ZE SZ Y T Y N A U K O W E P O L IT E C H N IK I ŚL Ą S K IE J Seria: O R G A N IZ A C JA I Z A R Z Ą D Z A N IE z. 79
2015 N r kol. 1930
M ałgorzata M A Ń K A -S Z U L IK U rząd M iejsk i w Z abrzu prezydent@ um .zabrze.pl
SAM ORZĄD TERYTORIALNY JAKO CZYNNIK ROZW OJU LOKALNEGO I REGIONALNEGO
S tre sz c z e n ie . A k tyw izacja obyw atelska, integracja społeczna i w yzw alan ie p rzedsiębiorczości pro w ad zo n e z ud ziałem sam orządu stanow iły w ażn y elem ent w b udow ie społeczeństw a obyw atelskiego. N iek w estio n o w an y m w kładem sam orządu w rozw ój gospodarczy okazało się także p ozyskiw anie funduszy unijnych i w ykon y w an ie działań inw estycyjnych p rzy w ykorzystaniu środków zew nętrznych w spartym św iad o m ą oraz d łu gookresow ą p o lityką inw estycyjną z zaangażow aniem budżetó w p o szczególnych gm in. D latego rea liza cja u staw ow ych k o m petencji p rzyznanych sam orządom w ra z z rozpoczęciem okresu transform acji ustrojow ej przyczyniła się do rozw oju lokalnego oraz regionalnego w całym kraju.
S ło w a k lu c zo w e: sam orząd, kom unikacja, społeczeństw o obyw atelskie, w spólnota lokalna, m arketing terytotrialny
LOCAL GOVERNMENT AS A FACTOR OF LOCAL AND REGIONAL DEVELOPMENT
S u m m a r y . C ivic activation, social integration and entrepreneurship run w ith self- g o vernm ent p articip a tio n w ere im portant elem ent in build in g civic society. Indisputable input o f self-governm ent in econom ic d evelopm ent w as obtaining E U funds and ru nning in vestm ent activities b ased on external fu nding su pported w ith aw are and lo n g term investm ent po licy w ith engagem ent o f individual m u nicipality budgets. T h at is w hy realizatio n o f com petences given to self-g o v ern m en t along w ith the beg in n in g o f transform ation period con trib u ted to local and regional d evelopm ent in th e entire country.
K e y w o rd s : local governm ent, com m unication, civic society, local com m unity, territorial m arketing
166 M. M ańka-Szulik
1. Samorządność w Polsce - ujęcie historyczne
P rzekształcenia ustrojow e 1989 ro k u o skali ogólnopolskiej m iały o czyw iście rów nież w ym iar lokalny, czego sym bolicznym zw ieńczeniem były pierw sze w o ln e w yb o ry do sam orządów , k tóre odbyły się 27 m aja 1990 roku. N ależy podkreślić, ż e „praw ne podstaw y u stroju sam orządow ego na szczeblu gm iny zostały skonkretyzow ane w 1990 roku.
Z asadnicze znaczenie w tym zakresie m iała now ela konstytucyjna z
8
m arca 1990 roku w prow adzająca postanow ienia dotyczące sam orządu terytorialnego, które zo stały następnie ro zw inięte w licznych aktach praw nych. W śró d nich zasadnicze znaczenie m iała ustaw a z8
m arca 1990 roku o sam orządzie terytorialnym . Po w ydaniu tych aktów praw nych nastąpiło przyw rócenie w P olsce dualizm u adm inistracyjnego. W m iejsce dotychczasow ych organów jed n o litej w ład zy państw ow ej pow ołano organy terytorialnej adm inistracji rządow ej oraz organy sam orządu terytorialnego, począw szy o d gm iny, w 1990 roku. Jednocześnie ustalono podział zadań oraz kom petencji m iędzy adm inistracją rządow ą a sam orządem terytorialnym ” 1.W aspekcie historycznym w arto zaznaczyć, ż e dualizm w adm inistracji w prow adzono je sz c z e w 1944 roku, kiedy to „reaktyw ow ano instytucje praw no-adm inistracyjne pochodzące z okresu m iędzyw ojennego. P raw nym w yrazem tych decyzji były d ekrety P K W N ” 2. D ekrety te w ydano 21 sierpnia 1944 roku oraz 23 listopada 1944 roku. N astępnie w P o lsce n astał czas m inim alizującego znaczenie struktur i interesów lokalnych system u autorytarnego, k tó ry zlikw idow ał sam orząd terytorialny ustaw ą z 20 m arca 1950 ro k u 3, w prow adzając w je g o m iejsce instytucję rad narodow ych.
O kres transform acji ustrojow ej p ozw olił na tw orzenie zu p ełn ie n ow ych rozw iązań praw nych w ram ach sam orządu ugruntow anych następnie p rzez M ałą K onstytucję z 1992 roku, w której m .in. ustalono, że ,je d n o stk i sam orządu terytorialnego posiadają osobow ość p raw n ą ja k o istniejące z m ocy praw a w spólnoty m ieszkańców danego terytorium . P rzysługujące je d n o stc e sam orządu terytorialnego praw o w łasności i inne p raw a m ajątkow e stanow ią m ienie kom unalne”4. T ak w ięc p luralistyczna konstrukcja sy stem o w a ,n a k ła d a w yodrębnienie polityczno-praw ne i organizacyjne interesów lokalnych po d p ostacią instytucji-struktur, któ re ogólnie są określane m ianem sam orządu terytorialnego. O znacza ona nadanie w spólnotom lokalnym charakteru korporacji, zw iązków obyw ateli zam ieszkujących w y różnioną granicam i podziału terytorialnego przestrzeń, określonego statusu praw n o
1 Kallas M .: Historia ustroju Polski. PW N, W arszawa 2009, s. 398 i 399.
: W itkowski W.: H istoria administracji w Polsce 1764-1989. PWN, Warszawa 2012, s. 432.
3 Utworzono wówczas „rady narodowe, jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej w gminach, m iastach i dzielnicach w iększych miast, w powiatach i województwach”. Art. 1 ustaw y z dnia 20 m arca 1950 r.
0 terenowych organach jednolitej władzy' państwowej. DzU 1950, nr 14, poz. 130.
1 Chruściak R.: M ała Konstytucja z 1992 ro k u .,P rzegląd Sejmowy” , n r 5 (87), 2007, s. 108.
Samorząd terytorialny jako czynnik rozwoju. 167
politycznego. Jest to rów noznaczne z u znaniem zasad y w ielości podm io tó w w ładztw a publicznego i stanow i w yraźne odejście od układu m onocentrycznego” 5.
S am orządy zyskały znaczną, w yraźnie zaznaczoną i trw ałą autonom ię, czego w yrazem stała się „zasada sam odzielności w ynikająca z art. 16 ust. 2 i art. 165 konstytucji, w której określono zgodnie z tym i przepisam i, iż je d n o stk i sam orządu terytorialnego są sam odzielne, a sam odzielność podlega ochronie sądow ej. O sobow ość praw na je d n o ste k sam orządu terytorialnego, konstytucyjnie przyznana, je s t w yrazem roli sam orządu w system ie w ładz publicznych. K onsekw encją przy zn an ia je d n o stk o m sam orządu terytorialnego osobow ości praw nej je s t kolejna norm a konstytucyjna, stanow iąca o p rzysługiw aniu p raw a w łasności i innych praw m ajątkow ych” 6. S am orząd znajdujący oparcie w p rzepisach konstytucyjnych i ustaw ow ych m ógł w ięc w P olsce okresu p rzem ian ustrojow ych p ełnić sw oje funkcje, stając się, zgodnie z o b ow iązującą zasadą subsydiam ości, strukturą u łatw iającą tw orzenie społeczeństw a obyw atelskiego. R eform a sam orządu, zak o ń czo n a w 1998 roku p rze z rząd p rem iera Jerzego B uzka w p row adzeniem trójszczeblow ego podziału w ład z y sam orządow ej, je s t oceniana ja k o najbardziej efektyw na m odyfikacja u strojow a w Polsce.
2. Pojęcie samorządu terytorialnego
S am orząd terytorialny, w ypełniając p rzypisane praw em funkcje, stanow i strukturę, któ ra w najpełn iejszy sposób u m ożliw ia rozw ój społeczeństw a obyw atelskiego. N ależy zaznaczyć, że sam orząd „to w ykonyw anie zadań publicznych w sposób zdecentralizow any, na w łasną odpow iedzialność, przez odrębne w stosunku do adm inistracji rządow ej pod m io ty ” 7.
P odm iotem sam orządu je s t społeczność lokalna, k tó ra zam ieszkując dane terytorium , tw orzy w spólnotę dążącą do zabezpieczenia sw oich interesów , któ re są istotne w w ym iarze lokalnym . W tym u jęciu „gm ina z m ocy ustaw y tw o rzy w spólnotę sam orządow ą, której m iejscow ym w yznacznikiem je s t odpow iednie terytorium . Je st to w spó ln o ta o ch arakterze przym usow ym , bow iem w szystkie osoby, c z y to zam ieszkujące stale na je j terenie, czy też przebyw ające w gm inie chw ilow o, są zob o w iązan e do p o dporządkow ania się praw u stanow ionem u p rzez organy u chw ałodaw cze gm in ” 8. W łączenie się w działalność sam orządu
5 Ferens A.: Transformacja systemu władzy lokalnej w Polsce. Próba identyfikacji zasadniczych tendencji, [w:]
Ewolucja polskiego systemu politycznego po 1989 roku w św ietle komparatystycznej teorii polityki, red. A. Antoszewski, W rocław 1994, s. 219 i 220.
6 Stankiewicz W.: Samorząd terytorialny w polskim system ie administracyjnym po zmianach konstytucyjnych wprowadzonych w latach 90., [w:] Samorząd terytorialny w Polsce i Europie (doświadczenia i nowe wyzwania), red. J. M arszałek-Kawa, A. Lutrzykowski, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2008, s. 59.
7 Dąbrowski M.: Konstytucyjna zasada decentralizacji administracji publicznej a administracja rządowa, [w:]
Administracja rządowa w Polsce, red. M. Chmaj, Difin, W arszawa 2012, s. 14.
8 Jaeschke A.: Ustrój samorządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej (stan prawny na 1 stycznia 1999 roku), [w:] Co znaczył i znaczy samorząd, red. A. Jaeschke, M. M ikołajczyk, Wyd. Naukowe AP, Kraków 2000, s. 51.
168 M. M ańka-Szulik
p ozw ala ponadto na zaangażow anie m ieszkańców w przedsięw zięcia kom u n aln e będące w yrazem odpow iedzialności z a sytuację p anującą na terenie gm iny, pow iatu czy w ojew ództw a.
P ojęcie sam orządu lokalnego zostało zdefiniow ane m .in. w E uropejskiej K arcie S am orządu L okalnego. Z aw iera ona n astępujące sform ułow anie: „przez sam orząd lokalny rozum ie się praw o i rzeczyw istą zdolność w sp ó ln o t lokalnych do regulow ania i zarządzania, w ram ach praw a, na ich w łasną odpow iedzialność i n a rzecz ich ludności, istotną częścią spraw publicznych” , a opisane praw o ,je s t pełnione p rzez rady lub zgrom adzenia złożone z członków , w ybranych w głosow aniu w olnym , tajnym , rów nym , bezpośrednim i pow szechnym i m ogące zarządzać organam i w ykonaw czym i, które p rzed nim i odpow iadają”9. E uropejska K arta S am orządu L okalnego precyzuje, że zasada sam orządu lokalnego pow inna być uznana przez praw o krajow e, a w m iarę m ożliw ości m a m ieć zakotw iczenie konstytucyjne. P raw o też u stala kom petencje w spólnot lokalnych, udzielając im sw obody w w ypełnianiu zadań oraz w niektórych przypadkach ograniczając zasięg sam orządu. Sam orząd ten w inien m óc w e w łasnym zakresie określać struktury adm inistracyjne, ab y m ożliw e było skuteczne za rządzanie pow ierzonym i m u zasobam i.
W szelka kontrola je g o działalności m usi w ynikać z przepisów p raw a i p ow inna dążyć do zapew nienia poszanow ania praw orządności oraz zasad konstytucyjnych. Z godnie z E uropejską K artą S am orządu L okalnego zasoby finansow e w spólnot lokalnych m ają być proporcjonalne do przew idzianych praw em kom petencji, a przynajm niej część zasobów finansow ych m a p ochodzić z opłat i podatków lokalnych, których poziom m ogą w granicach określonych przepisam i ustalać sam e w spólnoty. S am orządom zostało też zagw arantow ane p raw o w spółpracy, a także zrzeszania się z innym i w spólnotam i lokalnym i w celu zabezpieczania sw oich interesów . W reszcie w celu zapew nienia w łaściw ego k orzystania z przyznanych upraw nień została sam orządom zagw arantow ana ochrona praw na.
3. Prawne regulacje działalności samorządów
S am orząd funkcjonuje w przestrzeni społecznej, a „najw ażniejszą konsekw encją społecznego charakteru adm inistracji publicznej je s t fakt, że pełniąc funkcję regulatora w spółżycia społecznego, w pierw szej kolejności pow in n a być ona u k ierunkow ana na zab ezpieczenie interesu p ublicznego” 10. W P olsce przep isy k o nstytucyjne dotyczące sam orządu terytorialnego stanow ią, że w ykonuje on zadania pub liczn e niezastrzeżone dla organów innych w ład z publicznych. U stalają je d n o cz eśn ie gm inę ja k o p o d staw o w ą je d n o stk ę
9 Art. 3 pkt. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. DzU z 1994 roku, nr 124, poz. 607.
10 M ożdżeń-M arcinkowski M.: Wstęp do prawa administracyjnego ogólnego. W olters Kluwer, W arszawa 2009, s. 19.
Samorząd terytorialny jako czynnik rozwoju. 169
sam orządu terytorialnego, przyznając je j osobow ość praw ną. G w arantują zarazem sam odzielność, któ ra po d leg a ochronie sądow ej. Sfera zadań publicznych w ykonyw anych przez je d n o stk ę sam orządu terytorialnego została skategoryzow ana na zadania w łasne służące zaspokajaniu potrzeb w spólnoty sam orządow ej oraz zadania zlecone, w ynikające z uzasadnionych potrzeb państw a. N atom iast ew entualne sp o ry k o m petencyjne m iędzy organam i sam orządu terytorialnego i adm inistracji rządow ej m ają rozstrzygać sądy adm inistracyjne. K onstytucja zap ew n ia je d n o stk o m sam orządu terytorialnego udział w dochodach publiczn y ch odpow iednio do przypadających im zadań p rzy uw zględnieniu zasady, że zm iany zadań i kom petencji je d n o ste k sam orządu terytorialnego następują w raz z odpow iednim i zm ianam i w p odziale d o chodów publicznych. W ym ienione zadania są w ykonyw ane za pośrednictw em o rganów stanow iących i w ykonaw czych. K onstytucja precyzuje, że w ybory do organów stanow iących są pow szechne, rów ne, bezpośrednie i odbyw ają się w głosow aniu tajnym , a za sa d y i tryb w yborów oraz odw o ły w an ia organów w ykonaw czych je d n o ste k sam orządu terytorialnego określa ustaw a. W ustaw ie zasadniczej zapisano też, że ustrój w ew nętrzny je d n o ste k sam orządu terytorialnego określają, w granicach ustaw , ich o rg an y stanow iące. D o ch o d y je d n o ste k sam orządu terytorialnego ustaw odaw ca p o dzielił na d o chody w łasne oraz subw encje ogólne i d otacje celow e z bu d żetu państw a.
Z aznaczył je d n o cz eśn ie , że jed n o stk i sam orządu terytorialnego m ają praw o ustalania w ysokości p odatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w u sta w ie 1'.
A nalizując p raw ne aspekty działalności sam orządu, w arto zw rócić uw agę na u w arunkow ania legislacyjne szczebla m iędzynarodow ego oddziałujące n a je g o funkcjonow anie. Ja k pisze A ndrzej K. P iasecki: „sam orząd terytorialny w E uropie nie je s t tylko w ew nętrznym elem entem ustrojow ym p oszczególnych państw , ale rów nież podm iotem praw nom iędzynarodow ym . P odm iotow ość w sp ó ln o t terytorialnych w zm acnia ich w spółpraca na forum europejskim , co je s t regulow ane p rzez konw encje m iędzynarodow e. Jedną z pierw szych była sporządzona w 1980 r. tzw. K onw encja M adrycka, czyli E uropejska K onw encja R am ow a o W spółpracy T ransgranicznej m iędzy W spólnotam i i W ładzam i T erytorialnym i. W 1981 r. pow stała E uropejska K arta R egionów P rzygranicznych i T ransgranicznych (zm odyfikow ana w 1995 r.). D la je d n o ste k sam orządu terytorialnego podstaw ow e zn aczenie m a E uropejska K arta S am orządu L okalnego (EK S L ) przy jęta przez Radę E u ropy w 1985 r. i w prow adzona w życie trzy lata później. Jej celem je s t w spółdziałanie pań stw w ro zw iązyw aniu spraw lokalnych n a drodze dem okratycznej, przy
11 Istotę samorządu w Polsce określono na podstawie zapisów artykułów od 163. do 172. Konstytucji RP, stanowiących rozdział VII poświęcony samorządowi terytorialnemu. Tekst Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w dniu 2 kwietnia 1997 r. Źródło: DzU z 1997 roku, nr 78, poz. 483.
170 M. M ańka-Szulik
zaznaczeniu odm ienności każdego z nich. P ostanow ienia K arty są ogólne, ale uw zględniają też specyfikę sam orządu w danym państw ie, je g o dziedzictw o kulturow e i odrębność zarządu lokalnego” 12.
W skali m iędzynarodow ej w spom niana E uropejska K arta S am orządu L okalnego (E K S L - ang. E uropean C harter o f L ocal S elf-governm ent) je s t je d n y m z dw óch, oprócz Św iatow ej D eklaracji S am orządu T ery to rialn eg o 13, aktów p raw nych regulujących status sam orządu terytorialnego. D okum ent, podzielo n y na trzy części złożone z 18 artykułów , odnosi się do roli i funkcjonow ania sam orządu terytorialnego w p rocesie b u d ow ania E uropy w spartej o dem okrację i decentralizację. A ndrzej K . P iasecki zw raca także uw agę n a akty praw ne, które w założeniu nie odnoszą się bezpośrednio do sam orządu terytorialnego, lecz zostały ratyfikow ane p rzez poszczególne państw a europejskie. W śród nich w ym ienia: traktat ustanaw iający W spólnotę E uropejską (TW E ) oraz m .in. E uropejską K artę S połeczną (1961), E uropejską K artę R egionalizacji (1988), E uropejską K artę Języków R egionalnych i M niejszościow ych (1992), E uropejską K artę O bszarów W iejskich (1996). Z godnie z przytoczonym i przepisam i oraz w św ietle „polskich u staw sam orządow ych m ieszk ań cy gm iny, pow iatu, w o jew ództw a tw orzą w spólnotę sam orządow ą. M ieszkańcy decydują o realizacji zadań adm inistracyjnych sam odzielnie i w ustaw ow ym zakresie. P od tym w zględem sam orząd stanow i w ięc p rzym usow ą korporację praw a publicznego” 14, której przedm iotem je s t w ykonyw anie zadań adm inistracji publicznej.
N ależy także p am iętać o konsekw encjach dla sam orządów w ynikających z procesu integracji europejskiej, który oznacza „w za sa d zie dw a w zajem nie pow iązan e procesy. Po pierw sze proces delegow ania określonych upraw n ień w zakresie k ształtow ania p olityk sektoralnych (policy com petences) n a po zio m transnarodow y. W ten sposób dąży się do osiągnięcia p ew nych celów po w prow adzeniu w życie k o nkretnych rozstrzygnięć typu regulacyjnego. Po drugie chodzi o proces k ształto w an ia instytucji, w yposażonych w upraw nienia legislacyjne, w ykonaw cze i sądow e” 15. W śró d skutków politycznych, gospodarczych i społecznych w ynikających z członkostw a P olski w U nii E uropejskiej w arto w skazać n a - w yjątkow o istotne z p u nktu w id zen ia sam orządów lokalnych - stym ulow anie aktyw ności obyw atelskiej. F aktem je s t bow iem , że „bardzo w ażnym czynnikiem zw iązanym
12 Piasecki A.K.: W prowadzenie, [w:] Samorząd terytorialny w wybranych państwach europejskich, red. A.K. Piasecki, „Annales Universitatis Paedagogicae Cracoviensis (72). Studia Politologia IV”, Kraków 2010, s. 3.
13 Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego została uchwalona na 27. Światowym Kongresie M iędzy
narodowego Związku W ładz Lokalnych, który odbywa! się od 22 do 26 września 1985 roku w Rio de Janeiro.
Zawiera ona zbiór zasad określających funkcjonowanie samorządu terytorialnego, a w tym jego definicję określającą, że „samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej” (art. 2 ust. 1) oraz że zarówno zasada samorządu lokalnego, ja k i podstawowe kompetencje władz lokalnych powinny zostać zapisane w konstytucji lub ustalone w drodze ustawowej (art. 1 i 3 ust. 3)” . Źródło: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, W arszawa 2010, s. 14.
14 Piasecki A.K.: Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne. PW N, W arszawa 2009, s. 30.
15 Antoszewski A., Herbut R.: Systemy polityczne współczesnej Europy. PW N, Warszawa 2006, s. 307.
Samorząd terytorialny jako czynnik rozwo ju. 171
z edukacją europejską w skali ogólnopolskiej je s t rozw ój organizacji pozarząd o w y ch ” 16.
N a zakończenie trzeba dodać, że rezultatem najpierw stow arzyszenia P olski z U nią E uropejską, a potem w ejścia kraju w struktury u n ijne było rów nież zo bow iązanie się do p rzestrzegania um ów m iędzynarodow ych, w tym rów nież takich, które dotyczą sfery ko m unikow ania sp o łe cz n eg o 17, a sam orząd m usi j e uw zględniać ja k o po d m io t aktyw nie, choć w zróżnicow anym stopniu m oże uczestniczyć w k ształtow aniu rynku m edialnego w p rzestrzeni lokalnej.
4. Przywracanie samorządności w Polsce
Po 1989 roku gruntow nej i radykalnej zm ianie uległy p rzepisy praw a, co uruchom iło k olejne p rzekształcenia w sposobie m yślenia i p ostrzegania rzeczyw istości politycznej, społecznej, gospodarczej oraz m edialnej. N a znaczeniu zy skała też o pinia publiczna. Jej k ształtow anie - inaczej niż w czasach P R L -u - u m ożliw iało realny, pok o jo w y i zatw ierdzony regułam i dem okracji w pływ na sytuację kraju. U jęcie n orm atyw ne w ym aga, ab y opinia p ub liczn a „legitym izow ała instytucje polityczne i funkcjonow anie dem okracji. W arunkiem n iezbędnym je s t w tym procesie sw oboda w w y rażan iu m yśli i poglądów , pub liczn a analiza treści procesów politycznych. Jednocześnie o p in ia p u bliczna je s t em pirycznie opisyw alna i rozpoznaw alna, dzięki czem u zaw iera w sobie potencjał krytyki. T ylko system y n iedem okratyczne m ogą ignorow ać ten po ten cjał i tym sam ym negow ać rolę opinii p u blicznej” 18. W tym kontekście należy w y raźn ie podkreślić, że „głębokie, system ow e przeobrażenia ustroju p olitycznego zaow ocow ały m iędzy innym i pojaw ieniem się now ych bądź znacząco zrekonstruow anych licznych instytucji i m echanizm ów w ładzy publicznej.
W śród nich, w P olsce, na szczególną uw agę zasługuje sam orząd terytorialny, k tó ry je s t typow ym przykładem instytucji m ającej bogatą h istorię i tradycje, ale je d n o cz eśn ie - w e w spółczesnych w arunkach - będącą daleko b ardziej niż w przeszłości tak w ażnym ogniw em system u w ładzy w pań stw ie” 19.
W prow adzenie sam orządu terytorialnego traktow anego ja k o zd e centralizow any zw iązek p u b licznopraw ny pow ołany do w ykon y w an ia określonych p rzepisam i zadań adm inistracji publicznej „było w P olsce je d n y m z niezbędnych w arunków realizacji transform acji
16 Czachór Z.: Integracja Polski z Unią Europejską w debacie publicznej. Podstawy refleksji i analizy, [w:]
Polska pięć lat w Unii Europejskiej, red. S. Konopacki, Ibidem, Łódź 2009, s. 98.
17 W śród umów m iędzynarodowych odnoszących się do sfery kom unikowania społecznego, a przyjmowanych przez Polskę w związku z procesem integracji europejskiej można wymienić m.in. Europejską konwencję o telewizji ponadgranicznej (DzU z 1995 roku, nr 32, poz. 160) czy Porozumienie w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (DzU z 1996 roku, n r 32, poz. 143).
18 M ichalczyk S.: Demokracja medialna. Teoretyczna analiza problemu. Wyd. A dam Marszałek, Toruń 2010, s. 165.
19 Lutrzykowski A., Legiędź-Gałuszka M.: „W spólnota samorządowa” czy „społeczność lokalna” (regionalna)?
Spór nie tylko semantyczny, [w:] Samorząd terytorialny w Polsce i w Europie (doświadczenia i nowe wyzwania), red. J. Marszałek-Kawa, A. Lutrzykowski, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2008, s. 33.
172 M. M ańka-Szulik
gospodarki w kierunku je j urynkow ienia. D ecentralizacja w iąże się z przeniesieniem części upraw nień w ładzy centralnej na organy niższych szczebli. Isto ta decentralizacji po leg a w ięc na w yposażeniu organów niższego szczebla w określoną sferę sam odzielności, przy rów noczesnym ograniczaniu dopuszczalności ingerow ania p rzez organy szczebla w yższego w dziedzinę działalności uprzednio p rzekazanej”20. D latego sam orząd stanow i p odstaw ow y organ w ładzy p ublicznej, którego kom petencje p recyzyjnie regulują przepisy praw a.
S zczególnie m ocno w arto w ięc raz je sz c z e podkreślić znaczenie zm ian legislacyjnych, które um ożliw iły prow adzenie w szechstronnej działalności przez sam orządy. U staw ą z
8
m arca 1990 roku21
nadano im rów nież sam odzielność w gospodarce finansow ej. U staw a ta „będąca je d n y m z fundam entów now ej polskiej rzeczyw istości politycznej i gospodarczej odrodziła w ładze gm inne, czyniąc z nich rzeczyw istych gospodarzy pow ierzonego im obszaru. To one są teraz odpow iedzialne z a w arunki działalności różnych grup użytkow ników m iasta i w ogólnym sensie p odlega im w szystko to, co d otyczy najbliższych relacji (tak przestrzennie, ja k i kom petencyjnie), w ja k ie p odm ioty te w chodząc w codziennym funkcjonow aniu”22. W ustaw ie uregulow ano kw estię k o m petencji w ład z gm iny, zakresu działania i zadań, a także ustalono spraw y dotyczące m .in. aktów praw a m iejscow ego, gospodarki finansow ej, m ienia kom unalnego oraz sprecyzow ano nad zó r nad działalnością gm iny. D latego też „rew olucyjny skok w sam orządności w 1990 roku oznaczał dopełnienie gruntow nych reform ustrojow ych, politycznych, społecznych i gospodarczych. W praw dzie reform a sam orządow a nie odcisnęła się tak w yraziście w św iadom ości P olaków , ja k np. plan B alcerow icza, ale w historii w spólnot lokalnych to w łaśnie ro k 1990, a nie 1989, oznaczał praw dziw y p rzełom ”23.Z politologicznego i historycznego p u nktu w idzenia należy stw ierdzić, że rząd T adeusza M azow ieckiego oraz S ejm kontraktow y zyskały uznanie ze w zg lę d u n a ran g ę i zakres prac legislacyjnych um acniających przem iany dem okratyczne, a „sy m b o liczn y p o w ró t do ciągłości z przedw ojenną, suw erenną P olską nastąpił 22 grudnia 1990 roku, k iedy zaprzysiężonem u, now em u prezydentow i L echow i W ałęsie, w ybranem u ju ż w w olnych w yborach pow szechnych, przekazał insygnia w ład zy ostatni p rezydent RP n a u c h o d ic tw ie - R yszard K aczorow ski” 24. W śród w ielu zainicjow anych w ów czas p rzem ian niektóre p rzyniosły rzeczyw iste, trw ałe i istotne dla społeczeństw a skutki. N a pew no do p rzekształceń ustrojow ych utrw alających dem okratyczny m odel państw a n ależy zaliczyć reaktyw ację sam orządu terytorialnego. P raktyczna realizacja zasady p o m ocniczości pozw oliła członkom
20 Jastrzębska M.: Finanse jednostek samorządu terytorialnego. Lex a W olters Kluwer business, W arszawa 2012, s. 13.
21 Kształt nowego modelu samorządności w Polsce określiła Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym. DzU z 1990 roku, nr 16, poz. 95. Finalizacja reformy samorządu i wprowadzenie jego trójstopniowego podziału przyniosły korektę tej nazwy na „ustawę o samorządzie gm innym ”, którą wprowadziła Ustawa z dnia 29 grudnia 1998 roku o zmianie niektórych ustaw w związku z w drożeniem reformy ustrojowej państwa. DzU z 1998 roku, nr 162, poz. 1126.
22 C zomik M.: Prom ocja miasta. Wyd. AE w Katowicach, Katowice 2005, s. 35.
23 Piasecki A.K.: Samorząd terytorialny i wspólnoty lokalne, op.cit., s. 385.
24 Kaczmarek R.: Historia Polski 1914-1989. PW N, W arszawa 2010, s. 843.
Samorząd terytorialny jako czynnik rozwoju. 173
w spólnot sam orządow ych na podejm ow anie o dpow iedzialności za form ę i sposób zab ezpieczania ich potrzeb w p rzestrzeni lokalnej. W ażnym osiągnięciem był zarazem fakt, że p ow stałe struktury nie tylko zajm ow ały się spraw ow aniem zarządu, lecz także z racji osadzenia w realiach g m iny m ogły ułatw iać w yzw alanie aktyw ności obyw atelskiej. N a m arginesie w arto zauw ażyć, że p rzep ro w ad zo n a znacznie później, bo w 1998 roku, reform a p olegająca na przyw róceniu pow iatów ja k o p ośredniego szczebla adm inistracji publicznej także m im o „dużej liczby błędów i n iedociągnięć w p o rów naniu z innym i reform am i z tego okresu m oże być traktow ana ja k o sukces transform acji ustrojow ej P o lsk i” 25. W rezultacie stw orzono system , k tó ry - przynajm niej w zało żen iu - pow inien w skali gm in y oraz pow iatu
„opierać się n a kilku podstaw ow ych zasadach: p rzyjaznym n astaw ieniu do obyw ateli - klientów urzędu, ro zw o ju um iejętności p racow ników zgodnie z w ym ogam i klientów urzędu, przejrzystości struktury i p rocedur działania oraz określeniu czynników w pływ ających na ja k o ść u słu g ”26. R eform ę sam orządow ą m ożna w ięc z perspektyw y czasu ocenić ja k o je d n o z tych p rzedsięw zięć, któ re w P o lsce zostało k o nsekw entnie p rzeprow adzone, a w w ym iarze społecznym przyniosło trw ałe i korzystne w yniki.
5. W pływ samorządu na rozwój lokalny i regionalny
W ro zw ażaniach n a tem at zn aczenia i funkcji sam orządu terytorialnego należy uw zględnić, że zm ian y u stro jo w e zap o czątk o w ały p ro ces głębszych przeobrażeń politycznych, sp ołecznych i k u lturow ych w raz z p o trzeb ą i m ożliw ością sam ostanow ienia m ieszkańców rów n ież na po zio m ie lokalnym . P raw ne usankcjo n o w an ie p ozycji sam orządów stw orzyło w arunki do ulo k o w an ia w łaśn ie w tym o bszarze przejaw ó w zaangażow ania obyw ateli w k ształtow anie rzeczyw istości w ew nątrz w sp ó ln o t lokalnych. M ożna też zauw ażyć, ż e „od m om entu rozp o częcia p rocesu refo rm o w an ia adm inistracji, na poszczególne etap y w drażania reform ad m inistracyjnych m iały w pływ różne kategorie czynników . P ierw szy etap reform y, u w ieńczony stw orzeniem sam orządnych gm in, był uw arunkow any p rzed e w szystkim czynnikam i o ch arakterze ideologicznym i politycznym . N atom iast u podstaw refo rm y adm inistracji publicznej z 1998 ro k u leżały w dużej m ierze czynniki ek onom iczne i społeczne, w m n iejszy m zaś stopniu polityczne, które w spólnie określiły zasadniczą przesłan k ę tej reform y - decen tralizację adm in istracji pu b liczn ej” 27.
25 Sienkiewicz M.W.: Samorząd powiatowy w Polsce. Założenia i realizacja. Wyd. UM CS, Lublin 2011, s. 416.
26 Buchacz T., W ysocki S.: Zarządzanie jakością w administracji - europejskie wzorce, polskie doświadczenia, [w:] Administracja publiczna. W yzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, PW N, W arszawa 2008, s. 205.
27 Sienkiewicz M.W.: Samorząd powiatow y w Polsce, op.cit., s. 413.
174 M. M ańka-Szulik
N adanie sam orządom podm iotow ości uczyniło je narzędziem służącym efektyw nem u w yzw alaniu potencjału społecznego gm in, pow iatów i w ojew ództw . D ążenie do aktyw izacji obyw ateli przez podejm ow anie w spółodpow iedzialności za rozw ój sw ojej dzielnicy czy osiedla, m iasta bądź w ojew ództw a stało się czynnikiem stym ulującym rozw ój regionalny.
W tym kontekście trzeba zw rócić uw agę, że „priorytetow ym zadaniem sam orządu w ojew ództw a je s t określanie strategii rozw oju oraz prow adzenie polityki rozw oju w ojew ództw a” 28. N a podstaw ie strategii rozw oju w ojew ództw a tw orzone są p o dobne dokum enty planistyczne na szczeblu gm in i pow iatów . D otyczą one m .in. ub ieg an ia się o dofinansow yw anie zadań publicznych. W ram ach je d n o ste k sam orządu terytorialnego p o w stały bow iem kom órki w yspecjalizow ane w pozyskiw aniu fu nduszy zew nętrznych.
Przygotow yw anie zgodnych z proceduram i aplikacji, efektyw ne gospodarow anie środkam i finansow ym i oraz w łaściw e rozliczanie zrealizow anych p rojektów stało się w yjątkow ym czynnikiem rozw ojow ym w przypadku k orzystania ze w sparcia zapew nianego w badanym okresie przez U nię E uropejską oraz środków dystrybuow anych z a pośrednictw em program ów przeznaczonych dla poszczególnych projektów . N ale ży w tym przypadku szczególnie docenić skuteczność sam orządów , poniew aż „sprostanie p rzez je d n o stk i sam orządu terytorialnego potrzebom inw estycyjnym i w ym ogom finansow ania rozw oju ze środków unijnych, m im o popraw iającej się ich ogólnej sytuacji finansow ej, n apotyka na w iele barier. A ktualne regulacje praw ne, choć w prow adzają istotne i p otrzebne m odyfikacje w system ie absorpcji, nie w yelim inow ały w ielu je g o m ankam entów . Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy je s t du ża ogólnikow ość regulacji u staw ow ych i p rzerzucanie ciężaru odpow iedzialności za stw orzenie w łaściw ego system u n a o rgany w ykonaw cze różnych szczebli oraz utrzym yw anie dużego zakresu uznaniow ości podejm ow anych rozstrzygnięć” 29.
Sam orząd, w ypełniając zadania z obszaru adm inistracji, m ógł w ykorzystyw ać środki finansow e oraz m ia ł zdolność organizacyjną do podejm ow ania inicjatyw służących integracji m ieszkańców w okół w artości istotnych dla tw orzenia społeczeństw a obyw atelskiego. D zieje się tak ju ż od etapu koncepcji w y k onania danego przedsięw zięcia, p oniew aż „partycypacja w planow aniu p rzejaw ia się poprzez udział w tym p rocesie różnego rodzaju rad, zespołów ekspertów i podobnych grem iów . O bok tego pew ną rolę w procesach p lanow ania spełniają różnego rodzaju inicjatyw y (w nioski) obyw atelskie” 30. Z adaniem sam orządu stała się także p rom ocja u w zględniająca prow adzenie m arketingu terytorialnego, której celem je s t tw orzenie m arki m iejskiej ułatw iającej p ozyskiw anie dla dobra całej w spólnoty sam orządow ej - w zależności od przyjętej strategii - inw estorów , turystów , naukow ców , k onsum entów produktu kulturalnego g m iny itd. W ten sposób inicjatyw y o charakterze lokalnym
28 W laźlak K.: Rozwój regionalny jak o zadanie administracji publicznej. W olters Kluwer Polska,W arszawa 2010, s. 195.
29 Komberger-Sokolowska E.: Problemy pozyskiwania środków unijnych przez polskie jednostki samorządowe, W arszawa 2007. Referat wygłoszony 25 kwietnia 2007 roku podczas seminaryjnego posiedzenia Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, którego tematem było: „Pozyskiwanie i wykorzystanie środków europejskich”.
Źródło: http://www.nik.gov.pl [dostęp 20 sierpnia 2013 roku].
30 Knosala B.: Zarys teorii decyzji w nauce administracji. W olters Kluwer Polska, Warszawa 2011, s. 159.
Samorząd terytorialny jako czynnik rozwoju. 175
i regionalnym zyskują na znaczeniu oraz p o pularności w skali całego kraju, a n iek ied y naw et zyskują rozpoznaw alność p o za je g o granicam i. O czyw iście nie m ożna pom inąć negatyw nych aspektów funkcjonow ania je d n o ste k sam orządu terytorialnego. P odobnie ja k inne struktury adm inistracji publicznej sam orząd je s t narażony n a problem y zw iązane z niedopełnianiem obow iązków , zaniechaniem w yk o n an ia czynności przew idzianych praw em , realizow aniem ich w sposób niezgodny z przepisam i czy w skrajnych przypadkach z n adużyciam i w ładzy, p oniew aż „sytuacje, w których posiadane prerogatyw y lub zajm ow ane stanow iska w ykorzystyw ane są przez o soby p ełniące funkcje pub liczn e ze szkodą dla interesu p ublicznego, n ie om inęły społeczności lokalnych i regio n aln y ch ”31. T rz eb a je d n a k przyznać, że działalność pro w ad zo n a p rze z o grany nad zo ru oraz sam okontrola JS T skutecznie przeciw działają takim zagrożeniom , a upraw n ien i do głosow ania m ieszkańcy gm iny m ają przynajm niej ra z n a cztery lata m ożliw ość p rzeprow adzenia w eryfikacji osiągnięć w ładz sam orządow ych w stosunku do składanych przed w yboram i obietnic.
Jednostki sam orządu terytorialnego - oczyw iście z różnym skutkiem - w celu popraw y efektyw ności sw oich działań w w ym iarze społecznym w ykorzystują środki m asow ego przekazu, co szczegółow o om ów ię w dalszej części artykułu. N iezależn ie od kontrow ersji w o k ó ł funkcjonow ania m ed ió w sam orządow ych oraz zaangażow ania adm inistracji terenow ej w przedsięw zięcia inform acyjne i reklam ow e faktem je s t, że to w łaśn ie sam orząd także w tym obszarze stw orzył bogatą ofertę d y w ersyfikująca form y p ozyskiw ania p rze z m ieszkańców w iadom ości o spraw ach w ażnych w w ym iarze lokalnym . W przy p ad k u sam orządów rów nież na znaczeniu zyskało kom un ik o w an ie polityczne, któ re „zajm uje się fo rm ułow aniem oferty politycznej i p rzekonyw aniem do je j słuszności, opierając się n a tech n ik ach m arketingow ych.
K om unikow anie publiczne, po p rzez w ybory, p o zw ala obyw atelom determ inow ać, zgodnie z w łasnym i orientacjam i, zakres oferty publicznej, organizację i o d pow iedzialność instytucji, na których ciąży rea liza cja ogólnego interesu sp ołecznego” 32.
Jednostki sam orządu terytorialnego m o g ą przy czy n ić się także do w zro stu p o tencjału regionalnego dzięki bezpośredniej oraz sform alizow anej w sp ó łp racy sam orządów (porozum ienia i zw iązki m iędzygm inne), a ta k że w spółdziałaniu z gm inam i oraz innym i podm iotam i na zasadzie dążenia do osiągnięcia celów w ażnych dla m ieszkańców danego o bszaru (np. aglom eracji). Po b adaniu w ykonanym n a zlecen ie Śląskiego U rzędu M arszałkow skiego w K atow icach rekom endow ano w łaśnie „prow adzenie działań edukacyjnych, inform acyjnych i prom o cy jn y ch p rzełam ujących uprzedzenia i zachęcających do w spółpracy, skierow anych do potencjaln y ch partnerów : publiczn y ch i niepublicznych instytucji kultury, przedsiębiorstw kreatyw nych, a także w ładz lokalnych, instytucji otoczenia
31 Koniuszewska E.: Środki prawne ograniczające nadużycia władzy w jednostkach samorządu w ustrojowym prawie administracyjnym. W olters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 227.
32 Dobek-Ostrowska B., W iszniowski R.: Teoria komunikowania publicznego i politycznego. W prowadzenie.
Astrum, W rocław 2002, s. 23.
176 M. M ańka-Szulik
biznesu i środow isk nauki”33. W spółpraca sam orządów z otoczeniem kategoryzow anym ja k o m .in. społeczne, naukow e, kulturalne, sportow e, gospodarcze przynosi m niej lub bardziej zauw ażalne efekty dzięki skali i natężeniu takiej działalności.
Z naciskiem trzeba zauw ażyć, że „pozytyw na ocena funkcjonow ania reaktyw ow anego z początkiem okresu transform acji ustrojow ej sam orządu gm innego w Polsce, przeprow adzona pow szechnie na gruncie nauki i praktyki, stanow iła podstaw ow ą przesłankę o konieczności dalszej rozbudow y struktur sam orządow ych” 34. P ozytyw ną rolę adm inistracji terenow ej w odbiorze społecznym potw ierdzają także w yniki badań opinii publicznej dotyczących p o strzegania sam orządów , w których przew ażająca część respondentów rozw ój gm iny bądź m iasta w iązała w łaśnie z działalnością sam orządów . M ianow icie w przypadku badań „O ceny działalności i sposobu finansow ania sam orządów ” przeprow adzonych w 2013 roku taki pogląd w yraziło aż 66 proc. resp o n d en tó w 35. S połeczne postrzeganie funkcjonow ania sam orządów najlepiej też oddaje u trzy m u jąca się n a stabilnym poziom ie frekw encja w w yborach do rad gm in. W 1990 roku w ynosiła ona 42,3 proc., a w 2010 roku osiągnęła w skali całego kraju poziom 47,3 proc36.
A utorka je s t prezydentem Z abrza i przew odniczącą Z arządu G órnośląskiego Z w iązku M etropolitalnego.
B ibliografia
1. A ntoszew ski A ., H erbut R.: S ystem y polityczne w spółczesnej Europy. P W N , W arszaw a 2006.
2. D obek-O strow ska B., W iszniow ski R.: T eoria kom unikow ania publicznego i p o lity cz
nego. W prow adzenie. A strum , W rocław 2002.
3. Jastrzębska M .: Finanse je d n o ste k sam orządu terytorialnego. Lex a W o lters K luw er business, W arszaw a 2012.
4. K allas M .: H istoria ustroju Polski. PW N , W arszaw a 2009.
5. K nosala E.: Z arys teorii decyzji w nauce adm inistracji. W olters K luw er Polska, W arszaw a 2011.
33 Badanie było współfinansowane ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego w obrębie projektu pt. „Strategiczne zarządzanie zmianami - nowe czynniki rozwoju województwa śląskiego w kontekście stanu i kierunków rozwoju regionalnego rynku pracy”. Raport końcowy: „Analiza potencjału rozwojowego funkcji metropolitalnych obszarów aglomeracji miejskich województwa śląskiego, będących ośrodkami wzrostu gospodarczego województwa śląskiego w kontekście procesów zachodzących na regionalnym rynku pracy - kultura i przemysły kreatywne” . Katowice 2012, s. 193.
34 Komberger-Sokołowska E.: Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego. A. Liber, LexisNexis Polska, Warszawa 2001, s. 15.
35 Projekt badawczy Ocena działalności i sposobu finansowania samorządów metodą wywiadu telefonicznego CATI wykonała w m aju 2013 roku firma PBS Sp. z o.o. na zlecenie Związku M iast Polskich na próbie 1600 respondentów w całym kraju.
36 M ateriały upowszechniane przez Ośrodek Statystyki Samorządów Terytorialnych, zgromadzone na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego pod adresem http://www.stat.gov.pl [dostęp 20 sierpnia 2013 roku].
Samorząd terytorialny jako czynnik rozwo ju. 177
6. K oniuszew ska E.: Ś rodki praw ne o g raniczające nadużycia w ładzy w je d n o stk a ch sam orządu w ustrojow ym praw ie adm inistracyjnym . W olters K lu w er business, W arszaw a 2009.
7. K o m b erger-S okołow ska E.: D ecentralizacja finansów publicznych a sam odzielność finansow a je d n o ste k sam orządu terytorialnego. A. Liber, L exisN exis P olska, W arszaw a 2 0 0 1.
8. M ichalczyk S.: D em okracja m edialna. T eoretyczna analiza problem u. W yd. A dam M arszałek, T oruń 2010.
9. M ożdżeń-M arcinkow ski M .: W stęp do p raw a adm inistracyjnego ogólnego. W olters K luw er, W arszaw a 2009.
10. Piasecki A .K .: S am orząd te rytorialny i w sp ó ln o ty lokalne. P W N , W arszaw a 2009.
11. S ienkiew icz M .W .: S am orząd p o w iato w y w Polsce. Z ałożenia i realizacja. W yd. U M C S , Lublin 2011.
12. W itkow ski W .: H istoria adm inistracji w P olsce 1764-1989. P W N , W arszaw a 2012.
13. W laźlak K .: R ozw ój regionalny ja k o zadanie adm inistracji publicznej. W olters K luw er Polska, W arszaw a 2010.
A bstract
B y perfo rm in g its tasks, local g overnm ent contributes to activation and integration o f local com m unities, developm ent o f infrastructure u sed for secu rin g resid e n ts’ needs, increasing in vestm ent attractiveness and also creating civic society. T hanks to the local governm ent, local initiatives becom e increasingly im portant nationw ide. Such an ex am ple is
“G U ID O ” M o num ental C oal M in e in Z abrze w hich is a p art o f Industrial M onum ents R oute o f the S ilesian V oivodeship w hich encourages hundreds o f thousand to urists to visit Silesian V oivodeship and Z abrze. Local g o vernm ent after a qu arter o f a century o f its operation from the first free elections o n 27 M ay 1990 turned out to be a m obile structure w hich effectively and clearly influences local and regional developm ent.
