Bestuurlijke en ruimtelijke inrichting van de Randstad

BESTUURLIJKE EN RUIMTELIJKE INRICHTING

VAN DE RANDSTAD

Hugo Priemus

Herman van der Wusten

STEDELIJKE EN REGIONALE VERKENNINGEN

BESTUURLUKE EN RUIMTELUKE INRICHTING

VAN DE RANDSTAD

Bibl i ot heek. TU Delft.

\\\\ U 11\\\\

STEDELUKE EN REGIONALE VERKENNINGEN 3

Onderzoeksinstituut

om

BESTUURLIJKE EN RUIMTELIJKE INRICHTING

VAN DE RANDSTAD

Hugo Priemus

Hennan van der Wusten

De serie Stedelijke en Regionale Verkenningen wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft

STEDELIJKE

NETWERKEN

CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Priemus, Hugo

Bestuurlijke en ruimtelijke inrichting van de Randstad / Hugo Priemus, Herman van der Wusten. - Delft : Delftse Universitaire Pers. -lIl. -(Stedelijke en regionale verkenningen; nr. 3)

Publikatie in het kader van het interuniversitair onderzoeksprogramma Stedelij-ke NetwerStedelij-ken, Rijksuniversiteit Utrecht, Universiteit van Amsterdam, Techni-sche Universiteit Delft. - Met lit. opg.

ISBN 90-6275-873-8 NUGI655

Trefw.: ruimtelijke ordening ; Randstad Holland Copyright 1993 by Hugo Priemus

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, micro-film or any other means without written permission from the publisher. Delft University Press, Delft, The Netherlands.

INHOUD

VOORWOORD

1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING ... 1

1.1 Van Eerste tot Vierde Nota Ruimtelijke Ordening: positionering van de Randstad ... 1

1.2 Omgevingsinvloeden en de positie van de vier grote steden ... 5

1.3 De Randstad en de bestuurlijke agenda ... 10

1.4 Probleemstelling en onderzoeksvragen ... 12

1.5 Opbouw van het rapport ... 14

2 DE RANDSTAD IN INTERNATIONAAL PERSPECTIEF ... 17

2.1 Analyse van Cheshire et al. (1988) . . . 17

2.2 Analyse van Reclus (1989) . . . ... ... 19

2.3 Economische positie van de Randstad in de Europese Gemeenschap ... 25

2.4 Schiphol als 'mainport' . . . 30

2.5 Rotterdamse haven als 'mainport' . . . 33

2.6 Nadere Uitwerking Randstad Internationaal ... 37

2.7 Slotbeschouwing . . . 41

3 DE RANDSTAD EN HET RUIMTELIJKE BELEID IN NEDERLAND ..... ... 45

3.1 Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (VINO), 1988 . . . 45

3.2 Stellingnamebrief 15 januari 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . 46

3.3 De Randstad op weg naar 2015 . . . 47

3.4 Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) 1990/1991 ... . . . .. . . ... 48

3.5 Woningbouw in de Randstad ... 52

3.6 Ruimtelijk ontwikkelingsperspektief ... ... 55

3.7 Bevordering van de kwaliteit van de dagelijkse leefomgeving . . . 57

3.9 Van groeikernen naar groeiregio's . . . 59

3.10 Verstedelijkingsopties en mobiliteit . . . 59

3.11 Ruimtelijke investeringsprioriteiten . . . 61

3.12 Stedelijke Knooppunten . . . 72

3.13 Samenvatting en conclusies . . . 73

4 PROVINCIALE KIJK OP DE RANDSTAD . . . 75

4.1 Inleiding . . . 75

4.2 Profilering van de Randstad . . . 76

4.3 Interprovinciale samenwerkingsverbanden op Randstadniveau . . . 76

4.4 Randstad Overleg Ruimtelijke Ordening . . . 78

4.5 Interprovinciale Visie op de Randstad (IPVR) ... 80

4.6 Randstadprojectteam . . . 83

4.7 Slotbeschouwing . . . 86

5 STELSELWIJZIGING IN HET BINNENLANDS BESTUUR ... 89

5.1 Inleiding . . . 89

5.2 Maxi-gemeenten en mini-provincies: thema's van de jaren zeventig . . . 90

5.3 Van de Commissie-Montijn tot BON 2: nieuwe hoop voor de jaren negentig? . . . 92 5.4 Europese integratie . . . 102 5.5 Publiek-private samenwerking . . . 104 5.6 Decentralisatie-impulsen en intergemeentelijke samenwerking . . . 107 5.7 Conclusies . . . 111 6 STRATEGISCHE INRICHTINGSPLANNEN IN DE RANDSTAD . . . 115 6.1 Inleiding. . . .. 115 6.2 Hoge-snelheidslijn (HSL) .. . . .. 119 6.2.1 Inleiding... 119 6.2.2 De HSL in Nederland . . . 120 6.2.3 De HSL in de Randstad . . . .. 126 6.2.4 Slotbeschouwing... . . . .. 129

6.3 Rail 21 en Rail 21 Cargo . . . 131

6.4 Toltunnels. . . .. 133

6.4.1 Achtergrond . . . 133

6.4.2 Tunnel onder de Noord . . . 134

6.4.3 Wijkertunnel... 136

6.4.4 Tweede Beneluxtunnel en Blankenburgtunnel . . . .. 137

7

6.4.6 Slotbeschouwing... 140

6.5 Masterplan Schiphol 2003 ... 141

6.6 Havenplan 2010 van Mainport Rotterdam ... 143

6.7 Parkstad tussen hof en haven ... 147

6.8 Kustlokatie bij Den Haag . . . .. 150

6.9 Groene Hart en Randstadgroenstructuur ... 153

6.10 Slotbeschouwing ... .. 160

RELATIE TUSSEN INRICHTINGSPLANNEN ONDERLING EN TUSSEN BESTUURLIJKE ORGANISATIE EN INRICHTINGSPLANNEN . . . . . . . . . . . . . . .. 163

7.1 Inleiding ... 163

7.2 Aansluitingen en kortsluitingen tussen de inrichtings-plannen ... 163

7.3 Een lappendeken van regio's ... 172

7.4 Ruimtelijke inrichting en bestuurlijke inrichting: relaties en spanningen ... ... ... 174

8 SAMENVATTING EN CONCLUSIES . . . 181

LIJST VAN AFKORTINGEN . . . 193

BIJLAGE I LITERATUURLIJST .... . . 195

BIJLAGE 11 BOVENGEMEENTELIJKE PLANNEN VOOR DE INRICHTING VAN DE RANDSTAD . . . 211

VOORWOORD

Hugo Priemus en Herman van der Wusten

Het hier gerapporteerde onderzoek werd ondernomen als een van de laatste aktiviteiten in het kader van het programma Stedelijke Netwerken. Stedelijke Netwerken is een samenwerkingsverband van onderzoekers afkomstig van de Rijksuniversiteit Utrecht, de Universiteit van Amsterdam en de Technische Universiteit Delft. Dit verband werd voor een belangrijk deel gefinancierd door het directoraat-generaal Wetenschapsbeleid binnen het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Stedelijke Netwerken kwam tot uitvoering in de periode 1988-1992 en was sterk gericht op de problematiek van de Randstad.

Gedurende de looptijd van het programma verscheen de Vierde Nota Ruimtelij-ke Ordening, snel gevolgd door de Vierde Nota Extra. Voorts werd de discussie over regionale bestuursvormen opnieuw op gang gebracht en gaandeweg gekanaliseerd binnen de kaders van de Nota's Bestuur op Niveau 1, 2 en recentelijk 3. Dit nieuwe élan vormde voor Stedelijke Netwerken uiteraard een dankbaar object van studie. Dit gold temeer daar de onderlinge aansluiting tussen de bestuurlijke en ruimtelijke inrichting van de Randstad weliswaar van tijd tot tijd werd gesignaleerd, maar niet systematisch in beschouwing werd genomen. Bestuurlijke en inrichtingsproblematiek in onderlinge samenhang werden ook steeds meer een uitdaging om mee te denken over een optimale toekomstige praktijk en om zo mogelijk een bijdrage te leveren aan de lopende beleidsdiscussie.

Het voorliggende werkstuk steunt op de bijdragen van velen. Op de titelrol van dit rapport horen in ieder geval de volgende vermeldingen thuis: dr. GJ. Dijkink, hoofdstuk 1 en 5 (het laatste voor een deel in samenwerking met mw. drs. I. Drontmann), ir. J.C.S.N. Visser en mw. ir. M. Spaans (delen van hoofdstuk 6) en mw. drs. HJ. Quist (hoofdstuk 4). De teksten werden gecorrigeerd door mw. drs. C.A Kuypers. De tekstverwerking werd verzorgd door Ineke Groene-veld.

Wij hopen met deze bundeling van voorstellen en analyses over de barrières tussen sectoren en bestuurslagen heen in ieder geval enige bijdragen te hebben geleverd aan wederzijds helderder zicht. Dat leidt uiteraard niet vanzelfsprekend tot meer overeenstemming.

1

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

G.J. Dijkink

1.1 Van Eerste tot Vierde Nota Ruimtelijke Ordening: positionering van de Randstad

De laatste jaren zijn met grote regelmaat opvattingen te vernemen over de wenselijkheid van een beleid en een bestuurlijke organisatie die recht doen aan de Randstad als eenheid. Dit wordt gezien als een logisch antwoord op de inter-nationalisering van het maatschappelijk en economisch leven waaraan zeker een klein land als Nederland zich niet kan onttrekken. Volgens de socioloog De Swaan (1985) is er een enigszins achterblijvend bewustzijn van die internationali-sering (ook een resultaat van onze kleinheid?) en vormt de Randstad een uitdagend concept dat het juiste gewicht van de internationalisering in ons dagelijks leven en in het bestuurlijke denken kan herstellen.

Hoezeer deze gedachte voor sommigen in de tweede helft van de jaren tachtig ook een eye-opener vormde, de internationale dimensie in de Nederlandse overheidsnota's op het terrein van de ruimtelijke ordening is van meet af aan niet over het hoofd gezien. Reeds in de eerste beleidsnota's over de ruimtelijke ordening van (West-)Nederland vertegenwoordigt het Randstad-concept een combinatie van internationaal bewustzijn en specifiek nationale verontrusting. De Randstad wordt in de Eerste Nota inzake de Ruimtelijke Ordening van Neder-land (1960) in verband gebracht met typisch moderne verstedelijkingsvormen die door de Franse geograaf Gottmann 'megalopolis' zijn genoemd en die door hem vooral beschreven zijn aan de hand van ontwikkelingen aan de Amerikaanse noordoost-kust. In een artikel uit 1957 over dit concept verwijst Gottmann trouwens ook naar de Nederlandse ontwikkelingen waarbij hij voor de Randstad en zijn uitlopers de woorden "a curiously 'annular' urban system" gebruikt. In de Eerste Nota Ruimtelijke Ordening wordt Nederland internationaal belicht als deel van een Europese megalopolis, een verstedelijkt gebied dat zich vanaf Noord-Italië langs de Rijn naar het noordwesten zou uitstrekken. En met dit beeld dienen zich ook de bestuurlijke zorgen aan. Dit monster met zijn niet aflatende groeikracht diende getemd te worden. Dat zou in Nederland kunnen gebeuren door de fysieke groei zoveel mogelijk te beperken tot de stedenring en de bevolkingsgroei van de westelijke lands delen af te leiden naar meer perifere

gebieden en binnen het Westen naar selectief te ontwikkelen groeikernen (aanvankelijk was er sprake van overloopkernen en nieuwe steden). In de nota's over de ruimtelijke ordening die in 1960 en 1966 verschenen wordt gesuggereerd dat deze problemen en de voorgestelde oplossingen geheel aansluiten bij een internationale tendens. Het in de jaren zeventig zo dominante 'groeikernen-beleid' komt inderdaad overeen met bijvoorbeeld de creatie van 'New Towns' waarmee de voortgaande ruimtelijke uitdijing van de Londense metropool moest worden gestopt. Toch kan men bij de suggestie dat in de naburige landen op dezelfde wijze tegen grootstedelijke ontwikkelingen werd aangekeken, wel enige vraagtekens plaatsen.

In de eerste plaats lijken de opvattingen over verstedelijking in Nederland beïnvloed door wat de planoloog Steigenga in 1973 reeds als 'anti-urbanisatie tendentie' identificeerde: "Men ontkomt niet aan de indruk dat de verstedelijking wordt gezien als een grote ramp welke over de wereld, doch vooral over ons nationale territoir komt" (Steigenga, 1973). De tolerantie voor een bepaalde verstedelijkingsgraad zou in Nederland dus lager liggen dan elders.

In de tweede plaats, en dit sluit ook aan bij de vorige kanttekening, waren de opvattingen over metropoolvorming in andere landen juist in de jaren zestig niet uitsluitend negatief. Frankrijk is een goed voorbeeld. In dat land heerste zowel in de jaren vijftig als na de jaren zestig, net zoals in Nederland over de Rand-stad, inderdaad de opvatting dat de buitengewone concentratie van economische en culturele activiteiten in Parijs een nationaal gevaar vormde. De slogan 'Paris et Ie désert français' (Gravier, 1947) getuigde van een visie op de hoofdstad als een imperialistisch centrum dat alle levenskracht uit het land wegzuigt ten bate van zichzelf.

Maar in het begin van de jaren zestig zijn toch ook andere geluiden te horen. In 1961 en 1962 verschijnen bijvoorbeeld drie boeken: 'L'avenir de Paris' van Georges Pilliet, 'Paris et l'hexagone français' van René Minguet en 'L'état contre Paris' van Alain Griotteray waarin juist de waarde van de hoofdstad voor de nationale economie wordt benadrukt. Marcel Cornu vat in zijn boek 'La con-quête de Paris' (1972) de gemeenschappelijke gedachtengang van deze schrijvers aldus samen:

2

"Het eerste deel van hun betoog komt neer op de volgende stellingen: Dat de megalopolitane ontwikkeling van de agglomeratie Parijs de voorwaarde is voor een economische groei die het hele land sterker zal maken.

Dat Parijs, dientengevolge, ten dienste moet worden gesteld aan econo-mische belangen. De verstedelijking moet zich daaraan dus aanpassen. In het tweede deel van hun betoog wordt die onderschikking van Parijs aan de vereisten van de kapitalistische produktie voorgesteld als een nationale politieke noodzaak gezien de EEG, een Europa, dat de nationale problemen op een heel andere manier aan de orde stelt. Er zou zich een nieuw spel aftekenen. De EEG houdt in dat zich een harde economische confrontatie tussen de partners ontwikkelt. En onze troef daarin, zegt men, is Parijs ( ... )".

"Als het waar is dat de ontwikkeling van de produktie in essentie plaats vindt in en via 'groeipolen', welke andere polen dan de agglomeratie Parijs hebben wij tegenover het Roergebied? Tegenover de driehoek Milaan-Genua-Turijn? En zelfs tegenover het Hollandse stedelijke hoefijzer (Randstad)?" (Cornu, 1972: 175).

Deze gedachtengang wordt ook overgenomen in beleidsrapporten. In een rapport uit 1963 over de stedelijke ontwikkeling van Parijs (kortweg aangeduid als 'Witboek') wordt het ideaal omschreven als het scheppen van een 'métropole compétitive':

"Een zeer groot centrum waarin geconcentreerd zijn netwerken van diensten van topkwaliteit, intercontinentaal transport, handels- en financiële centra, congresfaciliteiten en hoogwaardige ontspanning ( ... ). Een metropool blijft of wordt competitief bij de gratie van 'activités motrices', activiteiten die eerder te maken hebben met besturing, uitwisseling en onderzoek dan met produk-tie of routinematig beheer van ondernemingen" (Cornu, 1972: 185).

Zulke beleidstaal vindt men in Nederland in deze periode (1960-1972) helemaal niet terug, ook niet als contrapunt naast een dominante beleidsfilosofie. Be-duchtheid voor verdergaande verstedelijking wint het in het ruimtelijk-ordenings-denken van angst voor internationale concurrentie e.d. Nog sterker: deze afweging wordt helemaal niet gemaakt (Dij kink, 1990: 55 e.v.). Economische groei en een turbulente ontwikkeling van de Europese megalopolis worden als een gegeven beschouwd. De overeenkomst tussen dit franse 'discours' en de Nederlandse verstedelijkingsdiscussie van na 1983, in het bijzonder tot uitdruk-king komend in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (Ministerie van VROM, 1988), is intussen treffend.

In de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (1988) vinden we voor het eerst een visie op de Randstad waarin zonder voorbehoud gebruik gemaakt wordt van de terminologie uit de geciteerde Franse studies. De planningsvisie in deze nota houdt in een aantal opzichten een trendbreuk in met voorgaande Nota's. Het internationale perspectief betekent aandacht voor de concurrentie-kracht van de Nederlandse grootstedelijke gebieden. Een grootstedelijke omge-ving met voldoende 'ruimtelijke kwaliteit' is van belang als vestigingsfactor voor het internationaal georiënteerde bedrijfsleven. "De beste aanknopingspunten daarvoor zijn aanwezig in de drie grote agglomeraties die tezamen een 'polynu-cleaire metropool' kunnen gaan vormen", aldus de nota.

Deze ruimtelijke kwaliteit wordt gedefinieerd in termen van 'stedelijke allure' en

'toplocaties'. Het eerste wil zeggen een hoog niveau van consumptieve en culturele voorzieningen in stedebouwkundige kwaliteit. 'Toplocatie' verwijst naar lokaties met gunstige vestigingsvoorwaarden voor kantoren door de aanwezigheid van hoogwaardige stedelijke voorzieningen en door bijzondere toegankelijkheid (nabijheid 'mainports': Schiphol of Europoort).

In het thema mimtelijke kwaliteit ligt behalve het internationaliseringsperspectief nog een andere hernieuwde politieke preoccupatie opgesloten: het milieu. Een

van de meest directe relaties tussen milieuproblematiek en inrichtingsproblema-tiek vindt men bij het thema verkeer. Om de verkeersstroom te beteugelen kiest de regering in het vervolg op de Vierde Nota (Vierde Nota Extra: Ministerie van VROM, 1990a) en in aansluiting op het Nationaal Milieubeleidsplan (Ministerie van VROM, 1989a; 1990b) ondubbelzinnig voor een 'compacte' ontwikkeling vàn de Randstad. De breuk met de beleidstraditie blijkt duidelijk uit de twee gepresenteerde keuzen:

1. "Geen spreidingsbeleid", dus geen pogingen meer om expansieve of arbeids-intensieve bedrijven naar de periferie te deporteren en

2. "Geen uitstraling, geen instraling in het Groene Hart, maar intensivering op de 'ring"'.

De breuk met de beleidstraditie - althans het voornemen daartoe - kan ook bij andere dimensies vastgesteld worden. Zoals de Derde Nota Ruimtelijke Orde-ning (1974-1977) een nieuw perspectief ontwikkelt door naar de inrichting van de Randstad te verwijzen (dus naast de traditionele nadruk op reallocatie van bevolking en bedrijven), zo legt de Vierde Nota de nadruk op het karakter van dit gebied als postindustrieel produktiemilieu. Er komen andere dan bouwkundi-ge condities in beeld waarbij ruimtelijke ordening steeds meer de betekenis krijgt van het aangeven van territoriale kaders of milieus waarin bepaalde condities moeten worden nagestreefd. Dan wordt de bouwkundige optie 'stads-vernieuwing' als minder wezenlijk ervaren dan de produktieve optie 'stedelijke vernieuwing' .

Een breuk tekent zich vooral af bij de beleidspraktijk in het voorgaande decenni-um en minder in de voorgaande nota's: de ondubbelzinnige keuze voor een nieuwe bestuurlijke organisatie van de agglomeraties in de Randstad. Het contrast is vooral groot omdat het onderwerp 'vierde bestuurslaag' of een centraal gestuurde gewestvorming rond 1988 juist min of meer politiek dood verklaard was.

De Vierde Nota spreekt van de noodzaak om 'de bestuurlijke samenwerking in de Randstad als geheel en tussen de genoemde steden' (Ministerie van VROM, 1988: 118) te bevorderen. Welke vorm dit precies moet krijgen blijft in 1988 nog wijselijk (gezien de voorgaande ervaringen met bestuurlijke reorganisatie) buiten beschouwing. Door de implicaties van de Vierde Nota en het hierop geënte werk van de Commissie-Montijn (1989) werd het thema van de bestuurlijke vernieu-wing weer nieuw leven ingeblazen, hoewel velen, gezien de beleidsgeschiedenis rond gewestvorming, geneigd zijn weinig toekomst te zien in dit onderwerp. Naar aanleiding van de ministeriële nota Bestuur op Niveau 2 waarin de aanzet wordt gegeven tot een ontwikkeling die in de grote stedelijke agglomeraties moet leiden tot een aangescherpte Wet Gemeenschappelijke Regelingen of tot wat genoemd wordt een 'Stedelijke Gebiedsautoriteit', verschijnen behalve bezorgde reacties van bestuurskundigen die waarschuwen voor een herhaling van de gewestvormingsdiscussie, ook kritische reacties van instellingen en personen die wel een duidelijk overkoepelend bestuurlijk kader voorstaan maar het einddoel en het tempo van de ingezette exercitie te onbepaald achten.

Er wordt gewezen op twee zwakten in de tot nu toe gevolgde 'holistische' optiek. De Raad van Advies over de Ruimtelijke Ordening (RARO) waarschuwt het kabinet dat het veel te optimistisch is over de wil tot samenwerking van de gemeenten die deel uitmaken van de afzonderlijke gewesten. Een van de redenen daarvoor is de nadruk die in de beleidsdocumenten steeds maar weer gelegd wordt op de problemen die via deze samenwerking moeten worden opgelost in plaats van de nieuwe perspectieven die zich voor de deelnemers in het samenwerkingsverband openen.

Een andere reactie komt van vertegenwoordigers van de drie Randstad-provin-cies die wijzen op de geringe wil tot onderlinge samenwerking van de grote steden. Volgens de Noordhollandse gedeputeerde Van Gelder moet ook het denken in termen van Noord- en Zuidvleugel zoals dat na het verschijnen van de Vierde Nota door enkele ruimtelijke onderzoekers (Knol, Lambooy, Manshan-den en De Smidt, 1990) is gepropageerd (de Vierde Nota onderscheidt alleen de 'Stedenring Centraal Nederland', de Randstad, de Westvleugel en de stadsgewes-ten als entiteistadsgewes-ten) afgeschaft worden. Voor een effectief economisch beleid zou de schaal van de Randstad het minimum zijn.

Behalve breuken kan men in de opeenvolgende nota's over de ruimtelijke ordening ook continuïteit en zelfs evolutie ontwaren. Continuïteit is er in Nederland in de wens om fysieke groei ruimtelijk te concentreren. Van een zekere evolutie zou men kunnen spreken waar het gaat om de groeiende nadruk op de Randstad als metropool en die tenslotte uitmondt in de typering 'polynu-cleaire metropool'. In het verlengde hiervan ligt ook de neiging om steeds weer te zinspelen op een bestuurlijke reorganisatie die recht doet aan de 'realiteit' die op dit niveau aanwezig zou zijn.

Maar van beide zaken - het metropool-karakter van de Randstad en de bestuur-lijke vormgeving - moet gezegd worden dat het bezwerende gehalte van de beleidsdocumenten steeds sterker blijkt dan de realiteit of het instrumentarium dat aangedragen wordt. De realiteit van de Randstad is in de recente nota's nog steeds de realiteit van de samenstellende delen en wanneer het gaat over het versterken van de positie van de Randstad, gaat het over het ontwikkelen van de stadsgewesten Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht. Noch op de vraag of en in welke zin de Randstad als geheel een realiteit is of kan zijn voor de bewoners (als consument), noch op de vraag in hoeverre juist die totaliteit een aantrekkelijk vestigingsmilieu biedt voor internationale bedrijvigheid, gaan deze nota's in. Het rapport van de Commissie-Montijn (1989) drukt het plastisch uit: de Randstad is 'één hand met vier troeven' maar op basis waarvan over één hand gesproken mag worden blijft onduidelijk.

1.2 Omgevingsinvloeden en de positie van de vier grote steden

Uit het voorgaande blijkt al dat een aantal omgevingsinvloeden steeds terugkeert bij de beleidsbepaling met betrekking tot de positie van de grote steden van West-Nederland: internationale concurrentie, dynamiek van de gebouwde

omgeving, de grenzen van de verzorgingsstaat, het toenemend milieubesef en de bestuurlijke machteloosheid bij regionale ontwikkelingen. Deze thema's verte-genwoordigen als het ware 'autonome' processen waarop een bestuurlijk ant-woord gevonden moet worden.

a. Internationale concurrentiekracht

Het internationale perspectief laat zich op twee manieren met de Randstad verbinden: in de eerste plaats via de wens om een grootstedelijk milieu van 'internationale allure' te scheppen (iets dat ook duidelijk culturele elementen bevat) en in de tweede plaats via het al wat oudere thema 'Nederland Distribu-tieland'. Al in de eerste nota's over de ruimtelijke ordening wordt de functie van Nederland als 'poort van Europa' gesignaleerd. Deze functie culmineert in de Randstad met haar 'mainports' en concentratie van handelsinstellingen. Beide thema's versterken elkaar in het idee van 'toplocatie': een vestigingsmilieu voor internationaal georiënteerde zakelijke dienstverlening van hoge kwaliteit (stedebouwkundig, consumptief, cultureel) en met een goede aansluiting op het hoofdwegennet en de internationale verbindingen.

Het belang dat aan grootstedelijke allure wordt gehecht berust waarschijnlijk vooral op de veronderstelling dat dit het vestigingsmilieu bij uitstek is voor de typische bedrijvigheid van de postindustriële informatiemaatschappij. Het personeel van deze bedrijven hecht - zo wordt verwacht - veel belang aan een leef- en werkomgeving met hoogwaardige consumptiemogelijkheden en culturele voorzieningen.

De aard van de omgeving - 'allure' - kan ook in verband worden gebracht met de statusbehoefte (corporate identity) van deze bedrijven. Het karakter van dit soort milieu-aantrekkingskracht wordt in de beleidsnota's niet uitgewerkt, het bestaan ervan wordt stilzwijgend aangenomen. Dat geldt ook voor een derde omgevingseffect waarop wel eens gewezen wordt: de waarde van de grote stad als incubatiemilieu voor economische vernieuwing en als informatiedrager voor bedrijvigheid die snel op veranderingen moet kunnen reageren (financiële dienstverlening). Hoe dan ook, stedelijke vernieuwing - het scheppen van een stedebouwkundig waardevolle omgeving, het stimuleren van culturele functies en evenementen en het vestigen van hoogwaardige winkelvoorzieningen - wordt gezien als een essentiële voorwaarde om deel te kunnen hebben aan de econo-mische ontwikkelingen in Europees verband.

Een tweede aandachtsveld betreft de bereikbaarheid van de Randstad. Het is duidelijk, zo stelt de Vierde Nota, dat bij de huidige toename van het verkeer de Randstad binnen een decennium onbereikbaar wordt. Een betere onderlinge bereikbaarheid van woon- en werklocaties via het openbaar vervoer is nodig. In het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1988-'90) worden in dit verband maatregelen voorgesteld die bij voorrang de internationale bereikbaarheid moeten garanderen zoals: hoofdtrans-portassen naar de Randstad, aansluiting op de hoge-snelheidstrein en prioriteit voor het zakelijke vervoer. De concentratie van veel activiteiten rond de mainports is behalve een probleem ook een van de kwaliteiten van de Randstad.

Veel logistieke dienstverlening (afhandeling goederenvervoer) is overigens niet in de Randstad geconcentreerd. Dat geldt wel voor de informatieverwerkende sector (teleports etc.) hoewel deze niet fysiek-geografisch gebonden is. Het blijkt ook nogal eens te gaan om sterk volgende activiteiten, vertegenwoordigingen van internationale bedrijven die op de Nederlandse markt zijn gericht en die dus geen uitvalsbasis vormen voor internationale activiteiten (De Smidt, 1990).

b. Dynamiek van de gebouwde omgeving

"De meeste Nederlanders wonen in het westen van het land, daar zal de uitbrei-dings- en aanpassingsbehoefte dus het grootst zijn" (Vierde Nota, 1988: 25). Na enkele decennia van pogingen om de bevolkingsgroei af te leiden uit de Rand-stad lijken de beleidmakers zich in 1988 bij deze ontwikkeling te hebben neergelegd. Tussen 1990 en 2015 zouden in heel Nederland 1,5 miljoen nieuwe woningen nodig zijn waarvan een miljoen in de Randstad. In een interdeparte-mentale werkgroep (aanvankelijk bekend onder de naam Stuurgroep één-miljoen woningen) wordt dit getal vervolgens teruggeschroefd tot het aantal van 700.000 en in de VINEX tot 485.000 (inmiddels gaat het over de periode 1995-2015). De drie Randstad-provincies stellen een aantal nieuwe grote bouwlocaties voor om deze uitbreiding te kunnen verwerken: ten oosten van Amsterdam in het U-meer (Nieuw-Oost), Almere, Utrecht-Vleuten-de Meern, in zee tussen Hoek van Holland en Den Haag, tussen Den Haag en Rotterdam (in het zogenaamde Tussengebied) en aan de zuidflank van Rotterdam (Drechtsteden). Hoewel deze locaties passen in het beleid om 'de ring' te versterken wordt er volgens sommi-ge critici wat al te sommi-gemakkelijk naar het buitensommi-gebied uitsommi-geweken (Ten Cate, 1990). Er moet veel meer voor bovenmodale inkomens worden gebouwd in de steden. De locaties in en aansluitend op de grote steden krijgen prioriteit in de VINEX. Nieuwe bevolkingsprognoses hebben intussen de inzichten omtrent benodigde bouwlocaties opnieuw op losse schroeven gezet.

Zoals het wonen, ondanks al het ruimtelijke beleid, in de afgelopen decennia een onbedwingbare tendens tot suburbanisatie liet zien, zo worden bedrijven tegenwoordig als door een magneet aangetrokken tot suburbane en andere buiten de stedelijke kernen gelegen locaties langs de snelwegen (zgn.

'zichtloca-ties'). Gezien de nadruk op het terugdringen van verkeersstromen wil men deze ontwikkeling vooral in de Randstad tegengaan. Het risico dat zulke bedrijven door dit beleid hun vestigingsplannen gaan verleggen naar buiten de Randstad of buiten Nederland wordt in de nota's niet expliciet afgewogen.

c. Grenzen van de verzorgingsstaat

De toegenomen aandacht voor de omgeving als produktiemilieu is mede een gevolg van de minder overtuigende rol van de overheid als 'verdeler' van de welvaart en het besef dat de financiële grenzen van de verzorgingsstaat in zicht zijn. Ondanks de grote financiële offers die de samenleving zich heeft getroost voor de stadsvernieuwing blijven delen van de grote steden in de Randstad reservaten van werkloosheid en van groepen die geen aansluiting meer kunnen vinden bij de economische dynamiek die zich juist in hun omgeving voordoet.

Volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau (1990) is de gedachte van 'bouwen voor de buurt' zelfs verantwoordelijk voor het ontstaan van 'probleemcumulatie-gebieden' in de toekomst.

Hierbij voegt zich het algemene gevoel dat de 'maakbaarheid' van de samenle-ving begrensd is. Beleid kan alleen succesvol zijn als het zich verbindt met de sterke krachten in de samenleving. Dit leidt aan de ene kant tot een poging om de doeleinden van het ruimtelijk beleid te bereiken door het inschakelen van marktkrachten (publiek-private samenwerking) en aan de andere kant tot de wens om de samenleving te revitaliseren (sociale vernieuwing). Wat de conse-quenties voor de ruimtelijke ordening betreft, komen we hier terecht bij de sleutelprojecten in steden als Amsterdam (IJ-as), Den Haag (Bank-gebied) en Rotterdam (Kop van Zuid) en bij voorbeeldprojecten ter verbetering van de structuur van naoorlogse woonwijken (doorbreken van het eenzijdige woonkarak-ter). In al deze gevallen is de hoop gevestigd op publiek-private-samenwerkings-constructies.

d. Milieubesef

Hoewel de zorg voor het milieu gezien wordt als een ondersteuning van het streven naar 'ruimtelijke kwaliteit', valt gemakkelijk in te zien dat er ook een ernstig conflict kan ontstaan tussen grootstedelijke allure en milieukwaliteit (bijvoorbeeld tot uitdrukking komend in de expansie van Schiphol). Ondanks de vereisten van milieu-effectrapportage blijft de afweging van tegenstrijdige belangen een tamelijk ongrijpbare zaak. Vooralsnog komt de zorg voor tegenge-stelde belangen vooral tot uitdrukking in 'oscillerend' beleid, het afwisselend benadrukken van nu eens het één en dan weer het ander. Het geloof in de markt in de Vierde Nota en daarna de zorg om het milieu in de VINEX is hiervan een voorbeeld. Een perspectiefwisseling die in beleidstaal 'aanscherping' heet.

Het is moeilijk om in zo'n oscillerend systeem iets te zeggen over voortgaande ontwikkelingen. Het Nationaal Milieubeleidsplan (Ministerie van VROM, 1989a; 1990b) bevat weinig directe suggesties voor de ruimtelijke ordening hoewel de milieukwestie wel heeft geleid tot de sterke nadruk in de VINEX op de onder-linge afstemming van woon- en werklocaties en de vestiging van bedrijven met een hoog potentieel openbaar-vervoersgebruik bij werknemers en bezoekers op locaties die gemakkelijk voor openbaar vervoer te ontsluiten zijn.

Ter vermindering van de mobiliteit werkt een compact concept van de Randstad - zo luidt de verwachting - gunstig, maar het beheersen van luchtvervuiling en lawaai wordt in zo'n situatie in brede kring als dringender ervaren dan bij een wat meer gespreide ontwikkeling. Of die verwachting uitkomt, is overigens nog meer de vraag. De dynamiek in woon- en werkcarrières van huishoudens kan tot een onverwacht groot aantal kriskrasrelaties leiden.

e. Bestuurlijke reorganisatie

"Het draagvlak voor hoogwaardige voorzieningen van de centrumstad reikt tot buiten de bestuurlijke grenzen van de centrumstad ( ... ). Dat betreft vooral de 8

arbeidsmarkt, de woningmarkt, het draagvlak voor sociale, culturele, recreatieve en onderwijsvoorzieningen en de verkeer- en vervoersstromen". Aldus de nota Bestuur op Niveau 1 (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1990). Een dynamisch grootstedelijk milieu vraagt om bestuurskracht op dit regionale niveau.

Als er één beleid onderhevig is geweest aan 'oscillerende' probleemdefinities, dan betreft het wel het onderwerp van de bestuurlijke reorganisatie. Het gaat hier om het beurtelings winnen van voorkeuren voor een lichte samenwerking van gemeenten van onderop en voor de creatie van een nieuw bestuurlijk lichaam van bovenaf (met als uiterste optie een nieuwe bestuurslaag of een herindeling C.q. annexatie). De nieuwe aandacht voor de Randstad heeft het hele spectrum aan opties een ruk gegeven in de richting van een zwaar bestuur voor elk van de grote steden in de Randstad plus omliggende gemeenten.

Het slagvaardig optreden van de vier grote steden wordt belemmerd door de bestaande bestuurlijke grenzen. Die visie wordt nu ook onderschreven door onderzoekers die tot op dat moment de betekenis van schaalvergroting voor bestuurskracht hebben gerelativeerd (b.v. Derksen en Pronk, 1990). In dit kader zijn in 1989 en 1990 officiële adviezen uitgebracht door de Externe Commissie Grote Steden Beleid (Commissie-Montijn, Grote Steden, Grote Kansen, maart 1989); de Raad voor het binnenlands bestuur (Rbb, Het bestuur in grootstedelij-ke gebieden, juli 1990), de Raad voor Advies over de Ruimtelijgrootstedelij-ke Ordening (RARO, brief juli 1990) en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbe-leid (WRR, Van de stad en de rand, 1990). De Commissie-Montijn gaat hierbij het verst door te spreken van agglomeratie gemeenten (dus annexatie).

Alle adviseurs menen dat er tenminste een aanscherping en/of bundeling moet komen van de gezamenlijke bevoegdheden van de grote steden en hun randge-meenten. Aan de andere kant relativeert de WRR het agglomeratiebestuur als panacee: grote steden moeten in de eerste plaats impulsen krijgen om een beleid te voeren dat gericht is op sociaal-economisch herstel. Die impulsen zijn het sterkst als de gemeente de consequenties van het beleid direct bespeurt in de eigen kas. Een van de middelen daartoe zou de vergroting van het eigen 'belas-tinggebied' (aandeel van de locale belastingen in de totale inkomsten van de gemeente) kunnen zijn.

In de vervolgnota Bestuur op Niveau 2 (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1991) betuigt het kabinet weliswaar instemming met de opvatting dat vergroting van het eigen belastinggebied van gemeenten wenselijk is, maar het stelt geen ingrijpende maatregelen voor. Het kabinet zegt geen mogelijkheden te zien tot geheel nieuwe gemeentelijke belastingbronnen. Alleen het overhevelen van een enkele rijksbelasting (zoals de overdrachtsbelasting) komt in aanmerking. Het kabinet lijkt meer te zien in decentralisatie via verruiming van het Gemeente-fonds door het verminderen van de specifieke uitkeringen.

De standpunten van RARO en Rbb zijn in tweede instantie radicaler geformu-leerd dan in de voorgaande ronde. Men ziet het regionale bestuur nu als iets dat kan uitgroeien tot een openbaar lichaam met een zwaar pakket aan taken en bevoegdheden en uiteindelijk een direct gekozen bestuur. Deze visie wordt voorzichtig onderschreven door de diverse samenwerkingsverbanden die in de

grote steden in de Randstad opereren (met name in Amsterdam, Den Haag en Rotterdam). Zoals al eerder gesignaleerd, bestaan er echter twijfels over de bereidheid tot samenwerking van de desbetreffende gemeenten.

1.3 De Randstad en de bestuurlijke agenda

Welke impulsen hebben ertoe geleid dat de Randstad en de daarmee samenhan-gende probleemanalyse op de bestuurlijke agenda is verschenen? "De Randstad terug van weggeweest" meldt een kop boven een dagbladartikel in juli 1986 (Van Embden, 1986). Dit geeft ongeveer het moment aan waarop een aantal ambtelij-ke bewegingen publieambtelij-kelijk wordt herambtelij-kend als herleving van de Randstad

-conceptie.

De oorsprong van die bewegingen moet vooral gezocht worden in pogingen vanaf 1980 om de economie te versterken. Indringende mislukkingen in het industriebeleid, zoals de RSV -affaire, monden uit in de boodschap om geen steun meer te verlenen aan zwakke maar alleen aan succesvolle ondernemingen. In ruimtelijk opzicht betekent dit een ommezwaai van de perifere naar de economisch sterke gebieden.

Na een periode aan het begin van de jaren tachtig waarin de nadruk sterk ligt op technologische innovatie krijgt men geleidelijk meer aandacht voor het produk-tiemilieu en voor de distributiefunctie van Nederland. Daarop aansluitend gaat op instigatie van de luchthaven Schiphol in oktober 1985 de Commissie-Van der Zwan van start met als opdracht om de betekenis van de luchthaven voor de nationale economie te onderzoeken. Ze eindigt haar rapport met de zinsnede: "Het versterken en bewerkstelligen van een internationaal, grootstedelijk vestigingsmilieu is hier de belangrijkste doelstelling, waarbij maatregelen niet alleen gezocht moeten worden in aanleg en herstructurering van bedrijfsterrei-nen maar ook in het sociaal-culturele en woon-klimaat" (Commissie-Van der Zwan, 1986).

In hetzelfde jaar verschijnen rapporten van de Rijksplanologische Dienst en van het Nederlandse Economisch Instituut over de economische functies van de Randstad. Dit alles wordt op de achtergrond begeleid door een nieuw optimisme over de internationale economie (lage olieprijzen) en de samenwerking binnen de EG (op weg naar Europa 1992).

Vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en van de luchthaven zijn ook promi-nent aanwezig in de Commissie-Montijn die in 1989 de aanzet geeft tot nieuw beleid rond de bestuurlijke organisatie in de Randstad. Nu economische criteria centraal staan wordt ook de overheid gemeten naar standaarden van bedrijfseffi-ciëntie. Het elkaar tegenwerken van 'bedrijfsonderdelen' kan niet getolereerd worden vanwege een gemeenschappelijk doel: de internationale concurrentie-strijd.

Het is duidelijk dat dit uitgangspunt aansluit bij heersende opvattingen binnen de Rijks Planologische Dienst en de planologische diensten van de provincies. Bestuurlijke reorganisatie (schaalvergroting) is vanuit deze organen doorgaans 10

gepropageerd of op zijn minst welwillend beoordeeld. Hetzelfde geldt voor de bewindslieden op Binnenlandse Zaken, hoewel het hier ingenomen standpunt vaak onderdrukt werd door politieke tegenwind.

Er zijn ook andere impulsen: de grote steden zitten met centraal gelegen terreinen die door de industriële structuurverandering hun oude functies verloren hebben (bijvoorbeeld havengebieden). De noodzaak om economisch te revitalise-ren en het zich aandienen van nieuwe groepen op de woningmarkt (gentrificati-on) moest wel leiden tot de gedachte om hier het internationaal vestigingsmilieu te creëren waarvan in de discussies sinds vele jaren sprake is. Het zoeken naar een zinvolle bestemming van deze gebieden en het pogen om de economie te revitaliseren was in de grote steden (met name Amsterdam) al enige tijd daarvoor begonnen.

De herleving van de milieuproblematiek in de Nederlandse politiek in 1989 -instrumenteel bij het afbreken van het kabinet Lubbers 11 - en de nieuwe leuze sociale vernieuwing - instrumenteel bij het opbouwen van het kabinet Lubbers-Kok - lijken eerder gevolgen van het bovenstaande dan nieuwe zelfstandige impulsen in de Randstaddiscussie. Ze zijn voor een deel te verklaren als evenwichtsherstellende reactie op het nieuwe vertrouwen in de economische ontwikkeling, voor een ander deel als ondersteuning daarvan.

De hier gerapporteerde speurtocht naar samenhang in de bestuurlijke en ruimtelijke inrichtingsvoornemens inzake de Randstad wordt afgesloten aan het eind van de looptijd van het onderzoeksprogramma Stedelijke Netwerken. Bij het vaststellen van de contouren van het toekomstige onderzoeksprogramma Stedelijke Netwerken in 1986 lag de nadruk op wat men zou kunnen noemen de grote stad als micro-kosmos, als uitvergroting van maatschappelijke extremen, van sociale problemen en veelbelovende ontwikkelingen binnen een eng geogra-fisch gebied. Kansrijke en kansarme gebieden scharen zich in stedelijke gebieden aaneen maar worden tegelijkertijd gescheiden door grenzen die juist in de huidige tijd een contrast vormen met de vervagende nationale grenzen.

De term micro-kosmos geeft al aan dat de ontwikkelingen gezien werden als weerspiegeling van gebeurtenissen op hogere niveaus: nationaal en internatio-naal. Vooral op macro-niveau deden zich ingrijpende veranderingen voor zoals de technologische vernieuwing en de veranderende internationale arbeidsdeling. Het belang van zulke internationale ontwikkelingen voor de grootstedelijke structuur en vitaliteit is sinds 1986 niet verminderd. Hoogstens is de betekenis ervan gewijzigd. Zo is de perceptie van een naar het zuiden verschuivend economisch zwaartepunt (Jutlandisering van de Randstad) gerelativeerd door de ontwikkelingen in Oost-Europa en de economische groei in Noord-Duitsland. In de in 1989 gepubliceerde Franse analyse van steden met Europese functies (Reclus, 1989), ligt de Randstad juist in de Europese kansrijke zone (de verste-delijkte as langs de Rijn), terwijl Frankrijk zich zorgen maakt over zijn perifere ligging. In een vroeg signalement van de onderzoeksresultaten schrijft Le Monde (4-3-1988): "On constate que les métropoles francaises présentent un caractère de fragilité en Europe par rapport à celles des au tres pays voisins". Dit roept de

vraag op of veel van die marginaliseringsanalyses niet meer zeggen over de diverse nationale percepties en angsten dan over objectieve beperkingen.

Het perspectief dat zich vijf jaar geleden ontvouwde geldt nog steeds in grote lijnen. Het in 1986 gesignaleerde einde van de bevolkingsafname in de grote steden bleek inderdaad een keerpunt, zij het in belangrijke mate ook conjunctu-reel van aard, maar tegelijkertijd kan de hele dynamiek van bouwen en wonen in de Randstad nog steeds als een (gematigde) 'californisering' worden omschreven. Een vergelijking die behalve met 'suburbanisatie' in 1986 ook nog de associatie opriep met een droombeeld: high-tech, innovatie, snelle rijkdom en dat alles temidden van een aangename omgeving.

In de Verenigde Staten lijkt dit beeld vijf jaar later te zijn omgeslagen in zijn tegendeel. In een 'special issue' van Time (18-11-1991) onder de titel California: the endangered dream wordt verontrust gerapporteerd over de dreigende onleefbaarheid door de toestroom van migranten (uit Azië en Zuid-Amerika) waartegen de voorzieningen niet zijn opgewassen, de vernietiging van het landschap door de lage woondichtheden, de luchtvervuiling door het autogebruik en de crisis in de computerindustrie die aan zijn succes (en de internationale concurrentie) ten onder dreigt te gaan. De leefbaarheidsproblemen hebben autochtone Californiërs al weer doen besluiten om zich elders te vestigen. Gouverneur Pete Wilson noemt als belangrijkste politieke problemen de politieke apathie en het feit dat de problemen de bestuurlijke schaal van stad of county te boven gaan. Er zouden regionale bestuurlijke lichamen nodig zijn maar de Republikeinen beschouwen zo'n extra bestuurslaag als te duur en te bureau-cratisch.

Is het toevallig dat juist deze zaken - milieu, bestuurlijke reorganisatie en internationale migratie - ook het belangrijkste verschil tussen de bestuurlijke agenda's van 1986 en 1991 in Nederland vormen? Waarschijnlijk niet, er is een dynamiek in het verschijnen en verdwijnen van sociale problemen die een opvallende gelijktijdigheid te zien geeft, zelfs tussen geografisch ver van elkaar verwijderde (westerse) samenlevingen. Zo'n overeenstemming tussen de beleids-agenda's van verschillende landen is zeker geen toeval binnen de EG waar de economische ontwikkelingen en beleidsreacties steeds meer gecoördineerd raken.

1.4 Probleemstelling en onderzoeksvragen

In de voorgaande paragrafen presenteerden wij een overzicht van denkbeelden over de positie van de Randstad sinds het verschijnen van de Eerste Nota inzake de Ruimtelijke Ordening van Nederland (1960). Vervolgens gaven wij een schets van de omgevingsinvloeden die hun sporen nalaten in de beleidsvorming rondom de positie van de vier grote steden in West-Nederland. Tenslotte besteedden wij aandacht aan de achtergronden van het feit dat de Randstad in de tweede helft van de jaren tachtig weer op de bestuurlijke agenda is verschenen. Deze be-schouwingen vormen de aanloop tot de centrale probleemstelling van deze bundel:

Hoe wordt de bestuurlijke en ruimtelijke inrichting van de Randstad thans in de praktijk vormgegeven, in hoeverre sluiten deze inrichtingsplannen op elkaar aan en in hoeverre ondersteunen zij de Randstad als planningsconcept? Hoe dient de

bestuurlijke en ruimtelijke inrichting van de Randstad, in onderlinge samenhang, te worden ontwikkeld?

De probleemstelling bevat dus een descriptieve en analytische component, maar ook een prescriptieve, op synthese gerichte dimensie. Van deze algemene probleemstelling worden de volgende onderzoeksvragen afgeleid:

1. Welke positie neemt de Randstad in binnen het Europees stedelijk netwerk? Bij de behandeling van deze onderzoeksvraag wordt aandacht besteed aan de analyse van Cheshire et al. (1988) en Reclus (1989), aan de economische positie van de Randstad, en meer speciaal aan de positie van de 'mainports' Schiphol en Europoort.

2. Hoe wordt op nationaal niveau het ruimtelijk beleid voor de Randstad sinds de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (1988) geformuleerd?

Hierbij staat de inhoud van beleidsdocumenten als VINO, VINEX, Stelling-namebrief, SVV 2 en NMP (plus) centraal.

3. Hoe wordt er vanuit provinciale optiek tegen het concept van de Randstad aangekeken?

De Randstad omvat de provincies Zuid-Holland en Utrecht en grote delen van Noord-Holland en Flevoland. Recentelijk hebben deze provincies hun aarzelingen jegens de Randstad als planningdoctrine laten varen en hebben hun samenwerking op Randstadniveau geïntensiveerd in het Randstadoverleg Ruimtelijke Ordening (RoRo) en het Randstadprojectteam. Belangrijkste beleidsdocument dat hieruit is voortgevloeid, is tot dusverre de Interprovinci-ale Visie op de Randstad (IPVR).

4. In hoeverre ondersteunt de regeringsvisie inzake de bestuurlijke reorgani-satie in grootstedelijke regio's het concept van de Randstad?

Met de regeringsnota's Bestuur op Niveau 1 en 2 heeft de regering aangege-ven hoe binnen de grootstedelijke regio's tot een meer slagvaardig bestuur kan worden gekomen. Binnen de Randstad ligt de nadruk op de regio's Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. De ontwikkelingen in de bestuurlijke vormgeving van de regio's vóór en na BON 1 en BON 2 worden geanalyseerd. Ook wordt aandacht besteed aan de relatie van deze vormge-ving met het concept van de Randstad.

5. Welke strategische inrichtingsplannen worden thans in de Randstad ontwik-keld, hoe verhouden deze plannen zich tot elkaar en in hoeverre ondersteu-nen zij het concept van de Randstad?

De ruimtelijke inrichting van de Randstad wordt in de komende jaren vooral bepaald door een aantal inrichtingsplannen op een bovenlocaal niveau, die de planningdoctrine van de Randstad al dan niet zullen ondersteunen. Het gaat hierbij enerzijds om nieuwe bouwlocaties, maar anderzijds ook om infrastructurele projecten en een project dat het Groene Hart moet

verster-ken. Aan deze projecten, de onderlinge relatie tussen deze projecten en de relatie met het concept van de Randstad wordt een uitvoerige beschouwing gewijd.

6. In hoeverre hangen de voornemens inzake de bestuurlijke inrichting en die inzake de ruimtelijke inrichting van de Randstad met elkaar samen? In hoeverre kan deze samenhang in de komende jaren worden versterkt? De laatste onderzoeksvraag brengt ons terug naar de algemene probleem-stelling. Nagegaan wordt in hoeverre de vigerende beleidsvoornemens voor de bestuurlijke inrichting en die op het terrein van de ruimtelijke inrichting van de Randstad elkaar steunen, los van elkaar staan, of elkaar zelfs tegen-werken. Uitgaande van de veronderstelling dat een krachtige samenhang tussen bestuurlijke en ruimtelijke inrichting gewenst is, en de mogelijkheid open houdend dat de geconstateerde samenhang voor verbetering vatbaar is, mondt de beschouwing uit in suggesties om de samenhang tussen bestuurlij-ke en ruimtelijbestuurlij-ke inrichting van de Randstad te versterbestuurlij-ken.

De opbouw van dit rapport sluit nauw aan bij de hiervoor gespecificeerde onder-zoeksvragen.

1.5 Opbouw van het rapport

De Randstad stond centraal in het meerjarige onderzoeksprogramma Stedelijke Netwerken, waarin onderzoeksgroepen van de Rijksuniversiteit Utrecht (Instituut voor Ruimtelijk Onderzoek), de Universiteit van Amsterdam (Centrum voor Grootstedelijk Onderzoek) en de Technische Universiteit Delft (Onderzoeksin-stituut OTB) samenwerken.

Ook in het actuele ruimtelijke-ordeningsbeleid van de rijksoverheid speelt de Randstad een belangrijke rol. Bestuurders van gebieden buiten de Randstad vinden dat er zelfs te eenzijdig op de Randstad wordt gemikt. Hoewel in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) wordt geprobeerd de planningdoctrine van de Centrale Stedenring ingang te doen vinden (waarvan niet alleen de Randstad-steden deel uitmaken maar ook steden als Breda, Tilburg, Eindhoven, Nijmegen, Arnhem en Amersfoort), komt de Randstad in het rijksbeleid toch geprofileerd ·naar voren. Hier zijn immers 'gateway' Schiphol en 'mainport' Rotterdam gesitueerd, en hier zijn de internationaal georiënteerde activiteiten geconcentreerd.

In het rapport Nadere uitwerking Randstad Internationaal (NURI, 1991) van de Stul,lrgroep Randstad Internationaal wordt de Randstad in internationaal perspectief geplaatst. Dat gebeurt ook in VINO en VINEX, de in dit verband belangrijkste beleidsdocumenten van het ministerie van VROM, en het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV 2) van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. In hoofdstuk 2 trachten wij vanuit dit internationale perspectief de Randstad te positioneren.

In hoofdstuk 3 geven wij een schets van het vigerende ruimtelijk beleid in Nederland, neergelegd in documenten als VINO, VINEX en Ruimtelijke Verkenningen, voor zover dat van direct belang is voor de Randstad. Dat beleid voorzien wij van enkele kanttekeningen. Ook de provincies hebben, na aanvan-kelijke aarzelingen, de Randstad ontdekt. Zij hebben een Randstad Overleg Ruimtelijke Ordening (RoRo) in het leven geroepen, een Interprovinciale Verstedelijkingsvisie op de Randstad (IPVR, 1990) het licht doen zien, en een Randstadprojectteam samengesteld. Door een op de Randstad als planningsob-jekt gerichte interprovinciale samenwerking proberen Noord- en Zuid-Holland, Utrecht en nu ook Flevoland de Randstad te profileren en te versterken. Op deze provinciale invalshoek is hoofdstuk 4 gericht.

De bestuurlijke stelselwijziging die in het kielzog van het rapport van de Commissie-Montijn en het WRR-rapport Van de stad en de rand door het Ministerie van Binnenlandse Zaken is geëntameerd door de publikatie van de beleidsnota's Bestuur op Niveau deel 1 en 2 (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1990; 1991), is niet zozeer op de Randstad gericht, als wel op de groot-stedelijke regio's. In de Randstad zijn de regio's Amsterdam (ROA), Rotterdam (OOR), Den Haag (Haaglanden) en Utrecht (RBU) van belang, maar deze vier regio's dekken de Randstad bij lange na niet.

In hoofdstuk 5 besteden wij nader aandacht aan de bestuurlijke ontwikkeling van de grootstedelijke regio's en de consequenties die tot nu toe per stadsregio zijn getrokken. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan sectorspecifieke regio's zoals de vervoerregio's en de budgetregio's op het gebied van de volkshuisvesting. Aandacht wordt onder meer gegeven aan de aansluiting (resp. kortsluiting) tussen het Randstad-denken en het denken in grootstedelijke gebieden.

In hoofdstuk 6 geven wij een overzicht van strategische inrichtingsplannen in de Randstad, voor zover deze het locale schaalniveau overtreffen.

In hoofdstuk 7 analyseren wij de besluitvorming over deze inrichtingsplannen en gaan na hoe deze passen in de regionalisatie van het beleid, resp. het Randste-delijk denken. Ook hier wordt met name gekeken naar de relaties tussen de diverse projecten: de aansluitingen en kortsluitingen.

Het laatste hoofdstuk (8) geeft een korte samenvatting van deze publikatie en formuleert suggesties voor een aanpak waarbij de bestuurlijke en de ruimtelijke inrichting van de Randstad beter op elkaar kunnen worden aangesloten.

2

DE RANDSTAD IN INTERNATIONAAL

PERSPECTIEF

H. Priemus

2.1 Analyse van Cheshire et al. (1988)

Bij het naderen van het legendarische jaar 1992 zijn verschillende studies uitgevoerd naar de relatieve welvaartspositie en de economische potenties van Europese steden en regio's. Daarbij is ook de positie van Amsterdam, Rotter-dam, Den Haag en Utrecht, al dan niet geaggregeerd tot de Randstad of Randstadvleugels, betrokken. Vooral de studies van Cheshire et al. (1988) en Reclus (1989) spreken kennelijk tot de verbeelding (zie ook Cortie en Dignum, 1991).

Cheshire et al. hanteerden het inkomen, de werkloosheid, het migratiesaldo en de vraag naar hotelbedden om de welvaart van stedelijke gebieden te kunnen vergelijken. De auteurs stellen een index samen die zij 'problem score' noemen, maar wij volgen gaarne Cortie en Dignum die de index van Cheshire et al. aanduiden als welvaartsscore, waarbij een laag cijfer een hoge welvaart aangeeft. Het gaat hierbij steeds om stedelijke gemiddelden: interessante verdelingskwes-ties (zoals de een- of tweetoppigheid van verdelingen) blijven hier buiten beeld. Uitgedrukt in de gemiddelde rangorde van de stedelijke gebieden scoort de BRD 32, Frankrijk 47, de Benelux 54, Italië 56, Spanje 69 en het Verenigd Koninkrijk maar liefst 79. Anno 1984 zijn de stedelijke gebieden in West-Duitsland dus het meest welvarend. De score is relatief ongunstig in Spanje en het Verenigd Koninkrijk.

Tabel 2.1 en afbeelding 2.1 geven een beeld van de spreiding van de 111 stedelijke gebieden over de drie welvaartsniveaus. West-Duitsland bevat zeven van de zestien meest welvarende stedelijke gebieden, en ontbreekt in de categorie 'laag'. Frankrijk (negentien steden) scoort drie maal bij de top en vier keer bij de achterblijvers. Van de zeventien Italiaanse gebieden behoren er tien tot de laagste categorie, en een tot de hoogste. Van de acht Benelux-steden zitten Brussel en Amsterdam in de kopgroep, en behoren drie steden (Charleroi, Rotterdam, Luik) tot de staart.

Van de 21 Britse steden behoort geen enkele tot de meest welvarende categorie. Ook Londen haalt geen ereplaats. Dertien keer belandt een Britse stad in de laagste categorie. Spanje en Portugal samen bereiken met slechts één stad

(Palma de Mallorca) de hoogste categorie, en met tien stedelijke gebieden de minst welvarende groep.

Atb. 2.1 Steden in de Europese Gemeenschap naar welvaartsniveau, 1984

problem s c o r e

-• hoog ~ -7 ~ -7 < midden < +4

0

Bron: Cheshire et aI., 1988, bewerking: Cortie & Dignum, Geografisch Tijdschrift, 25, no. 5, 1991: 444.

Tabel 2.1 Stedelijke gebieden in de Europese Gemeenschap naar welvaarts-niveau, per land

laag midden hoog totaal

West-Duitsland 0 20 7 27 Frankrijk 4 12 3 19 Benelux 3 3 2 8 Italië 5 9 3 17 Verenigd Koninkrijk/Ierland 13 8 0 21 Spanje en Portugal 10 8 1 19 Totaal 35 60 16 111

Bron: Cheshire et al., 1988.

2.2 Analyse van Reclus (1989)

De onderzoekers van Reclus (1989) ordenen de verschillende stedelijke gebieden niet naar welvaart, maar naar hiërarchie (aantallen functies) en profiel (soort functies) en laten hun analyse uitmonden in een ruimtelijk beeld.

Zij hanteerden de volgende variabelen ter bepaling van de activiteiten van steden: (1) (2) (3) aantal inwoners bevolkingsgroei aantal multinationals

(4) high-tech uitrusting en activiteiten (5) aantal en aandeel technici (6) onderzoek (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (14) (15) universitaire functie

positie als financieel centrum positie als luchthaven positie als haven

positie als cultureel centrum positie als tentoonstellingscentrum positie als congrescentrum

centrum van de pers en van uitgeverijen centrum van telecommunicatie

(16) centrum van specialiteiten.

Om de hiërarchie vast te stellen verbinden de onderzoekers punten aan elke functie (maximum 5 punten, vermeerderd met een bonuspunt als er sprake is van een mondiale topfunctie). Een stedelijk gebied kan dus meer dan 16 x 5 = 80 punten scoren. Gezien de gevolgde werkwijze achten de onderzoekers elk van de onderscheiden functies dus voor het overige even belangrijk. De zo ontstane rangorde wordt vervolgens in acht klassen verdeeld (zie tabel 2.2).

Tabel 2.2 Rangorde van Europese steden naar scores op zestien sociaal-economische indicatoren en verdeeld in acht klassen

Klasse 1 Londen Parijs

Klasse 2 Milaan Klasse 3 Madrid

München, Frankfwt Rome, Brusse~ Barcelona Amsterdam

Klasse 4 Manchester Berlijn, Hamburg

Stuttgart, Kopenhagen, Athene Rotterdam, Zürich

Turijn Lyon

Gen~ve

K1asse 5 Birmingbam, Keulen, Lissabon Glasgow

VVenen,EUtinburgh Marseille Napels

Scvilla, Straatsburg

Bazc~ Venetië, Utrecht

Düsseldorf. Florence, Den Haag, Antwerpen, Toulouse Valencia, Genua

Klasse 6 Bonn LiIIe, Nice

Bristo~ Bordeaux, Grenoble MontpeUier, Nantes, Dublin, Porto Neurenberg, Eindhoven, Bilbao Palermo, Bari, Mannheim Luik, Leeds-Bradford, Rennes Triëst, Essen

Klasse 7 Zaragoza, Mainz-VViesbaden

Livcrpoo~ Soutbampton, Newcastle, Thessaloniki, Tarento, Bern, Nancy, Lausanne Karlsruhe, Bremen, Gent, Rouen

Malaga, Padua, Cagliari, Arnhem

Cardiff, Munster, Braunschweig, Metz, Palma Augsburg

Angers, Verona, Dortmund, Aix, Nijmegen, Orlêans, C1ermont Cadiz, Catánia, Parma, Groningen, Reims

Las Palmas, Valladolid, Granada, Bochum, Tours

Klasse 8 Saarbrücken, Belfast, Vigo, Tarragona, Saint-Etienne

Cordoba, Murcia, Coventry, A1icante, Messina, Odense, Modena,

Kie~ Arhus, Kasse~ Duisburg, Haarlem, Le Havre, Santa Cruz Plymouth, Nottingbam, Linz, Graz, Freiburg-Br., Wuppert~ Tilburg Aberdeen, San Sebastian, Caen, Reggio, Brescia, Bielefeld, Enschede, Dijon, Sheffield

Brest, Santander, Middlesbrougb, Huil, Pamplona, Livomo, Cannes, Amiens, Dordrecht

La Coruna, Oviedo, Leicester, Lübeck, Valenciennes Le Mans, Lens, Gijón

Stoke-on-Trent, Charlero~ Mönchen-Gladbach Bron: Reclus, 1989. 20 83 81 70 66 65 64 63 58 57 56 55 54 53 52 51 50 49 48 47 46 45 44 43 42 41 40 39 38 37 36 35 34 33 32 31 30 29 28 27 26 25 24 23 22 21 20 19 18

Londen en Parijs staan nu aan de top, op afstand gevolgd door Milaan. In klasse 3 komen we de eerste Nederlandse stad tegen: Amsterdam, direct na Madrid, München, Frankfurt, Rome, Brussel en Barcelona. Rotterdam maakt deel uit van klasse 4, Den Haag en Utrecht van klasse 5. Eindhoven heeft het tot klasse 6 geschopt, gevolgd door Arnhem, Nijmegen en Groningen in klasse 7. In klasse 8 tenslotte treffen we Tilburg en Enschede aan, alsmede twee Nederlandse gemeenten zonder stedelijke knooppunt-status: Haarlem en Dordrecht. Opval-lende afwezigen in de hiërarchie van Reclus zijn: Hengelo, Maastricht/Heerlen,

Atb. 2.2 Profiel van de steden in de Europese Gemeenschap

Steden profielen

Bron: RECLUS, Les villes "européennes", 1989

type 1-2 •

type 3-6 0

type 7 •

type 8-12 0

~---~ Bron: Reclus, 1989; Cortie & Dignum, Geografisch Tijdschrift, 25, nr. 5, 1991: 447.

Tabel 2.3 Profiel van de steden in de Europese Gemeenschap

Stedenprofielen*

A 1. Sterke scores op alle indicatoren, met name Economie en Internationaal (Eltrc) [Londen], Frankfurt, Bern.

2. Sterke scores of Internationaal en Onderzoek-Technologie (ER) Zürich, Stuttgart, Turijn, Lyon, Keulen, Utrecht, Basel, Bologna, Bristol, Mannheim, Bari, Lausanne.

B 3. Sterke scores op Internationaal en Communicatie, tamelijk goed op Economie (ITe) Amsterdam, Hamburg, Rotterdam, Antwerpen, Düsseldorf, Southampton.

4. Bovengemiddelde score op Communicatie, lager op Internationaal, zwak op Economie (TI).

a. Lissabon, Marseille, Genua, Nice, Nantes, Le Havre, Livorno, Bremen, (Lübeck, Tarragona);

b. met meerdere zwakke scores (TI-)

Palm a, Las Palmas, Malaga, Cannes, Alicante, Santa Cruz. 5. Bovengemiddelde scores op Internationaal, voor de rest gemiddeld (I)

Manchester, Straatsburg, Bonn, (Reims, Cadiz, Kiel, Duisburg).

6. Sterke scores op Internationaal en Cultuur, tamelijk goed op Onderzoek (Ier)

Brussel, Rome, Wenen, Kopenhagen, Athene, Genève, Venetië, Den Haag, Dublin (Triëst).

C 7. Sterke scores op Onderzoek en Cultuur (RC)

[Parijs], München, Berlijn, Edinburgh, Toulouse, Florence, Grenoble, Montpellier, Eindhoven, Rennes, (Zaragoza, Nancy, Karlsruhe, Padua, Braunschweig, Münster, Aken, Groningen, VaUadolid, Caen).

D 8. Geen enkele groep indicatoren overweegt (eitrc)

Milaan, Madrid, Barcelona, Birmingham, Glasgow, Valencia, Lille, Bordeaux, Gent, Neurenberg, Leeds, Mainz-Wiesbaden, (NewcastIe, Rouen, Arnhem, Metz, Cardiff). 9. Zwak op de meeste groepen indicatoren (sterk op Bevolkingsomvang) (D-)

Napels, Sevilla, Porto, Reggio, Messina. 10. Iets meer op Economic (e)

Hannover, Bilbao, Palermo, Luik, Essen, (Thessaloniki, Liverpool, Cagliari, Clermont-Ferrand, Dortmund, Verona, Bochum, Saint-Etienne, Haarlem).

11. Iets meer op Cultuur (c)

(Tours, Granada, Arhus, Cordoba, Freiburg, San Sebastian). 12. Geen bijzondere kenmerken, in de zwakke klassen

De rest.

• Tabel op basis van het verschil tussen de gezamenlijke classificatie en de indeling op elk van de vijf groepen indicatoren.

E (economie en financiën), I (internationale relaties), T (communicatie), R (onderzoek en technolo-gie), C (cultuur).

D = bevolkingsomvang Bron: Reclus, 1989.

Leeuwarden, Zwolle en Breda. Deze steden zijn in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening als stedelijke knooppunten aangewezen, maar komen op de Europese stedenkaart van Reclus niet voor.

Reclus deelt de steden daarnaast nog eens in vier groepen en twaalf typen in, met een overeenkomend profiel op basis van de combinatie van functies die hen kenmerkt: zie afbeelding 2.2 en tabel 2.3.

De eerste hoofdgroep (type 1-2) bestaat uit stedelijke gebieden die vooral sterk zijn in internationale relaties, in combinatie met economische functies of onderzoek en technologie. De tweede groep (type 3-6) profileert zich ook internationaal, maar met andere specialisaties: zoals cultureel, of communicatief plus economisch. De derde groep (type 7) wordt vooral getypeerd door de combinatie van onderzoek en cultuur. Tot deze groep behoren veel (vroegere) hoofdsteden zoals Parijs, München, Edinburgh, Rennes en Valladolid.

De laatste groep (type 8-12) heeft geen duidelijk profiel. Sommige steden hebben veel functies, maar zijn niet sterk gespecialiseerd (zoals Milaan, Madrid en Barcelona), andere hebben weinig functies en/of laagwaardige functies (Glasgow, Napels, Sevilla, Bochum en Porto).

De stedelijke gebieden uit de eerste twee groepen hebben een centrale positie in internationale stedelijke netwerken. Hier wordt beleid gemaakt en beslist over activiteiten. De instructies worden gestuurd naar stedelijke gebieden in het netwerk met een dienstverlenende en/ of producerende rol.

De classificering volgens stedelijk profiel levert andere resultaten op dan de hiërarchie. Londen behoort tot de eerste profielgroep, maar Parijs tot de derde en Milaan tot de vierde. Van de Nederlandse steden behoort alleen Utrecht tot de eerste groep. Amsterdam, Rotterdam en Den Haag passen elk in de tweede profielgroep met internationale specialisaties.

Stedelijke gebieden met veel internationale functies blijken vooral veel voor te komen in West-Duitsland, Italië en de Benelux. Hierbij blijven Frankrijk en vooral Spanje en Portugal ver achter.

De studie van Reclus mondt uit in een kaart (afbeelding 2.3) waarop de Europe-se Gemeenschap in vier regio's wordt verdeeld.

1. Allereerst is er de banaanvormige kernregio, de Westeuropese megalopolis, waarvan het meest dynamische deel ligt in de driehoek München Stuttgart -Zürich. Brussel en Amsterdam zijn overigens volgens Reclus niet minder aantrekkelijk als locaties voor bedrijven. Parijs valt buiten het centrale stedelijke systeem. Londen en Milaan vormen de noord- en zuidpool van de Europese megalopolis.

2. Aan de noordkust van het westelijk deel van de Middellandse Zee ligt een soort 'Sunbelt': het zogenaamde 'Nord du Sud'. Deze zone heeft zich ontwik-keld tot Europees vakantiecentrum waar ook vele gepensioneerden perma-nent zijn gaan wonen. Door de relatief lage lonen in dit gebied is het aantrekkelijk als locatie voor arbeidsintensieve produktieprocessen. Madrid wordt gezien als de schakel bij uitstek tussen Latijns-Amerika en de EG. 3. De Atlantische kust bestaat grotendeels uit agrarische gebieden, met hier en

daar een wat grotere stad, die als regionaal verzorgingscentrum fungeert. 4. Vooral aan de oostkant van de Middellandse Zee liggen de perifere steden

van de EG. Het inwonertal van deze steden is volgens de Reclus-groep in het algemeen te groot ten opzichte van de aanwezige werkgelegenheid. Ook