, gelijk aan het inflatiepercentage.
IV. Doorstromingsheffing
Het CDA zwijgt over een doorstromingsheffing. De lijn die deze partij volgt, is het verschuiven van objektsubsidies naar subjektsubsidies, gepaard aan verho-gingen van de vraaghuur over de gehele linie. De PvdA kondigt een onderzoek aan naar de mogelijkheden voor de introduktie van heffingen voor huurders en bewoner-eigenaars. D'66 bepleit de invoering van een huurdersheffing en gaat
daarbij kennelijk voorbij (net als de werkgroep Heroverweging, die onlangs bezuinigingsvoorstellen per departement formuleerde) aan de uitvoeringspro-blemen en -kosten van zo'n heffing.
V.
Maximering aftrekbaarheid hypotheekrenteHet CDA legt de grens bij f 400.000; de PvdA en 0'66 bij f 300.000. Alle partijen leggen de grens duidelijk lager dan het kabinet-Van Agt van plan was (f 540.000).
VI. Aftrekbaarheid onderhoudskosten; optrekking huurwaardeforfait
Het CDA en de PvdA verklaren zich beide vóór optrekking van het huurwaar-deforfait. Het CDA en 0'66 zijn het eens over de wenselijkheid om voor bewo-ner-eigenaars de onderhoudskosten aftrekbaar te maken. Nemen we de twee thema's samen, dan blijken de drie partijen elk een eigen voorkeur te hebben.
VII. Financiële realiseerbaarheid van het volkshuisvestingsprogram
De PvdA gaat uit van een groei van 2~% per jaar en van een hoge prioriteit van de volkshuisvesting. Slechts onder rooskleurige aannamen is het program financieel realiseerbaar. De noodzaak van verdere bezuinigingen brengt delen van het PvdA-program in direkt gevaar. Het D'66-program is op dit punt onduidelijk. Gevreesd moet worden dat verdere bezuinigingsplichten het pro-gram sterk zouden ondermijnen. Op dit punt ziet het CDA-propro-gramma er relatief degelijk uit. Een aantal impopulaire maatregelen in dit programma is te verklaren uit de verwachting dat de budgetten beperkt zullen zijn. Wel is dubieus dat de huurders aanmerkelijk meer lijken te moeten inleveren dan de bewoner-eigenaars.
VIII. Eigendom en beheer
Het CDA wil nog steeds het eigen-woningbezit bevorderen. Men denkt daarbij aan optie-woningen en een voorkeursrecht voor huurders, met de gemeente als tweede gegadigde. Dit laatste heeft ook de voorkeur van D'66. M.b.t. partiku-liere huurwoningen en de splitsing van huurwoningen stelt het CDA geen maatregelen voor. De PvdA wil het partikuliere huurwoningenbezit geleidelijk terugdringen. In stadsvernieuwingsgebieden krijgt de verwerving van partiku-liere huurwoningen door de gemeenten de voorrang. De PvdA kent geen voor-keursrecht voor bewoners en ziet niets in optie-woningen. Wel pleit deze partij voor de ontwikkeling van een sociale-eigenwoning-sektor en voor woningban-ken. De PvdA wil de splitsing van huurwoningen verbieden.
D'66 vraagt aandacht voor de demokratisering van het woning beheer en denkt daarbij aan kleinschalige bewonerskoöperaties en woningbouwvereni-gingen-nieuwe stijl. De splitsing van huurwoningen zou volgens D'66 wettelijk moeten worden geregeld. Simplificerend gesteld: het CDA wil vooral eigen woningen, D'66 iets koöperatiefs en de PvdA non-profit huurwoningen.
IX.
DecentralisatieHet CDA maakt van de decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid een belangrijk punt. D'66 brengt de decentralisatie met name in verband met het stadsvernieuwingsbeleid. De PvdA pleit wel voor gemeentelijke volkshuisves-tingsplannen, maar ziet kennelijk niet bijster veel in een aksentueren van de decentralisa tie.
Met het voorgaande zijn zeker niet alle verschillen tussen de volkshuisvestings-paragrafen van de drie besproken partijen opgesomd. De selektie lijkt wel toe-reikend als basis voor de konklusie dat het smeden van een brede koalitie niet alleen kan worden bemoeilijkt door persoonlijke faktoren, maar dat er ook programmatisch volop konfliktstof ligt opgestapeld.
In een regeerakkoord zal veel van deze konfliktstof aan het oog kunnen worden onttrokken door het selektief weglaten van punten en het formuleren van mistige volzinnen. Bij de uitvoering van het beleid blijft er nog heel wat over voor onderhandeling, opwinding en politiek steekspe!. Gelukkig maar.
5
TEGENSTRIJDIGE
RECEPTEN VOOR
OPLOSSEN KRISIS (3-10-1981)
Het vorige kabinet heeft weinig moeite gehad met het eerder gesignaleerde Gat van Brokx. Naast een grote serie kleine bezuinigingen en ombuigingen was hetin de begroting 1982 één maatregel die de doorslag gaf: de omzetting van 14.000 woningwetwoningen in even zovele premiekorporatiewoningen. Dat scheelt een bedrag aan leningen op de begroting van 14.000 maal f 110.000, derhalve ongeveer anderhalf miljard gulden. En daarmee was het gat boek-houdkundig gedicht. Maar in werkelijkheid verandert er eigenlijk niets. Pre-miekorporatiewoningen zijn nauwelijks van woningwetwoningen te onder-scheiden. Evenals dat bij woningwetwoningen het geval is, worden de grond-prijs en de aanneemsom stringent getoetst. In beide gevallen is de Beschikking
geldelijke steun huurwoningen 1975 van toepassing.
De verschillen tussen kostprijshuur en vraaghuur volgens de tabel worden door de overheid bijgepast, ongeacht de kondities op de kapitaalmarkt. Ook in de komende jaren worden aan premiekorporatiewoningen evenveel subsidies verleend als aan woningwetwoningen.
Het zou interessant zijn als de Rekenkamer eens naging welke plus- en min-punten er zijn verbonden aan het omzetten van" echte" woningwetwoningen in quasi-woningwetwoningen en wat er nu eigenlijk bezuinigd is. Het zou me niets verbazen als er enkele harde noten door de Rekenkamer zouden worden gekraakt.
Ten dode
In elk geval staat vast dat het beslag op de kapitaalmarkt en het beslag op
subsidiemiddelen ongewijzigd is gebleven. Als deze manoeuvre zonder kritiek door alle betrokkenen zou worden geslikt, betekent dit dat de klassieke woning-wetsektor bij de thans geldende spelregels ten dode is opgeschreven. In een
volgende ombuigingsronde zouden, als de redenering niet wordt aangepast, de nog resterende 16.000 woningwetwoningen ook verdwijnen: een pijnloze bij-drage aan de bezuinigingen van nog eens één drie kwart miljard gulden. Wat is het leven zo eenvoudig.
ontwikkeling in de richting van een volledige rechtstreekse financiering van de woningwetsektor via de kapitaalmarkt. Op deze wijze schuift het rijk de ver-antwoordelijkheid voor de financiering van een deel van de volkshuisvesting geheel van zich af en vergroot daardoor de toch al niet geringe onzekerheid.
Het valt te hopen dat het nieuwe kabinet de lijn volgt die door ondér meer het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid is bepleit: het niet relevant
verklaren van de woningwetleningen voor de rijksbegroting. Bij het bepalen
van de aanvaardbare omvang van het begrotingstekort zouden de bedragen van deze leningen buiten beschouwing kunnen blijven.
Fonds
Een tweede oplossing, die echter niet binnen enkele weken uit de hoed getoverd kan worden, is het kreëren van een volkshuisvestingsfonds. Via dit fonds zou de financiering van de volkshuisvesting veilig kunnen worden gesteld. In de uit-werking van deze gedachte zou de verantwoordelijkheid van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke ordening duidelijk gestalte moeten krijgen. We zullen nog even moeten wachten om te vernemen in welke richting Minister Van Dam de oplossing zoekt en tot volgend jaar om te horen hoe het parlement daarop tenslotte reageert.
De toekomst van de financiering van de woningwetbouw is niet het enige pro-bleem waarvoor Van Dam zich ziet geplaatst. Nog neteliger is het vraagstuk van de gewenste (en mogelijke) omvang van het woningbouw programma en, deels in relatie daarmee, het vraagstuk van de woonlasten. Evenals het vorige kabinet staat de nieuwe ministersploeg voor een bijna onoplosbare opgave. Dui-delijk is dat hier niet de volkshuisvestingsdoelen voorop staan, maar het ophef-fen van de ekonomische stagnatie en het bestrijden van de snel tot een half miljoen oplopende werkloosheid. Van deze doelstelling uit worden er aan de volkshuisvesting en aan de stadsvernieuwing tegenstrijdige eisen gesteld.
De PvdA benadrukt de gedachte dat meer woningbouw en meer stadsver-nieuwing goed zijn voor het opvoeren van de werkgelegenheid en ook voor het bestrijden van de woningnood. Dit is juist, want in de bouwen de aanpalende
bedrijfstakken is de werkloosheid gigantisch. Als de nadruk wordt gelegd op de
bouw van niet te dure koopwoningen en (vooral) huurwoningen, kan nieuw-bouw ook een bijdrage leveren aan het terugdringen van de woningnood.
Beteugelen
Dat vergt dus veel investeringen en veel subsidies. Echter, dat is maar één kant van de medaille. De ekonomische groei en het beperken van de uitstoot van arbeidsplaatsen zijn ook gebaat bij het beteugelen van de overheidsuitgaven.
Dat betekent: minder subsidies en faciliteiten voor huurders en be~oher
nieuw-bouw) en/of beperking van investeringen in onder meer de woningbouw. Dat klopt dus niet.
De positie van het bedrijfsleven moet worden versterkt om de ekonomische stagnatie te bezweren, vinden velen. Loonmatiging is het meest probate middel om de konkurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven te versterken. Een beleid ter beperking van loonclaims zou gebaat zijn met een beheerste ontwikkeling van de huren, zoals men in de jaren vijftig al wist.
Volgens een bepaalde school van ekonomen helpt een stringent monetair beleid ook bij het bestrijden van de krisis. Ook al wordt deze school in Neder-land niet onversneden gevolgd, het feit dat in de V.S. wel een stringent monetair beleid wordt geëffektueerd laat Nederland en andere Westeuropese landen niet onberoerd.
In duigen
De rente is hoog en blijft hoog en dat betekent hoge woonlasten over de hele linie. Het beoogde effekt van de premieregelingen in de eigenwoningsektor valt geheel in duigen. Alweer: een en al tegenstrijdigheid.
Willen we uit de ekonomische zorgen komen, dan moeten tegelijkertijd de huren omhoog en omlaag. Tegelijkertijd moeten er meer en minder woningen worden gebouwd. Hoe lost het kabinet Van Agt 11 deze magische kubus op? Verwacht mag worden dat het kabinet de oplossing in de volgende richting zal zoeken:
Bijstelling van de prioriteiten in de rijksbegroting: wel minder overheids-uitgaven, maar de woningbouw en de stadsvernieuwing worden ontzien. De smalle marges van de demokratie zullen zich hierbij ongetwijfeld doen gelden.
Voorrang geven aan investeringsuitgaven, gezien het relatief grote effekt op de werkgelegenheid. Er zal zelfs een neiging zijn hogere aantallen te begroten dan in feite zullen kunnen worden gerealiseerd.
Leegstand
Gezien deze prioriteit kunnen niet óók nog de subsidies aanzienlijk omhoog. De woonlasten van de nieuwe huurwoningen en de koopwoningen zullen niet omhoog kunnen, omdat anders snel leegstand in de nieuwbouw dreigt en een verdere stagnatie van de doorstroming. De oplossing zal voor-al uit de voorraad komen: beperking aftrek hypotheekrente, verhoging huurwaardeforfait, stevige huurtrend, flinke huurharmonisatie, die waar-schijnlijk niet zo mag worden genoemd, en dreigen met een doorstromings-heffing (die voorlopig niet wordt ingevoerd in verband met uitvoerings-technische problemen en de politieke problemen rond het uitwerken van dit instrument). De beide eerstgenoemde instrumenten zullen ook kopers van nieuwe woningen treffen, maar voor hen is een kompensatie mogelijk door
verbeteringen van de premieregelingen. In grote lijnen komt het er op neer dat de nieuwbouw aantrekkelijk moet blijven en dat zowel de huurders als de bewoner-eigenaars in de voorraad het gelag moeten betalen. Voor aard-verschuivingen in de begroting is evenwel geen ruimte. Over een paar dagen - 12 oktober - zullen we weten welke keus het kabinet Van Agt 11 uit de tegenstrijdige recepten heeft gemaakt.
6
EKONOMISCHE STAGNATIE
BEROERT OOK
WOONGEDRAG (12-12-1981)
Het klinkt steeds minder overdreven om de huidige ekonomische stagnatie "krisis" te noemen. Het wordt ook steeds verleidelijker om vergelijkingen te trekken met de dertiger jaren, ook al gaat die vergelijking op vele punten mank. Vroeger hield een ekonomische recessie in dat er een overkapaciteit van de produktie was, een lage rentestand, een stagnatie in de ekonomische groei, een stabiel prijspeil en werkloosheid.Een hausse werd gekenmerkt door een snelle ekonomische groei, spanning op de arbeidsmarkt, een vol bezette produktiekapaciteit, een relatief hoge rente en inflatie. Nu kennen we het verschijnsel stagflatie dat de nadelen van de hausse en recessie schijnt te kombineren: werkloosheid, inflatie, hoge rente. De krisis die we thans meemaken lijkt vele strukturele kenmerken te hebben; pas na vele jaren zal blijken welke komponenten konjunktureel en welke struktureel zijn.
De volkshuisvesting is geen autonome sektor die immuun is voor de gevol-gen van ekonomische stagnatie. Integevol-gendeel, ekonomische en ook demografi-sche faktoren kunnen mooie gedachten van een volkshuisvester hinderlijk door-kruisen. Gezien deze relaties lijkt het interessant de volkshuisvestingsproble-matiek nu en die in de dertiger jaren met elkaar te vergelijken.
Overeenkomsten
Allereerst treden bij zo'n vergelijking een aantal overeenkomsten aan het licht:
een verschuiving in de woningvraag van kopen naar huren In de V.S. daal-de het aandaal-deel eigen woningen in daal-de voorraad (in 1920 nog 40,9 procent) van 46,0 procent in 1930 tot 41,1 procent in 1940. Een dergelijke daling is nu ook in Nederland ingezet. Vooral door het verslechterde inkomenspers-pektief durft men de sprong naar een eigen woning veelal niet meer aan; een verschuiving in de woningvraag van duur naar goedkoop Doordat de koopkracht daalt, de kans op werkloosheid groeit en de inkomensvooruit-zichten onzeker worden, valt vooral de vraag naar dure woningen terug. De vraag verschuift naar de goedkopere (en slechtere) woningen: en die treft men vooral in de oudere woningvoorraad aan;
de verhuis mobiliteit van bewoners daalt Deels in samenhang met een teruglopende arbeidsmarktmobiliteit valt de mobiliteit op de woningmarkt terug. Vooral het aantal verhuizingen in en naar de koopsektor is vermin-derd;
daling van koopsommen Op de markt van koopwoningen reageren de prij-zen sneller dan in de huursektor. Door het teruglopen van de koopkrachtige vraag zakken de prijzen van nieuwe koopwoningen en van koopwoningen in de voorraad. Voor tal van bewoners betekent dat een aanzienlijk vermo-gensverlies;
Verschillen
Voordat we de vergelijking te ver doorvoeren, moeten we opmerken dat er ook verschillen zijn tussen de woningmarktproblematiek van de dertiger jaren en die van de tachtiger jaren:
rentevoet
In de dertiger jaren was de rente laag; thans kampen de Verenigde Staten en West-Europa met een hoge rentevoet. Voor de woningbouw is de kom-binatie van werkloosheid, stagnatie van de groei en hoge rente fnuikend. Op dit punt is de situatie thans verontrustender dan 50 jaar geleden; energiekosten
In de dertiger jaren hoefde men zich geen bijzondere zorgen over de giekosten te maken. Nu centrale verwarming ruim verbreid is en de ener-giekosten onevenredig snel stijgen, nemen de woonlasten in ruime zin snel
toe. Ook op dit punt in de situatie
ongunstiger
dan in de dertiger jaren;budgettaire problemen van de overheid
In de dertiger jaren was de rol van de overheid marginaal. In de eigen-woningsektor is er op dit punt in vijftig jaar weinig veranderd. In de huur-sektor is er een omvangrijk huur- en subsidiebeleid ontwikkeld, waardoor de n~gatieve effekten van de ekonomische stagnatie, en met name van de hoge rente, grotendeels door de overheid worden opgevangen. Dat is ple-zierig voor de huurder, maar het introduceert ten opzichte van de jaren dertig een nieuw probleem. Door de aangegane verplichtingen stijgt de subsidielast voor de overheid explosief. Doordat het financieringstekort binnen de perken moet worden gehouden, is de overheid gedwongen om delen van de eertijds aanvaarde risiko's over te hevelen naar de huurders. Op dit punt is de situatie gekompliceerd er dan in de jaren dertig;
huurontwikkeling
De huren daalden in de dertiger jaren. Thans stijgen de huren nog en te verwachten valt dat zij blijven stijgen, ten gevolge van de hoge rente, de stijgende exploitatiekosten en de relatie tussen huuraanpassing en
subsi-dieontwikkeling. Wel ligt het in de rede dat de huurverhogingen in de tachtiger jaren relatief bescheiden zullen zijn door een afvlakking in de stijging van de stichtingskosten van woningen, de dalende koopkracht, maar vooral omdat men zal willen voorkomen dat huurverhogingen via het prijsindexcijfer tot extra loonsverhogingen leiden.
Tenslotte noemen we enkele verschijnselen die zich vijftig jaar geleden voordeden, zich thans nog niet in dramatische omvang manifesteren, maar wel voor de tachtiger jaren moeten worden verwacht.
ineenstorting hypotheekmarkt
De hypotheekmarkt is in de zeventiger jaren explosief gegroeid, en zakt nu terug. De ekonomische stagnatie leidt er steeds vaker toe dat bewoner-eigenaars niet aan hun betalingsverplichtingen kunnen voldoen. Als de krisis wat langer duurt en de rek er bij de hypotheekbanken uit is, moet men krachtiger maatregelen ten opzichte van bewoner-eigenaars verwach-ten. Het aantal exekuties van woningen zal dan toenemen. De problemen bij de Westland/Utrecht Hypotheekbank zijn een voorbode van verdere moeilijkheden in de hypotheekwereld.
toenemende leegstand
De leegstand nam vijftig jaar geleden scherp toe. Ook nu gaat de leegstand omhoog, maar dat gebeurt in een rustiger tempo. Er staan nu ongeveer 120.000 woningen in Nederland officieel leeg: waarschijnlijk een onder-schatting van het werkelijke aantal. Voor het geval dat ooit leegstandsregi-sters worden aangelegd die bescherming tegen kraken bieden, voorspel ik een explosie van de officiële leegstand. Ook los daarvan moet bij handha-ving van een hoge nieuwbouwproduktie, voor een snelle stijging van de leegstand worden gevreesd.
stijgende bezettingsgraad
De dertiger jaren lieten een stijgingl van de gemiddelde woningbezetting zien. Door de bestaande woningvoorraad intensiever te gebruiken, kon men besparen op de woonlasten. De ekonomische stagnatie had een grote invloed op de formatie van huishoudens. Na 1945 hebben wij geleerd de gezinsverdunning als een soort natuurverschijnsel te beschouwen. Nu ech-ter de ekonomische groei is verdwenen, is de motor achech-ter de gezinsverdun-ning uitgeschakeld. Doordat het gebruiken van de wogezinsverdun-ningvoorraad steeds duurder wordt (energie, huur, hypotheeklasten) en de bewonersbudgetten inkrimpen, is tenminste een minder snelle daling van de bezettingsgraad, waarschijnlijk een konstant blijvende en wellicht zelfs een stijgende bezet-tingsgraad te verwachten.2
1. Dit is onjuist. In de dertiger jaren was er wel een veel tragere daling van de gemiddelde woning-bezetting dan in de jaren twintig.
teruglopende nieuwbouw
Tussen 1925 en 1933 liep het aantal jaarlijks in aanbouw genomen wonin-gen in de Verenigde Staten terug van 937.000 tot 93.000: in acht jaar was van de woningbouwproduktie nog maar een tiende over. Het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid raamt voor de periode 1995-1999 een woningbouwproduktie van 13.000 woningen per jaar. Minister Van Dam heeft voor 1982 de bouw van 120.000 woningen gepland. In een periode van nog geen vijftien jaar blijft dus volgens de EIB-prognose ook ongeveer ééntiende over van de nu nagestreefde produktie. Het valt niet in te zien dat men in Nederland gedurende de tachtiger jaren lustig kan blijven door-bouwen in een situatie met een stagnerende ontwikkeling van de effektieve vraag, een intensiever gebruik van de voorraad, een toenemend leegstands-risiko in de nieuwbouw, overbelaste overheidsbudgetten, ongunstig wor-dende subsidieregelingen en een demografisch perspektief volgens welke de bouwproduktie binnen vijftien jaar nagenoeg stil komt te liggen.
Pompen
Het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening zal in de komende jaren flink moeten pompen om het verzuipen van de volkshuisvesting te voorkomen.
Het ligt voor de hand daarbij aansluiting te zoeken bij marktreakties die in de dertiger jaren alom konden worden waargenomen: een beter beheer van de voorraad door de verhuurders, die daartoe wel waren gedwongen. Voor de komende jaren mag worden verwacht dat het beheer van de woningvoorraad opnieuw in de belangstelling zal komen te staan. De aandacht die de Raad van de Volkshuisvesting onlangs heeft gevraagd voor het groot onderhoud van na-oorlogse huurwoningen, is hiervan een symptoom. Wie evenwel veronderstelt dat de volkshuisvesting in de komende jaren zonder kleerscheuren onder de
7
NOG WEL TIEN
BANENPLANNEN TE
VINDEN IN
HUIZENVOORRAAD
(25-2-1981 )
Binnenkort kunnen wij de registratie van de honderdduizendste werkloze bouwvakker gedenken. Een absoluut rekord in Nederland. En niets wijst erop dat thans de limiet is bereikt. De bouwmarkt is vooral sinds 1980 in een vrije val geraakt. In 1980 bedroeg het gemiddelde werkloosheidsniveau in de bouw 30.000, in 1981 was dit niveau al opgelopen tot een gemiddelde van 70.000 en in
1982 zal het gemiddelde opnieuw veel hoger zijn.
Is deze rampzalige ontwikkeling voorzien? In 1978 was er nog een tekort aan geschoolde bouwvakkers en werd er nog serieus gesproken over het "im-porteren" van Engelse bouwvakkers naar Nederland. Dat was natuurlijk het summum van kortzichtigheid. Gelukkig was toen al het Structuuronderzoek Bouwnijverheid in gang gezet, dat een lange-termijn-perspektief zou bieden voor de jaren tachtig.
Een dergelijke analyse leek niet alleen gezien de aktuele ontwikkelingen hard nodig. Ook het jammerlijk lot van vroegere voorspellingen vergde een sterk aangepaste analyse. In 1972-1973 bijvoorbeeld was het gerenommeerde Nederlands Economisch Instituut met een driedelige studie gekomen "De bouwnijverheid; planning, groei en fluktuaties", waarin de verbaasde lezer de volgende passage aantreft (deel 1, p.43-44): 'Om een voldoende arbeidskapaci-teit te verzekeren dient de snelle toeloop naar de bouwvakken die de afgelopen decennia werd gerealiseerd, gekontinueerd en zo mogelijk nog versterkt te wor-den. Zoals in de hele na-oorlogse periode kan de arbeid in het lopende decenni-um de beperkende faktor blijven'. Het is na 1978 allemaal heel anders gelo-pen.
In 1981 publiceerde het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid zijn eindrapport "De bouwnijverheid in de jaren tachtig" in het kader van het Structuuronderzoek Bouwnijverheid. Het EIB laat zich voorstaan op een objektieve, markt-konforme benadering. Deze studie zou dus een realistisch beeld schetsen van datgene wat de bouw in de tachtiger jaren heeft te verwach-ten.
Plank mis
Een uitgewerkte raming van de bouwwerkloosheid in de tachtiger jaren treffen we in het EIB-rapport niet aan. In de gepresenteerde werkgelegenheidsraming komt echter wel een aap uit de mouw: het EIB blijkt uit te gaan van een friktie-werkloosheid van 2 procent. In 1982 komt dat neer op (schrik niet) 5.800 à 6.000 werklozen, maar gelukkig: in 1987 zal dat aantal gedaald zijn tot 5.300 à
5.700. Het EIB zit dus zo'n 94.000 werklozen mis. Vele miljoenen zijn gespen-deerd aan het bouwarbeidsmarktonderzoek in het kader van het Structuuron-derzoek Bouwnijverheid. Zelden zal voor een dergelijk hoog bedrag een onder-zoekbureau de plank zo falikant hebben misgeslagen. Neen, het Nederlands Economisch Instituut en het Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid hebben de rampzalige ontwikkeling op de bouwmarkt niet voorzien.
Op 21 januari jl. sprak prof. Hendriks een rede uit ter gelegenheid van de dies van de Technische Hogeschool te Delft onder de titel "Bouwen onder spanning". Volgens sommigen zei Hendriks weinig nieuws. Als we echter zien welk beleid door de betrokkenen in de afgelopen jaren is gevoerd, dan moet worden gekonstateerd dat voor velen datgene wat Hendriks in het midden bracht, kennelijk gloednieuw is.
Zijn boodschap was simpel: de neerwaartse trend in de nieuwbouwvraag is niet konjunktureel, maar in overwegende mate struktureel. Dat vergt dus geen tijdelijke stimuleringsmaatregelen, maar een strukturele aanpassing van de bedrijfstak.
Dat zei Hendriks inderdaad bij die gelegeheid niet voor het eerst. Hij heeft allang geleden deze rampzalige ontwikkeling op de bouwmarkt wél voorzien. Langzamerhand begint nu door te dringen wat er op de bouwmarkt aan de hand is.
De Nota Bouwprognoses 1981-1986, die minister Van Dam op 5 oktober 1981 aan de Tweede Kamer presenteerde, toont al iets van de naakte waarheid. De minister verwacht dat de werkgelegeheidssituatie in de bouw in de eerstko-mende vijf jaar na 1981 niet meer verbetert. Dat lijkt realistisch, maar het beeld dat Van Dam schetst is nog te optimistisch.
Een op twee
Zonder dat daarvoor enige zinnige aanleiding is, neemt hij aan dat de stijging van de werkloosheid vanaf 1982 niet meer doorzet. We moeten niet raar
opkij-_ ken als de trend van de afgelopen jaren in de periode 1982-1986 wél doorzet, hetgeen tot aanzienlijk hogere aantallen werkloze bouwvakkers zal leiden dan 100.000. Op elke drie
