De verzwegen problemen van de brutering

•

WERKDOCUMENT

co

E

~

al

c

al

l-

0

l-

:J

en

:J

l-

c

I-

en

Z

>

en

..c

w

en

0

-N

g

a:

w

Cl

Z

0

DE VERZWEGEN PROBLEMEN

VAN DE BRUTERING

drs. J.B.S. Conijn

_\SSS

94-02

DE VERZWEGEN PROBLEMEN VAN DE

BRUTE-RING

8ibliotheek TU Delft.

WERKDOCUMENT

---Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, tel. (015) 783005

DE VERZWEGEN PROBLEMEN VAN DE

BRUTE-RING

De werkdocumenten worden uitgegeven door:

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1

2628 CN Delft Tel.: (015) 783254

90-6275-964-5 jCIP

Copyright 1994 by J.B.S. Conijn

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint,

INHOUDSOPGAVE

VOORWOORD

1. INLEIDING . . . ... ... ... .. 1

1.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . 1

1.2 De verdere opzet van het rapport ... ... . . . .... 2

2. DE DYNAMISCHE KOSTPRIJSMETHODE EN DE BRUTERING ... 5

2.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . 5

2.2 De dynamische kostprijsmethode ... . . . ... ... .. . 6

2.3 De voorlopige bruteringsovereenkomst .... ... ... 7

3. DE VERANDERDE FUNCTIE VAN ARTIKEL 18 VAN DE HUURPRIJZENWET WOONRUIMTE . . . ... .... .. 9

3.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . 9

3.2 Artikel 18 binnen de Huurprijzenwet woonruimte. . . . . . . . . . . . . . .. 10

3.3 Artikel 18 Hpw binnen de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 .... ... . . . ... ... .. .... ... 13

3.4 De veranderde functie van artikel 18 Hpw . . . . . . . .. 16

3.5 Recente ontwikkelingen . . . ... ... 21

3.6 Slotbeschouwing. . . . . . . . . . . . . . . . 24

4. DE FINANCIERING OP DE KAPITAALMARKT .... .. ... .. .. 27

4.1 Inleiding ... ... ... ... ... ... .. .. 27

4.2 De leningsvoorwaarden bij kapitaalmarktfinanciering ... .. . 28

4.3 De corporatie A-woningen . . . . . . . . . . . 32

4.4 Procedure en praktijk . . . 34

S. DE ONTDYNAMISERING ... ... .... . . .. . . 37

5.1 Inleiding ... ... 37

5.2 De nieuwe woningen . . . . ... . . 38

5.3 De bestaande woningen . . . 39

5.4 Een vergelijkend overzicht . . . 44

5.5 Slotbeschouwing . . . 46

6. ENKELE FINANCIELE CONSEQUENTIES VAN DE VOORGE-NOMEN BRUTERING . . . . . ... . . . .. ... 47

6.1 Inleiding ... ... ... .... 47

6.2 Het verschil tussen het subsidie-afbraakpercentage en de feitelijke gemiddelde huurstijging . . . 48

6.3 De stijgende schuld als gevolg van de voortgezette dynamische calculatie . . . 50

6.4 De ongelijke behandeling van woningen met een rijkslening en die met een kapitaalmarktlening ... .. ... 53

6.5 Het voorbeeld van een niet-willekeurige woningcorporatie .. . . 56

6.6 Slotbeschouwing. . . 57

7. SAMENVATTING EN CONCLUSIES . ...... .. ... . . ....

59

\

VOORWOORD

De komende maanden zal elke woningcorporatie. zich dienen uit te spreken over

de vraag hoe ze over de voorlopige bruteringsovereenkomst oordeelt. De voorgenomen brutering is een zeer ingrijpende operatie met verstrekkende

gevolgen voor het functioneren van de woningcorporaties. In het bijzonder de

financiële positie kan drastisch veranderen als het huidige voorstel voor de brutering wordt uitgevoerd.

Geconstateerd kan worden dat de huidige berichtgeving over de brutering

bepaald niet evenwichtig is. In de vakbladen, met name de bladen van de

Koepels van woningcorporaties, worden nagenoeg uitsluitend de voordelige

aspecten van de bruteringsovereenkomsten voor het voetlicht gehaald. De ook

aanwezige nadelen krijgen weinig tot geen aandacht. Dit geldt in het bijzonder voor de ongelijke behandeling die de sociale-huurwoningen die indertijd op de kapitaalmarkt zijn gefinancierd, ten deel valt ten opzichte van de oorspronkelijk met een rijkslening gefinancierde woningen. Deze ongelijkheid, tot uiting komend in een voortgezette dynamische calculatie, leidt tot grote tekorten in de exploitatie.

Met dit rapport wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de meningsvorming over de voorlopige bruteringsovereenkomst, opdat het oordeel van de woningcor-poraties totstandkomt op basis van een zo goed mogelijk inzicht in de conse-quenties van de brutering.

Dit rapport is mede mogelijk gemaakt door een financiële bijdrage van zes sociale verhuurders waaronder:

Woningbouwvereniging De Opdracht uit Lelystad; Gemeentelijk Woningbedrijf Rotterdam;

Humanistische Bouwstichting Bejaardenhuisvesting uit Amsterdam; Woningbouwvereniging IJsselmonde uit Rotterdam.

Verder zijn in dit rapport twee nota's in aangepaste vorm verwerkt, te weten een nota "De twintigjarige leningsovereenkomst bij klimleningen" gemaakt in opdracht van de woningbouwverenigingen VtV en Onder Dak, beide uit Deven-ter, en een nota "De veranderde functie van artikel 18 van de Huurprijzenwet woonruimte", in opdracht van de woningbouwvereniging IJsselmonde.

De verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport berust uitsluitend bij het Onderzoeksinstituut OTB.

drs. J.B.S. Conijn januari 1994

1

INLEIDING

1.1 Algemeen

Op 28 oktober 1993 hebben het ministerie van VROM, de Koepels van woning-corporaties en de Vereniging Nederlandse Gemeenten te zamen met het Platform Gemeentelijke Woningbedrijven een accoord gesloten over de afkoop van alle subsidieverplichtingen van het Rijk aan de sociale verhuurders, de zogenaamde bruteringsoperatie. De afkoop van de subsidies vindt plaats door in één keer de contante waarde van alle toekomstige objectsubsidies uit te betalen. In samenhang met de brutering zal het Rijk tegelijkertijd alle nog uitstaande rijksleningen bij woningcorporaties opeisen, hetgeen als saldering bekend staat. Brutering en saldering hebben betrekking op zeer omvangrijke bedragen ter grootte van

f

Het leeuwedeel van de toekomstige subsidies, ongeveer 85% wordt gevormd door de subsidies die voortvloeien uit de dynamische kostprijsmethode. Deze subsidiëringsmethodiek is in 1975 ingevoerd en kende een subsidieduur die in principe gelijk was aan de totale exploitatieperiode van de woning. Dit rapport blijft beperkt tot de consequenties van de brutering voor deze dynamische kostprijswoningen.

De bruteringsoperatie zou een win-winsituatie teweeg brengen. Alle betrokkenen zouden er voordeel bij hebben. Het Rijk heeft in één keer de onzekere, toekom-stige subsidieverplichtingen afgekocht en is verlost van een grote uitgavenpost op de begroting. Voor de sociale verhuurders liggen de voordelen van de bruterings-operatie bij de vergroting van de financiële zelfstandigheid. Bovendien zijn zij na de brutering in principe gevrijwaard van toekomstige bezuinigingen op de objectsubsidies.

In dit rapport wordt de schijnwerper echter gericht op de verliezers. Niet in alle gevallen is er namelijk sprake van een win-winsituatie. In het bijzonder verhuur-ders met relatief veel woningen die vóór 1988 via de kapitaalmarkt zijn gefinan-cierd, behoren tot de verliezers. Als gevolg van het feit dat op grond van de voorlopige bruteringsovereenkomst de subsidiebeschikkingen bij deze woningen op een relatief ongunstige wijze werden afgekocht, ontstaan er bij deze woningen omvangrijke exploitatietekorten. Er is hier sprake van rechtsongelijkheid omdat deze verschillende behandeling niet, in ieder geval niet volledig, is gebaseerd op de beschikkingen. Verder zal in dit rapport aan de orde komen dat weliswaar bij een bepaalde categorie woningen extra grote tekorten ontstaan, maar dat ook bij de andere woningen minder subsidie wordt ontvangen dan op grond van de beschikking verwacht had mogen worden.

De bruteringsoperatie is zeer ingrijpend en heeft verstrekkende gevolgen voor het functioneren van de sociale-huursector (zie Conijn en Van der Zon, 1994).

Dit rapport heeft echter een beperktere invalshoek. De verzwegen problemen van de brutering staan centraal. Hierbij wordt in het bijzonder gedoeld op de problemen die als gevolg van de brutering zullen gaan ontstaan bij de woningen die met een kapitaalmarktlening zijn gefinancierd.

1.2 De verdere opzet van het rapport

In het volgende hoofdstuk zal in het kort de dynamische kostprijsmethode worden beschreven. Tevens zullen de hoofdlijnen van de voorlopige bruterings-overeenkomst aan de orde komen. Op beide onderdelen zal overigens niet al te zeer in detail worden getreden.

Vervolgens zal uitgebreid worden ingegaan op de veranderde functie van artikel 18 van de HU'Jrprijzenwet woonruimte. Het percentage dat in dit wetsartikel wordt genoemd is van oudsher het trendmatige huurstijgingspercentage. Door wijzigingen in het huurbeleid, is deze functie verdwenen. Het percentage van artikel 18 Huurprijzenwet woonruimte wordt nu gebruikt als subsidie- afbraakper-centage, hetgeen door de wetgever indertijd niet zo is bedoeld. Ook in de voorlopige bruteringsovereenkomst wordt in feite gebruik gemaakt van deze veranderde functie van dit wetsartikel.

In hoofdstuk 4 wordt een beeld geschetst van de wijze waarop met name in het begin van de jaren tachtig sociale-huurwoningen via de kapitaalmarkt zijn gefinancierd. De totstandkoming van de algemene leningsvoorwaarde wordt beschreven. Verder komt hier aan de orde dat de woningcorporaties bij het aantrekken van een kapitaalmarktlening geen eigen keuze hadden. Het Rijk en/ of de gemeente bepaalde of de woning met een rijkslening dan wel een kapitaalmarktlening moest worden gefinancierd. De leningsvoorwaarden stonden vast.

Sinds het midden van de jaren tachtig is het rijksbeleid gericht op ontdynamise-ring. De achtergronden van dit beleid en de wijze waarop het is uitgewerkt,

komen in hoofdstuk 5 aan bod. De ontdynamisering is slechts ten dele

uitge-voerd en is met name niet doorgeuitge-voerd bij de woningen die vóór 1988 met een

kapitaalmarktiening zijn gefinancierd. In samenhang hiermee zullen de

verschil-len en overeenkomsten in de afzonderlijke beschikkingen naast elkaar worden

gelegd. De ontdynamisering heeft weliswaar tot verschillen geleid, maar op

belangrijke onderdelen is de tekst van de afzonderlijke beschikkingen nog steeds gelijkluidend.

De financiële gevolgen van de brutering worden in hoofdstuk 6 weergegeven. De

berekeningen hebben betrekking op het financiële nadeel dat ontstaat bij alle

woningen omdat volgens de voorlopige bruteringsovereenkomst het subsidie-afbraakpercentage en de gemiddelde huurstijging van elkaar zullen gaan

verschil-len. Verder zal in het bijzonder het financiële nadeel van de ongelijke

behande-ling van woningen die vóór 1988 met een kapitaalmarktiening zijn gefinancierd, worden becijferd. De financiële gevolgen van de voorgenomen brutering zullen bovendien worden geïllustreerd aan de hand van de consequenties die de voorgenomen brutering heeft voor een afzonderlijke woningcorporatie.

2

DE DYNAMISCHE KOSTPRUSMETHODE EN DE

BRUTERING

2.1 Inleiding

De voorgenomen brutering heeft niet uitsluitend betrekking op de subsidies die het gevolg zijn van de dynamische kostprijsmethode. De subsidies van alle nog vigerende regelingen, exclusief de netto-contantenwaardemethodiek die in 1992

is ingevoerd, worden bij de brutering betrokken. De dynamische

kostprijssubsi-dies nemen echter wel met 85% het grootste deel van het totaal voor hun rekening.

Bij de brutering moeten de toekomstige subsidies worden gewaardeerd. De

waardebepaling van de toekomstige dynamische objectsubsidies is tamelijk gecompliceerd. De reden hiervoor is dat de hoogte van de toekomstige subsidies mede afhankelijk is van verwachtingen over de huurstijging en de lastenstijging, die tot uiting komen in de zogenaamde huur- en lastenparameter. De hoogte van deze parameters kwamen oorspronkelijk overeen met een reële verwachting over de toekomst. Na verloop van tijd zijn de parameters echter als sturingsinstru-menten gebruikt waarmee het Rijk het verloop en de omvang van de subsidies kan beïnvloeden. Bij de bruteringsovereenkomst spelen deze parameters een

belangrijke rol. Naast deze parameters beïnvloedt ook het feitelijke verloop van

de huurstijging en de lastenstijging de omvang van de dynamische objectsubsi-dies. De volgende paragraaf bevat een uiteenzetting van de dynamische

kostprijs-methode, waarmee de complexiteit van het systeem overigens slechts in

algeme-ne termen wordt geschetst.

De voorgenomen bruteringsovereenkomst maakt een einde aan de dynamische

kostprijsmethode. In paragraaf 3 zullen de aannames, op basis waarvan de

contante waarde van de toekomstige subsidies worden bepaald, worden

2.2 De dynamische kostprijsmethode

De subsidiëring van huurwoningen door het Rijk vindt zijn oorsprong in het feit dat na de Tweede Wereldoorlog het huurniveau in Nederland over het algemeen niet kostdekkend was. Omdat bij een dergelijk huurniveau de nieuwbouw van huurwoningen in principe niet totstandkomt, wordt de verhuurder middels objectsubsidiëring een kostendekkende exploitatie in het vooruitzicht gesteld. De kostendekkende huur, ofwel de kostprijshuur, vormt een van de twee centrale ijkpunten bij de subsidiëring. Het verschil tussen de kostprijshuur en de feitelijke vraaghuur wordt door het Rijk gesubsidieerd.

De dynamische kostprijshuur is gebaseerd op een benadering waarbij de kosten-dekkende huur wordt bepaald op basis van kosten en opbrengsten gedurende de gehele exploitatieperiode van 50 jaren. Op grond van onder meer een verwachte huurstijging, een verwachte stijging van de bijkomende exploitatielasten en een rendementsfactor, de zogenaamde parameters, alle voor de duur van 50 jaren, wordt de· dynamische kostprijshuur berekend. Deze kostprijshuur wordt geacht jaarlijks te stijgen met de verwachte huurstijging. In het bijzonder wanneer, mede als gevolg van een substantiële inflatie, een hoge huurstijging wordt verwacht, is de aldus berekende dynamische-kostprijshuur relatief laag, hetgeen door de verwachte stijging van de kostprijshuur in de toekomst wordt gecompenseerd. Wanneer de verhuurder gedurende de exploitatieperiode de dynamische kost-prijshuur ontvangt, inclusief de verwachte stijging van die kostkost-prijshuur, is er sprake van een kostendekkende exploitatie. De contante waarde van de dynami-sche kostprijshuur is namelijk gelijk aan de stichtingskosten van de woning plus de contante waarde van bijkomende exploitatielasten. Verder is van belang in het kader van dit rapport dat de berekening van de dynamische kostprijshuur weliswaar over de gehele exploitatieperiode plaats vindt, maar dat na elk tijdvak van 10 jaren de berekening wordt herzien. Uitgaande van de dan resterende exploitatieperiode en na eventuele aanpassing van de waarden van de parame-ters, wordt de dynàmische kostprijshuur volgens hetzelfde principe opnieuw berekend.

Bij de nadere uitwerking van de dynamische kostprijsmethode zijn de subsidi-ering en de financisubsidi-ering voor de verhuurder twee onderdelen, die weliswaar met elkaar samenhangen, maar toch afzonderlijk zijn geregeld. De subsidiëring vindt plaats op basis van de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975. Uitzon-deringen met de zogenaamde conditionele subsidiëring daargelaten, wordt elk jaar het verschil tussen de kostprijshuur en de feitelijke vraaghuur door het Rijk als bijdrage aan de verhuurder verstrekt. De bijdrage wordt verstrekt op basis van nacalculatie, waarbij verschillen tussen de verwachte ontwikkelingen en de feitelijke ontwikkelingen van de parameters tevens worden verrekend. Aldus ontvangt de verhuurder elk jaar de verwachte kostprijshuur als som van de door de huurder betaalde huur en de door het Rijk betaalde bijdrage.

Daarnaast is er ten behoeve van de financiering een leningsovereenkomst. De lening kan verstrekt zijn door het Rijk of door een particuliere financier. De

leningsovereenkomst regelt de bijzondere financieringsconstructie, die het gevolg is van de dynamische kostprijsmethode. De dynamische kostprijsmethode vereist namelijk een klimlening, waarbij gedurende ongeveer de eerste 30 jaren de schuld in nominale termen toeneemt. Pas na deze periode wordt met de aflos-sing begonnen en aan het einde van de exploitatieperiode van 50 jaren is de schuld volledig afgelost. De noodzaak van een klimlening vloeit voort uit het feit dat de dynamische kostprijshuur de eerste jaren onvoldoende is om naast de bijkomende exploitatielasten ook de rentelasten te betalen. Het optredende liquiditeitstekort wordt aan de schuld toegevoegd. De jaarlijkse stijging van de dynamische kostprijshuur leidt ertoe dat het liquiditeitstekort naar verloop van tijd verdwijnt en omslaat in een liquiditeitsoverschot, waarmee de opgelopen schuld kan worden afgelost. De noodzaak van een klimlening is derhalve een gevolg van het liquiditeitstekort dat door een relatief lage dynamische kostprijs-huur in het eerste deel van de exploitatieperiode ontstaat.

2.3 De voorlopige bruteringsovereenkomst

Bij de voorlopige bruteringsovereenkomst is sprake van een zogenaamd dubbel-besluit. Behalve de afkoop van de bestaande subsidieverplichtingen van het Rijk, betreft de overeenkomst ook het opeisen door het Rijk van de nog resterende rijksleningen bij woningcorporaties. In verband met dit tweede deel is de garantiestructuur van de sociale huursector herzien. Dit tweede deel van de bruteringsovereenkomst, hoe belangrijker op zichzelf ook, zal echter buiten beschouwing blijven. De beschrijving van de overeenkomst blijft beperkt tot de afkoop van de toekomstige subsidies en dan met name de veronderstellingen die worden gehanteerd bij de waardering van deze subsidies.

Bij de waardering van de toekomstige, dynamische kostprijssubsidies zijn een groot aantal veronderstellingen nodig. In de voorlopige bruteringsovereenkomst is hieraan als volgt invulling gegeven:

ten aanzien van de feitelijke huurontwikkeling is overeengekomen dat de minimale huursomstijging in de periode 1995-1999 op 3,5% zal worden gesteld; de maximale huurstijging per woning zal 6,5 à 7,5% bedragen; op grond van deze uitgangspunten is de verwachting uitgesproken dat de feitelijke huurstijging de komende jaren gemiddeld 3,8% zal zijn;

het subsidie-afbraakpercentage zal 5% zijn; dit percentage geeft aan in welke mate de huren fictief stijgen bij de bepaling van het verloop van de subsidies; de feitelijke lastenstijging is op 3% gesteld;

de financieringsrente is na afloop van de bestaande leningsovereenkomst op 7% gesteld en de discontovoet waarmee de toekomstige subsidies contant worden gemaakt is 6,75%;

bij de huurparameter wordt een verschillende behandeling voorgesteld; bij woningen waar als gevolg van de ontdynamisering de huurparameter voor het tweede tijdvak van 10 jaren al op 0% staat, zal ook daarna de huurparameter

0% blijven; bij de woningen waar dit niet het geval is, zal de huurparameter vanaf 1995 5% bedragen;

- de lastenparameter zal in alle gevallen 0% zijn.

Verder is er nog sprake van flankerend beleid. Woningcorporaties met meer dan 40% dynamische kostprijswoningen krijgen een hogere afkoopsom voor de subsidies. Bij deze corporaties zal het subsidie-afbraakpercentage niet 5% zijn, maar een lager percentage. Naarmate het aandeel dynamische kostprijswoningen hoger is, zal het percentage volgens een glijdende schaal lager worden met een minimum van 3,8% bij een aandeel van 100%. Er is voor dit flankerend beleid additioneel

f

Met het bovenstaande zijn slechts de hoofdlijnen van de voorlopige bruterings-overeenkomst beschreven. In het kader van dit rapport zijn twee elementen van

groot belang. Ten eerste het verschil tussen het subsidie-afbraakpercentage van 5% en de feitelijke, gemiddelde huurstijging van 3,8%. Hierdoor ontstaan exploitatietekorten bij dynamische kostprijswoningen. Ten tweede de verschillen-de benaverschillen-dering van verschillen-de huurparameter. Bij woningen met een rijkslening 0%; bij woningen met een kapitaalmarktlening 5%. Beide elementen hebben grote financiële gevolgen die in het vervolg centraal zullen staan.

3

DE VERANDERDE FUNCTIE VAN ARTIKEL 18

VAN DE HUURPRIJZENWET WOONRUIMTE

3.1 Inleiding

Bij de bepaling van de jaarlijkse bijdrage voor huurwoningen die gebouwd zijn op basis van de dynamische kostprijsmethode, speelt artikel 18 van de Huurprij-zenwet woonruimte (Hpw) een centrale rol. In de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975, waarin de bijdrageregeling is vastgelegd, wordt expliciet verwezen naar dit wetsartikel. De laatste jaren is echter de functie van het percentage dat wordt genoemd in artikel 18 Hpw wezenlijk veranderd. Van oudsher was dit percentage het percentage van de trendmatige huurstijging. Recent, als uitvloeisel van het gewijzigde huurbeleid van het Rijk, is er in feite niet meer sprake van een trendmatige huurstijging. Het percentage van artikel 18 Hpw wordt nu gebruikt als 'subsidie-afbraakpercentage'.

In dit hoofdstuk zal de verandering van de functie van artikel 18 Hpw worden belicht en zal nader worden ingegaan op de consequenties van deze veranderde functie voor de bepaling van de jaarlijkse bijdrage.

In de volgende paragraaf staat de Huurprijzenwet woonruimte centraal. Deze wet is in 1979 ingevoerd en is tot op heden op hoofdlijnen ongewijzigd gebleven. De beschrijving van de wet zal geschieden vanuit de oorspronkelijke versie. Op deze wijze kan de oorspronkelijke functie van artikel 18 van deze wet goed worden weergegeven.

Vervolgens zal in de derde paragraaf de koppeling tussen de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 en de Huurprijzenwet woonruimte worden aangegeven. Bij de vaststelling van de jaarlijkse bijdrage op basis van deze beschikking, wordt gebruik gemaakt van artikel 18 Hpw, waarbij de oorspronke-lijke functie van dit artikel werd bedoeld.

Tot slot van dit hoofdstuk zal worden uiteengezet dat de functie van artikel 18 Hpw is veranderd. Bij de bepaling van de jaarlijkse bijdrage wordt nog steeds gebruik gemaakt van het percentage van artikel 18. Dit percentage is echter, in strijd met de bedoeling van de wetgever, niet meer het trendmatige huurstijgings-percentage, maar wat nu het subsidie-afbraakpercentage wordt genoemd.

3.2 Artikel 18 binnen de huurprijzenwet woonruimte

De Huurprijzenwet woonruimte (Hpw) is op 1 juli 1979 van kracht geworden. Te zamen met de Wet op de huurcommissies en aanpassingen van het Burgerlijk Wetboek ten behoeve van de huurbescherming, verving de Hpw toentertijd de Huurwet en de daarop gebaseerde maatregelen. De Hpw is een basiswet, waarin de huurprijzen voor de verschillende categorieën van woonruimte niet recht-streeks worden geregeld. Via het Besluit huurprijzen woonruimte dat op zijn beurt is voorzien van bijlagen en toelichting, is de Hpw verder uitgewerkt.

"De huurprijsregulering moet uit dit samenstel van wet, Besluit, bijlagen en toelichting worden afgeleid" (Stein, 1980, p. 6).

In de Hpw wordt onderscheid gemaakt in verschillende categorieën van woon-ruimte. Onder meer worden onderscheiden zelfstandige versus onzelfstandige woonruimte, en gesubsidieerde versus ongesubsidieerde woonruimte. In dit verband zal alleen de gesubsidieerde, zelfstandige woonruimte aan de orde komen. Daarnaast is de huurprijsregulering verschillend voor de beginhuur, met als bijzonder geval de aanvangshuur na totstandkoming van de woonruimte, en de jaarlijkse huurprijswijziging. De aanvangshuur van gesubsidieerde zelfstandige woonruimte en die na ingrijpende woningverbetering worden bij ministeriële beschikking vastgesteld (art. 8 respectievelijke art. 9 Hpw). Bij de jaarlijkse huurprijswijziging speelt artikel 18 van de Hpw een centrale rol. Het eerste lid van dit artikel luidt als volgt:

"1. De huurprijs van woonruimte bedoeld in de artikelen 8 en 9 (te weten gesubsidieerde nieuwbouwwoning, respectievelijk ingrijpend verbeterde woningen) wordt gedurende vijf achtereenvolgende jaren elk jaar met ingang van 1· juli verhoogd. De verhoogde huurprijs is gelijk aan de huurprijs op 30 juni van het jaar waarin de verhoging plaatsvindt, ver-meerderd met 5 1/2 procent" (Art. 18 Hpw, laatstelijk gewijzigd bij Wet van 29 mei 1991, Stb. 248).

Uit de oorspronkelijke Hpw vloeit derhalve rechtstreeks voort dat gesubsidieerde 'nieuwbouwwoningen en woningen die ingrijpend zijn verbeterd, de eerste 5 jaren een verplicht huurverhogingspercentage kennen. Dit percentage wordt algemeen als wettelijke, trendmatige huurverhogingspercentage of trendpercentage aangeduid.

"De term trendpercentage komt in de Huurprijzenwet woonruimte niet

voor. Ook een vergelijkbare term zal men er tevergeefs zoeken. Wat in de wandeling trendpercentage heet vindt men in de wet, op diverse plaatsen, terug als een eenvoudig cijfer" (Middag, 1980).

Het trendpercentage is veelvuldig aangepast aan de gewijzigde omstandigheden via een daartoe strekkende wet. Laatstelijk is dit gebeurd in 1991 toen het trendpercentage op 5,5% is gesteld.

Ook nadat de eerste 5 jaren zijn verstreken, blijft het trendpercentage een normerende functie bij de huurprijswijzigingen behouden. Dit wordt duidelijk wanneer het Besluit huurprijzen woonruimte, plus de daarbij behorende bijlagen

en toelichting worden bezien. Artikel 15 van de Hpw geeft aan de minister de wettelijke basis om via een algemene maatregel van bestuur de huurcommissies richtlijnen te geven waarmee deze commissies de redelijkheid van huurprijswijzi-gingen moeten beoordelen.

"1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regelen

gegeven voor de beoordeling door de huurcommissie van de kwaliteit van woonruimte en van de redelijkheid van wijzigingen van de huurprijs alsmede van de redelijkheid van huurprijzen als bedoeld in artikel 17" (te weten de huurprijs bij een nieuwe overeenkomst) (Art 15 Hpw).

In het Besluit huurprijzen woonruimte wordt nadere uitwerking gegeven aan dit artikel. Het Besluit huurprijzen woonruimte bevat een woningwaarderingsstelsel en een huuraanpassingsschema. Het woningwaarderingsstelsel vormt een bijlage van het Besluit huurprijzen woonruimte en met dit stelsel kan de kwaliteit van de woning worden bepaald via een systeem van puntentoekenning. Elke woning kan worden gewaardeerd op basis van allerlei factoren met een puntentotaal als resultaat. Hiermee wordt de kwaliteit van de woning via een geobjectiveerde methodiek bepaald. Het huuraanpassingsschema is eveneens een bijlage van het genoemde Besluit. Via dit schema kan worden vastgesteld welke huurstijging redelijk is. De redelijkheid van de huurprijswijziging wordt afgemeten aan de redelijkheid van het huurprijsniveau voorafgaande aan de wijziging. In dit verband zijn in de oorspronkelijke versie de minimaal en de maximaal redelijke huur van belang. Deze, mede op basis van het puntentotaal, berekende bedragen geven aan op welk niveau de feitelijke huurprijs minimaal dient te zijn, dan wel maximaal mag zijn, wil de huurprijs voorafgaande aan de wijziging redelijk zijn. Er zijn dan drie mogelijkheden:

de huurprijs is lager dan de minimaal redelijke huur; in dit geval volgt uit het huuraanpassingsschema een redelijk huurverhogingspercentage dat hoger is dan het trendpercentage;

de huurprijs is groter dan of gelijk aan de minimaal redelijke huur, maar niet groter dan de maximaal redelijke huur; in dit geval is volgens het huuraanpassingsschema het trendpercentage het redelijke huurverhogings-percentage;

de huurprijs is groter dan de maximaal redelijke huur; in dit geval volgt uit een huuraanpassingsschema een redelijk huurverhogingspercentage dat lager is dan het trendpercentage.

Wanneer er echter sprake is van ernstige gebreken in de onderhoudstoestand van de woningen, te onderscheiden in de zogenaamde nulpunten die in een bijlage van het Besluit staan vermeld, en andere ernstige gebreken, kan de huurverhoging achterwege blijven totdat het gebrek is verholpen.

De Huurprijzenwet woonruimte is gebaseerd op het beginsel dat partijen -huurder en ver-huurder - in vrijheid de beginhuur en vervolgens de jaarlijkse huurprijswijziging kunnen overeenkomen, behoudens enkele expliciet in de wet genoemde situaties. Deze vrijheid is echter in de oorspronkelijke versie van de Huurprijzenwet woonruimte een "illusie" (Stein, 1980, p. 17). Als gevolg van de

werking van het woningwaarderingsstelsel en het huuraanpassingsschemà van het Besluit huurprijzen woonruimte, is de vrijheid in de praktijk meer schijn dan realiteit. De reden hiervoor is dat bij een geschil tussen huurder en verhuurder de huurcommissie waaraan het geschil kan worden voorgelegd, gehouden is het huuraanpassingsschema met de daaruit voortvloeiende redelijke huurstijging toe te passen. Wanneer het conflict door de kantonrechter moet worden beslecht, is deze krachtens artikel 28.1 Hpw eveneens gebonden aan het Besluit huurprijzen woonruimte. Op deze wijze is de 'redelijke' huurprijswijziging volgens het Besluit afdwingbaar te maken.

Bij woningen met een redelijk huurniveau is het trend percentage derhalve de norm:

"Aan de Huurprijzenwet woonruimte ligt de gedachte ten grondslag dat een trendmatige aanpassing van het huurniveau uit een oogpunt van het volkshuiwestingsbelang noodzakelijk is. Die lijn is doorgetrokken naar de huurprijzen in concrete situaties. De wet maakt het in principe mogelijk, schrijft in sommige gevallen zelfs voor, de huurprijs jaarlijks met het wettelijke aangegeven (trend)percentage te verhogen" (Middag, 1980, p. 83).

Indien de lopende huurprijs niet redelijk is in verhouding tot de woningkwaliteit volgt uit het huuraanpassingsschema een ten opzichte van het trendpercentage afwijkende huurverhoging.

Met betrekking tot de Huurprijzenwet woonruimte en de functie van artikel 18 daarbinnen, is het van belang nog te wijzen op de fundamentele tegenstrijdigheid die tot voor kort binnen dit systeem van huurprijsregulering heeft bestaan. Formeel was het beginsel van contractvrijheid van de partijen als het richtingge-vend ordeningsprincipe in de wet opgenomen. Vervolgens bood het sturingsbe-leid dat uit de wet voortvloeit een geheel ander beeld:

"Aldus doet zich de paradoxale situatie voor dat het principe van de contractvrijheid aan de voordeur wordt gerespecteerd, terwijl via de achterdeur een specifiek huurprijzenbeleid wordt binnengehaald, dat zich kenmerkt door een hoge mate van intensiteit en detaillering" (Salet, 1987,

p.65).

Er was sprake van een strakke huurprijsregeling. Het percentage van artikel 18 van de Hpw vormde als trendpercentage de norm voor de jaarlijkse huurprijsver-hoging. Afwijkingen van dit percentage stonden alleen in dienst van een verbete-ring van de relatie tussen huurprijs en woningkwaliteit, zoals dat was uitgewerkt via het woningwaarderingsstelsel en het huuraanpassingsschema.

Tot slot van deze paragraaf zij erop gewezen dat voor de sociale verhuurders de huurprijsregulering strikter functioneerde dan bij de overige verhuurders. Bij de overige verhuurders wordt niet zo zeer formeel als wel feitelijk, en wel via de mogelijkheid om een beoordeling door de huurcommissie en eventueel de kantonrechter te laten uitvoeren, de vrijheid om een huurprijs(wijziging) overeen te komen beperkt. Bij de sociale verhuurders waren de huurprijswijzigingen die

uit het huuraanpassingsschema voortvloeien, echter dwingend voorgeschreven. Op grond van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting, dat nadere uitvoering geeft van de artikelen 59 en 72 van de Woningwet kon de minister aanwijzingen geven aan toegelaten instellingen over de huurstelling.

"Art. 13.1. De toegelaten instelling verhuurt haar woningen zoveel moge-lijk tegen huren, die in overeenstemming zijn met de in het verkeer

geldende huren van gelijksoortige en gelijkwaardige woningen. Zij neemt

hierbij in acht de richtlijnen, die burgemeester en wethouders van de

gemeente, waarin de woningen zijn gelegen, ter zake geven.

2. Onze Minister kan aan burgemeester en wethouders aanwijzingen geven met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde richtlijnen.

3. ( ... )

Art. 14. De toegelaten instelling verhuurt de woningen en woongebouwen,

die tot stand zijn gekomen met geldelijke steun van rijkswege, tegen de

door Onze Minister goedgekeurde huur" (Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting).

Aan de hier genoemde mogelijkheid voor de minister om aanwijzingen te geven over de huurstelling, werd invulling gegeven via de jaarlijkse circulaire over het huuraanpassingsschema, inclusief het trendpercentage, dat de sociale verhuurder gehouden was ten uitvoer te brengen.

3.3 Artikel 18 Hpw binnen de Beschikking geldelijke steun huurwoningen

1975

Een wezenlijk onderdeel van de dynamische kostprijsmethode is het feit dat met een verwachte huurstijging wordt gerekend. Op deze wijze is het mogelijk lasten

die de verhuurder heeft, naar de toekomst te verschuiven. De toekomstige

huurstijgingen zullen naar verwachting voldoende financiële middelen bieden,

om de naar de toekomst verschoven lasten te kunnen dekken. De verwachte huurstijging is derhalve bij de berekening van de dynamische kostprijshuur een centrale grootheid.

In de Nota huur- en subsidiebeleid uit 1974 wordt de volgende definitie van de dynamische kostprijshuur gegeven:

"de op kostprijsbasis noodzakelijke aanvangshuur voor exploitatie van de woning in een markt waarin de overheid de trend van de algemeen aanvaardbare jaarlijkse huurverhogingen bepaalt" (Nota huur- en subsidie-beleid, p. 49-50).

Deze definitie is vervolgens nagenoeg letterlijk herhaald in de toelichting op de Beschikking waarmee de dynamische kostprijsmethode is ingevoerd, te weten beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 (MG 75-26).

Een belangrijk onderdeel van de dynamische kostprijsmethode is dat het risico van een onzekere, door de politiek sterk beïnvloede trendmatige

huurontwikke-ling, niet voor rekening van de verhuurder komt, maar verrekend wordt met de subsidie van het Rijk. In de Nota huur- en subsidiebeleid staat hierover:

"Het huurpolitieke risico, dat bij een dergelijke kostprijsberekening groter wordt geacht dan bij een voorcalculatie op basis van niet of nauwelijks oplopende huren, wordt opgevangen door zogenaamde conditionele subsidies. Deze subsidies brengen tot uitdrukking dat wanneer om welke reden dan ook, de door de overheid algemeen toelaatbaar geachte huurstijging achter blijft bij de stijging die een uitgangspunt heeft gevormd voor de berekening, het tekortkomende door de overheid alsnog als subsidie wordt uitgekeerd" (Nota huur- en subsidiebeleid, p. 50).

Het bovenstaande impliceert overigens niet dat de verhuurder bij de dynamische kostprijsmethode geen enkel huurrisico meer zou lopen. Het risico van de onzekere trendmatige huurstijging is via de nacalculatie van de subsidiëring afgedekt. Echter, de mogelijkheid dat de feitelijke huurstijging als gevolg van de kwaliteitstoestand van de woning in positieve of negatieve zin kan afwijken van de trend, blijft binnen de dynamische kostprijsmethode voor rekening van de verhuurder.

Toen de dynamische kostprijsmethode in 1975 werd ingevoerd, bestond de Huurprijzenwet woonruimte nog niet. De koppeling tussen de dynamische kostprijsmethode en de trendmatige huurstijging werd in eerste instantie gelegd door in de beschikking te verwijzen naar de Huurwet en het in die wet opgeno-men trendmatige percentage van de huurstijging. Deze koppeling werd op twee manieren gelegd:

1. De dynamische kostprijshuur wordt berekend op basis van een veron-derstelde huurstijging. Het percentage van de veronveron-derstelde huurstijging voor het eerste tijdvak van 10 jaren staat vermeld in de beschikking. Voor de volgende tijdvakken wordt verwezen naar de Huurwet.

"Bij de berekening van de dynamische kostprijshuur bij de aanvang van het tweede en elk volgend tijdvak van 10 jaren wordt uitgegaan van de veronderstelling dat ( ... ) de huur telken jaren stijgt met het bij de aanvang van dat tijdvak in artikel 3 van de Huurwet genoemde percentage" (art. 15 lid 2 Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975, MG 75-26).

2. Bij de berekening van de jaarlijkse bijdrage wordt rekening gehouden met de mogelijkheid dat de veronderstelde en de feitelijke ontwikkelingen van elkaar verschillen. Deze verschillen worden via de nacalculatie in de jaarlijkse bijdrage gecompenseerd. Ten aanzien van de feitelijke ontwikke-ling van de door de huurder te betalen jaarhuur wordt ook weer verwezen naar de Huurwet.

"Voor de toepassing van artikel 22, derde lid (waarin de bijdrage wordt bepaald), wordt ( ... ) de jaarhuur bij de aanvang van enig tijdvak van 10 jaren te!ken jaren met ingang van 1 april verhoogd zodanig dat het bedrag van de jaarhuur is het bedrag van de jaarhuur op. 31 maart, verhoogd met het voor dat jaar in artikel 3 van de Huurwet genoemde percentage" (artikel 23 Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975, MG 75-26).

Met het in werking treden per 1 juli 1979 van de Huurprijzenwet woonruimte diende de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 te worden aangepast. De aanpassingen betroffen onder meer het wijzigen van de datum van de trendmatige huurverhoging van 1 april in 1 juli en het vervangen van de verwij-zing naar artikel 3 van de Huurwet door een verwijverwij-zing naar artikel 18 van de Huurprijzenwet woonruimte. De laatste aanpassing werd zowel in artikel 15, dat betrekking heeft op de berekening van de dynamische kostprijshuur, als ook in artikel 23, dat betrekking heeft op de stijging van de jaarhuur ten behoeve van

de bepaling \'an de jaarlijkse bijdrage, totstandgebracht (MG 79-33). Het

percentage van artikel 18 van de Huurprijzenwet had hiermee in de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 volledig de plaats ingenomen van artikel 3 van Huurwet.

In de toelichting bij de laatstgenoemde beschikking is ook aangegeven dat bij de herziening van de jaarlijkse bijdrage slechts rekening wordt gehouden met het trendmatige huurverhogingspercentage zoals vermeld in artikel 18 van de Huurprijzenwet woonruimte. Met een eventueel andere huurprijswijziging wordt geen rekening gehouden. Het is echter evident dat hier gedoeld wordt op een andere dan de trendmatige huurprijswijziging die voortvloeit uit het woningwaar-deringsstelsel en het huuraanpassingsschema, en die na de 5 jaren met een verplichte trendmatige huurstijging mogelijk is geworden. In de toelichting bij de beschikking is ook een relatie gelegd met het woningwaarderingsstelsel:

"Onder deze omstandigheden zal iedere opdrachtgever voor de bouw van huurwoningen er goed aan doen zich tevoren ervan te vergewissen in hoeverre dat risico (te weten een andere dan de trendmatige huurstijging)

zich zal verwezenlijken. Het verdient aanbeveling dat hij tijdig vaststelt

dat het huurniveau van de nieuw te stichten woningen overeenkomt met de huurprijs die volgens het woningwaarderingsstelsel redelijk is" (MG 79-33, p. 2).

In aanvulling op het bovenstaande over de koppeling tussen de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 en de Huurprijzenwet woonruimte, is het goed te wijzen op de logica van het geheel en het belang dat de verhuurder hierbij heeft. Voor de verhuurder brengt de dynamische kostprijsmethode

relatief grote risico's met zich. Op grond van een verwachte huurstijging kan een

relatief lage kostprijshuur worden berekend, waardoor de omvang van de subsidie bij de aanvang van de exploitatie beperkt kan blijven. Een deel van de exploitatielasten wordt verschoven naar de toekomst. Wanneer de verhuurder geen zekerheid heeft over het feit dat de verwachte huurstijging daadwerkelijk wordt gerealiseerd, zal hij op deze basis niet snel geneigd zijn een woning te exploiteren. Via de koppeling met het percentage van artikel 18 Hpw dat van oudsher de trendmatige huurstijging weergeeft, heeft de wetgever de benodigde

zekerheid voor de verhuurder willen verschaffen. Indien het trendmatige

huurstijgingspercentage in de praktijk afwijkt van het verwachte percentage, wordt het verschil verrekend met de jaarlijkse bijdrage. Aldus is een sluitend systeem gecreëerd.

In het kader v~~n de ontdynamisering, die vanaf het midden van de jaren tachtig een aanvang heeft genomen, is overigens de berekening van de dynamische kostprijshuur voor het tweede tijdvak van 10 jaren niet in alle gevallen nog gebaseerd op het percentage van artikel 18 Hpw. De achtergrond en de conse-quenties van deze ontdynamisering zullen in hoofdstuk 5 aan de orde komen.

3.4 De veranderde functie van artikel 18 Hpw

In de Nota volkshuisvesting in de jaren negentig (Tweede Kamer, 1988-1989, 20.691, nrs. 2-3) is door het ministerie van VROM aangegeven dat aanpassingen in het huurprijsbeleid gewenst zijn. Via een minder centrale sturing en een grotere flexibiliteit in de jaarlijkse huurprijswijzigingen dient volgens het ministe-rie de werking van de markt beter tot zijn recht te komen. Deze beleidslijn heeft de afgelopen jaren geleid tot verschillende wijzigingen in het juridische kader waarbinnen de huurprijzen totstandkomen. In deze paragraaf zullen deze

wijzigingen worden uiteengezet, waarbij het accent ligt op de consequenties die dit heeft gekregen voor de functie van artikel 18 van de Huurprijzenwet woon-ruimte in relatie tot de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975.

De eerste stap in het veranderingsproces van het huurprijsbeleid is gezet met de huurliberalisatie die reeds op 1 juli 1989 via een interim-maatregel van kracht is geworden (MG 89-14). Voor woningen, waarbij de huur boven de· maximurn-huurgrens van de individuele huursubsidie ligt, en waarvan de eerste bewonings-datum niet eerder dan 1 juli 1989 was, werd toentertijd een nieuw artikel 7a vlm het Besluit huurprijzen woonruimte van toepassing verklaard. De strekking van dit artikel is dat de toetsing van de redelijkheid van -eenhuurprijswijziging door de huurcommi~sie niet meer plaats vindt op basis van het woningwaarderingsstel-sel en het huuraanpassingsschema. Zolang de huurprijs niet hoger is dan een zeker, jaarlijks vast te stellen, percentage van de waarde van de woning in het economisch verkeer, dient de huurcommissie de huurprijs(wijziging) als redelijk te beoordelen. Aangezien de huurprijs op basis van de waarde van de woning in het economische verkeer over het algemeen aanmerkelijk hoger ligt dan de huurprijs op basis van het woningwaarderingsstelsel, is er via de huurliberalisatie een opwaartse ruimte voor de huurprijsvaststelling ontstaan. Nadien is via een voorstel tot wijziging van de Huurprijzenwet woonruimte de aanzet tot een wettelijke grondslag aan de huurliberalisatie gegeven (Tweede Kamer,

1991-1992, 22.350). Tot op heden is het werkingsgebied van de huurliberalisatie beperkt gebleven. Niettemin, heeft dat artikel 18 Hpw geen betekenis meer bij de beoordeling van de redelijkheid van de huurprijswijzigingen bij geliberali-seerde huurwoningen.

Tegelijk met de huurprijsliberalisatie van duurdere huurwoningen zijn in het voorstel tot wijziging van de Huurprijzenwet woonruimte veranderingen aange-bracht in de wijze waarop de huurprijs van gesubsidieerde zelfstandige

ruimte wordt vastgesteld. Artikel 18 Hpw, waarin wordt bepaald dat de minister de beginhuur van deze woonruimte vaststelt, komt te vervallen. Eveneens vervalt de verplichting om ingevolge artikel 18 Hpw de eerste 5 jaren de trendmatige huurstijging te volgen. Deze sterk verminderde rol van de Huurprijzenwet woonruimte bij de huurprijzen van gesubsidieerde zelfstandige woonruimte, hangt mede samen met veranderingen in het subsidiebeleid. Het Normkostensys-teem, dat per 1 januari 1988 is ingevoerd, en vervolgens het Besluit woningge-bonden subsidies van 1 januari 1992 geven een grotere vrijheid aan huurder en verhuurder om de huurprijs overeen te komen. De verhuurder is via de subsidie-voorwaarde alleen gebonden aan een maximumgrens voor de aanvangshuur. Daarnaast kan op gelijke wijze als bij de ongesubsidieerde nieuwbouw een beroep worden gedaan op de huurcommissie, en in tweede instantie op de kantonrechter, om de redelijkheid van een huurprijs(wijziging) te beoordelen.

Het stelsel van ministeriële huurprijsvaststelling en de daarop volgende 5

verplichte huurverhogingen wordt blijkens de Memorie van Toelichting op het betreffende wetsvoorstel als te detaillistisch beschouwd:

"Dergelijke gedetailleerde rijksbemoeienis achten ondergetekenden niet

meer passend. Bovendien ontbreekt door het vervallen van de ministeriële

vaststelling van de aanvangshuurprijs een van rijkswege bepaalde basis voor de vijf verplichte huurverhogingen. Handhaving van de verplichte

huurverhogingen zou betekenen dat een automatisme wordt

voorgeschre-ven op basis van een uitgangspunt - de aanvangshuurprijs - waarop het

Rijk geen directe invloed meer heeft" (Tweede Kamer, 1991-1992, 22.350, nr. 3, p. 3).

Opmerkelijk is dan dat de gelijkluidende bepalingen in de Huurprijzenwet woon-ruimte voor ingrijpende woningverbetering vooralsnog gehandhaafd blijven. Het genoemde wetsvoorstel laat zowel de ministeriële vaststelling van de aanvangs-huur na verbetering via artikel 9 Hpw, als ook de 5 verplichte huurverhogingen volgens artikel 18 Hpw ongewijzigd. Dit is te meer opmerkelijk omdat de argumenten voor afschaffing van deze bepalingen bij de gesubsidieerde

nieuw-bouw in gelijke mate van toepassing zijn op de ingrijpende verbetering. Het

ministerie is voornemens om ook bij ingrijpende woningverbetering de rijksbe-moeienis te verminderen. Dat dit niet in hetzelfde wetsvoorstel is gedaan, heeft echter ·een andere oorzaak. Artikel 18 Hpw, waarin de verplichte huurverhoging wordt geregeld, zou overbodig zijn geworden wanneer ook bij ingrijpende woningverbetering de verplichting zou worden afgeschaft. Echter, artikel 18 Hpw kan (nog) niet worden gemist vanwege de functie die dit artikel heeft bij de bepaling van de rijksbijdrage.

"De ondergetekenden zijn voornemens om een wetwijziging met betrek-king tot de ingrijpende woningverbetering te entameren zodat ook daar de ministeriële huurprijsvaststelling komt te vervallen ( ... ). De desbetref-fende wijziging heeft verdergaande gevolgen, omdat artikel 18 van de Hpw, dat thans het trendmatige huurstijgingspercentage en - in het kader van de subsidieregelingen - het bijdrageafbraakpercentage bepaalt, dan

door een andersoortige regeling moet worden vervangen, ten einde deze onderwerpen niet ongeregeld te laten, als de verplichte huurverhoging -het eigenlijke onderwerp van artikel 18 - niet meer bestaat" (Tweede Kamer, 1991-1992,22.350, nr. 5, Memorie van Antwoord, p. 5).

Op oneigenlijke gronden wordt artikel 18 in feite nog in stand gehouden totdat de functie, die dit artikel heeft bij de bepaling van de rijksbijdrage, op andere wijze is geregeld.

Teneinde de flexibiliteit in de jaarlijkse huurprijswijzigingen te vergroten, heeft het Besluit huurprijzen woonruimte onlangs ingrijpende aanpassingen ondergaan, waardoor artikel 18 Hpw geen enkele functie meer vervult bij de beoordeling van de redelijkheid van een huurprijswijziging. Deze aanpassingen van het Besluit hangen samen met de invoering van het huursombeleid in de sociale huursector, dat verderop nog aan de orde komt. Aangezien het Besluit huurprij-zen woonruimte ingevolge de Huurprijzenwet woonruimte qua werkingssfeer niet beperkt blijft tot de sociale huursector, maar een algemene strekking heeft, komen deze aanpassingen eerst aan bod.

Zoals in paragraaf 3 is uiteengezet, vervulde het trendpercentage van artikel 18 Hpw een centr ale rol bij de beoordeling van de redelijkheid van een huurprijs-wijziging. Volgens het huuraanpassingsschema, dat een bijlage is bij het Besluit huurprijzen woonruimte, is een huurprijswijziging ter grootte van het trendper-centage redelijk indien de feitelijke huurprijs tussen de minimaal en de maxi-maal redelijke huur ligt. Bij een lagere of hogere huurprijs golden ten opzichte van het trendpercentage afwijkende huurverhogingspercentages, de zogenaamde huurharmonisatie.

Veranderingen in het huuraanpassingsschema hebben geleid tot een geheel andere situatie. Deze veranderingen, neergelegd in het Besluit van 6 april 1993, Stb. 221, tot wijziging van het Besluit huurprijzen woonruimte, zijn met name de volgende twee punten:

" voor de beoordeling van de redelijkheid van de jaarlijkse huur-aanpassing is een nieuw maximum, namelijk 6%, geïntroduceerd; de minimaal redelijke huurprijs is afgeschaft" (Nota van Toelich-ling bij het Besluit van 6 april 1993).

Het nieuwe, m:ucimaal redelijke percentage in combinatie met de afschaffing van de minimaal redelijke huurprijs leidt ertoe dat bij woningen waarvan de huur-prijs niet hoger is dan de maximaal redelijke huurhuur-prijs, elke huuraanpassing redelijk is totaan het genoemde maximum. Het maximaal nieuwe, redelijke percentage heeft geen relatie met het trendpercentage in artikel 18 Hpw. Veranderingen in het maximaal redelijke percentage kunnen onafhankelijk van veranderingen van het trendpercentage van artikel 18 Hpw plaatsvinden. Bovendien gaat de minister ervan uit dat maximaal redelijke percentage niet maatgevend zal zijn voor de gemiddelde huurverhoging waarvan een lager niveau wordt verwacht:

"Gezien het maximale karakter van het percentage van 6 ligt het niet voor de hand dat alle huurders van daarvoor in aanmerking komende

wonin-gen een huurverhoging van 6% aangezegd krijwonin-gen. In het algemeen mag juist worden verwacht dat de gemiddelde huurverhoging lager zal komen te liggen dan het maximumpercentage volgens het onderhavige besluit" (Nota van Toelichting bij het Besluit van 6 april 1993).

De aanpassingen van het Besluit huurprijzen woonruimte leiden tot een grotere flexibiliteit voor de marktpartijen met betrekking tot de jaarlijkse huuraanpassin-gen. In dit kader is cruciaal dat het trendpercentage van artikel 18 Hpw geen enkele functie meer heeft in het huuraanpassingsschema van het Besluit huur-prijzen woonruimte.

In samenhang met bovengenoemde aanpassingen is voor de sociale huursector de huursombenadering ingevoerd. Op 1 januari 1993 is het Besluit beheer sociale-huursector (BBSH) in werking getreden (MG 92-38). Dit besluit regelt de toelating van, de taken van en het toezicht op toegelaten instellingen. Het BBSH vervangt onder meer het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting en heeft vergaande consequenties voor de handelingsvrijheid van woningcorporaties. Met betrekking tot het door woningcorporaties te voeren huurbeleid, geeft het BBSH de minister de bevoegdheid om via een afzonderlijke regeling te bepalen met welk percentage de totale huursom van een woningcorporatie minimaal dient toe te nemen. Artikel 23 van het BBSH bevat dienaangaande onder meer het volgende:

"1. De som van de huren van de woongelegenheden van de toegelaten instellingen bedraagt over het verslagjaar het bedrag van de gezamenlijke, tot jaarhuren herleide, huurprijzen van de woongelegenheden die op 31 december van het aan dat verslagjaar voorafgaande jaar voor verhuur beschikbaar waren,

a. vermeerderd met:

1. ten minste een bij ministeriële regeling vast te stellen percentage van dat bedrag" (voorts vermeerderd met toevoegingen aan de huursom vanwege nieuwbouw, woningverbetering en aankoop, en verminderd met bedragen ingevolge onttrekkingen en leegstand). De minimale huursomstijging strekt ertoe te waarborgen dat woningcorporaties voldoende financiële middelen genereren:

" De minimale huursomstijging waarborgt dat corporaties - bij een toene

-mende liberalisatie van het huurbeleid - voldoende inkomsten genereren om ook in de toekomst hun sociale taak te kunnen vervullen op de wijze als in de Woningwet bedoeld" (Nota van Toelichting bij het BBSH). Voor het kalenderjaar 1993 is de minimale huursomstijging als bedoeld in artikel 23 van het BBSH vastgesteld op 4,75% (MG 93-01). Dit huursombeleid voor woningcorporaties vormt een aanvulling op de veranderingen van de Huurprij-zenwet woonruimte, met name via het Besluit huurprijzen woonruimte, die ook voor woningcorporaties het algemene juridische kader vormt. Door middel van het minimale huursompercentage wordt de vrijheid die het Besluit huurprijzen woonruimte biedt om totaan het nieuwe maximaal redelijke percentage, elke huuraanpassing overeen te komen, voor toegelaten instellingen ingeperkt tot een

gemiddelde huurstijging van minimaal 4,75% in 1993. Dit percentage heeft evenmin een directe relatie met het trendpercentage van artikel 18 Hpw.

Uit het voorafgaande komt derhalve naar voren dat als gevolg van de recente veranderingen in het huurprijsbeleid de normerende functie van het trendpercen-tage bij de huurprijswijzigingen volledig is verdwenen. Met uitzondering van de overgebleven functie bij de huurprijsvaststelling na ingrijpende woningverbete-ring, die zoals uiteengezet om andere redenen dan het huurprijsbeleid voorals-nog is gehandhaafd, speelt het trendpercentage geen enkele rol meer bij de bepaling van de hoogte van de huurprijswijziging. Het percentage uit artikel 18 Hpw heeft nu een andere, door de wetgever niet bedoelde, functie gekregen. In plaats van de wettelijke trendmatige huurstijging wordt dit het subsidie-afbraak-percentage. Met het zogenaamde subsidie-afbraakpercentage wordt het percenta-ge bedoeld waarmee, ter berekening van de jaarlijkse objectsubsidie, het huurniveau wordt geacht toe te nemen. Dit percentage heeft echter nu een fictief karakter omdat het niet overeen behoeft te stemmen met de feitelijke huurstij-ging, zoals in het verleden wel het geval was. In de nota Huurprijsbeleid is hierover vermeld:

"6.8. Omvorming trendhuurpercentage tot bijdrage-afbraakpercentage ( ... ). Bij de afschaffing van de ministeriële huurprijsvaststelling kan artikel 18 Hpw vervallen als kader voor de verplichte huurverhogingen. Voor de bijdrage-afbraak is dan nog een basis nodig. Geplande ingangsdatum: 1 juli 1994" (Tweede Kamer, 1991-1992,22.592, nr. 1, p. 23).

De nota Huurprijsbeleid, waarin onder meer het rijksbeleid met betrekking tot de huursombenadering is uiteengezet, is op 27 april 1992 gepubliceerd. De in het citaat genoemde ingangsdatum voor de omvorming van het trendhuurpercentage tot een bijdrage-afbraakpercentage is echter niet meer realistisch. Er is nog geen wetsvoorstel met deze strekking in behandeling g~nomen, zodat 1 juli 1994 niet meer haalbaar is.

De veranderde functie van het percentage genoemd in artikel 18 van de Huur-prijzenwet woonruimte heeft verstrekkende gevolgen.

"Dit he;!ft tot gevolg dat onder de huursombenadering de jaarlijkse objectsubsidievermindering normatief zal worden bepaald met behulp van een subsidie-afbraakpercentage. Hiermee wordt de hoogte van de jaarlijk-se bijdrage onafltankelijk van de feitelijk gerealiseerde huurstijging" (Tweede Kamer, 1991-1992,22.592, nr. 1, p. 6).

Onlangs nog, in een brief van de staatssecretaris van VROM aan de Tweede Kamer van 9 december 1993 over de eerste praktijkervaringen met de huursom-benadering is benadrukt dat deze functiewijziging een essentiële verandering betreft:

"Met de introductie van de zogenaamde huursombenadering en de mogelijkheid tot gedifferentieerde huurverhogingen per 1 juli 1993 is een essentiële verandering doorgevoerd in het huurprijsbeleid. Er is onder-scheid aangebracht ten aanzien van enerzijds de gemiddelde

huurprijsont-wikkeling en anderzijds het percentage waarmee de objectsubsidies worden afgebroken. Verder is de gemiddelde huurprijsontwikkeling een resultante geworden van het gedrag van marktpartijen" (Tweede Kamer, 1993-1994, 22.592, nr. 13, p. 1).

In feite heeft er ten aanzien van de functie van het percentage van artikel 18 Hpw een omkering plaatsgevonden. De wetgever heeft met het percentage bedoeld het niveau van de trendmatige huurverhoging te bepalen. Vanuit deze functie wordt in de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 gebruik gemaakt van het percentage van artikel 18 Hpw. Als gevolg van het gewijzigde huurprijsbeleid heeft dit percentage echter geen functie meer bij de jaarlijkse huurprijswijziging. Hetzelfde percentage wordt nu gebruikt als een normatief vast te stellen subsidie-afbraakpercentage onafhankelijk van de feitelijk gerealiseerde huurstijging. Deze omkering kan ingrijpende consequenties hebben voor de omvang van de objectsubsidies die op basis van de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 worden verstrekt. Na de wijzigingen in het Besluit zijn de verhuurders er niet meer van verzekerd dat het percentage uit artikel 18 van de Huurprijzenwet woonruimte, nu het subsidie-afbraakpercentage, overeenkomt met de feitelijk gerealiseerde huurstijging. Een scenario waarbij terwille van de bezuinigingen een relatief hoog subsidie-afbraakpercentage wordt gecombineerd met, terwille van de inflatiebestrijding, lagere huuraanpassingspercentages in het kader van het huurbeleid, vormt een nieuw, reëel risico voor de exploitatie van de woningen die worden gesubsidieerd op basis van de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975. In de mate dat het subsidie-afbraakpercentage hoger is dan de feitelijk gerealiseerde huurstijging, ontstaan er exploitatietekorten. Deze ontwikkeling is in strijd met oorspronkelijk opzet van de dynamische kostprijsmethode en is ook in strijd met de oorspronkelijke bedoelingen van de wetgever.

3.S Recente ontwikkelingen

Op 4 januari 1994 heeft de staatssecretaris van VROM een adviesaanvrage bij de RA VO ingediend over een voorgenomen wijziging van de Huurprijzenwet woonruimte en enkele andere wetten in verband met de huursombenadering. Het betreft onder meer het volgende:

- de afschaffing van de ministeriële huurprijsvaststelling bij ingrijpende woning-verbetering;

- het laten vervallen van artikel 18 Hpw;

- de invoering van een nieuwe basis voor het subsidie-afbraakpercentage. Met dit concept-wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan de toezegging ver-woord in de nota Huurprijsbeleid dat het trendhuurpercentage zal worden omgevormd tot een subsidie-afbraakpercentage.

In de concept-Memorie van toelichting wordt uiteengezet dat de afschaffing van de ministeriële huurprijsvaststelling bij ingrijpende woningverbetering past in het kader van de verzelfstandiging van de huursector en de daarbij behorende

flexibilisering van het huurprijsbeleid. Zoals in het voorafgaande reeds is uiteen-gezet heeft als gevolg hiervan artikel 18 Hpw, die nu alleen nog betrekking heeft op de ministeriële huurprijsvaststeJling bij ingrijpende verbetering, geen enkele functie meer. Hiervoor dient een nieuwe voorziening te worden getroffen:

"Gelijktijdig met het vervallen van artikel 18 Hpw, dient er derhalve een "nieuwe" basis geschapen te worden voor de jaarlijkse vermindering van de objectsubsidies" (Concept-Memorie van Toelichting, p. 2).

In het concept-wetsvoorstel is de omvorming van het trendhuurpercentage tot subsidie-afbraakpercentage als volgt opgenomen. Artikel IV, lid 2 van de Wet tot wijziging van de Huurprijzenwet woonruimte en enkele andere wetten in verband met de zogenaamde huursombenadering luidt:

"Voor zover in bij de inwerkingtreding van deze wet reeds ingetrokken ministeriële regelingen met betrekking tot geldelijke steun voor woningen, welke op grond van overgangsrecht nog rechtskracht hebben ten aanzien van op grond van die regelingen toegekende rechten of opgelegde ver-plichtingen, verwijzingen zijn opgenomen naar het percentage, bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de Huurprijzenwet woonruimte, dan wel anders-zins dergelijke verwijzingen voor de toepassing van de regelingen gelden, treedt daarvoor in de plaats een percentage van 5V2%. Bij algemene maatregel van bestuur kan voornoemd percentage per 1 juli van enig jaar worden gewijzigd" (Concept-voorstel).

Uit deze tekst van het concept-wetsvoorstel valt op te maken dat het subsidie-afbraakpercentage vooralsnog op 5,5% wordt gehandhaafd, gelijk aan het huidige percentage van artikel 18 Hpw. Een zeer wezenlijk onderdeel van het concept-wetsvoorstel is echter dat het genoemde percentage elk jaar per 1 juli via een algemene maatregel van bestuur kan worden aangepast. Hiermee zou de wetgever aan het Rijk de mogelijkheid geven om naar eigen goeddunken jaarlijks het subsidie-afbraakpercentage te wijzigingen. De reikwijdte van deze bepaling wordt uiteraard beïnvloed door de voorgenomen brutering. In relatie tot de bruteringsopèratie wordt in de concept-Memorie van Toelichting het volgende opgemerkt:

"Zodra de bruteringsoperatie daadwerkelijk is ingevoerd, zal het subsidie-afbraakpercentage nog slechts van toepassing zijn op de vermindering van de objectsubsidies van de woningen die geen deel uitmaken van de bruteringsovereenkomst. Het voorgestelde artikel IV, tweede lid, zal zelfs geheel kunnen vervallen, indien alle gesubsidieerde woningen onder de bruteringsoperatie zullen vallen" (Concept-Memorie van Toelichting, p. 3).

De voorgestelde wettelijke regeling voor het subsidie-afbraakpercentage is derhalve van toepassing op alle gesubsidieerde huurwoningen in de periode voorafgaande aan de voorgenomen bruteringsoperatie en in de periode daarna alleen op de gesubsidieerde huurwoningen die om welke reden dan ook buiten de bruteringsoperatie vallen.

Deze regeling van het subsidie-afbraakpercentage laat het Rijk alle ruimte om in het kader van de bezuinigingen het percentage desgewenst te verhogen geheel onafhankelijk van de feitelijke gemiddelde huurstijging. Hiermee wordt de lijn doorgetrokken die reeds was ingezet met de eerdere aanpassingen van de Huurprijzenwet woonruimte en het Besluit huurprijzen woonruimte. De hoogte van de subsidie volgens de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 wordt in grote mate bepaald door wat oorspronkelijk het trendmatige huurstij-gingspercentage was en nu het subsidie-afbraakpercentage is geworden. Zoals in het voorafgaande is uiteengezet, is indertijd weloverwogen de subsidiëring via de . Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 met waarborgen omkleed. Het grote risico van de dynamische calculatie werd via een koppeling met het trendmatige huurstijgingspercentage afgedekt. Aldus ontstond een sluitend systeem. Met het voorgestelde concept-wetsvoorstel wordt dit systeem en daarmee de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 volledig uitgehold. Datgene wat de afgelopen jaren sluipenderwijs is geïntroduceerd door op een onbedoelde wijze gebruik te maken van artikel 18 Hpw, zou met dit concept-wetsvoorstel een wettelijke verankering krijgen. De verhuurder heeft dan geen enkele zekerheid meer over de omvang van de objectsubsidie.

De flexibilisering van het huurbeleid, ondermeer tot uiting komend in de huursombenadering, brengt de noodzaak met zich mee, dat de jaarlijkse huur-prijsstijging op een andere wijze wordt verwerkt in de bijdragebepaling volgens Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975. Artikel 18 Hpw heeft bij het vrijere huurbeleid geen directe functie meer en in de indirecte functie die dat artikel tot op heden heeft, dient op een andere wijze te worden voorzien. Het zou evenwel in overeenstemming met de oorspronkelijke bedoeling van de Beschikking geldelijke steun huurwoningen 1975 zijn, indien de vaststelling van de hoogte van het nieuwe subsidie-afbraakpercentage met meer waarborgen zou zijn omkleed, zodat de grote financiële belangen van de verhuurders beter tot hun recht zouden komen. In dit verband is een vergelijking met de situatie bij de individuele huursubsidie op zijn plaats. Ook de individuele huursubsidie kent momenteel een subsidiebepaling, waarbij het percentage van artikel 18 Hpw, een centrale rol speelt. Hier is echter een andere oplossing gekozen. Volgens hetzelfde concept-wetsvoorstel zal voor het percentage van artikel 18 Hpw een ander percentage in de plaats komen dat jaarlijks via een indexeringsformule wordt berekend. Deze formule is gebaseerd op het voor kwaliteitsveranderingen geschoonde prijsindexcijfer voor huren, zoals dat door het Centraal Bureau voor . de Statistiek wordt berekend. Op deze wijze wordt wettelijk gewaarborgd dat bij het aanpassingsmechanisme van de individuele huursubsidie, de feitelijke gemiddelde huurstijging de leidraad vormt, om aldus recht te doen aan de beoogde functie van artikel 18 Hpw bij de bepaling van de individuele huursubsi-die.

Naar analogie van deze aanpak bij de individuele huursubsidie zou het in lijn zijn met de (Jorspronkelijke bedoeling van de Beschikking geldelijke . steun huurwoningen 1975, indien ook hier het percentage van artikel 18 Hpw zou