GraĪyna Broniewska
WYBRANE ASPEKTY ZARZĄDZANIA JAKOĝCIĄ W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
1. WPROWADZENIE
Przesáanki zastosowania nowoczesnych metod zarządzania w administracji publicznej wiąĪą siĊ z koncepcją NPM (The New Public Management) – nowego zarządzania publicznego, która rozpowszechniáa siĊ w latach 80., szczególnie w krajach anglosaskich1. ZaáoĪenia NPM byáy skierowane na zwiĊkszenie efektywnoĞci sektora publicznego. W ramach tej idei, podkreĞla siĊ zarówno rangĊ wspólnotowoĞci w funkcjonowaniu wáadz publicznych oraz znaczenie jakoĞci, jak i wagĊ procesu komunikacji spoáecznej w procesie Ğwiadczenia usáug publicznych2. ZaáoĪenia te realizowane są drogą wyznaczania celów,
nacisku na zarządzanie finansami i monitorowania wyników oraz wyznaczania standardów usáug, czĊsto poprzez korzystanie praktyk benchmarkingowych. WĞród narzĊdzi istotne wydaje siĊ byü wykorzystanie systemów zarządzania przez jakoĞü oparte na filozofii TQM (Total Quality Management) – komplek-sowego zarządzania przez jakoĞü. Odchodzi siĊ w nich od tradycyjnego trakto-wania urzĊdu jako organizacji biurokratycznej, administrującej powierzonym majątkiem i wydającej decyzje. UrzĊdy publiczne uwaĪa siĊ za organizacje zarządzające usáugami wykonywanymi na rzecz mieszkaĔców gminy, inwesto-rów, rad samorządowych czy teĪ instytucji zewnĊtrznych, czyli – mówiąc jĊzykiem zarządzania przez jakoĞü3 – klientów zewnĊtrznych i wewnĊtrznych. Z tego wynika, Īe mechanizmy, wyksztaácone początkowo w zarządzaniu usáugami w sektorze prywatnym, mogáy zostaü przeniesione (z pewnymi
Dr, Katedra Zarządzania, Wydziaá Zarządzania Uniwersytetu àódzkiego.
1
FilozofiĊ nowego zarządzania w organizacjach publicznych pierwsi sprecyzowali D. Os-borne i T. Gaebler w wydanej w 1993 r. ksiąĪce Reinventing the Governement, co moĪna by przetáumaczyü jako „Rządziü inaczej”. Początek wdroĪeniom zaĞ daáo w 1995 r. kanadyjskie miasto Saint Queentin de Desmoures.
2
K. Szczerski, Administracja publiczna w modelu zarządzania wielopasmowego, Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2005, s. 13–14.
3
Dla odróĪnienia filozofii TQM od jednego ze sposobu jej realizacji czyli standardów (norm) ISO serii 9000 – pierwszemu z pojĊü nadajemy nazwĊ kompleksowego zarządzania przez jakoĞü, zaĞ drugie nazywamy – zarządzaniem jakoĞcią lub systemem zarządzania jakoĞcią.
adaptacjami) do administracji publicznej, bądĨ to w postaci wdroĪenia wymagaĔ norm ISO serii 9000 – standardu zarządzania jakoĞcią, bądĨ bardziej rozwiniĊ-tych modeli zwanych modelami doskonaáoĞci. PoniĪsze rozwaĪania stanowią charakterystykĊ i próbĊ oceny efektywnoĞci tych wáaĞnie sposobów wdroĪenia filozofii TQM.
2. ZARZĄDZAû USàUGAMI W URZĉDZIE
Wiele lat traktowano administracjĊ publiczną inaczej niĪ sektor prywatny. W administracji uchodziáo wszystko to, co byáoby nie do pomyĞlenia w warun-kach wolnego rynku czyli opieszaáoĞü, nieefektywnoĞü, a czasami teĪ záe traktowanie klienta, niska jakoĞü usáug, marnotrawstwo, brak polityki informa-cyjnej, nie mówiąc juĪ o promocji. Obecnie jednak przyjmuje siĊ zaáoĪenie, Īe administracja publiczna winna siĊ zmieniaü, by wáaĞciwie wypeániaü powierzone zadania, czyli Īe powinna byü zorganizowana racjonalnie. RacjonalnoĞü, w przypadku administracji, oznacza zarówno oszczĊdnoĞü publicznego grosza, jak i optymalne dziaáanie na rzecz interesu publicznego. Interes publiczny naleĪy rozumieü tu bardzo szeroko, od zaspokojenia bieĪących potrzeb, aĪ po rozwój spoáeczny w perspektywie wielu lat i pozycjĊ w konkurencji miĊdzy narodami4. Nie uda siĊ jednak dotrzymaü postulatów racjonalnoĞci oraz zmieniü negatyw-nego postrzegania administracji publicznej, jeĞli nadal bĊdzie siĊ ją traktowaáo przede wszystkim jako wáadzĊ publiczną, a nie sáuĪbĊ publiczną. Tak samo petent nie moĪe byü postrzegany przez urzĊdnika jak natrĊt, który zajmuje mu czas. Petent to podatnik, który Īąda i wymaga, aby jego pieniądze zebrane w postaci podatków byáy wykorzystane gáównie w celu realizacji jego dyspozy-cji. I chociaĪ na przestrzeni lat doĞü powszechny staá siĊ stereotyp urzĊdnika biurokraty nieprzychylnego petentowi oraz zasáaniającego siĊ przepisami i procedurami, to naleĪy wróciü do Ĩródeá i przywróciü sáowu petent wáaĞciwe znaczenie i pozycjĊ w urzĊdzie. Sáowo „petent” pochodzi od áaciĔskiego sáowa
petens – Īądaü, wymagaü. Niekiedy zarówno praktycy, jak i naukowcy,
zajmu-jący siĊ zarządzaniem w administracji publicznej, nie zgadzają siĊ z okreĞleniem „petent” lub „klient” w odniesieniu do odbiorców usáug urzĊdów publicznych, proponując uĪywanie w zamian sáowa interesant odpowiadającego duchowi jakoĞci demokratycznej administracji5.
W opinii publicznej, szczególną bolączką polskiej administracji róĪnych szczebli jest element ludzki. Podejmowane są jednak liczne, raczej udane, próby zarządzania zasobami ludzkimi wynikające ze zrozumienia, Īe kapitaá ludzki jest
4
T. Mordel (red.), JakoĞü w administracji, Wydawnictwo Samorządowe FRDL, àódĨ– Katowice 2001, s. 142.
5
jednym z waĪnych elementów zarządzania publicznego, a jego wáaĞciwe wykorzystanie w istotny sposób wpáywa na wzrost jakoĞci funkcjonowania urzĊdu. Oznacza to koniecznoĞü przygotowania zespoáu pracowniczego oraz zaplecza organizacyjnego odpowiednio wyposaĪonego w zasoby rzeczowe i finansowe. NaleĪy jednak przede wszystkim zrozumieü, Īe zadaniem admini-stracji (tak rządowej, jak i samorządowej) nie jest administrowanie lecz zarzą-dzanie usáugami na rzecz róĪnych odbiorców (od wydania zwykáego zaĞwiad-czenia do zapewnienia usáug komunalnych oraz tworzenie warunków do rozwoju przedsiĊbiorczoĞci lokalnej). MoĪna tu wiĊc, w duĪej mierze, zastoso-waü takie same mechanizmy dziaáaĔ jak w sektorze prywatnym w zakresie zarządzania usáugami. Z filozofii TQM moĪna zaĞ dobraü odpowiednie modele, narzĊdzia, systemy, których celem jest zapewnienie wáaĞciwej jakoĞci.
Przyczyn zainteresowania siĊ innowacjami w sektorze publicznym, a zwáa-szcza filozofią TQM, naleĪy rozpatrywaü przede wszystkim w dąĪeniu do zmiany wizerunku wáadz reprezentujących daną spoáecznoĞü lokalną, a postrze-ganych czĊsto jako maáo skuteczne a nawet niekompetentne. PodejĞcie takie zainicjowano w latach 90. ubiegáego wieku reformą administracji publicznej, w której zaczĊto wprowadzaü przekazywanie uprawnieĔ w dóá, a takĪe poáoĪono nacisk na podnoszenie kwalifikacji, komunikacjĊ i zachowania etyczne, wpro-wadzono konkurencjĊ przy obsadzaniu stanowisk oraz zaczĊto kontraktowaü usáugi. Istotne wydaje siĊ równieĪ dąĪenie samych urzĊdników (miejskich, gminnych) do rozwiązywania problemów spoáecznych przy udziale mieszkaĔ-ców, do zrobienia czegoĞ dobrego dla swojego miasta czy gminy. Wzrost liczby samodzielnych inicjatyw na szczeblu lokalnym wynika równieĪ ze ĞwiadomoĞci, Īe w sytuacji ograniczonoĞci Ğrodków i nacisku spoáecznoĞci lokalnych na poprawĊ usáug urzĊdów, jednym ze sposobów zaspokojenia tych oczekiwaĔ jest wzrost efektywnoĞci i sprawnoĞci dziaáania administracji. Pomocna w tym procesie jest coraz to wyĪsza ĞwiadomoĞü mieszkaĔców w zakresie swoich praw, co oznacza szerszy zakres wiedzy interesantów zarówno o zadaniach urzĊdów samorządowych, jak i o zasadach ksztaátowania siĊ relacji klient – urzĊdnik.
Pomocne mogą tu byü równieĪ doĞwiadczenia innych paĔstw, zwáaszcza brytyjskie. Prawie 90% brytyjskich jednostek samorządowych posiada certyfikat ISO dla przynajmniej jednego rodzaju usáugi, a system stosowany w Wielkiej Brytanii jest rozlegáy i spójny6. Obejmuje on m.in. rozbudowany system tworzenia i monitorowania standardów Ğwiadczenia usáug publicznych oraz szereg nagród dla jednostek administracji wykazujących doskonaáoĞü w Ğwiad-czeniu usáug. W Wielkiej Brytanii zbudowano szereg programów sáuĪących poprawie jakoĞci dziaáania wáadz publicznych. Jednym z nich jest Charter Mark,
6
D. Beardsley, Working In ISO 9001:2000 and without Certification, „ISO Management Systems” 2005, no. 5, s. 12.
czyli system nagród rządu brytyjskiego przyznawanych w celu uznawania i zachĊcania do osiągania doskonaáoĞci w zakresie Ğwiadczenia usáug publicz-nych, uzupeániający tzw. kartĊ obywatelską (Citizen’s Charter), której ideą jest staáa poprawa usáug publicznych. W odniesieniu do samorządów lokalnych wprowadzono system najlepszej wartoĞci (Best Value) wyznaczający szczegó-áowe wskaĨniki wykonania i cele dla poszczególnych usáug lokalnych. Innym programem jest Inwestowanie w Pracowników (Investors in People), krajowy standard zmierzający do ustanowienia „dobrych praktyk” w zakresie poprawy wyników pracy7.
Szerokie doĞwiadczenie w stosowaniu standardów ISO w Wielkiej Brytanii zaowocowaáo dostrzeĪeniem lokalnych potrzeb i dostosowaniem swych dziaáaĔ do rozpoznanego stanu rzeczy. ZaczĊto jednak zadawaü sobie równieĪ pytanie, czy nie bardziej racjonalnie byáoby dziaáaü wprawdzie zgodnie z ideą TQM zawartą w standardach, ale bez certyfikacji na zgodnoĞü z wymaganiami normy ISO 90018. By móc ustosunkowaü siĊ do powyĪszego stwierdzenia, warto najpierw przyjrzeü siĊ zaleceniom zarówno filozofii TQM, jak i standardów ISO serii 9000, zwáaszcza zaĞ wymaganiom normy PN-EN ISO 9001:2009.
3. SYSTEMY ZARZĄDZANIA JAKOĝCIĄ W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W Polsce systemy jakoĞci w organizacjach non-profit jakimi są urzĊdy ad-ministracji publicznej zaczĊto wdraĪaü w 19989. DecyzjĊ o przystąpieniu urzĊdu gminy czy starostwa powiatowego lub urzĊdu wojewódzkiego do funkcjonowa-nia zgodnie z normą ISO podejmują odpowiednio: prezydent, burmistrz, wójt gminy czy starosta lub wojewoda. Jednak wdraĪanie elementów filozofii zarządzania przez jakoĞü niesie ze sobą radykalną zmianĊ kultury organizacyjnej firmy, która – jak kaĪda zmiana – rodzi opór. NiechĊü urzĊdników do zmian moĪe spowodowana niezrozumieniem idei TQM i standardów ISO, lecz
7
S. Wysocki, Jak poprawiü jakoĞü dziaáania administracji publicznej? „SáuĪba Cywilna” 2/2001, s. 30.
8
Wymagania systemu jakoĞci, opublikowane przez ISO w 1987r., obecnie są sformuáowane w najnowszej wersji normy 9001 czyli ISO 9001:2008, którą w polskim wydaniu Polskiego Komitetu Normalizacyjnego oznaczono jako PN-EN ISO 9001:2009. Stanowi ona podstawĊ do wdroĪenia i certyfikacji Systemu Zarządzania JakoĞcią (SZJ). Norma jest skonstruowana uniwersalnie. Nie zawiera wymagaĔ dotyczących wyrobu (nie jest normą techniczną), tylko wymagania dotyczące systemu zarządzania. Wymagania te pozwalają na wdroĪenie SZJ zarówno w przedsiĊbiorstwach produkcyjnych, usáugowych, jak i w administracji publicznej.
9
W 2006 r. 211 urzĊdów administracji samorządowej posiadaáo wdroĪone systemy zarzą-dzania jakoĞcią wedáug norm ISO 9001:2000. SpoĞród 16 istniejących urzĊdów marszaákowskich aĪ 8 miaáo wdroĪony system, w tym urząd z województwa maáopolskiego system zintegrowany. M. Bugdol, Zarządzanie jakoĞcią w urzĊdach administracji publicznej – teoria i praktyka, Difin, Warszawa 2008, s. 64.
równieĪ, co gorsza, lenistwem i brakiem kompetencji. Obawy te moĪna zrozu-mieü, bowiem, przykáadowo, przejĞcie z zarządzania w strukturze funkcjonalnej na zarządzanie procesami godzi bezpoĞrednio w szefów dziaáów funkcjonal-nych, ograniczając ich wpáywy i kompetencje. Zmiana budzi teĪ niezadowolenie szeregowych pracowników, którzy boją siĊ, Īe przybĊdzie im obowiązków lub wyjdzie na jaw ich niekompetencja. Dlatego wdroĪenie systemu jakoĞci naleĪy zaczyna siĊ od zdecydowanego kroku, który musi zrobiü kierownictwo najwyĪ-szego szczebla. Tu teĪ musi powstaü propozycja wizji, do której organizacja ma dąĪyü, a rolą kadry kierowniczej, stanowiącej grono liderów, jest kierowanie rozwojem i zachĊcanie swych podwáadnych do twórczego traktowania zmian.
Samorządy wdraĪają nie tylko normy z serii ISO 9000, ale równieĪ wyma-gania z zakresu zarządzania Ğrodowiskiem (ISO serii 14000)10. Do najbardziej popularnych naleĪą: system zarządzania Ğrodowiskowego zgodny z wymaga-niami miĊdzynarodowej normy ISO 14001 oraz system ekozarządzania i audytu EMAS wynikający z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego.
Podstawowe wymagania norm zarówno zarządzania jakoĞcią, jak i zarzą-dzania Ğrodowiskiem to koniecznoĞü spisania swojej polityki i celów dotyczą-cych jakoĞci lub zarządzania Ğrodowiskiem, a nastĊpnie rzetelny i precyzyjny nadzór nad dokumentacją i danymi. Wszystkie procesy wpáywające na jakoĞü usáugi muszą zostaü zidentyfikowane, a sposób ich wykonania winien byü zaplanowany, zaĞ jego wykonanie audytowane. NaleĪy teĪ prowadziü staáą identyfikacjĊ potrzeb szkoleniowych pracowników, realizowaü je oraz przecho-wywaü zapisy dotyczące szkoleĔ, zaĞ caáy personel musi posiadaü odpowiednie kwalifikacje. Organizacja winna równieĪ opisaü i stosowaü narzĊdzia badania satysfakcji klienta czyli – w przypadku samorządów – gáównie mieszkaĔców gminy. Do badania tego stosuje siĊ najczĊĞciej zestaw kilku twierdzeĔ opatrzo-nych skalami numerycznymi. Ta skala to przykáadowo od 1 do 7, gdzie 1 oznacza caákowicie niezadowolony, a 7 – caákowicie zadowolony. Do zestawu kluczowych skáadowych zadowolenia klienta moĪna zaliczyü takie elementy jak11: (1) wygląd zewnĊtrzny budynków i otoczenia oraz wystrój pomiesz-czeĔ,(2) dostosowanie urzĊdu do obsáugi petentów (lokalizacja, parkingi, schludnoĞü urzĊdników, dostĊp do informacji, dotrzymywanie terminów), (3) starannoĞü zaáatwiania spraw, (4) umiejĊtnoĞci interpersonalne urzĊdników (uprzejmoĞü, komunikatywnoĞü), (5) dostĊpnoĞü urzĊdników (godziny pracy, czas oczekiwania na kontakt, dostĊpnoĞü przez telefon, e-mail), (6) indywidual-ne traktowanie petentów i zrozumienie ich szczególnych potrzeb. Dodatkowo, zadaje siĊ respondentom pytanie o ogólny poziom zadowolenia z jakoĞci
10
A. Matuszak-Flejszman, WdraĪanie systemu ekozarządzania i audytu (EMAS) w urzĊdach administracji rządowej, Kancelaria prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2011, s. 7.
11 J. Bąk, P. Stach, Zadowolenie klienta z jakoĞci obsáugi w urzĊdzie – propozycja i ocena
obsáugi12. Proces ciągáego badania satysfakcji klienta stanowi istotny element w caáym procesie komunikowania siĊ zarówno z klientem zewnĊtrznym (intere-santem), jak i wewnĊtrznym (pracownikiem), co akcentowane jest mocno w filozofii TQM. Urząd naleĪy bowiem traktowaü jako organizm czy teĪ caáoĞü, z relacjami wewnĊtrznymi i uwarunkowaniami zewnĊtrznymi WspóáczeĞni menedĪerowie publiczni muszą wiĊc mieü ĞwiadomoĞü roli komunikacji w procesie zarządzania oraz dostrzegaü róĪnice miĊdzy komunikowaniem siĊ w ogóle a komunikowaniem skutecznym, zmniejszającym poczucie niepewnoĞci.
Istotnym wymaganiem normy (począwszy od jej modyfikacji w 2000 r.) jest przyjĊcie w organizacji tzw. podejĞcia procesowego. Nie stosując takiego podejĞcia niektóre firmy czuáy siĊ skrĊpowane wymaganiami normy, inne zaĞ zadawalają siĊ sporządzaniem obszernej dokumentacji, która nie zawsze jest wykorzystywana w praktyce, za to maskuje niektóre braki. Tymczasem podej-Ğcie procesowe oznacza nacisk na zdefiniowanie jak (przy pomocy jakiej sekwencji dziaáaĔ) organizacja zapewnia, Īe klient otrzyma dobrą usáugĊ czy produkt. Na organizacjĊ patrzy siĊ wobec tego jak na zbiór procesów przenika-jących ją na wskroĞ i zrywa siĊ ze strukturą hierarchiczną, sztywną, opartą na pionowym podporządkowaniu i podziaáach funkcjonalnych. Dlatego trzeba to wziąü pod uwagĊ przy szczegóáowym ustalaniu procedur lub instrukcji specy-ficznych dla danego urzĊdu. Procesy winny zostaü nie tylko opisane, ale do kaĪdego z nich naleĪy sporządziü zestaw mierników pozwalających mierzyü ich wykonanie. Mierniki i standardy powinny byü bowiem wbudowane w system jako staáy element systemu oceny wyników poszczególnych organizacji oraz jako minimalny, deklarowany standard speánienia wymagaĔ klienta. Przy stanowieniu i realizowaniu procedur w administracji publicznej trzeba równieĪ wziąü pod uwagĊ, Īe tok dziaáania w duĪym stopniu jest skodyfikowany w kodeksie postĊpowania administracyjnego lub w innych uregulowaniach prawnych.
Doceniając nacisk káadziony w normach ISO na badanie zadowolenia klien-ta, podejĞcie procesowe i ciągáe doskonalenie, naleĪy w tym miejscu zadaü sobie pytanie czy rzeczywiĞcie standardy ISO serii 9000 są jedynym panaceum na poprawĊ jakoĞci zarządzania w gminie? OdpowiedĨ brzmi – nie, chociaĪ zmodyfikowana po 2000 r. (i lekko skorygowana w 2008 r.) wersja norm jest bardziej przyjazna dla organizacji usáugowych, w tym równieĪ administracji. Wydaje siĊ teĪ, Īe formalny, uporządkowany charakter normy przyczynia siĊ do rzetelnego opisania i realnego stosowania podziaáu zadaĔ i kompetencji. 12 Takie skáadniki pomiaru zadowolenia klienta zastosowano w UrzĊdzie Miasta Tarnowa
w 2008 r. Badanie przeprowadzono na nielosowej próbie 590 osób, które w dniu badania zaáatwiali swoje sprawy w urzĊdzie. Wyniki analizy wskazaáy, Īe istnieje liniowa i statystycznie istotna korelacja miĊdzy ogólnym poziomem zadowolenia z elementami skáadowymi (wartoĞci od r 0,697 do 0,454). Wspóáczynnik alfa dla skali skáadającej siĊ z 6 pozycji wyniósá 0,866, co sugeruje wysoką rzetelnoĞü skali. J. Bąk, P. Stach, Zadowolenie klienta…
Struktura normy i konstrukcja poszczególnych wymagaĔ zbliĪają siĊ bowiem do ogólnie przyjmowanych postulatów sprawnoĞciowych organizacji. Dodatkowo, zmodyfikowana norma ISO 9001:2008 jest w duĪej mierze oparta na koncepcji TQM i kieruje siĊ podobnymi zasadami. Jest ich osiem, a ich praktyczne zastosowanie w organizacji prowadziü winno do ciągáej poprawy skutecznoĞci i efektywnoĞci zarządzania.
Poza tym, w odróĪnieniu od k.p.a. (kodeksu postĊpowania administracyjne-go), system ten niczego nie narzuca. UmiejĊtnoĞci uĪytkownika systemu (tu: pracowników urzĊdu) i ewentualnie równieĪ pomagającego im konsultanta, zdecydują zatem o jakoĞci systemu. Oznacza to równieĪ, Īe system zgodny z wymaganiami normy ISO 9001 moĪe byü albo dobrze, albo Ĩle zbudowany – wszystko zaleĪy od jego twórców13. Bardzo duĪy wpáyw na skutecznoĞü wdroĪenia systemu zarządzania jakoĞcią ma równieĪ sposób postrzegania tego narzĊdzia w danej organizacji, a podstawowym zagroĪeniem jest za maáe zaangaĪowanie najwyĪszego kierownictwa oraz brak wykwalifikowanego personelu14. Pomimo tych i innych trudnoĞci, wdroĪenie myĞlenia jakoĞciowego jest moĪliwe, gdy speánia siĊ nastĊpujące warunki15:
x przeprowadza siĊ badania satysfakcji klienta zewnĊtrznego i wewnĊtrznego, x analizuje wpáyw urzĊdu na otoczenie,
x wprowadza metody zarządzania zasobami, procesami i ludĨmi,
x stosuje metody prac zespoáowych wsparte wáaĞciwym obiegiem informacji, x stosuje metody samooceny,
x posáuguje siĊ pomocniczymi narzĊdziami jakoĞci.
Proces doskonalenia jakoĞci pracy urzĊdu musi byü jednak dokáadnie prze-myĞlany i omówiony w gronie kierowniczym i dostosowany do potrzeb oraz moĪliwoĞci urzĊdu. Wymaga to duĪego nakáadu pracy i czasu od wszystkich pracowników urzĊdu. Systemy zarządzania jakoĞcią mogą wiĊc stanowiü narzĊdzie zmiany struktury i sposobów dziaáania w polskich urzĊdach, co przyczyna siĊ do zmiany wizerunku polskiej administracji.
Najistotniejszą zaletą wáaĞciwego wdroĪenia wymagaĔ normy ISO w urzĊ-dzie wydaje siĊ jednak byü fakt, Īe dziaáanie to moĪe byü dobrym wstĊpem do szerszego zastosowania modeli mocniej zakorzenionych w filozofii TQM. MoĪna teĪ rzec, Īe system zarządzania jakoĞcią w gruncie rzeczy nie jest niczym nadzwyczajnym, on po prostu daje nam pewien aparat pojĊciowy do pracy nad doskonaleniem organizacji.
13
G. Broniewska, Marketing partnerski we wdraĪaniu systemów zarządzania przez jakoĞü w administracji publicznej, „Biuletyn KPZK PAN” 2007, Z. 235: Marketing technologiczny i marketing terytorialny, s. 50.
14
K. Gotzamani, Results of empirical investigationon the anticiopated improvement areas of the ISO 9001:2001 standards, „Total Quality Management & Business Excellence” 2010, no. 6, s. 690.
15
4. ISTOTA MODELU CAF
Przyjmuje siĊ, Īe normy ISO są wstĊpem, który racjonalizuje zarządzanie, natomiast rozwiniĊciem są modele oparte na zasadach kompleksowego zarzą-dzania przez jakoĞü (TQM). System zarzązarzą-dzania jakoĞcią (SZJ) wedáug norm ISO zostaá stworzony, by wzbudziü zadowolenie klienta i by ten klient byá zadowolony. Z kolei TQM wymaga od pracowników wiĊkszego zaangaĪowania i rozpoznawania potrzeb klienta. By tak siĊ dziaáo pracownicy muszą mieü odpowiednie kwalifikacje. Powinni wiĊc permanentnie siĊ szkoliü, angaĪowaü siĊ w wykonanie pracy i byü kreatywnymi, co nie zawsze jest proste. Dlatego wdroĪenie normy ISO ma uzasadnienie jako pierwszy, podstawowy krok implementacji systemów zarządzania w administracji. By dalej przejĞü do TQM, trzeba siĊ uczyü w procesie, który nigdy siĊ nie koĔczy.
Model oparty na zasadach TQM, zwany Modelem DoskonaáoĞci promuje EFQM (European Foundation for Quality Management) – Europejska Fundacja Zarządzania JakoĞcią, finansowana z datków wielkich koncernów europejskich, obawiających siĊ konkurencji amerykaĔskiej. Model doskonaáoĞci, którego ostatnia modyfikacja zostaáa dokonana w 2010 r., stosowaü moĪna dla samooce-ny organizacji. Sformuáowane tam zasady zarządzania jakoĞcią okreĞlane są mianem The Fundamental Concepts of Excellence – fundamentalnych pojĊü dotyczących doskonaáoĞci. Zwraca siĊ teĪ uwagĊ, Īe wszystkie zasady są tak samo waĪne, dlatego EFQM ich nie numeruje (co ma miejsce w innej wersji zasad opublikowanych w normie ISO 9000:2005). Model doskonaáoĞci jest równieĪ przydatny przy benchmarkingu oraz jako podstawa do ubiegania siĊ o europejską nagrodĊ jakoĞci (The European Quality Award), którą od 1996 r. zdobyü moĪna takĪe w kategorii organizacji sektora publicznego. RównieĪ we wzorowanej na EFQM polskiej nagrodzie jakoĞci, od 2001 r. przyznawane są nagrody w kategorii organizacje publiczne: opieka zdrowotna, administracja publiczna rządowa i samorządowa, istnieje zestaw opracowany przez EFQM.
Odmiana modelu doskonaáoĞci – dostosowana do specyfiki organów admi-nistracji publicznej – nosi nazwĊ powszechny model oceny – CAF (Common
Assessment Framework)16, chociaĪ w dokumencie wydanym przez KancelariĊ
Prezesa Rady Ministrów common przetáumaczono jako „wspólna”17. Powstaá on w wyniku wspóápracy ministerstw krajów Europy Zachodniej odpowiedzialnych za administracje publiczną. PilotaĪową wersjĊ modelu opublikowano w 2000 r. W latach 2002 i 2006 poddana zostaáa kolejnym aktualizacjom. UwzglĊdniono
16 J. àuczak, WdraĪanie CAF w urzĊdach administracji publicznej, „Problemy JakoĞci” 2010,
wrzesieĔ, s. 17–24.
17Wspólna metoda oceny. Doskonalenie organizacji poprzez samoocenĊ, Kancelaria Prezesa
w nich poprawki, w wyniku których podejĞcie jakoĞciowe zintegrowano ze strategią lizboĔską. Aktualna wersja CAF koncentruje siĊ na zagadnieniach modernizacji i innowacji18. W Polsce pierwsza samoocena przy uĪyciu modelu CAF zostaáa przeprowadzona w 2001 r., w kolejnych latach zostaá on wdroĪony w wielu ministerstwach i urzĊdach centralnych. CAF sáuĪy do zdiagnozowania stanu organizacji i na tej podstawie wypracowanie dziaáaĔ doskonalących, które powinny zostaü podjĊte w najbliĪszym czasie. Model jest koncepcyjnie zbliĪony do modelu EFQM bowiem wyróĪnia równieĪ 9 kryteriów podzielonych na 2 grupy czynników, czyli zasoby i rezultaty (rys. 1).
Metoda CAF
Potencjaá Wyniki
3. Pracownicy 7. Wyniki dziaáalnoĞci w relacjach z pracowni-kami
2. Strategia i pla-nowanie
6. Wyniki dziaáalnoĞci w relacjach z obywate-lami 1. Przywództwo 4. Partnerstwo i zasoby 5. Procesy
8. Spoáeczne wyniki dziaáalnoĞci
9. Kluczowe niki dziaáalnoĞci
Innowacje i uczenie siĊ
Rysunek 1. Skáadniki samooceny w metodzie CAF
ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie: Wspólna metoda oceny. Doskonalenie organiza-cji poprzez samoocenĊ, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2008, s. 10.
CAF nie jest natomiast rozbudowany w zakresie poszczególnych czynników oceny, co czyni moĪliwą wstĊpną ocenĊ w ciągu jednodniowego warsztatu. W niektórych krajach (np. w Finlandii) modele CAF i EFQM stosowane są zamiennie19. Model CAF stosowany jest przez wiĊkszoĞü europejskich paĔstw, choü pomiĊdzy krajowymi programami doskonalenia jakoĞci wystĊpują niewiel-kie róĪnice. W efekcie kaĪdego modelu samooceny zostają jednak okreĞlone obszary do poprawy oraz mocne strony. Te mocne strony wskazują na dobre
18
E. Skrzypek, B. Suchodolski, Common Assessment Framework (CAF), „Problemy Jako-Ğci” 2010, marzec, s. 3.
19
M. Bugdol, MoĪliwoĞü wdraĪania modelu CAF w organizacjach administracji publicznej, „Wspóáczesne Zarządzanie” 4/2008, s. 34.
praktyki stosowane w urzĊdzie20, a stosując metodĊ CAF dokonuje siĊ oceny funkcjonowania instytucji opartej na faktach, co pomaga w ocenie, czy uzyskano zakáadany postĊp. ImplementacjĊ modelu CAF w konkretnym urzĊdzie rozpo-czyna siĊ najczĊĞciej od przeprowadzenia przez konsultantów jednodniowych warsztatów, zazwyczaj w gronie najwyĪszego kierownictwa21. W oparciu o kwestionariusz, przeprowadzana jest ocena obecnego stanu danej organizacji, identyfikowane są sáabe i mocne strony urzĊdu. NastĊpnie sporządzany jest raport, informujący na ile organizacja speánia poszczególne wymagania. Zastosowanie jednolitej procedury oceny sprawia, ze wyniki są porównywalne z innymi jednostkami. PoniewaĪ samoocenĊ przeprowadza siĊ cyklicznie, pozwala ona na Ğledzenie zmian zachodzących w organizacji. Etapy samooceny wzorowane są na klasycznym cyklu zorganizowanego dziaáania H. le Châteliera, znanego w literaturze jakoĞciowej pod nazwą cyklu PDCA (plan, do, check,
act). Cykl ten (zwany teĪ koáem Deminga) stanowi podstawĊ klasycznego
japoĔskiego TQM. TakĪe autorzy kolejnych nowelizacji norm ISO serii 9000 dostrzegli korzyĞci wynikające z samooceny. Widaü to zwáaszcza w zawierają-cej wytyczne doskonalenia normie ISO 9004 (zwáaszcza w najnowszej modyfi-kacji PN-EN ISO 9004:2009) zalecającej stosowanie samooceny w wersji bardzo zbliĪonej do CAF22. Sposób w jaki moĪe byü ona skutecznie wykorzy-stywana w organizacji ograniczony jest jedynie wyobraĨnią i pomysáowoĞcią kierownictwa i pracowników zainteresowanych osiągniĊciem doskonaáoĞci w organizacji.
20
W Polsce, konsultanci Umbrelli weryfikują te dobre praktyki i tworzą ich bazĊ, upo-wszechnianą póĨniej w innych urzĊdach administracji. Do peánego opisu dobrych praktyk w bazie dostĊp mają tylko te urzĊdy, które dostarczyáy swoją dobrą praktykĊ, zweryfikowaną przez konsultanta pod wzglĊdem efektywnoĞci, skutecznoĞci i uniwersalnoĞci. Projekt Umbrella to nazwa organizacji konsultingowej powoáanej w 1990 r. przez rząd RP i ONZ. Organizacja Ğwiadczy usáugi doradcze i konsultingowe w zakresie wdraĪania systemów zarządzania przez jakoĞü w przedsiĊbiorstwach i urzĊdach administracji publicznej. Jest teĪ czáonkiem i licencjono-waną instytucją szkoleniową Europejskiej Fundacji Zarządzania JakoĞcią – EFQM.
21
P. Rogala, Podstawowe narzĊdzia zarządzania jakoĞcią w jednostce samorządu terytorial-nego, „Problemy JakoĞci” 2002, kwiecieĔ, s. 14.
22
Skala ocen jest tu nastĊpująca:
1. Brak formalnego podejĞcia – brak podejĞcia systematycznego, brak wyników, sáabe wyni-ki lub nieprzewidywalne wyniwyni-ki.
2. PodejĞcie reaktywne – podejĞcie systematyczne, oparte na problemie lub zapobieganiu, dostĊpne minimum danych dotyczących wyników doskonalenia.
3. Stabilne, formalne podejĞcie systemowe – PodejĞcie oparte na systematycznym procesie, wczesne etapy systematycznego doskonalenia, dostĊpne dane dotyczące zgodnoĞci z celami oraz istnienia tendencji doskonalenia
4. Nacisk na ciągáe doskonalenie – w uĪyciu proces doskonalenia, dobre wyniki i podtrzy-mywane tendencje doskonalenia.
5. Funkcjonowanie najlepsze w klasie – silnie zintegrowany proces doskonalenia, wykazane – poprzez benchmarking – wyniki najlepsze w klasie.
5. ISO A CAF
Twórcy modeli ISO oraz bardziej rozbudowanych i nastawionych na wyniki czyli EFQM i CAF starali siĊ skonstruowaü je w sposób, który pozwala na zastosowanie zarówno w biznesie, jak i w administracji publicznej. Nie dowie-dziono teĪ, by zarządzanie przez jakoĞü w administracji dziaáaáo negatywnie czy nie speániaáo zaáoĪonych celów, raczej obserwuje siĊ efekty pozytywne zwáasz-cza przy poprawie obsáugi interesanta, a w konsekwencji – wizerunku polskiej administracji.
W tym miejscu naleĪy wróciü do postawionego na początku rozwaĪaĔ pyta-nia – czy doskonalepyta-nia organizacji lepiej dokonaü uzyskując certyfikat na zgodnoĞü z wymaganiami normy ISO 9001, czy bez tegoĪ? Zdania w tej materii są podzielone. Niektórzy twierdzą, Īe w dalszym ciągu naleĪy zmierzaü do wdraĪania i doskonalenia znormalizowanych systemów jakoĞci, one bowiem zwiĊkszają ĞwiadomoĞü jakoĞci, uczą metod pracy zespoáowej, doskonalą sferĊ spoáeczną organizacji, a przede wszystkim wprowadzają áad organizacyjny porządkując procedury i podziaá zadaĔ w organizacji. Tym samym zresztą uáatwiają wdroĪenie modelu CAF. Widząc zalety, podkreĞla siĊ jednak problemy z wdraĪaniem systemów zarządzania jakoĞcią zarówno z punktu widzenia audytora, jak i peánomocnika SZJ. NaleĪy do nich m.in. doĞü rozpowszechnione, mylne przekonanie o tym, Īe w momencie przyznania certyfikatu znikają problemy jakoĞciowe23.
Pojawiają siĊ teĪ doĞü czĊsto opinie, w których doceniając zasady zarządza-nia jakoĞcią, neguje siĊ koniecznoĞü sformalizowanej certyfikacji24. PodkreĞla siĊ wówczas, Īe wprawdzie dziĊki wdroĪeniu systemów zarządzania jakoĞcią, zwáaszcza w administracji samorządowej, zaczĊto dostrzegaü lokalne potrzeby, co uáatwiáo wykorzystanie tej wiedzy dla doskonalenia swej dziaáalnoĞci, ale przecieĪ zastosowanie filozofii jakoĞci nie oznacza koniecznoĞci sformalizowa-nej certyfikacji. W przypadku niektórych organizacji, w tym jednostek samo-rządu terytorialnego i innych jednostek administracji publicznej, certyfikacja, bądĨ recertyfikacja (po 3 latach) nie jest ani niezbĊdna ani finansowo uzasadnio-na poniewaĪ:
x zdecydowana wiĊkszoĞü klientów domaga siĊ wysokiej jakoĞci usáug, a nie zgodnoĞci z opublikowanymi standardami ISO;
x certyfikacja oznacza koniecznoĞü poniesienia dodatkowych opáat. Generuje to koszty, które nie są bezpoĞrednio związane z istotą dziaáalnoĞci administracji publicznej. Tego typu wydatki mogą wrĊcz spowodowaü uszczuplenie Ğrodków, które moĪna przeznaczyü na inne, potrzebne usáugi Ğwiadczone przez urząd.
23 A. Fajczak-Kowalska, P. Miáosz, Problemy z wdraĪaniem Systemu Zarządzania JakoĞcią,
„Problemy JakoĞci” 2011, marzec, s. 45–49.
24
D. Beardsley, Working In ISO…, s. 11 oraz P. Rogala, Zasady zarządzania jakoĞcią: ISO czy TQM, „Problemy JakoĞci” 2010, paĨdziernik, s. 4–6.
W efekcie takiego rozumowania grupa jednostek samorządu terytorialnego w Wielkiej Brytanii (np. Urząd Hrabstwa West Sussex, w którym zatrudnionych jest 24 tysiące osób) zrezygnowaáa z drogiej certyfikacji. Niektóre urzĊdy zwróciáy siĊ wówczas o przeprowadzenie auditów do jednostek nieposiadają-cych akredytacji i prawa do wydawania certyfikatów, ale za to tanich. Urząd w West Sussex, w miejsce certyfikacji zaproponowaá miĊdzysamorządowe audyty, uwaĪając je za metodĊ korzystną dla sektora publicznego, ale równieĪ podkreĞlając, Īe przydatnoĞü wzajemnych audytów wydaje siĊ nie wystĊpowaü w sektorze biznesu nastawionym na zysk. W sektorze administracji zaĞ, prze-szkoleni pracownicy jednej jednostki samorządu dokonują audytu w innej. Zasady prowadzenia audytów oparte są w znacznym stopniu na modelu EFQM i CAF. W ten sposób, chociaĪ nie wiąĪe siĊ to z Īadnymi bezpoĞrednimi kosztami, system zarządzania jakoĞcią jest ciągle badany i doskonalony. RównieĪ audytorzy uwaĪają ten system za korzystny, poniewaĪ poznając rozwiązania stosowane w innych urzĊdach (dobre praktyki) mogą je adaptowaü do swoich organizacji.
Wydaje siĊ jednak, Īe badanie systemu zarządzania w urzĊdach publicznych przy pomocy modelu CAF moĪna stosowaü zarówno áącznie jak i rozáącznie z normą ISO. Gáówna róĪnica miĊdzy wymaganiami normy ISO 9001 a mode-lami doskonaáoĞci sprowadza siĊ do faktu, Īe samoocena w ramach Modelu DoskonaáoĞci (EFQM czy CAF) to narzĊdzie wyraĨnie zorientowane na wyniki. MoĪna bowiem uznaü organizacjĊ za efektywną tylko wtedy, gdy w dáugim okresie ma ona wyniki porównywalne do liderów, a nie wówczas, gdy wáaĞciwie realizuje wewnĊtrzne procedury. Badacze (np. M. Bugdoá)25 podkreĞlają, Īe model CAF ma maáo elementów wspólnych ze znormalizowanymi systemami zarządzania jakoĞcią. Typowa struktura normy ISO 9001 zawiera wytyczne dotyczące: wymagaĔ ogólnych i dokumentacyjnych, odpowiedzialnoĞci najwyĪ-szego kierownictwa, zarządzania zasobami, nadzorowania prac projektowych, produkcji i usáug oraz analizy danych i przeprowadzenia dziaáaĔ korygujących i zapobiegawczych. PodobieĔstwa w wymaganiach moĪna wiĊc dostrzec w grupach:
x odpowiedzialnoĞü kierownictwa (ISO) – kryterium przywództwo (CAF) x zarządzanie zasobami – kryterium pracownicy
x podejĞcie procesowe – kryterium zarządzanie procesami.
Wspólne dziaáania obu metod dotyczyü mogą: badania satysfakcji klienta wewnĊtrznego, badania skutecznoĞci procesów oraz analizowania danych potrzebnych do doskonalenia jakoĞci. Wszystkie pozostaáe elementy i wymagania ISO róĪnią siĊ od modelu doskonaáoĞci w mniejszym lub wiĊkszym zakresie26.
25
M. Bugdol, MoĪliwoĞü…, s. 33–41.
26
6. PODSUMOWANIE
Nie rozstrzygając sporu o przydatnoĞci samej certyfikacji, warto daü sekto-rowi administracji publicznej wiĊkszą swobodĊ przede wszystkim w stosowaniu metod zarządzania zasobami ludzkimi, które leĪą u podstaw zarówno wyboru znormalizowanych systemów ISO, jak i modeli doskonaáoĞci CAF czy EFQM. NaleĪy wobec tego unikaü centralizacji decyzji w tej mierze. Kolejnym warun-kiem jest uzyskanie przez urzĊdy administracji publicznej (rządowej i samorzą-dowej) istotnego wsparcia ze strony wáadz centralnych. W tej materii potrzebne jest dalsze delegowanie uprawnieĔ w projektowaniu procesów realizacji usáug. Istotny jest tu równieĪ fakt, Īe metodą CAF mogą siĊ posáugiwaü wszelkie organizacje poĪytku publicznego, ale w praktyce okazuje siĊ to bardzo trudne27. Oznacza to koniecznoĞü dalszych badaĔ nad implementacją tego modelu. W porównaniu z implementacją CAF, wdraĪanie wymagaĔ normy ISO 9001 jest lepiej opisane i realizowane przez szerokie grono organizacji.
Wybierając model wdraĪania zasad TQM, warto teĪ wziąü pod uwagĊ, Īe brak konkurencji dla dziaáaĔ urzĊdów administracji publicznej jest jedynie pozorny. Wkraczające do sektora usáug publicznych mechanizmy rynkowe (np. w zakresie dostarczania usáug komunalnych, przyciągania inwestorów czy zdobywania przychylnoĞci podatników – wyborców) są swoistym novum, ale teĪ i szansą na doskonalenie. Szanse te zwiĊkszają na pewno dobre praktyki zarządzania, na których oparte są normy ISO serii 9000, a zwáaszcza modele doskonaáoĞci CAF i EFQM. WáaĞciwie dobrana i stosowana metoda zarządza-nia, uáatwiająca w praktyce realizowaü zasady filozofii TQM, pomaga organiza-cji systematycznie osiągaü dobre wyniki w dziaáaniu. Inaczej mówiąc, zarządza-nie jakoĞcią czy zarządzanie przez jakoĞü to po prostu dobre zarządzanie, a dąĪenie do poprawy jakoĞci usáug publicznych musi byü dziaáaniem staáym. NaleĪy teĪ podkreĞliü, Īe (mimo pewnych podobieĔstw i czĊsto ujednoliconych kodeksem postĊpowania administracyjnego procedur) nie ma uniwersalnej struktury systemu zarządzania. KaĪdy urząd opracowuje i wdraĪa swój indywi-dualny, specyficzny system jakoĞci dostosowany do jego potrzeb i moĪliwoĞci, w zaleĪnoĞci od wielkoĞci urzĊdu, jego moĪliwoĞci finansowych, technicznych czy kadrowych. JakoĞü musi bowiem „wrosnąü” w organizacjĊ i jej personel, co oznacza koniecznoĞü skupienia uwagi na jakoĞci w sposobie myĞlenia i w co-dziennej pracy. W rezultacie urząd powinien byü efektywny i zorientowany na dąĪenie do doskonaáoĞci, w czym zawarta jest troska o doskonalenie jakoĞci oferowanych usáug.
27
BIBLIOGRAFIA
Bąk J., Stach P., Zadowolenie klienta z jakoĞci obsáugi w urzĊdzie – propozycja i ocena skali pomiarowej, „Organizacja i Kierowanie” 4/2008.
Beardsley D., Working In ISO 9001:2000 and without certification, „ISO Management Systems”, 2005, no. 5.
Broniewska G., Marketing partnerski we wdraĪaniu systemów zarządzania przez jakoĞü w admini-stracji publicznej, „Biuletyn KPZK PAN” 2007, Z. 235: Marketing technologiczny i marke-ting terytorialny
.Bugdol M., MoĪliwoĞü wdraĪania modelu CAF w organizacjach administracji publicznej, „Wspóáczesne Zarządzanie” 4/2008.
Bugdol M., Zarządzanie jakoĞcią w urzĊdach administracji publicznej – teoria i praktyka, Difin, Warszawa 2008.
Fajczak-Kowalska A, Miáosz P., Problemy z wdraĪaniem Systemu Zarządzania JakoĞcią, „Problemy JakoĞci” 2011, marzec.
Gotzamani K., Results of Empirical Investigation on the Anticipated Improvement Areas of the ISO 9001:2001 Standards, „Total Quality Management & Business Excellence” 2010, no. 6. àuczak J., WdraĪanie CAF w urzĊdach administracji publicznej, „Problemy JakoĞci” 2010,
wrzesieĔ.
Matuszak-Flejszman A., WdraĪanie systemu ekozarządzania i audytu (EMAS) w urzĊdach administracji rządowej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2011.
Mordel T. (red.), JakoĞü w administracji, Wydawnictwo Samorządowe FRDL, àódĨ–Katowice 2001 Rogala P., Podstawowe narzĊdzia zarządzania jakoĞcią w jednostce samorządu terytorialnego,
„Problemy JakoĞci” 2002, kwiecieĔ.
Rogala P., Zasady zarządzania jakoĞcią: ISO czy TQM, „Problemy JakoĞci” 2010, paĨdziernik. Szczerski K., Administracja publiczna w modelu zarządzania wielopasmowego, Centrum
Europejskie Natolin, Warszawa 2005.
Skrzypek E., Suchodolski B., Common Assessment Framework (CAF), „Problemy JakoĞci” 2010, marzec.
Wspólna metoda oceny. Doskonalenie organizacji poprzez samoocenĊ, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2008.
Wysocki S., Jak poprawiü jakoĞü dziaáania administracji publicznej? „SáuĪba Cywilna” 2/2001.
GraĪyna Broniewska
QUALITY OF SERVICES IN THE PUBLIC ADMINISTRATION
The aim of implementing Total Quality Management to the public administration is to support the institutions of this sector so that quality of services provided to the customers – the citizens – were constantly improved. The problems of implementation of ISO 900 standards which became more and more essential as a form of work improvement of local and central government administration were pointed out in the article. But the CAF model (Common Assessment Framework) based on model of superiority EFQM (European Foundation for Quality Manage-ment) and adjusted to specific features of public administration seems to be a better tool in improving the quality. Applying each of methods leads to the constant improvement of the service quality in public administration. The questions arise on the satisfaction of the customer-citizen and the role of not only clerks but also citizens in this process. Therefore, in the article the question is posed if this purpose will be achieved better through certification or without it.
