UCHWAŁA Nr 0102-123/15
KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ w Olsztynie
z dnia 15 kwietnia 2015 roku
w sprawie badania zgodności z prawem Uchwały Nr V/50/15 Rady Miejskiej w Mo- rągu z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIII/534/09 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 25 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Morąg.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie w składzie:
Przewodniczący: Iwona Bendorf-Bundorf Członkowie:
1. Mirosław Czerny 2. Janusz Facon 3. Bogdan Gaber 4. Anna Michalak
5. Krzysztof Mościbrocki - referent 6. Zenona Nowak
7. Bogumił Pliszka 8. Ireneusz Rek 9. Halina Stanny
na podstawie art. 18 ust. l pkt l w związku z art. 11 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. póz. 1113 ze zm.) oraz art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.)
uchwala, co następuje:
Stwierdza się nieważność Uchwały Nr V/50/15 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIII/534/09 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 25 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Morąg.
UZASADNIENIE
Rada Miejska w Morągu w dniu 17 lutego 2015 r. podjęła Uchwałę Nr V/50/15 w sprawie w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIII/534/09 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 25 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli oraz innych form
wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Morąg. W dniu 24 marca 2015 r. powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie, celem zbadania jej postanowień pod względem zgodności z prawem.
Pismem z dnia 30 marca 2015 r. zawiadomiono Gminę Morąg, iż uchwała ta będzie rozpatrywana na posiedzeniu Kolegium Regionalnej Iżby Obrachunkowej w Olsztynie w dniu 15 kwietnia 2015 r.
Zgodnie z art. 18 ust. 3 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w posiedzeniu kolegium ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana. Uczestniczący w posiedzeniu Kolegium Izby przedstawiciele Gminy Morąg tj. Naczelnik Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w Morągu Pan Marek Siudak oraz pełnomocnik Gminy Morąg Pan Tomasz Szałkowski wyjaśniając zapisy uchwały stwierdzili, że:
- podstawą przyjęcia zapisów był m. in. art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827) oraz art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.),
- ponadto, inne są wydatki w przedszkolach a inne - mniejsze w - oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, dodatkowo bazowano na wyjaśnieniach Ministerstwa Edukacji Narodowej dotyczących dotowania oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych zamieszczonych pod adresem http: //men.gov.pl/zycie- szkoly/wychowanie-przedszkolne/dotacja-przedszkolna/okreslanie-podstawy do- ustalenia-poziomu-dotacji-dla-przedszkoli-oraz-oddzialow-przedszkolnych-w-
szkolach podstawowych-zarowno-niepublicznych-jak-i-publicznych-prowadzonych- przez-inne-podmioty-niz-jed.html.
Stosownie do art. 18 ust. l pkt l ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, w sprawach wymienionych w art. 11 ust. 1 w/w ustawy, zastrzeżono dla kolegium regionalnej izby obrachunkowe;. Przepis art. 11 ust. l pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych stanowi, że właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej: Kolegium Izby) badając przedmiotową uchwałę stwierdziło, co następuje:
Przepis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty stanowi, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej
niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W myśl art. 90 ust. 2d ustawy systemie oświaty osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40
% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę.
Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827) do dnia 31 sierpnia 2015 r. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu, gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. Art. 14 ust. 3 tej ustawy stanowi, że do dnia 31 sierpnia 2015 r. osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40% wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę.
W myśl art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności
podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Przepis art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw stanowi, że „Do dnia 31 sierpnia 2016 r.
przepisy art. 3 pkt 22, art. 6 ust. 2a, art. 14 ust. 1, 4b, 4c, 5-5i i 8, art. 14a ust. 4a, art. 14d ust. 4 i 6, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 79a, art. 80 ust. 2, 2a, 2e i 3d ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 80 ust. 3e-3g i 4 ustawy zmienianej w art. 1, art. 90 ust. 1b, 1d-1f, 1h-1k, 1m-1o, 2b, 2c, 2g i 3d ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, art. 90 ust. 3e- 3g i 4 ustawy zmienianej w art. 1, art. 7 ust. 4 pkt 3, art. 12, art. 13, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych”.
W § l ww. uchwały Rada Miejska w Morągu postanowiła, że „Dotacja udzielona oddziałowi przedszkolnemu w niepublicznej szkole podstawowej przysługuje na każdego ucznia tego oddziału przedszkolnego w wysokości 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę."
Zdaniem Kolegium Izby Rady Miejska w Morągu naruszyła prawo tj. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały.
W przepisie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przekazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencję do ustalenia trybu udzielania i rozliczania m.in. dotacji, o których mowa w art.90 ust.2b. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i rozliczania dotacji. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania tych dotacji. Cytowany przepis nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym rady gminy do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów, czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Organ stanowiący rady gminy ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Według utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (orzeczenie TK z 5 listopada 1986r., U5/86).
Natomiast z uwagi na zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma upoważnienie do ustalenia w drodze uchwały - trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Nie jest zaś uprawniony do ustalenia samych podstaw obliczania dotacji. Podstawy te uwzględnia tylko przy określeniu - w drodze uchwały - trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
W ramach podstawy obliczenia dotacji punktem wyjścia dla jednostki samorządu terytorialnego –jest regulacja ustawowa wyznaczająca stawkę minimalną odpowiednio dla: niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (ust. 2a), niepublicznych przedszkoli (ust. 2b), niepublicznych form wychowania przedszkolnego (ust. 2d), niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny ani obowiązek nauki (ust. 3) . Ustawodawca w ten sposób zdecydował o podziale stawek na kategorie, odpowiednio połączone z wyodrębnionymi typami placówek oświatowych.
Odnosząc się do wyjaśnień Przedstawicieli Gminy Morąg dotyczących zastosowania przepisów art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, to zdaniem Kolegium Izby, stosownie do ww. przepisu ustawy nowelizującej - do dnia 31 sierpnia 2016 r.
przepisy m.in. art. 90 ust. 2b i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się także odpowiednio do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.
Zdaniem Kolegium Izby przepis art. 6 ww. ustawy należy rozumieć w ten sposób, że cała jego zawartość normatywna będzie miała zastosowanie także do oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych. Oznacza to, że w odniesieniu do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych przepis ten należy odczytać w następujący sposób: oddziały przedszkolne w niepublicznych szkołach podstawowych otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości 75% wydatków bieżącym ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę (…).
Ustawodawca prawnie zrównał oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych z przedszkolami, a zatem na ucznia oddziału przedszkolnego dotacja powinna być kalkulowana tak jak na ucznia przedszkola. Wychowanie przedszkolne według ustawy o systemie oświaty jest realizowane alternatywnie w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego oraz gdy chodzi o dzieci podlegające obowiązkowemu rocznemu przygotowaniu przedszkolnemu, w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych dopóki nie nastąpi ich planowane przekształcenie w przedszkola (stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustawy, z dniem 1 września 2016r. oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne w szkole podstawowej stają się przedszkolem). Trudno się zgodzić, aby racjonalny ustawodawca - przewidując realizację dotowanego zadania publicznego w kilku alternatywnych formach – zmierzał do dotowania ich na różnym poziomie i według różnych zasad.
Odnosząc się do wyjaśnień Przedstawicieli Gminy Morąg, w których powoływano treść wyjaśnienia Ministerstwa Edukacji Narodowej dotyczącego dotowania oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, to zdaniem Kolegium Izby treść wyjaśnienia uniemożliwia polemikę, gdyż wyjaśnienie to nie została poparte żadnymi argumentami, ale jest tylko wnioskiem - poglądem.
W piśmiennictwie do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 1997 r.: „Do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady, „co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" ” (sygn. akt. III SA 534/96, M.Podat. 1997/12/374).
Jednocześnie normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły.
Zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK2000/5/141). Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących
nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (lub jej części) zaliczyć należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów, prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97).
Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie postanowiło, jak w sentencji.
Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.
Na niniejszą uchwałę Kolegium RIO w Olsztynie przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w terminie 30 dni od daty jej otrzymania, za pośrednictwem tutejszej Izby.
