+-' ~
u
co
~ ""C ~ Q)>
co
~
I-
.-o
§
I-
Q) :::>~::>
c
I-
Q)-
c
I-
Q) Cl) ClZ
c
Cl)~ ~.-w
Q)o
0..NO
CC
:::JW
co
Cl
Q)Z
~
Oco
DTB-WERKDOCUMENT
r I lI"
HERSTRUCTURERINGSPLANNEN
STADSWIJKEN
I,....
I" ,
1~97Naar ongedeelde en vitalé steden
Redactie:
H. Priemus
E. Philipsen
@)
"@) @) @)
97-20
@)
@)
§
§
§
( ) /
2
~~200
l
)
(
HERSTRUCTURERINGSPLANNEN
STADS-WIJKEN
Naar ongedeelde en vitale steden
91b11Qth •• k TU Delft
1111111111111
C 2::3::3::3::3::30
8512
440G
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05
Fax (015) 278 44 22
E-mail mailbox@otb.tudelft.nl hup:/ /www.atb.tudelft.nl
II1
HERSTRUCTURERINGSPLANNEN
STADS-WIJKEN
Naar ongedeelde en vitale steden
Redactie: H. Priemus E. Philipsen Bijdragen: H. Priemus H.H. Klaren A. Reijndorp R.B.J. Teule J.H. Zwart J.W. Haverkort H.L. van Schagen B. van der Kooi H. Lenferink G. Heuver
De OTB-werkdocumenten worden uitgegeven door:
Delft University Press Mekelweg 4
2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BmLIOTHEEK, DEN HAAG Herstructureringsplannen
Herstructureringsplannen stadswijken. Naar ongedeelde en vitale steden / H. Priemus en E. Philipsen (red.) - Delft : Delft University Press. - (OTB-werkdo-cument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 : 97-20) Met lit. opg.
ISBN 90-407-1517-3 NUGI655
Trefw. : Herstructurering , stadswijken , volkshuisvesting Copyright (Q 1997 by Onderzoeksinstituut aTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.
'j
INHOUD
1 INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
H. Priemus, Onderzoeksinstituut OTB 2 HERSTRUCTURERING, HET RUKSBELEID . . .. .. . . .. . . 3
H.H. Klaren, Bestuursdienst DGVH, ministerie van VROM 2.1 De inhoud van het verhaal .. .. .. . . .. .. 3
2.1.1 De inzet van het rijksbeleid .. . . .. . .. . .. . . 3
2.1.2 Wat is de opgave? . . .. . . . .. . . .. . . . ... .. . . .. . 3
2.1.3 Rijksbeleid .. .. . .. . . .. . . . .. .. .. .. .. . .. . . 3
2.2 Inzet rijksbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2.2.1 Belangrijke rol voor de corporaties . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
2.2.2 Belangrijke rol voor de marktpartijen . . . .. . . .. . 4
2.2.3 Belangrijke rol voor de gemeenten . . .. ... ... . . 5
2.3 Welke opgave? .. . .. .. . .. . . .. . . . .. ... .. . . .. . . 5
2.4 Beleid komende tijd .. . ... . . ... . . . 6
2.5 Samenvattend .. .. .. . . .. . .. . . .. . . . .. . . .. . . 7
3 HERSTRUCTURERING, WAAROM? . . . . . . . . . . . . . . 9
A. Re ij ndorp , Reijndorp BV, Stedelijk Onderzoek en Advies 4 INVESTERINGSOPGA VE HERSTRUCTURERING ST ADSWUKEN: VAN INVENTARISATIE NAAR PERSPECTIEF .. . . .. . . .. . 13
R.B.J. Teule, Onderzoeksinstituut OTB 4.1 Inleiding . .. . . .. . . .. . . .. .. . . .. .. . .. . 13
4.2 Het (ruimtelijke) kader: herstructurering tussen VINEX en Belstato 14 4.2.1 Belstato: een kwestie van duwen en trekken . . . . . . . . . . . . . . 14
4.3 De zuigwerking van VINEX . . . . . . . . . . . . . . . . 15
4.4 Belstato en VINEX in elkaars verlengde . . . . . . . . . .. 16
4.5 Herstructurering: een integrale, ruimtelijke opgave . .. .. . . 17
4.6 Herstructureringsplannen: een eerste inventarisatie . . . . . . . . . . 19
5 HERSTRUCTURERINGSPLANNEN STADSWIJKEN:
NAAR EEN VITALE STAD . . . .. .. . .. . . .. . . 23 J.H. Zwart, wethouder Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing,
gemeente Utrecht
5.1 Inleiding .. ... .. . .. . . .. .. . . 23
5.2 De woningvoorraad .. ... . .. . . . .. . . . .. . . ... . . . 24
5.3 Inkomen per wijk . .. .. . . .. . . ... . .. . .. . .. .. . . .. 26
5.4 Wijktypologieën .. ... . ... . . .. .. . . .. .. .. . . 28
5.5 Herstructurering in de vier grote steden .. . .. . . .. . . ... .. 29
5.6 De gedifferentieerde stad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 30
5.7 Utrecht. . . .. . . .. . . . .. . . .. .. . . .. 31
5.8 Tot slot. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
6 HERSTRUCTURERING STADSWIJKEN: NAAR ONGEDEELDE EN VIT ALE STEDEN . . . . . . . .. 35
J.W. Haverkort, wethouder Stedelijk Beheer, Volkshuisvesting en Cultuur, gemeente Haarlem 6.1 Inleiding. .. . .. . . .... . . .. .. . .. . . .. . . 35
6.2 Ongedeeld kent vele dimensies. . . . . . . . . . . . . . . . 36
7 DE ROL VAN HET ONTWERP IN DE AANPAK VAN NAOOR-8 LOGSE WIJKEN . . . ... .. . . .. . . . . . . . . . . . . .. 41
H.L. van Schagen, Architectenburo voor Woningbouw en Stedenbouw Henk van Schagen, Rotterdam 7. 1 Inleiding. . .. . .. . . .. .. . .. .. . .. ... .. 41
7.2 Vernieuwende concepten .. . .. . . ... .. .. . . ... .. .. .. 42
7.3 De functie van het ontwerp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 42
7.4 Ontwerponderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . .. 43
7.4.1 Voorbeeld programmatische herdifferentiatie in Pendrecht 1 . . .. 43
7.4.2 Voorbeeld stedenbouwkundige differentiatie van de wijk Pendrecht 46 HERSTRUCTURERING HEECHTERP: MIDDEL EN DOEL 49 B. van der Kooi, KA W Architecten 8.1 Inleiding. . . .. . . .. . . .. .. . .. . . .. .. . . .. . .. 49 8.2 De context. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 8.3 Wijkaanpak Heechterp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 8.3.1 Problematiek ... . . .. . . ... .. . . .. .. . . 50 8.3.2 Stadsvernieuwingsplan Heechterp . . . . . . . . . . . . . . 51 8.3.3 Twee uitwerkingsplannen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 51 8.3.4 Stand van zaken . .. .. . . ... . . . .. . .. .. . . 52 8.4 Samenvattend. .. .. .. ... . . ... . . .. . . .. . . .. 52
9 HERSTRUCTURERINGSPLAN MALBURGEN: DE ROL VAN DE GEMEENTE . . . . . . . . . . . . . . 55 H. Lenferink, wethouder Financiën, Volkshuisvesting, Stadsvernieuwing
10 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 Inleiding . . . .. .. . . .
De wijk Malburgen en de historische achtergrond ..
Het verslechterende imago van de wijk Malburgen .
Masterplan Malburgen . . . . . . . . . . . . . . De toekomst . . . . . . . . . . . . . . . HERSTRUCTURERINGSPLAN MALBURGEN: . . . . . . .. 55 56 57 58 . . . 59
DE ROL VAN DE CORPORATIE . . . . . . .. . . . 61
G. Heuver, Stichting Volkshuisvesting, Arnhem 10. 1 Inleiding. .. . . ... . . ... . . .. 10.2 Knelpunten . . . .. .. . . . .. . . . 10.3 Kansen . . . .. . . .. .. . . .. .. .. .. . 10.4 Toekomstplan . . . .. . . .. . . . 61 63 64 64 10.5 Vragen . . . .. . . .. . . . 64
10.6 Opdracht voor Masterplan . . . ... . . 65
10.7 Inspraak . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 66
10.8 Overeenstemming . . . .. . . 67
10.9 Financiële haalbaarheid . . . . . . . . . . . .. 68 10.10 Samenwerking tussen gemeente en woningcorporatie 68
-I1
1
INLEIDING
H. Priemus
Onderzoeksinstituut OTB
/op 1 maart 1997 treedt de 'Tijdelijke stimuleringsregeling herstructurering goedkope
~oningvoorraad' in werking. Grote en middelgrote steden en groeikernen worden dan in de gelegenheid gesteld herstructureringsplannen in te dienen voor buurten en wijken met een (zeer) hoog aandeel goedkope woningen. Staatssecretaris Tommel heeft 65 miljoen gulden op zijn begroting staan voor het aangaan van financiële verplichtingen . ..QILhasis van deze.x~gelingkan . .een.J)egin.w:orden, gemaakt. met. ,de.· .JJ.erdifft;remiilJie van de..w.oIJ.i!1gyoQp:aaci en de herstructurering van stads buurten en
-wijken.
Instrumenten die daarbij kunnen worden ingezet, zijn:
~ sloop en (vervangende) nieuwbouw; -,> verdichting; - 7 woningverbetering (complexgewijs/woninggewijs); verbetering milieukwaliteit; samenvoeging/ splitsing; functiewijziging ; aan- en verkoop; huurbeleid; -_.)- woonruimtebeleid .
Daarnaast gaan steeds meer stemmen op om tevens de wijk en de stad op een hoger peil te brengen door verbetering van de stedenbouwkundige structuur en de openbare ruimte, vergroting van de bereikbaarheid, een betere parkeerordening, betere voorzieningen, een grotere duurzaamheid en versterking van de stedelijke economie. Herstructurering wordt meer en meer geplaatst in het kader van het streven naar een vitale en ongedeelde stad.
Tijdens de OTB-studiedag 'Herstructureringsplannen stadswijken: naar ongedeelde
en vitale steden', georganiseerd op 12 maart 1997, werd het scala van smalle naar brede herstructurering van stadswijken geschetst. De 'Tijdelijke stimuleringsregeling herstructurering goedkope woningvoorraad' werd toegelicht, maar ook het
perspec-tief van de vitale en ongedeelde stad werd aangegeven en zoveel mogelijk geconcre-tiseerd.
In deze bundel zijn de teksten van alle lezingen opgenomen, die op deze dag zijn gehouden. In hoofdstuk 2 komt H.H. Klaren (Bestuursdienst DGVH, ministerie van VROM) aan het woord, die het rijksbeleid aangaande de herstructurering nader toelicht. Vervolgens wordt door A. Reijndorp (Reijndorp BV Stedelijk Onderzoek en Advies, Rotterdam) in hoofdstuk 3 ingegaan op de sociale taakstelling bij het herstructureren van stadswijken.
In het daaropvolgende hoofdstuk, hoofdstuk 4, wordt door dr. R.B.J. Teule (Onder-zoeksinstituut OTB) de investeringsopgave bij de herstructurering besproken. Het gaat hierbij met name om het traject van inventarisatie naar perspectief. In hoofdstuk 5 en 6 staat de gemeentelijke visie centraal. Allereerst komt J.H. Zwart (wethouder Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing, gemeente Utrecht) aan het woord, gevolgd door drs. J.W. Haverkort (wethouder Stedelijk Beheer, Volkshuisvesting en Cultuur, gemeente Haarlem). Beiden gaan vanuit gemeentelijk perspectief in op de vraag hoe men kan komen tot vitale en ongedeelde steden. In hoofdstuk 7 wordt door ir. H.L. van Schagen (Architectenbureau voor woningbouw en stedenbouw Henk van Schagen, Rotterdam) de herstructurering van stadswijken als ontwerpopgave bekeken. De laatste drie hoofdstukken in deze bundel, hoofdstuk 8, 9 en 10, hebben een concreet herstructureringsplan als onderwerp. In hoofdstuk 8 staat het herstruc-tureringsplan voor de wijk Heechterp (Leeuwarden) centraal. Hierop wordt nader ingegaan door B. van der Kooi (KAW Architecten, Groningen). De hoofdstukken 9 en 10 hebben betrekking op het herstructureringsplan voor de wijk Malburgen in Arnhem. De rol van de gemeente wordt in hoofdstuk 9 toegelicht door H. Lenferink (wethouder Financiën, Volkshuisvesting, Stadsvernieuwing en Grondzaken, gemeen-te Arnhem). In het laatsgemeen-te hoofdstuk van deze bundel gemeen-tenslotgemeen-te, hoofdstuk 10, komt G. Heuver (directeur Stichting Volkshuisvesting, Arnhem) aan het woord; hij be-spreekt de rol van de corporatie betreffende het Herstructureringsplan Malburgen.
2
HERSTRUCTURERING, HET RIJKSBELEID
H.H. Klaren
Bestuursdienst DGVH, ministerie van VROM
2.1 De inhoud van het verhaal 2.1.1 De inzet van het rijksbeleid
Bevorderen leefbaarheid;
Bestrijden segregatie en in het algemeen het afglijden van wijken; Bevorderen van diversiteit;
Verbeteren van het sociaal en economisch perspectief in wijken. 2.1.2 Wat is de opgave?
Zorgen voor een evenwichtige wijkopbouw ;
Bewegen van ad-hoc aanpak naar scenario's met een integrale aanpak. 2.1.3 Rijksbeleid
Leefbaarheid (Grote-Stedenbeleid);
Structurele aanpassing van wijken (BELST A TO); Bouwen aan èn in de stad (VINEX);
Inbreng corporaties (BBSH 5e prestatieveld; prognosemodel).
2.2 Inzet rijksbeleid
Het Rijk wil evenwichtige vitale steden, steden die aantrekkelijk zijn voor wonen en voor de vestiging van werkgelegenheid en voorzieningen. Het Rijk wil geen verdeel-de stad met enerzijds aantrekkelijke gebieverdeel-den voor verdeel-de rijkeren met hoogwaardige voorzieningen en werkgelegenheid en anderzijds achtergebleven gebieden met sociale problematiek, onveiligheid en stigmatisering.
Het moet niet zo zijn dat oudere, afglijdende stadsdelen tegenover concurrerende, hoogwaardige gebieden in de stadsgewesten (zoals de VINEX-wijken) staan.
Ruimtelijke polarisatie en uitsortering van bevolkingsgroepen en functies is echter een reëel gevaar als daar niets tegen gedaan wordt. Het gevolg hiervan kan zijn dat er met name in de oudere steden - in meerdere mate dan thans het geval is - wijken ontstaan met een dominantie van:
veel goedkope huurwoningen; veel hoogbouw;
lagere inkomens; veel werkloosheid.
Uit de verhuisstromen in de grote-stadsgewesten blijkt dat: de instroom een gemiddeld beeld oplevert;
[
de uitstroom selectief is: vooral hogere-inkomensgroepen stromen uit. Naar verwachting zal dat effect worden versterkt door de oplevering van de VINEX -wijken.
Dus in wijken met nu al veel lage inkomens, veel werkloosheid en kwalitatief
I
mindere huurwoningen wordt de bevolkingsopbouw eenzijdiger (delagere-inkomens-L~roepen worden nog sterker vertegenwoordigd).
Deze wijken staan er in de beleving van de huidige bewoners en van de potentiële toekomstige bewoners dan ook vaak slecht op.
Het beleid, gericht op een evenwichtige verdeling van de voorraad (EVW-beleid), is
Eak ervaren en ook (te) vaak uitgevoerd als scheefheidsbestrijding pur sang. Nu kan
I niemand er in principe bezwaar tegen hebben dat zoveel mogelijk woningen worden
1 toegewezen volgens het principe van passendheid waar het gaat om de relatie tussen
I
huur en inkomen, maar zonder de andere bestanddelen van het EVW-beleid kan ditI
principe de hiervoor genoemde effecten versterken. Integraal onderdeel van het~VW-beleid waren ook verkoop van huurwoningen en sloop, gevolgd door strategi-sche nieuwbouw, zoals we dat toen noemden. Onderdelen dus van wat we nu herstructurering noemen. Die onderdelen zijn te weinig van de grond gekomen. Derhalve luidt de conclusie dat investeren in de stad nodig blijft.
2.2.1 Belangrijke rol voor de corporaties
Corporaties kunnen overgaan op een aantal maatregelen:
~~ van huurwonil}gen
,Men die~tZiChtë-b~perken tot de kernvoorraad en tot de delen van de
J voorraad waar exploitatieproblemen bestaan. Verkoop van huurwoningen
I houdt het kader vast, kan interesse in buurtkwaliteit vergroten en leidt tot een
\ betere financiële positie van de corporatie. Sloop
-~looÎ> biedt mogelijkheid voor veranderingen in de samenstelling van de voorraad en veranderingen in de structuur van de wijk (groen, water) .
. Jm:esteringen (5e prestatieveld BBSH (leefbaarheid), Prognosemodel)
2.2.2 Belangrijke rol voor de marktpartijen
Marktpartijen kunnen zorgen voor bijvoorbeeld de bouw van {duuFd~re). kQQP_~onin
gen in de wijk. Dit is belangrij~ voor het yericrijgell van draagvlak voor voorzienin-~____ _ . ' ,",. h·~·_. _ ..• ". .
I1
11
2.2.3 Belangrijke rol voor de gemeenten Dragers van het proces zijn de gemeenten:
Gemeenten dienen een visie te ontwikkelen, met integraal beleid (niet autistisch, maar in samenspraak met partijen, waaronder de bewoners) Gemeenten dienen te investeren in de omgeving om zo randvoorwaarden te scheppen om investeringen aantrekkelijk te maken.
Gemeenten dienen zorg te dragen voor samenhang tussen de diverse acties die op de wijken worden losgelaten (integrale visie)
Gemeenten dienen samenhang aan te brengen tussen de herstructurering in de oude wijken en:
nieuwbouw aan de stad op woningmarktniveau; wijkverbetering in technische zin;
de sociale, economische en culturele positie van de stad.
Wat dus nodig is, is een integrale wijkaanpak in regionale context. De wijk moet een zichtbaar perspectief hebben om investeringen aan te trekken. ~.ÎIl1agQ dient te
~Qrgen verbeterd door groenaanleg, water in de wijk en de bestrijding van onveilig-_he id.
Er moet nadrukkelijk aandacht zijn voor opvattingen van bewoners. Het belang van de operatie moet duidelijk gemaakt worden om draagvlak te kweken. Daar ligt een spanning met de dikwijls aanwezige noodzaak tot herhuisvesting van een deel van de bewoners. Die herhuisvesting moet ook mogelijk gemaakt worden: daarom moeten ook de corporaties actief zijn op de VINEX-locaties.
Essentieel is een actieve, daadkrachtige, op visie gebaseerde opstelling van
gemeen-ten. Ook corporaties zullen een minder traditionele, meer grensverleggende opstel-ling moeten kiezen dan nu dikwijls het geval is.
Herstructurering sluit aan bij stadsvernieuwing en richt zich op de toekomstwaarde en op het voorkomen van het afglijden van wijken. Herstructurering is waarschijnlijk een voortdurend proces van - idealiter op elkaar afgestemde - activiteiten van vele partijen. Het is voor alles een lokale zaak in regionaal perspectief.
2.3 Welke opgave?
Stadsvernieuwing beoogde en herstructurering beoogt:
verbetering woonomgeving; functiemenging ;
bed rij vensteun.
Het Rijk blijft daarbij betrokken (BELSTATO). Lokaal beleid moet en zal strategi-scher worden: stadsvernieuwing in dienst van de ontwikkeling van de stad als ge-heel. Het gaat niet uitsluitend om vooroorlogse wijken: er komen steeds meer gemeentelijke plannen voor aanpassingen van en in naoorlogse wijken.
5
---DGVH heeft analyses laten maken van typen wijken in bestaand stedelijk gebied, in vooroorlogse wijken, maar ook in naoorlogse wijken. Die kregen typeringen als:
'verschraald~.portiekwijk' ;
'&~giili~
~
~.Ql1iekwijk'
;'recente hoogbouwdoorgangswijk' ;
'Y[~Z~Q.Orlogse.I.ijtjeswijk' ./f
Op basis van de analyses is gekeken in welke wijken aanleiding zou zijn voor herstructurering.
/
De wijken waar dan over wordt gesproken, worden gekenmerkt door: kleine, weinig comfortabele woningen;, - lage inkomens;
veel werkloosheid;
een stijgend aandeel allochtonen; vandalisme;
_,=", _ _ ._.{s~!>j~ctie'ye) onveiligheid;
. verpaupering woonomgeving; hoge verhuisgeneigdheid.
Dus: er zijn in die wijken veranderingen nodig. De analyses lijken een goed beeld te geven van de herstructureringsopgave.
Veel van de vigerende gemeentelijke herstructureringsplannen betreffen juist deze wijken. In grote lijnen bestaat er dus overeenstemming tussen Rijk en gemeenten over de lokalisering van de opgave.
Over de aard van de nodige inspanningen verschillen de meningen. Naar het oordeel van het Rijk bevatten de gemeentelijke plannen:
te veel nieuwbouw van sociale-huurwoningen;
te weinig aandacht voor differentiatie met behulp van marktinvesteringen; te weinig investeringen in openbare ruimte, infrastructuur en bedrijvigheid; te weinig verkoop van huurwoningen.
lierstructurering moet sneller en effectiever worden aangepakt.
Het tij is gunstig: er is veel vraag naar koopwoningen (hypotheekrente), de wijken liggen vaak goed ten opzichte van de stedelijke centra en de economische verwach-tingen zijn goed.
2.4 Beleid komende tijd
Plannen kunnen alleen lokaal worden gemaakt. Kansen en bedreigingen verschillen en dus is alleen op lokaal niveau een goede afweging hiervan mogelijk.
11
I
De Nota Herijking BELSTATO gaat in juni 1997 naar de Tweede Kamer. De nota beschrijft het herijkte stadsvernieuwingsbeleid en het herstructureringsbeleid en laat een verschuiving zien van stadsvernieuwing in klassieke zin naar stedelijke vernieu-wing, inclusief naoorlogse wijken.
Het ministerie van VROM participeert in het Grote-Stedenbeleid, op grond waarvan convenanten zijn gesloten met de vier grote en de 21 middelgrote steden waarin doelstellingen, rijksbijdragen en output zijn vastgelegd.
Voorts speelt de VINEX een belangrijke rol, evenals de wijzigingen in het BBSH (5e prestatieveld, leefbaarheid en de mogelijkheid voor corporaties om onrendabel te investeren) .
De T ij d<:I.!j!5~.J~el.S1rn~tyJÇri.l1g~.r!?g~}~r.t_g)s ... Il~et bçc1Qelo...als ... kQ~t~,.odekl<;e!1d~.~JJ!>Jjidie ,
.JIl~:iE,,!!~.sti!ll:ulans om processen op gangte brengen. Investeringen van gemeenten, corporaties en' ~.
iast'
but notléast-ánderemarktparlijèn zijn onmisbaar.De regeling heet tijdelijk en is dat ook. Specifieke subsidiestromen worden niet voorzien. Er is een tendens richting bundeling van subsidiestromen (zie motie Hof-stra).
2.5 Samenvattend
Tegengaan van segregatie en in het algemeen het afglijden van wijken Versterken positie van de centrale stad
Corporaties en markt onmisbaar Gemeenten leading:
*
visie*
investeringen in aantrekkelijkheid Zoek samenhang met:*
sociale, economische en culturele ontwikkelingen*
regionale ontwikkelingenBewoners: de ultieme klanten
IJ
3
HERSTRUCTURERING, WAAROM?
A. ReijndorpReijndorp BV, Stedelijk Onderzoek en Advies
Herstructureringsplannen voor bepaalde stadswijken hebben sociale doelstellingen. Waarschijnlijk dienen ze nog andere doelen (zoals de vermogenspositie van de corporatie), maar ze worden altijd gepresenteerd als een bijdrage aan de oplossing van een sociaal probleem. Dat sociale probleem wo.rdt gevorw4 door de concentratie van bepaalde bevolkingsgroeperLÏn ~bçpaaliIé·. wijken. 'p'!~.çgp.centr:!lJit! _z()~.i.().\Y1!1 ge ).<!dbaarneid in de wijk, als de maatschappelijke .l<anseI?:Yan.de.heWQD~r§.nadelig
__ beïll.Y loedt!~L OJ!lcl!lJ.deze . .Ç9.ncentratie gp;ziçl),een gevolg. is.vap. .9:ç.SQnc~ntratie . va~
goedkope sociale-huurwonin~en, .... l.igt de oplossing .voor dehl!Q<I: '. vervang .' een.,çleel
_·
yan
de goedkope . voorräad door~uurdere .... wop.jp...s'::.n, bQ~~teg~Îijk~'rtijd in de uitbreidingswijken naast duur ook goedkoop en zie daar:. de ongedeelde' en vftàl~sta~:.~~shet maar zo sim~!;.,.
In de discussie over de sociale problematiek in steden zijn twee lijnen te onder-scheiden. De ene, die men de horizontale zou kunnen noemen, heeft betrekking op het samenleven in de wijk, de 'leefbaarheid'. De andere, de verticale, betreft het gebrek aan sociaal perspectief en de bestendiging van maatschappelijke achterstand. Het snijpunt van die twee lijnen wordt gevormd door de concentratie van bepaalde bevolkingsgroepen. In tegenstelling tot wat vaak wordt gesuggereerd, is er maar weinig bekend van de nadelige effecten van de concentratie van bepaalde bevolkings-groepen. Toch worden van de vermindering van die concentratie grote sociale
effecten verwacht. Hoe dat zou moeten werken, blijft volstrekt onduidelijk. _f'içmen
de l!!aatsc~~~lij~t:kansen van kinderen uit bepaald,e '. groepen toe als. ze op weg naar. school langs duurdere huizenJQpen? Hoe bevorderç,n .. diezelfde . duurdere
~~~~~E
~
~~
j
~~~aarheid
in deportie!cfl~~s,
.
el!~
.
~eindj~
.:
~~
.~~~~~p?
.
Men zou kunnen zeggen dat de effectiviteit van ruimtelijke maatregelen voor het oplossen van de sociale problematiek pas beoordeeld kan worden als deze vragen zijn beantwoord. Dat duurt veel sociale hervormers (waaronder nog steeds veel volkshuisvesters) te lang. Q<lIJJJ1~~.r_ gekozt:n voor een.pragmatische aanpak: baadt l!e.,t,I!iÇl,. schaad,t h.e,t niet ... Dat js echt
e
f.1!9.R.maaedS!.sxaag. Ruimtelijke ingrepen die suggereren een sociaal probleem op te lossen, kunnen wel degelijk schade toebren-'\ gen . .oP de eerste plaats bij de definitie van het probleem: de grote nadruk op de_onwenselijkheid van bevolkingsconcentraties stigmatiseert bepaalde groepen. Ten
. i tweede bij het scheppen van een draagvlak voor de ruimtelijke ingreep: veel van de ,,: huidige. bewoners zullen niet inzien <;lat het voor hun eigen bestwil is dat
hun
goedkope woning wordt afgebroken om plaats te maken voor duurdere woniQg~Q JHe
-.1!Ïe.t voor hen. bestemd zijn. En tenslotte, op de derde. plaats, omdat d~_s.~!~le
'J ) problematiek zoals .. die is gedeftnieerd er simpelweg niet.mee wordt Qpgelo&t. Dit , laatste lijkt me niet onbelangriJk:.
Sociale en ruimtelijke vernieuwing staan in een ingewikkelde relatie tot elkaar. Om te weten wat de bijdrage kan zijn van de ruimtelijke vernieuwing aan de sociale problematiek, dient in de eerste plaats een beter zicht te worden verkregen op de aard vaR die sociale problematiek. In het achterstandsbeleid schuilt een merkwaardi-ge tweeslachtigheid. Aan de ene kant lijkt met iedere nieuwe invulling daarvan (probleemcumulatiebeleid, sociale vernieuwing, Grote-Stedenbeleid) te worden gesuggereerd dat, als we er met zijn allen even de schouders onder zetten, het zo gepiept is. Aan de andere kant lijkt niemand te geloven dat dit lukt. Het achter-standsbeleid gelooft niet in zijn succes. Dat lijkt bevestigd te worden door de lijstjes die telkens opnieuw moeten worden gemaakt voor de opeenvolgende varianten van met achterstandsbeleid. Daarop figureren niet zelden dezelfde wijken en buurten. Dat \het niet lukt om de statistiek van deze wijken in positieve zin te beïnvloeden, wil
i
echter niet zeggen dat het beleid ten aanzien van bepaalde bevolkingsgroepen niet~
{ ,succesvol is. Binnen die groepen is wel degelijk sprake van sociale stijging en een verbetering van het maatschappelijk perspectief. Er moet op een andere maniergekeken worden naar de 'probleemwijken' .
De 'concentratiewijlfen' kunnen in sociaal. opzicht op twee manieren wQ[den
beschouwd: als afvalbak ... !!f.1 als O!?stapplaats.,. De eerste manier is verbonden met het beeld van het getto: als je daar' geboren wordt, of er op andere wijze terechtkomt, kom je er nooit meer uit. He't andere beeld is verbonden met de slum, veel meer een 'broedplaats' of 'lanc~tPlaats' voor sociale stijging en maatschappelijke integratie. Hier geldt: wie daafJn slaagt, vertrekt. Deze laatste zienswijze geeft niet alleen een
~~lç~!,ij!91ej9~~~_er beeld van de sociale situatie in de 'achterstandswijken' ,
maar ook een veel productiever. Er wordt een andere kijk geleverd op de bijdrage die herstructurering kan leveren aan het verbeteren van de sociale situatie.
~
I'-
D~
bijdrage die herstructlirering kan leveren, zit niet in het veranderen van debevolk.ingsamenstelling door import van hogere inkomens, maar in het vasthouden
., Gan de socia.1e stijg~~s: Bij een dergelijke benadering van herstructurering 'wordt uitgegaan van de kwaliteiten van de . betreffende wijken en de potenties .. van de JJ(!volkingsgroepen êiIeerwö'ilEiL Het gaat er niet om de wijk te revitalise;e~~ ~lsof
deze op sterven na dood is, maar om de vitaliteit die er is, vast te houden.
Een dergelijke opvatting van herstructurering heeft dus niet alleen aandacht voor het (-opheffen van achterstand. D_~.diffc::n:ntiatie. yaJ:t. het woningbestand is vOOl:!ILl:>edQeld 11 voor de mensen met een hoger inkomt:n die in dë .:wijk willen blijyen WQ!1~n. Het
beleid is ook gericht op het scheppen van ruimte voor allerlei andere activiteiten (be-drijfsruimte, ateliers), de differentiatie van voorzieningen en de kwaliteit van het
("openbare domein. Differentiatie van voorzieningen betekent niet dat er alleen maar
\ infonnatiepunten, scholingscentra en pedagogische initiatieven worden gevestigd.
lpat zijn de medicijnen van het achterstandsbeleid. Een 'vitale' wijk heeft juist van
alles te bieden voor een 'vitale' bevolking, bewoners die er niet wonen omdat ze nergens anders heen kunnen, maar omdat ze kiezen voor een veelkleurige en levendige stadswijk. Aan de andere kant heeft een dergelijke wijk wat de kwaliteit
van de woningen betreft ook veel te bieden voor bewoners (instromers) met een laag
inkomen. Herstructurering betekent dus - paradoxaal genoeg - ook: I.u:t bouwen van kw.a.l_~tat~ef goedè,goedkope woningen in deze wij~en. .
.,..-Literatuur
A. Re ij ndorp, 1996, Bevordert herpositionering de leefbaarheid?, in: Nieuw Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, nr. 7, november, pp. 6-9.
A. Reijndorp, 1997, Tussen staat en stad. Sociale vernieuwing in de Bijlmermeer, in: Archis, nr. 3, maart, pp. 55-63.
A. Reijndorp en Joke van der Zwaard, 1996, Kijken naar sociale processen,
; :'óadenken over het perspectief, Rotterdam (Gemeente Rotterdam), november.
\
"
'
L
'
.
-
v:'-c.)c< ; .• .(4
INVESTERINGSOPGAVE HERSTRUCTURERING
STADSWIJKEN: VAN INVENTARISATIE NAAR
PERSPECTIEF
R.B.J. Teule
Onderzoeksinstituut OTB
4.1 Inleiding
Na de uitstervende stadsvernieuwing voor de vooroorlogse voorraad, de VINEX voor zowel de stedelijke inbreiding als uitbreiding, is er nu de herstructurering voor de gehele stad, alhoewel sommigen deze met name op de vroegnaoorlogse woning-voorraad betrekken.
De eenzijdig samengestelde stadswijken en -buurten met relatief veel goedkope huurwoningen dreigen in de nabije toekomst verzamelplaatsen te worden van kansarme bevolkingsgroepen (SCP, 1994/1996; Teule, 1996). Naast een stringenter woningtoewijzingsbeleid zijn woningmarktprocessen, in gang gezet door
(strategi-sche) nieuwbouw op VINEX-uitleglocaties en Belstato-stadsvernieuwingslocaties, daarvoor mede verantwoordelijk.
De door het ministerie van VROM gelanceerde Tijdelijke stimuleringsregeling
herstructurering goedkope woningvoorraad moet hier uitkomst bieden. De regeling
richt zich echter wel heel sterk op de differentiatie van de goedkope woningvoorraad
in bepaalde woonwijken. Als zodanig kan het de 'smalle' herstructureringsopgave
worden genoemd. Voor een echte herstructurering is meer nodig: een integrale, ruimtelijke aanpak dient voorop te staan. Het gaat dan niet alleen om de
woning-voorraad, maar ook om de woonomgeving (onderscheid tussen publiek en privaat), stedenbouwkundige structuur, sociaal-culturele voorzieningen, sociaal-economische ontwikkelingen, infrastructuur, economische structuurversterking enzovoort, kortom: de 'brede' herstructureringsaanpak.
Wat we nu in ieder geval niet moeten doen, is weer dezelfde fout maken als in het
stadsvernieuwingsverleden. In fysiek opzicht zijn er toen weliswaar vooral binnen de
woningvoorraad prachtige resultaten geboekt, maar over de toen parallel daaraan
verwachte sociale en economische revival moeten we heel wat minder positief
oordelen. Nog altijd is er in steden sprake van een relatieve concentratie van huishoudens met een zwakke positie in de negentiende- en vroegtwintigste-eeuwse woongebieden (lage-inkomensgroepen, starters, werklozen, etnische minderheden).
In deze inleiding staat dan ook de herstructurering als integrale, ruimtelijke opgave centraal in een ruimtelijke context. De titel had ook de volgende kunnen zijn: 'Herstructurering: bezieling en beklemming tussen VINEX en Belstato'.
Allereerst wordt in kort bestek het ruimtelijke (woningmarkt)kader geschetst, waarbinnen de herstructurering zich een positie moet verwerven. Vervolgens zal het integrale karakter van de herstructureringsopgave aan bod komen en ik zal eindigen met een eerste inventarisatie van mogelijk in te dienen plannen in de vier grote steden en de 23 grotere stadsvernieuwingsgemeenten in ons land.
4.2 Het (ruimtelijke) kader: herstructurering tussen VINEX en Belstato
Voor de ruimtelijke inkadering van de herstructureringsopgave zijn twee VROM-toverspreuken van belang: Belstato en VINEX.
4.2.1 Belstato: een kwestie van duwen en trekken
Dankzij de stadsvernieuwing van de afgelopen decennia liggen de Nederlandse steden er in het algemeen aardig bij: geen grootschalige, vervallen woongebieden of uitgestrekte, verlaten, industriële zones. Bij de evaluatie van de stadsvernieuwing aan het begin van de jaren negentig werd niet voor niets geconcludeerd dat het beleid tot dan toe in fysiek opzicht een succes was (Ministerie van VROM, 1990). Zoals gezegd wordt over de resultaten in sociaal-economisch opzicht heel wat minder uitgesproken positief geoordeeld (zie bijvoorbeeld Priemus e.a., 1991). Jarenlang heeft binnen het stadsvernieuwingsbeleid het accent bewust gelegen op de aanpak van het fysieke woonmilieu in de sociale sector. Via ver- en nieuwbouw in de sociale sector in binnensteden moest de kwaliteit van de binnenstedelijke voorraad voor de zittende bewoners - met een in het algemeen lager inkomen - worden verbeterd (bouwen voor de buurt). Desondanks waren de nieuwe woningen vaak duurder dan wat er stond en werden er na sloop minder woningen gebouwd dan werd aangegeven. Dus zelfs de sociale stadsvernieuwing was een 'pushfactor' voor lage-inkomensgroepen in de richting van de goedkopere bestaande woningvoorraad elders in de stad.
Voor hoge-inkomensgroepen waren in stadsvernieuwingsgebieden relatief weinig huisvestingsalternatieven beschikbaar en werd er ook relatief weinig nieuw gebouwd. In het tijdperk na Belstato is dat patroon aan het veranderen. Kort samengevat lijkt in de eerste helft van de jaren negentig geen verdere verslechtering plaats te vinden van de sociaal-economische positie van binnenstedelijke vooroorlogse gebieden in de grote steden. Mede dankzij de meer marktgerichte stadsvernieuwingsprocessen zou zelfs gesproken kunnen worden van een herwaardering in delen van deze woonge-bieden. In de binnensteden ontstaan meer mogelijkheden voor huishoudens met een hoger inkomen (dure huur- en vooral koopwoningen). Tegelijkertijd impliceert dat een (relatieve) afname van de huisvestingsalternatieven voor lage-inkomensgroepen in stadsvemieuwingsgebieden.
Daarnaast schuift de 'stadsvernieuwingsmachine' in ruimtelijke zin op en veroorzaakt veranderingen in huisvestingspatronen (zie afbeelding 4.1). De machine 'duwt' daarbij de huishoudens met een zwakkere positie voor zich uit naar de goedkope woningen in de bestaande woningvoorraad, bijvoorbeeld in vroegnaoorlogse gebieden (pushfactor). Daarnaast laat de marktconforme stadsvernieuwingsmachine een aantrekkelijker woonmilieu in delen van de vooroorlogse woningvoorraad achter zich, dat huishoudens met een hoger inkomen aantrekt (pullfactor).
Afbeelding 4.1 De opschuivende 'stadsvernieuwingsmachine' in relatie tot de dynamiek van arm en rijk in steden
1 - Binnenstad
2 - 19e-eeuwse en VI"OeIl""2Oste-eeuwse woonbuurten 3 - Vroeg-naoorlogse wijken
4 - Woonwijken VUUIf de jaren '70 Stadsvernlenwin& jaren '70f80
Sta~endeuwln . . . . bled
~ .. . .. . Laae-lnkomenavoepell
.--
Hoae-inkomea..aroepeDStadsvernieuwing vanaf jaren '90
}
1
~
3 4~.
~ . ..
:
"
,- - - - ._- - - -- - - - -- - _ ... _- - - - -- - - -- - - '
4.3 De zuigwerking van VINEX
Niet alleen via strategische nieuwbouw in de stad, maar vooral ook via de nieuw-bouw direct aan de rand van de stad op de VINEX-uitleglocaties, moeten huishou-dens met een hoger inkomen aan de stad worden gebonden. Deels gaat het om huis
-houdens met een hoger inkomen die nu nog te goedkoop in de bestaande stedelijke woningvoorraad wonen. Meer dan vroeger moeten zij de mogelijkheid krijgen om binnen of in de directe nabijheid van de centrale steden hun wooncarrière voort te zetten via opwaartse doorstroming, in plaats van te suburbaniseren. Daarnaast gaat het om huishoudens met een hoger inkomen die nu in verder weg gelegen delen van het stadsgewest wonen, bijvoorbeeld in groeikernen. Kortom: de steden willen via het creëren van een aantrekkelijker woonmilieu met veel koopwoningen hun sociaal-economisch draagvlak vergroten.
Uit een analyse van verhuisketens naar nieuwe, duurdere huur- en koopwoningen op VINEX-Iocaties avant la lettre, blijkt duidelijk het gewenste proces van opwaartse doorstroming binnen een hiërarchie op de woningmarkt (zie Teule en Van der Heijde, 1995). Naarmate de verhuisketens vorderen, bevinden de verhuizende huishoudens zich in toenemende mate onderaan de hiërarchie van huishoudens (lager inkomen, starters, jong) en staan de woningen steeds lager in de woninghiërarchie (ouder, kleiner, goedkoper en meer in de meergezinshuursector).
Ook wordt via doorstroming naar dergelijke VINEX-achtige nieuwbouwlocaties direct en verderop in de verhuisketens een groot aantal goedkope huurwoningen in de bestaande voorraad vrijgemaakt. Hoewel het scheefheidsprobleem op de woning-markt door de overheid minder zwaar aangezet wordt (Ministerie van VROM, 1995), blijft analyse ervan belangrijk. Immers, de beschikbaarheid van de zogenoem-de kernvoorraad is hier aan zogenoem-de orzogenoem-de. Uit het doorstromingsonzogenoem-derzoek blijkt dat vooral in de eerste schakel van de verhuisketens, dus bij de verhuizingen naar de nieuwbouwwoningen, de reductie van de goedkope scheefheid substantieel is. Zo nam onder de verhuisden naar de Middelveldse Akerpolder (Amsterdam) het aandeel
scheefwoners af van zo'n 50% naar 10%. In Prinsenland (Rotterdam) was die
afname geringer: van 20% naar 0%.
We kunnen hier als het ware spreken van een 'VINEX-zuigmachine' die direct danwel indirect (verderop in de verhuisketens) huishoudens uit de goedkope woning-voorraad trekt.
Bij de doorstroming naar de onderzochte nieuwbouwgebieden blijkt ook nabijheid een belangrijke factor, geheel in overeenstemming met de korte gemiddelde verhuis-afstand in ons land. Het overgrote deel van de verhuisden is afkomstig uit de cen-trale stad en dan vooral uit de nabijgelegen wijken. Bij de ontwikkeling van nieuw-bouwgebieden is ook dit nabijheidseffect van belang. De aandacht moet daarbij niet alleen uitgaan naar de bestaande woningvoorraad in nabijgelegen (vroegnaoorlogse) wijken van de centrale stad, maar ook naar delen van de woningvoorraad in
(voormalige) groeikernen. Er kan een 'retourmigratie' optreden vanuit de
groeiker-nen in de richting van de centrale stad naar dichter bij die stad gelegen VINEX-lo-caties ('intervening opportunity'). Het gaat daarbij voor een groot deel om huishou-dens met een hoger inkomen die vanuit de duurdere huurwoning naar de (middeldure en dure) koopsector willen en kunnen doorstromen. Vooral na een aantal jaren forse huurverhogingen en tegelijkertijd een lage hypotheekrente neemt - bij een toenemend
aanbod in de koopsector - de kans op verhuizingen vanuit de huur- naar de koopsec
-tor toe.
4.4 Belstato en VINEX in elkaars verlengde
Zoals we zagen zal de meer marktgerichte 'stadsvernieuwingsmachine' ertoe bijdragen dat in huidige stadsvernieuwingsgebieden juist een grotere menging van
inkomensgroepen gaat ontstaan dan in de afgelopen decennia. Van 'bouwen voor de
buurt' naar 'bouwen voor de stad', met meer aandacht voor duurdere woningbouw
ti
De andere kant van de medaille is dat huishoudens met een lager inkomen meer dan voorheen hun heil elders binnen de stad moeten gaan zoeken. Zij zijn daarbij logischerwijs vooral aangewezen op de beschikbare goedkope woningvoorraad. Deze goedkope woningen komen voor een belangrijk deel vrij binnen de verhuiske-tens die worden gegenereerd door het bouwen van nieuwe, duurdere woningen aan de stadsrand. Een groot deel van de goedkope woningvoorraad in de grotere steden is in de vroegnaoorlogse wijken te vinden. Deze wijken liggen juist tussen de vanuit de centra oprukkende stadsvernieuwingsmachine en de VINEX-zuigmachine aan de stadsrand.
In afbeelding 4.2 zijn de belangrijkste, in de nabije toekomst te verwachten verande
-ringen in woningmarktdynamiek ten gevolge van een marktgerichter stadsvernieu-wingsbeleid (conform Belstato) en nieuwbouwbeleid (conform VINEX) weergege-ven.
Afbeelding 4.2 Toekomstige woningmarktdynamiek ten gevolge van veran-deringen in het stadsvernieuwings- en nieuwbouwbeleid
1 · Bm-tad
2 • 1!le«u1ne ea noeg-2GIIe-eetnne wijkea
3 • VroeJ-ll8OOflope wijken
4 • Woonwijkea vauar de jaren '70
,,-
... ---grotikmI + - - _ea.de dyumiel< • - ---- aIn_Dde dyuamiel< , ,I~
L
_____ _
---~-==:;..
--_
...---_
...-
~.134
4.5 Herstructurering: een integrale, ruimtelijke opgave
Na het voorgaande is het dus vrij logisch dat de stedelijke herstructurering zich richt op de clusters van goedkope woningen in de bestaande (groot)stedelijke woning-voorraad. Het is zeer de vraag of de tijdelijke VROM-stimuleringsmaatregel voor herdifferentiatie alleen daarvoor voldoende is. Als oplossing voor het ontstaan van
inkomens wijken vanuit de volkshuisvesting wordt vaak gerefereerd aan het doorbre-ken van de homogene structuur van de (goedkope huur)woningvoorraad in vooral de vroegnaoorlogse wijken. Je zou dit de smalle definitie van herstructurering kunnen noemen. Overigens zou een te stringente bestrijding van de (goedkope) scheefheid op de woningmarkt vermeden moeten worden. Dat laatste is inmiddels gebeurd: scheefheidsbestrijding is niet meer prioriteit nummer één.
Bij het differentiëren van de bestaande woningvoorraad spelen diverse aspecten een rol. Allereerst zijn een in verhouding tot de bestaande voorraad redelijk bouwvolu-me, alsmede draagvlak, tijd, fasering, investeerders en financiële middelen noodza-kelijk.
Het tij lijkt wat dat betreft niet mee te zitten. Om met de financiën te beginnen: de stadsvernieuwing in de grote steden richt zich nagenoeg alleen op het vooroorlogse gebied en is bovendien begrensd wat betreft tijd en geld. Aan het begin van de volgende eeuw is het afgelopen met rijkssteun voor de stadsvernieuwing. De door het ministerie vrijgemaakte financiële middelen voor de herstructureringsopgave in de bestaande stad (65 miljoen in 1997 op verplichtingenbasis) bieden echter weer een sprankje hoop, al is het vooralsnog een druppel op een gloeiende plaat. Daarnaast is de omvang van het toekomstige nieuwbouwprogramma duidelijk lager dan in de afgelopen decennia (Ministerie van VROM, 1995). Bovendien zorgt de nieuwe ordening en sturing binnen de volkshuisvesting voor andere verhoudingen op de woningmarkt. Investeerders moeten aan elkaar wennen; ook de veranderde relatie tussen gemeenten en corporaties zorgt voor aftasten en positiespel. Voor dit alles is tijd en vertrouwen nodig. Om dan nog maar te zwijgen over de benodigde tijd voor het creëren van draagvlak en het vertrouwen onder de stedelingen om wie het gaat:
de huidige bewoners van de gebieden met veel goedkope huurwoningen. Zij zullen van de aanpak overtuigd moeten worden. Tegelijkertijd dringt de tijd, gezien de al jaren geleden in gang gezette Belstato- en VINEX-ontwikkelingen.
De smalle herstructurering alleen zal onvoldoende impact hebben. Bij differentiëren of herstructureren moet in ieder geval het ruimtelijk blikveld worden verbreed. Een integrale, ruimtelijke visie op de samenhang tussen ontwikkelingen in stadsver-nieuwingsgebieden, nieuwe uitleggebieden en de (nabijgelegen) bestaande woning-voorraad is onmisbaar. Woningmarktdynamiek gaat immers dwars door alle stadswijken heen. Dit integrale, ruimtelijke afwegingsproces is nog nauwelijks van de grond gekomen. De plannen voor ontwikkeling van VIN EX-locaties zien er wervend uit. Nog te weinig wordt in deze plannen gewag gemaakt van de relatie met ontwikkelingen in de bestaande woningvoorraad. Het blijft tot nu toe bij relatief bescheiden pogingen om de bestaande voorraad te vernieuwen. Met behulp van de in de herstructureringsregeling genoemde maatregelen als sloop/nieuwbouw, selectieve verbetering, verkoop van huurwoningen, herpositionering via huurbeleid, samenvoe-ging en aankoop is een krachtiger samenhangend differentiatie- of herstructure-ringsbeleid beslist noodzakelijk. Daarbij moet overigens niet worden vergeten dat de markt (inclusief de corporaties) deze herstructurering niet zomaar vanzelf oppakt. Immers, de markt dient ook ter weerszijden van de bestaande voorraad in vroeg
na-, I
oorlog se woongebieden te investeren (Belstato en Vinex). De concurrentie ligt dus binnen handbereik.
Niet alleen in ruimtelijk, maar ook in functioneel opzicht is een integrale aanpak of een brede invulling van herstructurering gewenst. Zo heeft de goedkope woningvoor-raad in vroegnaoorlogse wijken een duidelijke huisvestingsfunctie voor de doelgroe-pen van beleid. Herdifferentiatie binnen deze voorraad moet dan ook altijd worden bezien in relatie tot de ontwikkeling van de omvang van deze doelgroepen. Er moeten voldoende goedkope woningen beschikbaar blijven. Slopen van goedkope woningen en terugbouwen van duurdere woningen in bestaande goedkope stadswij-ken moet gepaard gaan met nieuwbouw van goedkope woningen elders op bijvoor-beeld de VIN EX-uitleg locaties of het goedkoop houden van woningen elders in het stadsgewest. Het monitoren van de omvang van de goedkope woningvoorraad in relatie tot de omvang van de doelgroepen van beleid is essentieel.
Een functionele, integrale visie impliceert daarnaast ook aandacht voor de samen-hang tussen wonen, werken, infrastructuur, woonomgeving en voorzieningenniveau. Herstructurering, Grote-Stedenbeleid en economische structuurversterking moeten hand in hand gaan; zo was het oorspronkelijk ook bedoeld in de stadsvernieuwing. Al gedurende langere tijd wordt het belang van een dergelijke integrale, brede benadering voor de aanpak van naoorlogse wijken onderkend (zie bijvoorbeeld Kalle e. a., 1996). Hier stuiten we tevens op de beperkte reikwijdte van het volkshuisves-tingsbeleid in de discussie over inkomenswijken. Via dit beleid is slechts één aspect van de fysieke opgave in het geding. Het recente Grote-Stedenbeleid (GSB) en de lonkende financiële middelen in het Fonds Economische Structuurversterking bieden juist een breder kader voor de sociale en economische opgave in de betreffende wijken. Alleen via een integrale aanpak komen we tot ongedeelde en vitale steden.
1
\
4.6 Herstructureringsplannen: een eerste inventarisatie o óBij dit alles is het nog verre van duidelijk wat nu exact de behoefte is aan herdiffe-rentiatie en herstructurering in de eenzijdig samengestelde, goedkope (of voor groeikernen dure) wijken, zowel in fysiek als in sociaal-economisch opzicht.
Een eerste inventarisatie van plannen die mogelijk worden ingediend in het voorjaar van 1997 door de vier grote steden en de 23 grotere stadsvernieuwingsgemeenten, levert het volgende beeld op:
1. Niet alle gemeenten zullen in staat zijn om plannen in te dienen, vanwege de korte termijn tussen het officieel publiceren van de regeling (half december; hetgeen impliceert dat men vanaf januari serieus aan de slag kan gaan) en de deadlines voor indiening van de herstructureringsplannen (respectievelijk 1 april en 1 oktober voor de vier grote steden en 1 mei voor de overige gemeenten). Overleg tussen de betrokken partijen en planontwikkeling vergen meer tijd.
2. Binnen de gemeenten die van plan zijn herstructureringsplannen in te dienen, wordt nu relatief veel aangehaakt bij al lopende initiatieven. Er wordt gedacht aan het ontwikkelen van deelplannen binnen de bestaande voornemens, die op
3.
4.
relatief korte tennijn (de voorgeschreven vier jaar) ontwikkeld, ondersteund en uitgevoerd kunnen worden.
Hoewel gemeenten zich confonn de regeling richten op herdifferentiatie van de bestaande eenzijdige woningvoorraad in de plangebieden, wordt parallel daaraan aandacht en financiering gevraagd voor de integrale, brede aanpak van herstructurering. Woonomgeving, milieu, bedrijvigheid, voorzieningen en proceskosten worden ook binnen de plannen opgevoerd. De ambities zijn echter ingeperkt vanwege de tekortschietende financiële mogelijkheden. Naast het herstructureringsfonds van VROM, gaat het dan om bijvoorbeeld het stadsvernieuwingsfonds, de reguliere volkshuisvestingsgeldstromen en de GSB-middelen (voor zover de gemeenten onder het GSB-regime vallen). Bij de gemeenten wordt veel belang gehecht aan het creëren van draagvlak onder de betrokken inwoners. En terecht: te midden van de sloopplannen moeten we namelijk niet vergeten waar het uiteindelijk om te doen is, namelijk om het voorkomen van homogene wijken waar mensen met een laag inkomen en een weinig perspectiefrijke toekomst op de arbeidsmarkt bij elkaar 'moeten' wonen. De lokale ambitie voor herstructurering reikt dan ook uitdrukkelijk verder dan het differentiëren van de voorraad. Tegelijkertijd moet de betrokken inwoners ook perspectief worden geboden op een leefbare wijk en een arbeidzame toekomst.
We moeten bij de voorgaande globale inventarisatie beseffen dat het slechts de eerste globale plannen voor herstructurering betreft, waarin vaak al wel de tering naar de nering is gezet. Met deze plannen wordt zeker niet de totale behoefte aan herstruc-turering in de betreffende gemeenten in beeld gebracht. Bovendien blijven de planuitwerkingen nogal dicht tegen het smalle herstructureringsbegrip aanleunen. Dit is logisch, gezien het feit dat men de plannen gehonoreerd moet zien te krijgen via de richtlijnen en criteria uit de Tijdelijke stimuleringsregeling herstructurering goedkope woningvoorraad. Planontwikkeling via een integrale aanpak voor herstruc-turering zal tot andere ambities en kostenplaatjes leiden.
4.7 Afsluiting
De tijd dringt voor het tegengaan van negatieve ontwikkelingen in eenzijdig samen-gestelde delen van de bestaande voorraad, willen we daar niet opnieuw worden geconfronteerd met een meer dan evenredige achterstand. De door het ministerie van VROM gelanceerde extra investeringsimpuis voor smalle herstructurering van de bestaande woningvoorraad in grotere steden en het door het ministerie van BiZa gecoördineerde Grote-Stedenbeleid vonnen een eerste stap in de goede richting. Een integratie van die twee en een verdere verbreding (economische structuurversterking) is dringend gewenst. Het beleid in omliggende gebieden - Belstato in binnensteden en VINEX aan de stadsrand - is namelijk al jaren geleden in gang gezet. He!
,~<?nm~ngen van de bre4~J}~~]trucmr~rlngsopga"e in de ingekt~!llde
,11
I
11
I
I
LiteratuurKalle, E. e.a., 1996, Zorg om naoorlogse stadsvernieuwingswijken, Stedelijke en Regionale Verkenningen 8, Delft (Delftse Universitaire Pers).
Ministerie van VROM, 1990, Evaluatienota stadsvernieuwing jaren '80, Tweede Kamer der Staten Generaal, vergaderjaar 1990-1991, kamerstuk 21894, nummers 1 en 2, 13 november, Den Haag (SDU Uitgeverij).
Ministerie van VROM, 1995, Trendbrief 1995, Den Haag (Ministerie van Volks-huisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Directoraat-generaal van de Volkshuisvesting) .
Ministerie van VROM en vier grote steden, 1996, De gedifferentieerde stad, Gezamenlijke rapportage van de vier grote steden en het Rijk, Den Haag (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer).
Priemus, H. e.a., 1991, Evaluatie van de grote-stadsvernieuwing, Technisch-Bestuurskundige Verkenningen 11, Delft (Delftse Universitaire Pers).
SCP, 1994, Sociaal en Cultureel Rapport 1994, Rijswijk (Sociaal en Cultureel Planbureau).
SCP, 1996, Sociaal en Cultureel Rapport 1996, Rijswijk (Sociaal en Cultureel Planbureau).
Teule, R. en J. van der Heijde, 1995, Regionale doorstroming naar nieuwbouw in de marktsector, OTB-Werkdocument 95-01, Delft (Delftse Universitaire Pers).
Teule, R., 1996, Inkomen, doorstromen en uitsorteren: arm en rijk op de Nederlandse grootstedelijke woningmarkt, Stedelijke en Regionale Verkenningen 10, Delft (Delftse Universitaire Pers).
5
HERSTRUCTURERINGSPLANNEN
STADS-WIJKEN: NAAR EEN VITALE STAD
J.H. Zwart
Wethouder Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing, gemeente Utrecht
5.1 Inleiding
De geschiedenis herhaalt zich. De stadsvernieuwing was een reactie op de
ontwikke-ling van steden in de jaren zestig en zeventig waarbij de aandacht vooral uitging naar
uitbreiding en centrumontwikkeling. De tussenliggende delen kregen of geen
aandacht, of juist wel vanwege verkeersdoorbraken ten behoeve van de
bereikbaar-heid van het centrum of vanwege hun locatie dichtbij het centrum. Vernieuwing van
die delen betekende gewoon sloop en vervanging door kantoren. Door verzet van
bewoners uit die verwaarloosde delen ontstond de stadsvernieuwing, eerst voorzich-tig projectgewijs (complexgewijs), waarbij de ergste delen het eerste aan bod kwamen. Er kwamen regelingen voor de diverse ingrepen die toen nog vaak los van elkaar werden ingezet. Met de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing kreeg de stadsvernieuwing een duidelijke plaats op de politieke agenda. De behoefte werd erkend, er kwam een fonds en in bepaalde delen van de stad werd het verder afglijden gestopt. Nu, bij de herijking van Belstato, blijkt hoe succesvol de stadsver-nieuwing en het instrument stadsverstadsver-nieuwingsfonds tot nu toe is geweest. De stadsvernieuwing is echter nog lang niet af, zeker niet in de grotere steden. We zijn op de goede weg, maar er is nog een forse inspanning nodig om de positie van de steden te verbeteren. We gaan er vanuit dat dit ook de uitkomst zal zijn van de herijking Belstato.
Zoals gezegd: de geschiedenis herhaalt zich. Nu de aandacht in de steden de
afgelopen periode vooral is uitgegaan naar de vooroorlogse gebieden en de laatste jaren ook naar de nieuwe uitbreiding en opnieuw naar centrumontwikkelingen, dreigden met name de naoorlogse gebieden te worden vergeten. We kenden inmid-dels wel het verschijnsel probleemcomplexen, maar dat waren toch vooral inciden-ten. In grote lijnen was het beeld dat voor de naoorlogse gebieden niet zoiets als een stadsvernieuwingsoperatie nodig zou zijn. Door het relatief grote aandeel
corporatie-bezit, in beheer bij professionele organisaties, met reserves voor onderhoud en
dergelijke, moesten die wijken het zelf kunnen trekken, op enkele
probleemcom-plexen na. We weten inmiddels beter. Door een verdere ontspanning van de
vaak buiten de steden, vertrok een deel van de (vaak meer draagkrachtige) bewo-ners. Het gevolg hiervan was een meer eenzijdig samengestelde bevolking (laag inkomen, deels kansarm) en een verschraling van voorzieningen. Het proces is
bekend. Echter, steeds meer dringt het besef door dat dit proces de komende jaren door de nieuwe, relatief dicht bij de stad gelegen uitleg aanzienlijk versneld wordt. Zeker omdat die nieuwe uitleg voor een veel groter deel dan tot nu toe gebruikelijk uit koopwoningen zal bestaan.
Een groter aandeel koopwoningen in de steden is een gewenste ontwikkeling. De naoorlogse stadsuitbreidingen en de stadsvernieuwing kenden juist een hoog aandeel sociale woningbouw. De stedeling met een midden- en hoger inkomen die een passende woning zocht, kwam vaak niet aan zijn trekken in de stad, maar wel in de groeikernen met alle gevolgen voor de mobiliteit. Dit blijkt onder andere uit enkele vergelijkingen van de opbouw van de woningvoorraad (naar eigendom en prijsklas-se) en van de bevolking (bijvoorbeeld naar inkomen) tussen de vier grote steden en de rest van Nederland.
5.2 De woningvoorraad
In tabel 5.1 is de opbouw van de woningvoorraad in de vier grote steden in 1995 en in 2005 in beeld gebracht. De samenstelling van de voorraad in 2005 is gebaseerd op het doortrekken van nu bekende ontwikkelingen inclusief extra herstructurerings-inspanningen. Daarnaast veranderen de woningvoorraden ook door de VIN EX-uitbreidingen, voorzover die op eigen grondgebied plaatsvinden. Dit overzicht hebben de vier steden gemaakt ten behoeve van de rapportage De gedifferentieerde stad, in de verwachting dat er inderdaad sprake zou zijn van een versnelling van dergelijke processen, een versnelling die onder andere met rijkssteun gerealiseerd zou moeten worden.
Tabel 5.1
Fin. cat.
Koopwoningen
Pan. huur kern
Pan. huur duur Soc. huur kern Soc. huur duur Totaal
Woningvoorraad in de vier grote steden naar eigendom en prijs in procenten, 1995 en 2005
Den Haag Amsterdam Rotterdam Utrecht
1995 2005 1995 2005 1995 2005 1995 2005 32 44 11 20 19,5 29 34 44 15 5 20 12,5 16,5 9 13 7 11 10 10 12,5 6 8 7 8 33 25 42 37 49 41 36 28 9 16 16 18 9 13 10 13 100 100 100 100 100 100 100 100
Bron: Ministerie van VROM en vier grote steden, 1996, De gedifferentieerde stad. Een
11
Tabel 5.2 Woningvoorraad in de vier grote steden naar eigendomscategorie
in procenten, 1996
Den Haag Amsterdam Rotterdam Utrecht Nederland
Koopwoningen 33 13 18 36 49
Pan. huurwoningen 29 24 22 13 13
Soc. huurwoningen 39 63 60 50 34
Bron: Ministerie van VROM, 1996, Volkshuisvesting in cijfers 1996.
Het aandeel koopwoningen stijgt in de vier steden met
±
10%, het aandeel socialehuur kernvoorraad daalt met
±
8%, het aandeel huur kern totaal daalt met±
15%. Ter vergelijking presenteren we de situatie van de vier grote steden ten opzichte van Nederland (tabel 5.2).De voorraad onderscheiden naar eigendom is slechts één aspect. Daarnaast spelen factoren als woningtype (eengezins, meergezins; laag-, middel- en hoogbouw),
woninggrootte (aantal m2
, aantal kamers en dergelijke). Vervolgens spelen ook
kenmerken per buurt of wijk een rol.
De vraag of segregatie naar inkomen zich voordoet in de grote steden, is in 1996
onderzocht. Door AB-onderzoek is een segregatie-index ontwikkeld die het
volgende beeld oplevert. In de grote vier steden is de index als weergegeven in tabel 5.3. Ter vergelijking is de index van acht middelgrote gemeenten ook weergegeven.
Tabel 5.3 Segregatie-index in een aantal gemeenten
Gemec;;nte,. Seg.-index Gemeente Seg.-index Gemeente Seg.-index
"' __ ,Den·Haag ... 59 Haarlemmermeer 62 Zoetermeer 54
Rotterdam 53 Amersfoort 58 Arnhem 54
Utrecht 44 Eindhoven 58 Zwolle 54
Amsterdam 43 Apeldoorn 55 Deventer 50
(Toelichting: De segregatie-index loopt van 0 (gelijkmatige verdeling van kansarmen en niet-kansarmen binnen de wijken ten opzicht van de stad) tot 100 (concentratie van niet-kansarmen binnen wijken ten opzichte van het stedelijk beeld).
Bron: AB-onderzoek, 1996, Ruimtelijke concentratie van kansarmoede, een eerste verkenning.
Uit tabel 5.3 blijkt dat drie van de vier grote steden niet opvallend ongunstig scoren. Utrecht en Amsterdam scoren gemiddeld.
Ook is het verband tussen bouwperiode en het aandeel kansarmen onderzocht. In de vier steden ziet dat er als volgt uit:
Tabel 5.4 Bouwperiode Tot 1940 1940~-'f96O, 1960 - 1970 1970 - 1980 Na 1980 Gemengd
Kansarmoede van de bevolking van de vier grote steden in relatie tot de ouderdom van de buurt in procenten
Amsterdam Rotterdam Den Haag Utrecht
\
,~~~~~;:;
)
5,5 15,8 8,3 6,1
dp
11,8 13 C)~~r'-'" 20,3 5,2 15,4 Ó 13,6 8,2 4,5 0 0 0 5,9 6,3 7,8 ··· ·m~···) 7,3 4,9 10,8 13,1<--
--
l!;:C
-·_
....
10,6 8,8 \ /~~,~--- ---". "-..,;;. / Bron: / 'Ministerie van VROM en vier grote steden, 1996, De gedifferentieerde stad, Een gezamenlij-ke rapportage van de vier grote steden en het Rijk.
Dit overzicht levert voor de vier grote steden geen eenduidig beeld op, In Rotterdam is het aandeel kansannen het grootst in de vooroorlogse wijken, gevolgd door wijken uit de periode 1960-1970. In Den Haag scoort echter de periode na 1980 juist hoog. In ~~~~E~am .en._Utr,e.c.ht is het aandeel kaQ§.wnJ.~~l. . .inde vroegnaoorl~~~~ .. _~~n
hoger. Bij vergelijking van de totalen blijkt dat Amsterdam in 1994 een lager aandeel kansannen huisvestte (6,4%) ten opzicht van het gemiddelde in Nederland (8,2%). De andere steden zaten daarboven met Rotterdam als uitschieter (13,6%). In de periode 1990-1994 is Utrecht aanmerkelijk meer kansannen gaan huisvesten (van 5% gestegen naar 9,4%).
Bovenstaande infonnatie heeft betrekking op de stad als geheel. Uit de laatste tabel blijkt al dat er verschillen zijn naar bijvoorbeeld bouwperiode, Belangrijk is echter ook om een goed beeld te krijgen van de wijken in de stad. Voor het Grote-Steden-beleid is er recentelijk infonnatie verzameld op wijkniveau. In het kader van de Omgevingsrapportages Herijking Belstato is er eveneens infonnatie op wijkniveau beschikbaar gekomen.
5.3 Inkomen per wijk
De volgende grafieken zijn gebaseerd op gegevens van het concept Jaarboek 1996 Grote-Stedenbeleid. Voor de vier grote steden is per wijk het gestandaardiseerde inkomen in beeld gebracht. Dit is het besteedbare inkomen, gecorrigeerd voor verschillen in grootte en samenstelling van het huishouden. Het gemiddelde gestan-daardiseerde inkomen voor Nederland is op 100 gesteld. De gegevens komen uit het RegionaalInkomensonderzoek van het CBS (1994). De nummering onder de grafieken heeft betrekking op de wijken (wijknummering).
Afbeelding 5.1 laat zien dat er binnen de steden grote inkomensverschillen voorko
I1
Afbeelding 5.1 De vier grote steden en het gestandaardiseerde inkomen per
wijk 120 100 80 40 20 t40 120 tOO 80
""
40 20 Utrecht ~._.-._--_.-.-._---, Amsterdam 1 :2 3 4 5 6 7 8 9 1011 1213141511117 18Bron: CBS, 1994, Regionaal Inkomensonderzoek.
Den Haag
-
-
--_._-~- -, 2 4 Rotterdam 1 2 3 4 5 8 7 8 st 10 11 12Naast hun specifieke woningvoorraden hebben de steden ook nog last van een negatief imago, bijvoorbeeld door een gevoel van onveiligheid en overlast. De steden hebben echter ook veel te bieden: werk, een hoogwaardig
voorzieningenni-/v~au, cultuur en ontspanning en zijn daarom ook aantrekkelijk om te wonen. Het is
j de steden er veel aan gelegen om iedereen die dat wil een woning te kunnen bieden.
J
Daarvoor is het noodzakelijk om de nieuwe toevoegingen aan en in de stad voor een groter deel te richten op midden- en hogere inkomens. Niet alleen 70%
marktwo-. ningen op de uitbreidingslocaties, maar ook op de binnenstedelijke locaties, zowel op
~
f!1nctieveranderings-
en verdichtingslocaties, als op sloop/nieuwbouwlocaties. Echter, vanwege het streven naar meer marktwoningen in de bestaande voorraad, moet 30% op de uitleglocaties uit sociale woningbouw bestaan. De steden moeten een even-wicht vinden tussen enerzijds het behouden van een kernvoorraad van zodanigeomvang dat de doelgroep van beleid goed gehuisvest kan worden, en anderzijds het
gedifferentieerder maken van hun voorraad door juist meer ruimte te creëren voor het duurdere segment. Kernvraag op dit moment bij dit proces is of de meest betrok-ken partijen bij dit proces, de corporaties en de grotere gemeenten, dit alleen aan kunnen.
