CRIMINALITEIT EN GEVOELENS VAN
ONVEILIGHEID BIJ RIJKSGEBOUWEN
Een inventarisatie bij vier regionale directies
van de Rijksgebouwendienst
Bib 1 i ot heek TU De l f l1111I
!U
111
C 30246828504
.
536G
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.nl http://www.otb.tudelft.nl
98-10
CRIMINALITEIT EN GEVOELENS VAN
ONVEILIGHEID BIJ RIJKSGEBOUWEN
Een inventarisatie bij vier regionale directies
van de Rijksgebouwendienst
KJ. Onrust
De serie OTB-werkdocumenten wordt uitgegeven door: Delft University Press
Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61
Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van Rijksgebouwendienst
Ministerie van VROM Den Haag
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BffiLIOTHEEK, DEN HAAG
Onrust, K.J.
Criminaliteit en gevoelens van onveiligheid bij rijksgebouwen. Een inventarisatie bij vier regionale directies van de Rijksgebouwendienst / K.J. Onrust - Delft : Delft University Press. -111. -(OTB-werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 : 98-10) Met lito opg.
ISBN 90-407-1684-6 NUGI 655
Trefw. : criminaliteit , sociale veiligheid , rijksgebouwen
Copyright @ 1998 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this bookmay be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permis sion from the publisher: Delft University
INHOUD
VOORWOORD
1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING .. . . . .. .. 1
1.1 Achtergrond van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1.2 Sociale veiligheid . . . .. . . . .. ... .. .. . . 1
1.2.1 Objectieve sociale veiligheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
1.2.2 Subjectieve sociale veiligheid . . . 6
1.3 Gegevensbronnen en ontwikkelingen . . . . . . . . . . . . . 8
1.3.1 Trendmatige ontwikkeling criminaliteit en gevoelens van onveiligheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1. 3 . 2 Interne en externe criminaliteit .. . . .. ... 10
1.3.3 Schade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11 1.4 Probleemstelling en onderzoeksvragen . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.5 Theoretisch kader ... . . 12 1.6 Conceptueel model . . . .. 15 1. 7 Onderzoeksaanpak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 18 1. 8 Leeswijzer . . .. . . ... . . 22 2 BELEIDSKADER . . . . . ... .. . .. . . .. . . . . . . . . . . . 23 2.1 Inleiding... ... . . .. . . .. .. . . 23 2.2 Rijksbeleid . . .. .. . . .. .. . . 23 2.2.1 Situationele criminaliteitspreventie . . . 24 2.2.2 Integrale aanpak ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
2.2.3 Stand van zaken ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 26
2.3 Rgd-beleid . .. .. . . ; . . . .. . .. 27
2.3.1 Subjectieve sociale veiligheid ... . . .. . . .. . . .. 27
2.3 .2 Objectieve sociale veiligheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2.4 Conclusie... ... .. . . .. .. . . .. .. . . 31
3 CRIl\1INALITEIT EN GEVOELENS VAN ONVEILIGHEID . . . . . .. 33
3.1 Inleiding... .. ... . .. . . ... . .. .. . . 33
3.2 Rijkshuisvesting . .. .... ... . ... ... . . .. 33
3.3 Veel voorkomende delicten met bouwkundige schade . . . . . . . . .. 37
3.3.2 Regionale directie Zuid-West . . .. . . .. . . .. . . 41
3.3.3 Regionale directie Zuid . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 44
3.3.4 Regionale directie Noord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 47
3.3.5 Schade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 48
3.4 Ernstige delicten met bouwkundige schade . . . .. . ... 50
3.4.1 Schade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
3.5 Niet met bouwkundige schade gepaard gaande delicten . . . . . . . . . 54
3.5.1 Insluiping . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
3.5.2 Diefstal . . . .. .. . . .. .. . 56
3.5.3 Geweldsdelicten . . . .. . .. ... ... . . 57
3.5.4 Schade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
3.6 Omvang en aard gevoelens van onveiligheid . . . .. .. . . .. 58
3.6. 1 Georganiseerde criminaliteit . . . . . . . . . . . . . . . 59
3.6.2 Groepen jongeren en drugverslaafden rondom het gebouw . . . . . . . 61
3.6.3 Wangedrag van bezoekers in het gebouw .. . . . ... . . .. . .. 62
3.6.4 Schade . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 63
3.7 Ontwikkeling... .. .. . . .. . . 63
3.8 Conclusie . . . .. .. . . .. . .. .. . . .. . . 64
4 PROBLEMATISCHE CASES . .. . . .. . . 67
4.1 Inleiding. . ... .. . . .. .. ... .. . . .. .. .. . . 67
4.2 Overzicht problematische cases .. .. . . .. . . ... .. .. .. . 67
4.3 Oorzaken van de problemen .. . . .. ... .. .... . .. .. . . ·76
4.4 Inbraak . . . .. .. . . .. . . .. ... . ... .. 78
4.4.1 Drugverslaafden .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
4.4.2 Georganiseerde criminaliteit . . . . . . . . . . . . . . . 80
4.4.3 Onbekende daders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 81
4.4.4 Voorlopige conclusie inbraken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
4.5 Vernielingen... ... . ... .. . . ... . . 84
4.5.1 Jongeren uit nabije woonwijken . . . ... . .. .. ... . . . 84
4.5.2 Drugverslaafden en randgroepen . . . . '. . . . . . . . . . .. 86
4.5.3 Mensen met wrok .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 87
4.5.4 Voorlopige conclusie vernielingen .. . . . ... . . .. . . . 88
4.6 Brandstichtingen en bomaanslagen . . . .. .. .. . . 89
4.6.1 Voorlopige conclusie brandstichtingen en bomaanslagen .. . . . .. '; 92
4.7 Niet met bouwkundige schade gepaard gaande delicten . . . . . . 92
4.7.1 Eerste conclusie insluiping, diefstal, gewelds- en zedendelicten . . .. 94
4.8 Gevoelens van onveiligheid . . . ... . . .. . . .. . . . 96
4.8.1 Eerste conclusie gevoelens van onveiligheid . . . .... 99
4.9 Conclusie .. ... . . ... . .... . . . ... . . 100
5 MAATREGELEN . .. . . .. . . .. .. . . .. . 105
5.1 Inleiding .. . . .... .. . . .. . . .. .. .. . . ... 105
5.2 Maatregelen bij problematische cases. . . . . . . . . . . . .. 105
5.3 Maatregelen per delict .. .. . ... . . . .. . . ... .. . . . 110
6 DE PROBLEMATIEK ROND RUKSGEBOUWEN IN EEN
BREDER PERSPECTIEF . . . . . . . . . . . . . . . .. 117
6.1 Inleiding... . ... . . .. ... .. .. . . .. . . 117
6.2 Omvang en samenstelling vastgoedportefeuille . . . . . . . . .. 118
6.3 Beleid en veiligheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 118
6.4 Criminaliteit en gevoelens van onveiligheid. . . . . . . . . . . . . . . 119
6.5 Problematische cases . . ... .. . . .. . .. . . 123
6.6 Vergelijking met de rijkshuisvesting . . . .. . . 125
6.7 Conclusie... .... . . ... . . ... . . . . . . .. 126
7 SAMENVATTING EN CONCLUSIE . . . .... .. . . 129
7.1 Inleiding . . .. ... .. . . .. . .. . . .. 129
7.2 Onderzoek: vraagstelling en methode ... .. . . .. . . 129
7.3 Inventarisatie criminaliteit en gevoelens van onveiligheid . . . . . .. 130
LITERATUUR 143 BIJLAGE 1 VRAGENLUST VOOR RAYONMANAGERS EN KLANTBEHEERDERS BINNEN DE RGD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 153
BIJLAGE 2 GEÏNTERVIEWDE RAYONMANAGERS EN KLANTBEHEERDERS VAN DE RIJKSGEBOUWENDIENST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 161
BIJLAGE 3 OMSCHRIJVING TERMEN (TYPOLOGIE) . . .. . . .. . . . .. 163
BIJLAGE 4 OVERZICHT PROBLEMATISCHE CASES . .. . . ... .. .. 165
BIJLAGE 5 HOOFDCRITERIA EN SUBCRITERIA CHECKLIST SOCIAAL VEILIG ONTWERPEN .. . . .. . . . .. . . .. . . 175
BIJLAGE 6 RELEVANTE OMGEVINGSFACTOREN . . . ... . . .. . . 177
BIJLAGE 7 OVERZICHT VAN MAATREGELEN BU PROBLEMATISCHE CASES . 185 BIJLAGE 8 BEVEILIGINGSNIVEAUS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 197
BIJLAGE 9 RESPONDENTEN VANBUITEN DE RGD . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
VOORWOORD
Voor u ligt het eindrapport van het onderzoek Criminaliteit en gevoelens van onveiligheid bij rijksgebouwen; een inventarisatie bij vier regionale directies van de Rijksgebouwendienst. Het onderzoek is in opdracht van de Rijksgebouwendienst uitgevoerd in de periode april 1995 - april 1997.
Centraal staat de vraag of er problemen zijn en zo ja, wat de aard en de omvang van de problemen zijn. Daarbij dient zich de vraag aan of aanvullende beleidsformule-ring door de Rijksgebouwendienst gewenst is. Het onderzoek heeft daardoor naast een beschrijvend karakter mede een beleidsondersteunend karakter.
Het onderzoek is verricht in het kader van de nadoctorale opleiding Technische bestuurskunde en ontwerp-, plannings- en beheertechnieken voor bouwen en de gebouwde omgeving bij het Onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft. Mijn dank gaat uit naar allen die in meer of mindere mate een bijdrage hebben geleverd aan de totstandkoming van dit onderzoek. In het bijzonder de leden van de begeleidings-commissie die op kritische wijze mijn rapportage van commentaar hebben voorzien, te weten: Wim Jansen en Wim Pullen van de Rijksgebouwendienst alsmede mijn OTB-begeleiders Dion Kooijman en Frits Meijer.
1
INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING
1.1 Achtergrond van het onderzoek
De groei van criminaliteit en gevoelens van onveiligheid heeft de laatste jaren binnen de samenleving geleid tot een steeds grotere roep om de sociale veiligheid te vergroten. Inmiddels heeft de rijksoverheid een aanzet gegeven voor een integraal veiligheidsbeleid. Bij (angst voor) criminaliteit is altijd sprake van (potentiële) daders, (potentiële) slachtoffers en de situatie waarin beiden met elkaar geconfron-teerd worden. Preventieve ingrepen in de gebouwde omgeving nemen daarom binnen het integrale veiligheidsbeleid een belangrijke plaats in. Dit onderzoek moet uiteindelijk inzicht geven in de vraag of extra beleidsformulering over het thema sociale veiligheid bij rijksgebouwen noodzakelijk is.
De Rijksgebouwendienst (Rgd) heeft in haar functies als huisvester, opdrachtgever adviseur en beleidsvoorbereider dagelijks te maken met het thema sociale veiligheid. De Rgd wil vanuit haar verantwoordelijkheid als uitvoerende en mede-beleidsformu-lerende rijksdienst samen met andere verantwoordelijke instanties invulling geven aan het streven naar een sociaal veilig gebouwde omgeving. Het ontwerpen van een goede systematiek voor het toetsen van bestaande en toekomstige rijksgebouwen aan aspecten van criminaliteit en gevoelens van onveiligheid vormt voor de Rgd tegelijk een opgave en uitdaging. Rijksgebouwen zijn vooral kantoorgebouwen· die onder meer bij de verschillende ministeries in gebruik zijn. De voorraad gebouwen is divers en loopt uiteen van loodsen tot rechtbanken en gevangenissen. De Rgd beheert in totaal ongeveer 3.000 gebouwen, met een oppervlak van zo'n zes miljoen vierkante meter
In het kader van dit onderzoek heeft eerst een inventarisatie plaatsgevonden van bepalingen en richtlijnen over voor de rijkshuisvesting relevante veiligheidsthema's.
1.2 Sociale veiligheid
In de Nederlandse wetenschappelijke literatuur bezien vooral Van der Voordt en Van Wegen (1991) sociale veiligheid in relatie tot de gebouwde omgeving. Zij geven aan dat de meeste auteurs sociale veiligheid definiëren als de mate waarin mensen vrij
van dreiging van de gebouwde omgeving gebruik kunnen maken. Anderen spreken van een zo veilig mogelijk gebruik van de openbare ruimte zonder angst voor aantasting van de persoonlijke integriteit. Van der Voordt en Van Wegen (1991) hanteren het begrip sociale veiligheid in brede zin. Zij onderscheiden daarbij een subjectieve en een objectieve component:
Objectieve sociale veiligheid: de kans dat zich daadwerkelijk een delict voor-doet. Het gaat daarbij om de feitelijke, objectieve kans om slachtoffer te worden van crimineel gedrag.
Subjectieve sociale veiligheid: de door mensen zelf ervaren kans om slachtoffer te worden van een delict en de angstgevoelens die daardoor worden opgeroepen. Deze component refereert aan de subjectieve beleving van de veiligheid.
1.2.1 Objectieve sociale veiligheid
Uit onderzoeken blijkt dat vooral kleine vormen van criminaliteit samenhangen met de gebouwde omgeving. De in 1983 door de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken ingestelde Commissie Kleine Criminaliteit (de zogenaamde Commissie Roet-hof) spreekt in dit verband van strafbaar gedrag, dat op zichzelf niet echt ernstig is, maar vooral door de relatief grote omvang hinderlijk is en gevoelens van onveilig-heid oproept. Niet alle gevallen van vandalisme, winkeldiefstal, inbraken in wonin-gen en dergelijke, zijn echter als kleine delicten te beschouwen. Bovendien sugge-reert het begrip 'klein' dat het niet om iets ernstigs gaat. Vandaar dat onderzoekers tegenwoordig de voorkeur geven aan de term veelvoorkomende criminaliteit. Dat neemt niet weg dat ook het voorkomen van een minder vaak voorkomend delict als (sexueel) geweld vaak in relatie staat met de inrichting van de gebouwde omgeving. Een dergelijke vorm van criminaliteit is echter moeilijk onder de noemer veelvoor-komende criminaliteit te plaatsen.
De meeste onderzoeken naar criminaliteit en de gebouwde omgeving beperken zich tot de zogenaamde veelvoorkomende criminaliteit. Slechts enkele auteurs geven expliciet aan welke vormen van criminaliteit zij daartoe rekenen. De begrippen kleine of veelvoorkomende criminaliteit zijn in het kader van dit onderzoek niet zonder meer bruikbaar. Immers, ook delicten als verkeersovertredingen vallen onder de deflnitie van kleine criminaliteit. Dergelijke overtredingen zijn voor dit onderzoek niet relevant. Omgekeerd zijn sommige vormen van hinderlijk gedrag niet strafbaar, maar wel van invloed op de onveiligheidsbeleving.
Het Openbaar Ministerie maakt onderscheid tussen drie vormen van crimina~iteit: veel voorkomende criminaliteit (massaal en hinderlijk of gevoelens van onveiligheid oproepend, zoals eenvoudige diefstal of vernieling), lokaal-ernstige criminaliteit (zoals geweldsdelicten, drugshandel, overvallen, inbraken en autodiefstallen) en georganiseerde criminaliteit (VNG, 1994). Het ministerie van Justitie rekent de meeste vormen van lokaal-ernstige criminaliteit in recente publicaties echter steeds vaker tot de veel voorkomende criminaliteit (Sociaal Cultureel Planbureau, 1996). De laatste jaren is de aandacht ook gericht op zware vormen van georganiseerde criminaliteit. Als criterium geldt daarbij de wijze waarop daders zijn georganiseerd. In het kader van de parlementaire Enquêtecommissie opsporingsmethoden (Tweede
Kamer, 1996) onderscheidt een onderzoeksgroep onder leiding van professor Fijnaut drie hoofdelementen van georganiseerde criminaliteit:
- het primair gericht zijn op illegaal gewin;
- het systematisch plegen van misdrijven met ernstige gevolgen voor de samenleving; - het gebruik maken van defensieve en offensieve afschermingsstrategieën.
Sociale veiligheid heeft in dit onderzoek in de eerste plaats betrekking op de eerste twee vormen van criminaliteit die het. Openbaar Ministerie onderscheidt: veelvoorko-mende criminaliteit en lokaal ernstige criminaliteit. Tot de veelal sterk aan de gebouwde omgeving gerelateerde en tevens veel voorkomende criminaliteit, rekent dit onderzoek in navolging van Eijken (1994-b) en Van der Voordt en Van Wegen (1991) vooral inbraak, vernielingen, insluiping, diefstal, geweldsdelicten en zedende-licten.
Onderzoek van Van der Voordt en Van Wegen (1991) toont aan dat het ontstaan van deze vormen van criminaliteit in sterke mate aan de gebouwde omgeving kan zijn gerelateerd. Dit impliceert dat technische en bouwkundige maatregelen dergelijke vormen van criminaliteit zouden kunnen helpen verminderen en voorkomen.
Tegen de georganiseerde criminaliteit lijken de meeste technische en bouwkundige maatregelen minder snel effect te sorteren (Van Soomeren, 1995). Op voorhand valt een verband tussen aspecten van de gebouwde omgeving en de georganiseerde crimi-naliteit echter niet uit te sluiten. Tevens beperkt de georganiseerde crimicrimi-naliteit zich niet uitsluitend tot de zware vormen van criminaliteit. Bovendien is niet altijd duidelijk of een dader tot een misdaadorganisatie behoort. Het onderzoek houdt dan ook oog voor alle vormen van criminaliteit.
Inbraak
De in dit onderzoek gehanteerde definitie van inbraak is: het zich door middel van braak wederrechtelijk toegang verschaffen tot een afgesloten ruimte met het oogmerk op het ten uitvoer brengen van strafbare gedragingen (Artikel 311, lid 5 Wetboek van Strafrecht). Een geslaagde inbraak resulteert meestal in diefstal van goederen
enlof informatie. Het onderzoek rekent ook een afgebroken strafbare poging, in de zin van het Wetboek van Strafrecht, tot een inbraak.
Inbraken in kantoorgebouwen vinden meestal plaats buiten werktijd wanneer het gebouw is afgesloten. Inbraken die onder werktijd worden gepleegd, trekken immers al snel de aandacht van het werkzame personeel. Inbraken kunnen echter ook plaatsvinden bij op het gebouwterrein geparkeerde auto's. Laatstgenoemde inbraken vinden juist veel plaats onder werktijd (Eijken, 1994-a). De in dit onderzoek onderzochte inbraken hebben betrekking op rijksgebouwen en voertuigen op het gebouwterrein.
Vernieling
Het begrip vernieling is in dit onderzoek gedefinieerd als het opzettelijk en weder-rechtelijk vernielen, beschadigen of onbruikbaar maken van zaken, zonder dat dit de dader materieel voordeel oplevert (Artikel 170 en Artikel 350 Wetboek van
Straf-recht). Van de veelvoorkomende criminaliteit heeft ongeveer 30% betrekking op vernielingen (Eijken, 1994b).
Van Dijk en Van Soomeren(1982 en 1987) brengen vernielingen vooral in verband . met vandalisme door jongeren. Het betreft dan merendeels vernielingen uit spel, prestige en verveling. Hoewel de frequentie van dergelijke vernielingen groot is, blijft de omvang van de schade per delict relatief beperkt (MarshalI, 1976 en Van Soomeren e.a., 1987).
Van Dijk en VanSoomeren maken onderscheid tussen vernielingen uit wraak, heb-zucht of tactiek. Daders van vernielingen met deze motieven hebben vaak een diverse achtergrond. Bij vernielingen uit wraak heeft de dader het gevoel onrecht-vaardig behandeld te zijn of de wil om een reeds lang gekoesterde wrok te uiten. De grief is wellicht eerder ingebeeld dan reëel. Het vernielde object heeft mogelijk slechts indirect of symbolisch betrekking op de oorspronkelijke bron van vijandig-heid.
Vernielingen uit hebzucht zijn gericht op geldelijk gewin of om bepaalde goederen te krijgen. Te denken valt daarbij aan het slopen van lood en koper van gebouwen. In dit onderzoek rekenen we dergelijke vernielingen echter tot inbraak enJof diefstal. De daders van tactische vernielingen beogen een ander doel dan het verkrijgen van geld. De vernieling is weloverwogen en gepland. Een voorbeeld daarvan is het schilderen van leuzen op muren als een vorm van graffiti. Vernieling komt in Nederland veel voor en veroorzaakt jaarlijks aanzienlijke schade. Bovendien roepen vernielingen veei ergernis op. Een omgeving' vol sporen van vernielzucht ervaren mensen al snel als onaangenaam en bedreigend (Ruimschotel, 1988). Vernielingen zijn in dit onderzoek van belang voor zover deze plaatsvinden in rijksgebouwen enJof op het gebouwterrein rondom het rijksgebouw. Vernielingen kunnen van zeer uiteenlopende aard en ernst zijn. De in het onderzoek onderzochte vernielingen hebben betrekking op:
- interieur enJof exterieur van rijksgebouwen; - bezit van een organisatie inlaan een rijksgebouw; - vervoermiddelen op het gebouwterrein;
- terreinmeubilair op het gebouwterrein.
Insluiping
Onder insluiping verstaat dit onderzoek: het zich door middel van inklimmi.Î:tg, valse sleutels of valse voorwendselen toegang verschaffen tot een gebouw (Artikel 1~8 en Artikel 139 van het Wetboek van Strafrecht). Een insluiper dringt vaak, evenals een inbreker, een gebouw binnen met het oogmerk daar stratbare gedragingen te plegen. Meestal resulteert dat in diefstal van goederen enJof informatie.
Insluipingen vinden doorgaans plaats onder werktijd via de aanwezige in- en uitgangen van gebouwen. Buiten werktijd zijn de meeste gebouwen immers afgeslo-ten en is inbraak de enige manier om een gebouw binnen te dringen (VanSoomeren e.a., 1995a, 1995b). De in het onderzoek onderzochte insluipingen vinden allen plaats in rijksgebouwen.
Diefstal
In dit onderzoek heeft diefstal betrekking op het zich wederrechtelijk toeëigenen van goederen of infonnatie die geheel of ten dele aan een ander toebehoren (Titel XXII Wetboek van Strafrecht). Diefstal kan gepaard gaan met inbraak. In dat geval spreekt het onderzoek van inbraak met diefstal als gevolg. Wanneer insluiping aan de diefstal vooraf gaat, is sprake van insluiping met diefstal als gevolg. Diefstal kan zowel plaatsvinden door mensen van buitenaf (bezoekers, insluipers en inbrekers) als ook door het eigen personeel. De in het onderzoek onderzochte diefstallen hebben betrekking op goederen enlof infonnatie uit rijksgebouwen en goederen enlof infonnatie uit/van voertuigen op het gebouwterrein.
Zedendelicten
Zedendelicten hebben in dit onderzoek betrekking op ontucht, aanranding en ver-krachting van mensen (Titel XIV Wetboek van Strafrecht). Onderzoeksgegevens tonen aan dat vooral vrouwen zich geconfronteerd zien met dergelijke delicten (Hajonides e.a., 1987 en Eijken, 1994b). Daarnaast blijkt dat het ontstaan van zedendelicten buitenshuis sterk samenhangt met kenmerken van de gebouwde omge-ving (NIROV, 1986 en Vorrink, 1985). Begin jaren tachtig maakten vooral belan-gengroepen voor vrouwen zich sterk voor ingrepen in de gebouwde omgeving ter verbetering van de sociale veiligheid. Hoewel sociale veiligheid geleidelijk is uitgegroeid tot een alomvattend begrip voor met criminaliteit samenhangende veilig-heid, brengen veel mensen het thema nog steeds in verband met zedenmisdrijven tegen vrouwen (SEV, 1996). De zedendelicten in het onderzoek zijn gericht tegen mensen in rijksgebouwen en mensen op het gebouwterrein.
Geweldsdelicten
Tot de geweldsdelicten rekent het onderzoek delicten als diefstal door middel van geweld en afpersing, mishandeling, dood door schuld, moord alsmede verbale en fysieke bedreiging (Titel XIX, Titel XX en Titel XXI Wetboek van Strafrecht). Deze delicten staan de laatste jaren sterk in de belangstelling. Deze belangstelling is vooral gevoed door de toename· van agressief en gewelddadig gedrag op de . werkvloer (Elzinga e.a., 1994). Vooral mensen in dienstverlenende beroepen hebben steeds vaker te maken met agressie van cliënten.
Recent onderzoek (Steinmetz, 1990 en Huber e.a., 1996) laat zien dat bij sociale diensten, woningcorporaties, RIAGG's en diverse gemeentelijke diensten de proble-matiek rondom agressie en geweld zeer omvangrijk is. Bij dergelijke delicten blijft de directe materiële schade vaak beperkt. Geleidelijk aan komt de indirecte schade aan het licht. De slachtoffers (en getuigen) van een agressief delict maken een traumatische gebeurtenis mee waarvan de gevolgen zich pas veel later openbaren in de vonn van bijvoorbeeld stress, ziekte of een verslechterd werkklimaat. Door de gestegen aandacht zijn dit type delicten alsmede sexuele intimidatie in 1994 onder de AREO-wet gebracht. De werkgever is nu wettelijk verplicht iets te doen aan preventie en nazorg. De in het onderzoek onderzochte geweldsdelicten hebben betrekking op mensen in rijksgebouwen en mensen op het gebouwterrein.
Minder vaak voorkomende delicten
Delicten die minder vaak voorkomen maar vaak wel ernstige gevolgen hebben, zijn: brandstichting, gijzeling, bezettingsacties en bomaanslagen. De mate waarin dergelij-ke misdrijven door ingrepen in de gebouwde omgeving te beïnvloeden zijn, is sterk afhankelijk van de motivatie van (potentiële) daders (Green, 1987). Hoe professione-ler en doelgerichter de daders te werk gaan des te moeilijker zijn een gebouw, goederen, informatie en mensen te beveilîgen.
Een delictsoort dat zich niet vaak voordoet bij gebouwen van bedrijven en instellin-gen betreft brandstichting. Per jaar gaat het gemiddeld om circa 400 gevallen (Eijken, 1994b). De directe en indirecte schade is daarentegen vaak omvangrijk. Bij een inbraak stichten de daders soms brand om de sporen te verwijderen of om de boosheid af te reageren over een onvoldoende opbrengst. Ook kan vernieling gewild of ongewild gepaard gaan met brandstichting. Het moedwillig aansteken van een gebouw ter verkrijging van een schade-uitkering blijft in het onderzoek buiten beschouwing omdat hier door bouwkundige ingrepen weinig tegen te doen valt. Omdat brandstichting veelal voortkomt uit vernieling of inbraak, zijn de risicofacto -ren vergelijkbaar met deze delicten. Bij een inbraak gaat het om een brandstichting van binilenuit, terwijl het bij vernieling meestal gaat om een brandstichting van buitenaf (Van Soomeren e.a., 1995a, 1995b). De in dit onderzoek onderzochte ernstige maar minder vaak voorkomende delicten zijn: bomaanslagen bij rijksgebou-wen en op het gebouwterrein, brandstichting van rijksgebourijksgebou-wen en goederen op het gebouwterrein, gijzeling van mensen in rijksgebouwen en bezettingssacties van rijksgebouwen.
1.2.2 Subjectieve sociale veiligheid
In de loop van de tijd hebben onveiligheidsgevoelens veel aandacht gekregen van onderzoekers. Een probleem is dat het begrip onveiligheidsgevoel door onderzoekers zeer verschillend wordt gedefInieerd. Minstens drie betekenissen zijn te onderschei-den (Sociaal Cultureei Planbureau, 1996). Ten eerste de mening van de bevolking over de ernst van de criminaliteit en de prioriteit die deze in het beleid zou moeten hebben. Het oordeel kan verband houden met angst, maar is daaraan niet identiek. Ten tweede het persoonlijk risico of de perceptie van risico. Ten derde de angst zelf. Daarbij valt onderscheid te maken tussen actuele en chronische angst.
De relatie tussen slachtofferschap en onveiligheidsgevoelens zijn niet zonder meer duidelijk. Wuertz (1990) komt op basis van diepte-interviews tot de conclus~e dat criminaliteit slechts één van de factoren is die angst voor criminaliteit oproept. Onveiligheidsgevoelens houden volgens haar ook verband met de kwaliteit van het leven in meer algemene zin.
Gevoelens van onveiligheid beperken de bewegingsvrijheid van mensen. Voor veel mensen is angst voor criminaliteit een reden om vooral 's avonds niet meer alleen de straat op te gaan of bewust bepaalde plekken te mijden. Vooral vrouwen en oudere mensen durven 's avonds de straat niet meer op (Van der Hoek e.a, 1994). Dit betekent dat angst voor criminaliteit mensen aanzienlijk beperkt in hun mogelijkhe-den tot deelname aan allerlei maatschappelijke activiteiten. Veelal leidt angst tot een terugtrekken op zichzelf. Mensen zijn niet langer bereid hulp te bieden aan een
vreemde uit angst zelf het slachtoffer te worden. Daarmee leiden angstgevoelens tot een verdere afkalving van de sociale controle, waardoor de kans op daadwerkelijke criminaliteit verder toeneemt (Garafalo, 1981). Er is dus veel aan gelegen niet alleen de daadwerkelijke criminaliteit maar ook de angst voor criminaliteit terug te dringen. Idealiter moet de angst voor criminaliteit in verhouding staan tot het daadwerkelijke risico om slachtoffer te worden van een delict. Daarmee ontstaat een reële angst die volgens Van der Wurff (1990) functioneel is omdat deze bijdraagt tot de nodige voorzichtigheid van mensen.
Uit de door het Centraal Bureau voor de Statistiek gehouden landelijke enquêtes naar slachtofferschap van misdrijven, blijkt dat een toenemend aantal mensen enge plekken in zijn omgeving weet te noemen die men liever mijdt uit angst voor crimi-naliteit. In 1993 bedroeg dit percentage 36%. Voor plekken buiten de buurt geldt dit voor bijna de helft van de respondenten (Centraal Bureau voor de Statistiek, 1993). Enge plekken die zij zo veel mogelijk mijden zijn vooral:
Donkere en verlaten plekken waar weinig mensen komen en toezicht ontbreekt, zoals groengebieden, braakliggende terreinen, verlaten gebieden zonder wonin-gen (kantoorgebieden en industrieterreinen), geïsoleerd gelewonin-gen loop- en fietsroutes en haltes voor het openbaar vervoer.
Tunnels en viaducten.
Drukbezochte plaatsen die door hun functie personen aantrekken waarvan een zekere dreiging uitgaat (opgeschoten jongeren, dronkaards, prostituées en drugverslaafden) .
Slecht onderhouden gebieden, die sporen van verpaupering vertonen in de' vorm van leegstaande enlof dichtgetimmerde gebouwen, vervuiling, vandalisme en graffiti.
Semi-openbare ruimten in (grootschalige) complexen, zoals binnenterreinen, brandgangen, trappenhuizen, lange galerijen, bergruimten en portieken.
Volgens Van der Voordt en Van Wegen (1991) kunnen ruimtelijk-bouwkundige om-gevingskenmerken op twee manieren van invloed zijn op gevoelens van onveiligheid in relatie tot criminaliteit. Zij onderscheiden een directe invloed (bijvoorbeeld onvol-doende verlichting) en meer indirecte verbanden (invloed van de ruimtelijke inrichting op sociale omgevingsfactoren). In het laatste geval kan het bijvoorbeeld gaan om de locaties die potentiële daders aantrekken (zoals cafés en jongerencentra). In het onderzoek ligt de nadruk op de directe invloed van bouwkundige aspecten op gevoelens van onveiligheid. Het is echter zeer wel mogelijk dat de bouwkundige aspecten van een rijksgebouw niet of nauwelijks van invloed zijn op de gevoelens van onveiligheid onder gebruikers van dat gebouw. Zo kan ook de omgeving waarin een rijksgebouw gelegen is de oorzaak zijn van deze gevoelens in het rijksgebouw. Deze wetenschap zou moeten meewegen in de afweging van een locatie voor een rijksgebouw. Een andere locatiekeuze of extra bouwkundige ingrepen zou dergelijke gevoelens mogelijk reeds in een vroeg stadium kunnen ondervangen.
Het onderscheid tussen objectieve en subjectieve sociale veiligheid kan verwarring wekken. De term subjectief heeft een onwetenschappelijke en negatieve lading. Het veronderstelt dat het om zeer persooIilijke, individuele gevoelens gaat. Dit, terwijl 7
veel Nederlandse en l>uitenlandse wetenschappelijke onderzoeken inzicht in gevoe-lens van onveiligheid hebben geleverd. Vooral Newman (1972, 1973 en 1982) heeft in dat opzicht als voortrekker gefungeerd. Sinds begin jaren tachtig hebben vooral Van der Voordt en Van Wegen in Nederland veel onderzoek verricht. In empirisch opzicht bestaat echter nog steeds onduidelijkheid over het belang van omgevingsken-merken voor het reële slachtofferrisico en het ontstaan van gevoelens van onveilig-heid. Vooral de operationalisering van begrippen stuit op veel bezwaren. De in het onderzoek betrokken gevoelens van onveiligheid hebben betrekking op de angst voor criminaliteit van mensen in rijksgebouwen en van mensen op het gebouwterrein.
1.3 Gegevensbronnen en ontwikkelingen Burgers
Sinds 1948 registreert de politie in Nederland op uniforme wijze strafbare feiten. Niet altijd doen slachtoffers echter aangifte. Zodoende blijft een belangrijk deel buiten de politiestatistieken.
Een tweede bron van onderzoek zijn de slachtofferenquêtes. Nederland kent een redelijk lange traditie van slachtofferenquêtes gericht op individuele burgers. Vanaf 1975 neemt het Centraal Bureau voor de Statistiek jaarlijks (tussen 1984 en 1992 tweejaarlijks) de Enquête Slachtoffers Misdrijven (ESM) af onder de Nederlandse bevolking van 15 jaar en ouder. In 1993 is de naam veranderd in Enquête Rechtsbe-scherming en Veiligheid (ERV). De resultaten van deze enquête geven aan welk deel van de Nederlandse bevolking het slachtoffer is van veelvoorkomende criminaliteit. Tevens verschaft de enquête inzicht in de omvang en aard van gevoelens van onveiligheid.
Sinds 1992 bestaat een tweede slachtofferenquête; de Politiemonitor Bevolking. Deze wordt afgenomen onder ten minste 50.000 Nederlandse burgers van 15 jaar en ouder. De steekproef is groter dan die van de CBS-enquête.
Bedrijven en instellingen
Tot eind jaren tachtig is weinig aandacht besteed aan criminaliteit onder bedrijven en instellingen. Nederland staat hierin overigens niet alleen. Ook in landen als Groot Brittannië en de Verenigde Staten bestaat pas sinds kort belangstelling voor het thema bedrijfsleven en criminaliteit. Deze landen hebben meestal juist ,enige voorsprong op Nederland wat betreft onderzoek en beleid ten aanzien van criminali-teit.
In 1989 is voor de eerste keer in Nederland een grootschalige enquête onder bedrijven uitgevoerd die betrekking had op slachtofferschap in het kalenderjaar 1988 (Van Hoek e.a., 1990). Deze enquête bleef beperkt tot de veelvoorkomende crimina-liteit.
In 1992 is door de politie een standaardformulier ontwikkeld voor het enquêteren van bedrijven: de Politiemonitor Bedrijven en Instellingen. Deze is in 1992 onder 900 bedrijven en instellingen op landelijke schaal en 2.000 bedrijven en instellingen in Rotterdam uitgevoerd. De enquête heeft daarna geen vervolg gekregen.
Onderzoek onder bedrijven wint gaandeweg aan populariteit. In 1994 zijn onafhanke-lijk van elkaar twee kleinschalige onderzoeken uitgevoerd: één in opdracht van het Financieel Economisch Magazine (FEM) door Lagendijk (1994) en één in opdracht van het FNV-Magazine. Ook internationaal groeit de belangstelling voor criminaliteit onder bedrijven en instellingen. Zo voert bijvoorbeeld de accountantsorganisatie KPMG Forensic Accounting sinds 1994 jaarlijks een kleinschalig onderzoek uit naar fraude bij bedrijven in verschillende landen. Een grootschalige internationale enquête is in 1994 uitgevoerd onder bedrijven in Duitsland, Engeland, Frankrijk, Hongarije, Italië, Tsjechoslowakije en Zwitserland. Slachtofferenquêtes onder instellingen van de publieke sector ontbreken tot dusverre in Nederland en voor zover bekend ook in het buitenland.
1.3.1 Trendmatige ontwikkeling criminaliteit en gevoelens van onveiligheid De uitkomsten van de verschillende slachtofferenquêtes verschillen niet alleen met die van de politiestatistiek maar ook onderling. De resultaten van de slachtofferen-quêtes zijn sterk afhankelijk van de gehanteerde vragenlijst en de onderzoeks-methode. Hierdoor is het niet mogelijk om de precieze omvang van de criminaliteit in Nederland aan te geven. Wel is het mogelijk om een trendmatig beeld te geven van de ontwikkeling van criminaliteit en gevoelens van onveiligheid.
Algemeen
Tot in het midden van de jaren zestig was Nederland het land met één van de laagste criminaliteitscijfers ter wereld. Na een forse stijging in de jaren zeventig en in de eerste helft van de jaren tachtig, stabiliseren criminaliteit en slachtofferschap de laatste jaren. Definitieve uitkomsten over 1995 en voorlopige uitkomsten van de CBS-slachtofferenquête en de politiestatistiek over 1996 tonen dat de veelvoorko-mende criminaliteit in Nederland over de gehele linie fors is afgenomen. Met misdrijven als inbraak, diefstal, vernieling en geweldsdelicten is Nederland terug op het niveau van begin jaren tachtig. Het CBS vermoedt dat een betere beveiliging van huizen, auto's en openbare ruimte verantwoordelijk is voor de sterke daling.
Uit cijfers van internationale slachtofferenquêtes (Van Dijk en Mayhew, 1990; UNICRI, 1993) blijkt dat Nederland boven het Europees gemiddelde scoort. De omvangrijke diefstal van fietsen vormt een belangrijke oorzaak. Onduidelijk is welk effect de recentelijke daling van de veelvoorkomende criminaliteit op de positie van Nederland heeft. In het meeste Angelsaksische en Europese landen is namelijk vanaf 1992 reeds een trend tot daling ingezet (Van de Bunt e.a., 1997).
Eijken (1994b) schat op basis van de CBS-enquête dat van de veel voorkomende criminaliteit in 1990 zich 57% voor deed bij particuliere slachtoffers, 30% bij bedrijven en 13% bij de publieke sector. De verdeling van de totaal geschatte schade van 8,6 miljard gulden bedroeg respectievelijk 38%, 45% en 16%. Van Dijk en Van Soomeren (1996) becijferen dat het bedrijfsleven gemiddeld over de afgelopen paar jaar het slachtoffer is geweest van circa 200.000 inbraken en 500.000 vernielingen tegen ongeveer 150.000 inbraken en 2.000.000 vernielingen bij particulieren. Bedrijven en instellingen zien zich relatief vaak met criminaliteit geconfronteerd. Volgens sommige studies zelfs meer dan particulieren.
Bedrijven en instellingen
Uit de eerste landelijke slachtofferenquête onder het bedrijfsleven (Van Hoek, e. a. ,
1990) blijkt dat circa 42 % van de bedrijfsvestigingen in Nederland één of meerdere keren te kampen heeft met veelvoorkomende criminaliteit. De hoogste slachtoffer-percentages kennen de detailhandel, horeca en zakelijke dienstverlening (42% tot 48%). Iets lagere percentages (30% à 35%) doen zich voor bij de bouw, groothan
-del, industrie en transport. In algemene zin geldt dat hoe groter het bedrijf is, des te hoger de kans is om eens of vaker slachtoffer te worden (meestal van vernieling, in-braak, diefstal en bedreiging).
Gemiddeld zijn de vestigingen die met veelvoorkomende criminaliteit te maken hebben gekregen, acht keer in één jaar getroffen. Van de bedrijfsvestigingen is 21 % minstens eenmaal getroffen door (poging tot) inbraak in bedrijfswagens en opstallen. Met de totale schade ten gevolge van zowel braak als ontvreemding van goederen was een bedrag van 631,8 miljoen gulden gemoeid. Daarmee is inbraak het delict dat voor het Nederlandse bedrijfsleven de meeste schade veroorzaakt.
De Politiemonitor Bedrijven en Instellingen komt voor 1992 voor veelvoorkomende criminaliteit tot een totaal slachtofferpercentage van ongeveer 38 %. Volgens de politiemonitor was 17,2 % van de bedrijven en instellingen slachtoffer van poging tot inbraak. Uitgesplitst naar object, is 8,8% van de bedrijven slachtoffer van inbraak in voertuigen en 13,0% van inbraak in opstallen.
Statistische overzichten van gevoelens van onveiligheid binnen bedrijven en instellin-gen ontbreken. Ook de Politiemonitor Bedrijven en Instellininstellin-gen heeft geen plaats ingeruimd voor vragen naar de moeilijk te concretiseren gevoelens van onveiligheid. Statistische overzichten van criminaliteit en gevoelens van onveiligheid gerelateerd aan gebouwen komen niet of nauwelijks voor. Cijfermatige overzichten hebben alleen betrekking op bedrijfsgebouwen in het algemeen en niet op specifieke soorten gebouwen. Kwantitatieve onderzoeken naar gevoelens van onveiligheid in en om specifieke soorten gebouwen hebben eveneens niet of nauwelijks plaatsgevonden. Bij de meeste onderzoeken die gericht zijn op subjectieve veiligheid bij gebouwen gaat het om case-studies.
1.3.2 Interne en externe criminaliteit
Coster (1988) maakt bij daders van criminaliteit in en om gebouwen onderscheid tussen niet aan de organisatie verbonden personen (externe criminaliteit) en werkne-mers van de organisatie (interne criminalite~t). Eijken (1994b) en Van SOOI~eren (1995a) schatten dat respectievelijk 11 % en 12 % van alle criminaliteit onder Neder-landse bedrijven en instellingen interne criminaliteit betreft. De totale kosten die met externe en interne criminaliteit gemoeid zijn, laten zich moeilijk inschatten. Neder-landse (Geerlof, 1994; Lagendijk, 1994) en buitenNeder-landse onderzoeken (Johnston, e.a. 1994; Cools, 1994) geven aan dat externe criminaliteit vooralsnog vaker voorkomt en een grotere schade tot gevolg heeft dan interne criminaliteit.
De meeste bedrijven en inStellingen zijn niet of nauwelijks op de hoogte van de door hun eigen werknemers gepleegde criminaliteit. Uit onderzoek van KPMG (1996) blijkt dat veel bedrijven last hebben van een relatief omvangrijke interne criminali-teit. Desondanks blijven bedrijven de kans op slachtofferschap stelselmatig .onderc
schatten. In onderzoek van Van Hoek e.a. (1990) denken bedrijven voornamelijk last te hebben van werknemers die zich bedrijfsgoederen toeëigenen. Diefstal van geld enlof waardepapIeren komt volgens de bedrijven eveneens in ruime mate voor. In 1994 schat KPMG de schadepost bij het bedrijfsleven door (interne) fraude op jaarbasis op 830 miljoen gulden (KPMG, 1994). Eén op de vier bedrijven wordt met fraude geconfronteerd. Overige vormen van criminaliteit (sabotage, bedrijfsspionage) komen waarschijnlijk veel minder vaak voor.
Dit onderzoek legt de nadruk op externe criminaliteit. Interne criminaliteit blijft op voorhand echter niet buiten beschouwing. Gelet op de resultaten van bestaande onderzoeken is de verwachting echter gerechtvaardigd dat interne criminaliteit moeilijk aantoonbaar is. Zeker waar het frauduleuze handelingen met computers, kostendeclaraties en overschrijvingen betreft. Dergelijke delicten houden ook niet of nauwelijks verband met kenmerken van de gebouwde omgeving. Bij vormen van interne criminaliteit die mogelijk wel te beïnvloeden zijn door aspecten van de gebouwde omgeving, blijft het vaak onduidelijk wie de dader is van het geconsta-teerde delict. Aan zeden- en geweldsdelicten en de daaruit voortkomende gevoelens van onveiligheid, besteden deze onderzoeken tot dusverre niet of nauwelijks aandacht. Tenslotte blijkt uit onderzoek (Van Buren e.a., 1988; Hes, 1988) dat interne criminaliteit veel minder eenduidig te definiëren is dan externe criminaliteit. 1.3.3 Schade
De schade door criminaliteit is onder te verdelen in direct en indirect. Onder directe schade verstaan de meeste onderzoeken:
bij inbraak, vernieling en diefstal: de kosten van herstel C.q. vervanging van het beschadigde bezit en de dagwaarde van de buit;
bij gewelds- en zedendelicten: materiële schade en letsel.
De term indirecte schade slaat op de schade als gevolg van het gepleegde delict: het bedrijfsproces valt stil of ondervindt vertraging;
het niet kunnen nakomen van afspraken; het mislopen van opdrachten;
de schade die niet onder de noemer directe schade valt.
Dit onderzoek maakt geen onderscheid tussen beide soorten schade. Uit onderzoeken blijkt dat gegevens over indirecte schade altijd veel globaler zijn dan de gegevens over directe schade. Ook zal door de facilitaire huisvestingstaak van de Rgd, de nadruk in de praktijk meer komen te liggen op de directe schade.
Met behulp van gegevens uit slachtofferenquêtes heeft het Ministerie van Justitie (1996) een taxatie gemaakt van de orde van grootte van de directe materiële kosten van criminaliteit tegen burgers. Op basis van een geschat aantal delicten van 4,5 miljoen liggen de materiële kosten rond de 2,5 miljard gulden per jaar. Niet meegerekend zijn de immateriële kosten. Daarmee vormt dit bedrag een ondergrens voor de maatschappelijke schade die criminaliteit teweeg brengt bij burgers.
De Politiemonitor Bedrijven en Instellingen 1992 schat dat bedrijven en instellingen 1,5 miljard gulden aan schade leden. In 1988 bedroeg voor het totale bedrijfsleven
de schade ten opzicht~ van de omzet één procent en uitgedrukt ten opzichte van de winst zes'procent (Van Hoek e.a., 1990). Bij de berekening van de materiële schade spelen verschillende onzekerheden een rol. Wel is duidelijk dat de totale kosten vele miljarden guldens per jaar bedragen.
Tenslotte maken burgers, bedrijven en instellingen kosten wanneer ze preventieve maatregelen treffen. De kosten daarvan zijn niet bekend. Wel is bekend dat de particuliere beveiligingsdiensten per jaar bijna een miljard gulden omzetten.
1.4 Probleemstelling en onderzoeksvragen
Om uitspraken te kunnen doen over de sociale veiligheid bij de rijkshuisvesting moet een aantal vragen worden beantwoord. Het is momenteel onduidelijk welke aspecten op welke wijze de sociale veiligheid in en rondom rijksgebouwen beïnvloeden. Tevens bestaat onvoldoende inzicht in de vraag welke maatregelen (efficiënt en effectief) kunnen worden toegepast om de sociale veiligheid te verhogen. Een en ander leidt tot de volgende probleemstelling:
*
In hoeverre is er bij rijksgebouwen sprake van criminaliteit en/of gevoelens van
onveiligheid?
De probleemstelling kan worden gedetailleerd in de volgende onderzoeksvragen: Welke problemen doen zich voor rond criminaliteit en gevoelens van onvei-ligheid bij rijksgebouwen?
Welke bouwkundige of andere aspecten zijn hierop van invloed?
Welke maatregelen kunnen worden genomen om eventuele criminaliteitsproble-men enlof gevoelens van onveiligheid bij rijksgebouwen te venninderen? Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om tot een integrale beleidsfor-mulering met betrekking tot criminaliteit en gevoelens van onveiligheid in en rond de rijkshuisvesting te komen?
1.5 Theoretisch kader
Deze paragraaf besteedt beknopt aandacht aan de ontwikkeling van theorievorming over objectieve en subjectieve sociale veiligheid. We concentreren ons op de belangrijkste empirische onderzoeken die een fundamentele bijdrage leveren.
Objectieve sociale veiligheid
Al geruime tijd vraagt men zich af waarom de ene persoon zich wel overgeeft aan criminele gedragingen en de ander niet. De spreiding van criminaliteit en de relatie tussen criminaliteit en omgeving zijn dan ook oude onderzoeksthema's (SCP, 1996) .. Er zijn twee hoofdstromingen in de tot nu toe verrichte onderzoeken te onderkennen. Allereerst onderzoeken waarbij alle aandacht uitgaat naar de plaats en de directe omgeving waar een vergrijp plaatsvindt. In deze onderzoeken blijft de dader meestal geheel buiten beeld.' Ten tweede zijn er onderzoeken die primair uitgaan van de
perceptie van de dader. Aan de hand van ruimtelijke kenmerken van de plaats van handeling trachten de onderzoekers het keuzeproces bij de daders te achterhalen. De eerste stroming gaat al terug tot het midden van de vorige eeuw. Uit deze tijd dateert het werk van de Belgische statisticus Quetelet over de ongelijke verdeling van misdrijven over een aantal Franse regio's.
De tweede stroming is begin deze eeuw vooral verbonden geraakt met de sociologie van de zogenoemde Chicagoschool. Deze school heeft vooral aandacht voor de dader en zijn sociaal-ruimtelijke omgeving (in het bijzonder de woonplaats van de dader).
Ondanks tegenstrijdige opvattingen bestaat in de literatuur sindsdien over een aantal zaken overeenstemming. Zo spelen naast erfelijke factoren vooral sociaal-economi-sche omstandigheden een belangrijke rol. Uit onderzoek is gebleken dat de kans op criminaliteit aanmerkelijk toeneemt wanneer het mensen aan allerlei essentiële zaken ontbreekt. Veelal gaat dit gepaard met een instabiele sociaal-economische structuur. De laatste decennia kennen onderzoekers een steeds groter belang toe aan gelegen-heidsfactoren .. In deze benadering stond in eerste instantie de rol van de gebouwde omgeving centraal. De bekendste studies in deze traditie zijn de onderzoeken van Jacobs (1961) en Newman (1972).
Jacobs schreef een bovengemiddelde omvang van criminaliteit vooral toe aan het monofunctionele karakter van veel moderne buurten. Zij legt een verband tussen de mate van monofunctionaliteit van een stedebouwkundig milieu en de frequentie van sociale contacten die daarbinnen plaatsvinden. De drie sleutelbegrippen waarvan Jacobs' werk doordrongen is, zijn: territorialiteit, zichtbaarheid en informele controle. Deze drie-eenheid vormt volgens haar de beste preventie tegen criminali-teit. Sociale contacten zijn van doorslaggevend belang voor het in stand houden van de informele sociale controle. Een duidelijk onderscheid tussen openbaar en privé-gebied ontwikkelt bij bewoners een gevoel voor eigen territorium. Bewoners voelen zich hierdoor meer betrokken met wat zich in hun directe omgeving afspeelt. Een goed zicht op de openbare ruimte vergemakkelijkt het uitoefenen van controle.
Critici verwijten Jacobs zich schuldig te maken aan ruimtelijk determinisme en wijzen op het gebrek aan harde onderzoeksgegevens.
Voortbordurend op het werk van Jacobs ontwikkelt Newman zijn defensibie
space-theorie. In het begrip defensible space onderscheidt hij vier verschillende elementen die afzonderlijk en in combinatie van invloed zijn op de veiligheid van een omge-ving. Aan de twee elementen territorialiteit en zichtbaarheid voegt hij twee nieuwe toe: stigmatisering en de invloed van aangrenzende buurten. Volgens Newman roept een 'armoedig' architectonisch ontwerp gevoelens van vervreemding op waardoor de omgeving kwetsbaarder is voor mogelijke indringers. De theorie van Newman staat of valt met het antwoord op de vraag of, en in hoeverre, daders zich in hun gedrag laten leiden door de vier 'defensible space-elementen'. Desondanks blijft de dader in het werk van Newman aanvankelijk echter geheel buiten beeld.
Cohen en Felson (1979) besteden in hun werk wel veel belang aan gelegenheidsfac-toren voor daders. Hun theorie verklaart criminaliteit uit de combinatie van de aanwezigheid van een potentiële dader, een beschikbaar object en een ontoereikende bescherming. De notie dat voor het plegen van een delict een doelwit en een
potentiële dader·in tijd en plaats bijeen moeten komen, was tot op dat moment in de criminologische theorievorming weinig bekend.
Bursik en Grasrnick (1993) ontwikkelden modellen op basis van een uitgebreide literatuurstudie rond de thema's sociale controle en de gelegenheid voor het plegen van criminaliteit. De gelegenheidstheorie richt de aandacht. op uiteenlopende·
mogelijkheden voor het plegen van criminaliteit en relateert deze aan de besluitvor-ming van potentiële daders. In het model dat Bursik en Grasrnick hiervoor ontwik-kelden, benadrukken zij vooral maatschappelijke veranderingen die op hun beurt de gelegenheidsstructuur veranderen. Zij wijzen bijvoorbeeld op veranderingen in de samenstelling van huishoudens en dagelijkse activiteiten. De toename bijvoorbeeld van het aantal eenpersoonshuishoudens verschaft potentiële daders meer woningen waarvan de bewoners het grootste deel van de tijd afwezig zijn.
De sociale controle theorie voorspelt dat ingrijpende veranderingen in de samenstel-ling van de bevolking van een buurt de sociale controle doen verminderen en crimineel gedrag meer waarschijnlijk maken. Volgens de gelegenheidstheorie zal in
een wijk of buurt het aantal delicten toenemen als het aantal geschikte doelen zich uitbreidt. Zelfs als de buurt stabiel is en een effectieve sociale controle kent.
In het algemeen is van een adequate toetsing van de modellen door genoemde auteurs geen sprake. Het blijft namelijk moeilijk de diverse kenmerken van een bepaalde omgeving te operationaliseren. In beide benaderingen is het voor onderzoe-kers problematisch om betrouwbare indicatoren voor de variabelen te ontwikkelen. Dit geldt niet alleen voor de onafhankelijke variabele maar ook voor de criminali-teitscijfers. Zo ligt het bij de gelegenheidstheorie voor de hand de criminaliteitscij-fers uit te drukken in termen van potentiële gelegenheden en te standaardiseren op het aantal objecten. Bij inbraak
in
gebouwen betreft dit bijvoorbeeld het aantal gebouwen. Tot nog toe zijn criminaliteitscijfers vrijwel altijd gestandaardiseerd op de bevolking en niet op gelegenheden.Subjectieve sociale veiligheid .
Ook bij de persoonlijke beleving van sociale veiligheid hebben onderzoekers getracht de gecombineerde invloed van afzonderlijke variabelen in een conceptueel model begrijpelijk te maken. Door verschillende onderzoekers zijn wel verbanden gelegd maar geen uitspraken gedaan over de sterkte van de verbanden. De meeste modellen verklaren het optreden van onveiligheidsgevoelens uit een combinatie van factoren waaronder het feitelijk criminaliteitsniveau, persoonskenmerken en sociale en fy$ieke kenmerken van de omgeving. De meeste modellen beschouwen het individu als een 'informatieverwerkend systeem'. Dit houdt in dat niet zozeer de feitelijke situatie bepalend is voor het al dan niet optreden van angstgevoelens, maar eerder de betekenis die mensen hieraan toekennen. De wijze waarop individuen informatie over criminaliteit verwerken en beoordelen verschilt van persoon tot persoon.
De grote hoeveelheid onderzoeken naar gevoelens van onveiligheid maakt duidelijk dat het een bijzonder complex verschijnsel is. Vele variabelen blijken direct en in onderling verband van invloed te zijn op de omvang en aard van gevoelens van onveiligheid. Van der Voordt en Van Wegen (1991) reduceren op grond van een brede literatuurstudie' het grote aantal variabelen tot de volgende factoren:
aanwezigheid van potentiële daders;
onvoldoende sociale enJof fysieke drempels om potentiële daders te weerhouden van het plegen van een delict;
informatie over criminaliteit via anderen enJof via de media; de attractiviteit van het betrokken individu als potentieel doelwit; de emotionele en fysieke kwetsbaarheid van het potentiële slachtoffer; persoonskenmerken van het potentiële slachtoffer;
ervaringen met slachtofferschap van een individu; de feitelijke kans op slachtofferschap;
de zelf ingeschatte kans op slachtofferschap.
1.6 Conceptueel model
In Nederland hebben vooral Van der Voordt en Van Wegen wetenschappelijk onder-zoek verricht naar de wijze waarop het ontstaan van criminaliteit en gevoelens van onveiligheid samenhangen met de gebouwde omgeving. Op basis van een uitvoerige literatuurstudie hebben zij een conceptueel model ontwikkeld dat de basis vormt voor verder onderzoek. Hun model is ook als uitgangspunt genomen voor dit onderzoek naar sociale veiligheid bij rijksgebouwen.
Twee theorieën hebben bij de opzet van het conceptueel model als leidraad gefun-geerd: de 'defensibie space' theorie van Newman en de meer algemene 'opportunity' theorie van verschillende onderzoekers. Beide theorieën benadrukken de belangrijke rol van sociale en fysieke barrières tussen de dader en het doelwit. De twee theo-rieën doen dat echter ieder vanuit een verschillende invalshoek.
Bij Newman gaat het primair om versterking van de (onderlinge) betrokkenheid van gebruikers van gebouwen. De daders vormen daarbij een externe factor; zij maken geen deel uit van de groep. Door het opwerpen van sociale drempels met behulp van ruimtelijke middelen kan de ontwerper een 'verdedigbare ruimte' creëren. Toezicht en mogelijkheden van toezicht vanuit gebouwen op de omgeving maken daar onder-deel van uit. Verhoging van de esthetische kwaliteit en attractiviteit door ruimte-lijk/bouwkundige maatregelen gelden als middel om de betrokkenheid te vergroten. Met de wijze waarop de dader zijn weg vindt naar een doelwit, houdt Newman zich niet expliciet bezig.
De aanhangers van de gelegenheidstheorie verplaatsen zich wel in het zoekgedrag van de dader en in de wijze waarop deze de omgeving waarneemt en op grond daarvan beslissingen neemt. Het begrip gelegenheid heeft in deze theorie betrekking op de aanwezigheid van een aantrekkelijk doelwit en de mogelijkheid om dit doelwit te bereiken.
Beide theorieën leggen sterk de nadruk op de omgeving als drempel of barrière tussen dader en doelwit. Hoe lager de drempel, des te groter de kans op een deliêt: Het gaat hier om de externe drempel; de moeite die het kost om een delict te plegen. De interne drempel voor een potentiële dader verwijst naar zijn normen en waarden-patroon. De zeer complexe interne drempel blijft hier verder buiten beschouwing.
Van der Voordt en V~ Wegen onderscheiden twee soorten externe drempels of bar-rières:
Sociale drempels of barrières: deze worden vooral bepaald door sociale controle-mogelijkheden. Sleutelbegrippen hierbij zijn; aanwezigheid van mensen (.' sociale ogen'), betrokkenheid, zichtbaarheid en attractiviteit van de omgeving. Dergelij-ke drempels vallen onder de noemer 'sociopreventie': preventie met behulp van zichtbare of voelbare aanwezigheid van mensen waarvan verwacht kan worden dat deze zonodig ingrijpen.
Fysieke drempels of barrières: beperking van de toegankelijkheid en vlucht-wegen voor potentiële daders. Bijvoorbeeid door het aantal toegangsvlucht-wegen te beperken of het toepassen van extra hang- en sluitwerk. Dergelijke drempels vallen onder de noemer 'technopreventie' : preventie met behulp van technische hulpmiddelen.
Behalve de omgeving als externe drempel zijn ook kenmerken van het doelwit belangrijk. Naarmate een object of persoon aantrekkelijker is als potentieel doelwit en fysiek kwetsbaarder voor bijvoorbeeld vernieling of geweld, neemt de kans toe. Van der Voordt en Van Wegen construeerden naar aanleiding van hun bevindingen het samenvattende schema zoals getoond in afbeelding 1.1.
Dit conceptueel model heeft in de eerste plaats betrekking op de objectieve sociale veiligheid. De negen eerder genoemde factoren die in sterke mate bepalend zijn voor het al dan niet optreden van gevoelens van onveiligheid zijn door Van Voordt en Van Wegen namelijk eveneens schematisch met elkaar in verband gebracht. Zij breiden het conceptueel model ter verklaring van objectieve sociale veiligheid daartoe met zes factoren uit. De persoon (als potentieel doelwit) staat dan in interactie met zijn omgeving en de daarin aanwezige (potentiële) daders. Aan de omgeving is de factor 'informatie' (via anderen enlof media) toegevoegd. Aan de kant van de persoon zijn naast attractiviteit en kwetsbaarheid de factoren 'persoons-kenmerken' en 'eigen ervaringen met slachtofferschap' toegevoegd. De persoon staat door middel van de drie factoren 'feitelijke kans op slachtofferschap' , 'ingeschatte kans op slachtofferschap' en 'onveiligheidsgevoelens' in interactie met de omgeving. Naast de zojuist genoemde verschillen hebben het subjectieve en objectieve sociale veiligheidsmodel duidelijk punten van· overeenkomst. De ruimtelijk-bouwkundige omgevingscomponent vormt de verbindende schakel tussen beide modellen. Steeds gaat het om het effect van bouwkundige keuzes op de aanwezigheid van sqciale ogen, de betrokkenheid van mensen bij hun omgeving, de zichtbaarheid, de attracti-viteit van de omgeving en de toegankelijkheid, c.q. vluchtmogelijkheden voor poten-tiële daders en slachtoffers. Deze omgevingsfactoren zijn belangrijk als intermediair tussen de potentiële dader en het potentiële slachtoffer. Hoe hoger de opgeworpen drempels tussen dader en doelwit, des te minder de kans op een delict en des te minder de kans op gevoelens van onveiligheid. Dat wil overigens niet zeggen dat ontwerpbeslissingen altijd hetzelfde effect hebben op· de objectieve en subjectieve sociale veiligheid. Rolluiken zijn bijvoorbeeld positief uit het oogpunt van verhoging van de objectieve veiligheid; minder kans op inbraken. Door de associatie met normloosheid en criminaliteit zullen de gevoelens van onveiligheid bij passanten
Afbeelding 1.1 De omgeving als gelegenheid of barrière Omgeving Psychologische drempel Fysieke drempel
Bron: Van der Voordt en Van Wegen, 1991.
Sociale ogen Zichtbaarheid Betrokkenheid Attractiviteit van de omgeving Toegankelijkheid! 1---\ vluchtwegen Doelwit Attractiviteit Fysieke kwetsbaarheid
daarentegen eerder toe dan afnemen. Volgens Van der Voordt en Van Wegen is echter meestal sprake van een positief of negatief effect in dezelfde richting.
Van der Voordt en Van Wegen hebben hun conceptuele modellen met name afge-stemd op sociale veiligheid rond openbare ruimten in de gebouwde (woon)omgeving.
Hun theorievorming richt zich vooral op potentiële, merendeels jonge, daders die verantwoordelijk zijn voor veelvoorkomende criminele gedragingen. Desondanks zou het model wellicht de basis kunnen vormen voor analyses over sociale veiligheid bij rijksgebouwen. De gebouwde omgeving kan namelijk waarschijnlijk op vele
ruimtelijke schaalniveaus als barrière dan wel gelegenheidsfactor dienen. Daarnaast heeft het wellicht ook zeggingskracht voor zwaardere, doorgaans beter geplande criminaliteit. De bestaande literatuur houdt met dergelijke toepassingen nog onvol-doende rekening. Het model zou daarmee bruikbaar kunnen zijn voor het analyseren van de relaties tussen daders, gebouwde omgeving en doelwitten. Indien het model ook zeggingskracht bezit voor de problematiek met betrekking tot sociale veiligheid bij rijksgebouwen kan het als basis dienen voor verdere beleidsformulering .
Van der Voordt en Van Wegen hebben op basis van hun samenvattende theoretisch kader in 1990 een bruikbaar instrument ontwikkeld: de checklist Sociaal Veilig Ontwerpen. Met deze checklist is het mogelijk om bij het ontwikkelen en toetsen van bouwplannen expliciet en systematisch rekening te houden met aspecten van sociale veiligheid. Zij ordenen in hun model vele preventieve maatregelen, waarbij bij
pre-Tabel!'1 Negen vormen van criminaliteitspreventie
Primair Secundair Tertiair
Dadergericht wetgeving civiel/administratief recht reclassering
jongerenwerk opvang van jongeren alternatieve straffen
voorlichting
Situatiegericht veilig bouwen herinrichting wijken renovatie gebouwen
goed hang en sluitwerk particuliere bewaking bewaking gebouwen
meer politie op straat
Slachtoffergericht voorlichting over preven- buurtpreventie slachtofferhulp
tiegedrag VIP-preventie
Bron: Van Dijk, 1989.
ventieve maatregelen onderscheid wordt gemaakt naar dadergerichte strategieën, strategieën gericht op het verminderen van de aantrekkelijkheid van een doelwit en omgevingsgerichte strategieën. Van Dijk (1989) deelt maatregelen tevens onder in drie beleidsniveaus: primaire, secundaire en tertiaire criminaliteitspreventie. In totaal ontstaan daaruit negen vormen van criminaliteitspreventie. In plaats van slachtoffer-gerichte preventie zou de aanduiding 'doelwitslachtoffer-gerichte preventie' meer op zijn plaats zijn. Naast mensen zijn tegenwoordig immers ook goederen, processen en informatie mogelijke doelwitten van delicten.
Tabel 1.1 illustreert de negen. vormen van criminaliteitspreventie. Primaire preventie omvat maatregelen die gericht zijn op de gehele bevolking. Goede wet- en regelge-ving behoren daar bijvoorbeeld toe. Secundaire preventie bestaat uit maatregelen die zijn gericht op bijzondere risicogroepen of situaties. Tertiaire preventie richt zich op personen en situaties waarvoor in criminologisch opzicht een verhoogd risico bestaat. Dadergerichte preventie omvat maatregelen gericht op daders of risico-groepen om te voorkomen dat deze mensen delicten gaan plegen of weer gaan ple-gen. Situatiegerichte preventie betreft maatregelen met betrekking tot risicovolle situaties. Doelwitgerichte preventie bestaat uit maatregelen gericht op potentiële slachtoffers, goederen, processen en informatie.
Daar dit onderzoek zich nadrukkelijk richt op bouwkundige aspecten die van invloed zijn op de mate van sociale veiligheid zal het hier in de eerste plaats gaan om situationele c.q.omgevingsgerichte preventie van criminaliteit en gevoelenS van onveiligheid.
1.7 Onderzoeksaanpak
Het onderzoeksproces valt in drie fasen uiteen:
een inventariserende fase die inzicht verschaft in de omvang en aard van de problematiek met sociale veiligheid bij rijksgebouwen;
een analyserende fase die inzicht verschaft in de wijze waarop bouwkundige aspecten van rijksgebouwen in relatie staan tot de sociale veiligheid bij rijksge-bouwen;
- een evaluerende fase die de huidige werkwijze van de Rgd beziet in relatie met de omvang en aard van problemen met betrekking tot sociale veiligheid bij rijksge-bouwen.
Empirische basis
Voorafgaand aan het eigenlijke onderzoek is in de wetenschappelijke literatuur en via sleutelpersonen gezocht naar een bestaande empirische basis. Een eerste verkenning leerde dat een dergelijk gegevensbestand voor zover bekend niet voor Nederlandse maar evenmin voor buitenlandse rijksgebouwen voorhanden is. Ook relevante gege-vens over gelijksoortige gebouwen met een andere gebruiksfunctie ontbreken. De Politiemonitor Bevolking en de Politiemonitor Bedrijven en Instellingen alsmede de Enquête Rechtsbescherming en Veiligheid van het CBS leveren slechts algemene gegevens op. Deze algemene cijfers zijn niet te specificeren naar gebouwtype. Dat geldt ook voor de aangiften van criminaliteit bij gebouwen die zijn opgenomen in de landelijke politiestatistiek. Een omgekeerde werkwijze waarbij de afzonderlijke aangiften in een politieregio worden uitgesplitst naar object is te arbeidsintensief (mede door het alsnog moeten invullen van lacunes in de aangifte). Een ander nadeel van de politiestatistiek is dat veel vormen van criminaliteit en het grootste deel van gevoelens van onveiligheid door het achterwege blijven van aangifte niet in de statistieken zijn opgenomen.
Binnen de Rgd bleek evenmin een bruikbaar overzicht van sociale veiligheid bij rijksgebouwen aanwezig. Zowel de centrale als de regionale directies hebben geen systematische verzameling van gegevens over criminaliteit en gevoelens van onveiligheid. Het registratiesysteem over onderhoud aan rijksgebouwen vermeldt geen oorzaken van schade aan rijksgebouwen. Het indirect verkrijgen van bruikbare gegevens met behulp van dit systeem is dan ook niet mogelijk.
In oktober 1996 heeft het Ministerie van Justitie besloten om zelf de delicten te registreren die plaatsvinden bij de bij hen in gebruik zijnde rijksgebouwen. Aanlei-ding vormden enkele geruchtmakende inbraken en diefstallen in gerechtsgebouwen, politiebureaus en onderkomens van speciale landelijke opsporingteams. Voorlopig is het Ministerie van Justitie het enige departement dat tot een dergelijke maatregel heeft besloten.
Eigen database
We hebben besloten om voor dit onderzoek de benodigde gegevens zelf te verzame-len. De gegevens zouden in principe via twee ingangen te verkrijgen zijn geweest ..
Door een enquête onder de dagelijkse beheerders van de afzonderlijke rijksgebouwen of door een enquête onder de rayonmanagers en klantbeheerders die rijksgebouwen beheren in de regionale directies. Gekozen is voor de laatste optie en wel op basis van de volgende drie overwegingen:
- één afzonderlijke rayonmanager of klantbeheerder beheert een portefeuille met zo'n 30 tot 70 gebouwen, respectievelijk gebruikers. Met een klein aantal
