PROCES PRYWATYZACJI PRZEDSIĘBIORSTW PAŃSTWOWYCH W POLSCE W LATACH

(1)

Joanna MAZURKIEWICZ Piotr LIS

Sławomir ZWIERZCHLEWSKI

PROCES PRYWATYZACJI PRZEDSIĘBIORSTW PAŃSTWOWYCH W POLSCE W LATACH

1990-2006

PRÓBA OCENY

Terminy kluczowe: proces prywatyzacji, prywatyzacja kapitałowa, prywa- tyzacja likwidacyjna, bankowe postępowanie ugodowe, upadłość i likwidacja przedsiębiorstw

Wstęp

Transformacja systemu gospodarczego w Polsce trwa już osiemnaście lat. Jed- nym z głównych fi larów tej transformacji, oprócz stabilizacji i liberalizacji gospodarki, stała się prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych. Jednocześnie proces przekształceń własnościowych tych przedsiębiorstw okazał się najbardziej kon- trowersyjnym obszarem przemian systemowych w Polsce. Wynikało to głównie ze specyfi ki byłych gospodarek centralnie sterowanych, wynikającej z całkowitej dominacji sektora państwowego¹, co oznaczało nieporównywalnie szerszy zakres prywatyzacji określanej mianem transformacyjnej. Ponadto w tych krajach, w tym także w Polsce, należało od podstaw zbudować infrastrukturę instytucjonalną, która ujmowałaby proces prywatyzacji w ramy prawne.

Okres, jaki upłynął od początku transformacji gospodarczej w Polsce, w pełni uprawnia do diagnozy i oceny różnych aspektów przekształceń własnościowych.

Przedmiot badań stanowiły przedsiębiorstwa państwowe jako jeden z elementów majątku Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwa państwowe zostały zdefi niowane jako

1 Pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku udział sektora państwowego w wytwarzaniu dochodu narodowego wynosił: Polska 82%, Węgry 86%, Jugosławia 87%, Związek Radziecki 96%, Czechosłowacja 97%, NRD 97%.

(2)

samodzielne, samorządne i samofi nansujące się podmioty, mające osobowość prawną². W opracowaniu odniesiono się przede wszystkim do liczby dotychczas sprywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych, zastosowanych metod i modeli przekształceń własnościowych, celów jakie zamierzano osiągnąć prywatyzu- jąc sektor państwowy oraz społecznej oceny prywatyzacji. Z tego względu za cel niniejszej pracy przyjęto odpowiedź na pytanie, w jaki sposób przebiegał i czym charakteryzował się proces prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w Polsce w latach 1990-2006. Przeprowadzona w pracy analiza została oparta na danych statystycznych, udostępnionych przez Ministerstwo Skarbu Państwa.

1. Procedury przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych w Polsce

Główne zasady postępowania i kierunki działań w zakresie przekształceń własno- ściowych w Polsce zostały zawarte w następujących aktach prawnych:

ustawie z dnia 25 września 1981 roku o przedsiębiorstwach państwowych, –

ustawie z dnia 13 lipca 1990 roku o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, –

ustawie z dnia 3 lutego 1993 roku o restrukturyzacji fi nansowej przedsię- –

biorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw,

ustawie z dnia 30 kwietnia 1993 roku o Narodowych Funduszach Inwesty- –

cyjnych i ich prywatyzacji,

ustawie z dnia 30 sierpnia 1996 roku o komercjalizacji i prywatyzacji przed- –

siębiorstw państwowych.

Na podstawie powyższych aktów prawnych Ministerstwo Skarbu Państwa sto- sowało pięć zasadniczych metod przekształceń własnościowych przedsiębiorstw państwowych:

metodę kapitałową, –

metodę likwidacyjną w sensie prawnym, –

metodę likwidacyjną w sensie ekonomicznym, –

metodę polegającą na wniesieniu akcji wybranych przedsiębiorstw państwo- –

wych do Narodowych Funduszy Inwestycyjnych (NFI), metodę bankowego postępowania ugodowego (BPU).

–

Należy zaznaczyć, że niektóre metody prywatyzacji obejmowały precyzyjnie wyodrębnione techniki przekształceń własnościowych. Rysunek przedstawia po- dział głównych metod prywatyzacji w Polsce.

2 Ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, tekst jednolity:

Dz.U. 2002, nr 112, poz. 981, z późn. zm.

(3)

Główne metody prywatyzacji w Polsce

DZIAŁANIA ZWIĄZANE Z PRZEKSZTAŁCENIEM WŁASNOŚCIOWYM SEKTORA PAŃSTWOWEGO NFIPrywatyzacja likwidacyjna w sensie prawnym

Prywatyzacja kapitałowa Za symboliczną złotówkę

SprzedażOddanie do odpłatnego korzystania

Wniesienie do spółki Sprzedaż ekwiwalentna

Oferta publicznaPrzetarg publicznyPubliczne zaproszenie do rokowań Prywatyzacja likwidacyjna w sensie ekonomicznym

Bankow postępowanie ugodow

(4)

Prywatyzacja kapitałowa (w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji przedsię- biorstw państwowych zwana prywatyzacją pośrednią) jest z założenia podstawo- wą ścieżką prywatyzacji dużych i średnich przedsiębiorstw, z reguły zatrudniają- cych powyżej 300 pracowników. Jej istotą jest dwuetapowy proces przekształceń własnościowych. Najpierw następuje komercjalizacja przedsiębiorstwa państwo- wego – z funduszy przedsiębiorstwa utworzony zostaje kapitał akcyjny, podzielo- ny na określoną liczbę akcji, które obejmuje Skarb Państwa. Nadzór założycielski nad przedsiębiorstwem państwowym zostaje więc zamieniony na nadzór właści- cielski w wyniku powstania jednoosobowej spółki Skarbu Państwa (jsSP). W drugim etapie, właściwej prywatyzacji, Skarb Państwa przestaje być jedynym akcjonariuszem spółki. Następuje bowiem udostępnienie akcji inwestorom zewnętrznym, które może odbywać się w następującym trybie:

oferty ogłoszonej publicznie, zwykle dotyczącej dużych przedsiębiorstw –

w dobrej kondycji ekonomiczno-fi nansowej,

przetargu publicznego, dotyczącego głównie mniejszych jsSP, który może –

polegać na porównaniu ofert lub na licytacji,

publicznego zaproszenia do rokowań, znajdującego zastosowanie w przy- –

padku przedsiębiorstw największych i najważniejszych dla gospodarki pań- stwa³.

W każdym przypadku prywatyzacji kapitałowej uprawnionym pracownikom prywatyzowanej spółki (oraz rolnikom i rybakom związanym z przedsiębior- stwem) przysługuje prawo nabycia określonej puli akcji na preferencyjnych warunkach.

Drugą z wymienionych metod prywatyzacji w Polsce jest prywatyzacja likwi- dacyjna w sensie prawnym (w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji przed- siębiorstw państwowych zwana prywatyzacją bezpośrednią) polegająca na rozpo- rządzeniu przez Skarb Państwa wszystkimi składnikami majątku przedsiębiorstwa państwowego. Ma ona charakter bezpośredni, ponieważ realizowana jest bez przyjmowania przez przedsiębiorstwo państwowe formy organizacyjno-prawnej w postaci jsSP. Oprócz tego cechą odróżniającą prywatyzację likwidacyjną (bezpo- średnią) od kapitałowej (pośredniej) jest dokonywanie jej przez organy założyciel- skie przedsiębiorstw państwowych w imieniu Skarbu Państwa i za zgodą Ministra Skarbu Państwa. Głównym założeniem prywatyzacji bezpośredniej jest stworzenie możliwości dokonywania szybkich zmian własnościowych w przedsiębiorstwach państwowych, określanych jako małe i średnie. Z tego względu ustawa komercjali- zacyjna z sierpnia 1996 roku wprowadziła precyzyjnie wyspecyfi kowane warunki

3 M. Bałtowski, Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych – przebieg i ocena, Wydawnic- two Naukowe PWN, Warszawa 1998, s. 93-94.

(5)

dla realizacji prywatyzacji likwidacyjnej, a mianowicie: wartość sprzedaży w roku poprzedzającym prywatyzację nie może przekraczać 6 milionów euro, a wysokość funduszy własnych na koniec roku poprzedzającego prywatyzację nie może być większa niż 2 mln euro. W szczególnych wypadkach Rada Ministrów może ze- zwolić na prywatyzację bezpośrednią przedsiębiorstwa niespełniającego powyż- szych warunków.

Rozporządzenie składnikami majątku przedsiębiorstwa państwowego w wyniku prywatyzacji likwidacyjnej odbywa się poprzez:

oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania spółce, –

sprzedaż przedsiębiorstwa, –

wniesienie przedsiębiorstwa do spółki.

–

Z przedstawionego rysunku (na stronie 55) wynika, że technika prywatyzacji likwidacyjnej w sensie prawnym, polegająca na sprzedaży przedsiębiorstwa, zosta- ła dodatkowo podzielona na dwie formy, tj. sprzedaż ekwiwalentną oraz sprzedaż za symboliczną kwotę. Ta druga forma wykorzystywana jest wówczas, gdy przed- siębiorstwo państwowe nie znajduje nabywcy i zagrożone jest likwidacją. Biorąc pod uwagę przede wszystkim losy załogi, która miałaby duże problemy ze znale- zieniem pracy, organ odpowiedzialny za prywatyzację w danym kraju może pod- jąć decyzję o przekazaniu fi rmy za symboliczną kwotę osobie, która przedstawi przekonujący program uzdrowienia fi rmy.

Prywatyzacja bezpośrednia w Polsce realizowana jest często z uwzględnieniem zobowiązań wobec pracowników (utrzymanie miejsc pracy, pakiety osłon socjal- nych) i inwestycji, w tym ochrony środowiska.

Następną metodą stosowaną w procesie przekształceń własnościowych przed- siębiorstw państwowych w Polsce jest likwidacja przedsiębiorstwa w sensie ekonomicznym. Ta procedura prywatyzacji stosowana jest na podstawie ustawy z dnia 25 września 1981 roku o przedsiębiorstwach państwowych. Po nowelizacji tej ustawy z 19 lipca 1991 roku ustawodawca precyzyjnie określił sytuacje uza- sadniające ekonomiczne przesłanki, które stanowią podstawę decyzji organu zało- życielskiego o postawieniu przedsiębiorstwa w stan likwidacji. Likwidacja przed- siębiorstwa państwowego może nastąpić, jeżeli jest spełniony co najmniej jeden z poniższych warunków:

zysk przedsiębiorstwa po opłaceniu podatków nie wystarcza na opłacenie –

dywidendy obligatoryjnej,

prawomocnym wyrokiem sądu lub ostateczną decyzją administracyjną za- –

kazano przedsiębiorstwu działania we wszystkich dziedzinach, objętych dotychczasowym przedmiotem działania, a przedsiębiorstwo nie podjęło dzia- łalności w innej dziedzinie,

(6)

z wnioskiem o likwidację zwraca się zarządca komisaryczny, –

ponad połowę wartości majątku przedsiębiorstwa łącznie stanowią udziały –

lub inne tytuły uczestnictwa w spółkach lub oddano ponad połowę majątku przedsiębiorstwa innym osobom na podstawie umów prawa cywilnego⁴. Realizując prywatyzację likwidacyjną w znaczeniu ekonomicznym można za- stosować cztery rozwiązania:

sprzedaż mienia fi rmy we fragmentach, –

sprzedaż całości lub dużej części zorganizowanego mienia, –

sprzedaż mienia zbędnego i „uzdrawianie” pozostałej części przedsiębior- –

stwa,

oddanie mienia w dzierżawę.

–

Prywatyzację likwidacyjną prowadzoną na podstawie ustawy o przedsiębior- stwach państwowych można traktować jako formę denacjonalizacji majątku – głównie małych i średnich przedsiębiorstw. Jednocześnie, z reguły na skutek przeciągania się procesu likwidacyjnego, znaczną część przedsiębiorstw likwidowanych z powodów ekonomicznych objęto w Polsce postępowaniem upadłościo- wym, w którym miejsce likwidatora reprezentującego interesy Skarbu Państwa zajmuje syndyk, reprezentujący interesy wierzycieli.

Czwartą podstawową metodą prywatyzacji w Polsce było wniesienie akcji wybranych przedsiębiorstw państwowych do NFI. Była to koncepcja prywaty- zacji masowej, która w różnych wersjach pojawiała się w Polsce od 1989 roku.

Faktyczny proces prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych tą drogą rozpoczął się dopiero po uchwaleniu w dniu 30 kwietnia 1993 roku ustawy o Narodowych Funduszach Inwestycyjnych i ich prywatyzacji. Skarb Państwa utworzył 15 spó- łek akcyjnych NFI w formie jsSP, których władzami były: walne zgromadzenie, rada nadzorcza i zarząd. Fundusze były jednak zarządzane przez fi rmy zarządzają- ce, powołane przez władze funduszu. Wszystkie NFI zostały wyposażone w akcje skomercjalizowanych wcześniej 512 spółek „parterowych” w taki sposób, że po- jedynczy Fundusz otrzymał pakiet dominujący (33%) akcji w 34 lub 35 spółkach (wynikało to z podzielenia 512 spółek wchodzących w skład programu przez 15 Funduszy) oraz drobne (1,8%) pakiety akcji pozostałych kilkuset spółek parterowych. Pozostałe akcje Skarb Państwa podzielił między siebie (25%) i pracowników spółek (15%). Założenie programu NFI opierało się więc na tym, że zamiast spry- watyzować poszczególne przedsiębiorstwa, postanowiono od razu sprywatyzować fundusze. Natomiast każdy obywatel polski, który do 31 grudnia 1994 roku miał ukończone 18 lat mógł nabyć świadectwo udziałowe programu. Sprzedaż rozpo- częto 22 listopada 1995 roku. Cena świadectwa uczestnictwa programu wynosiła

4 Ibidem, s. 114-116.

(7)

20 złotych i uznano ją za opłatę manipulacyjną⁵. Każdy, kto je nabył, stał się au- tomatycznie uczestnikiem programu. Świadectwo można było sprzedać bez żad- nych ograniczeń lub po pewnym czasie wymienić na akcje każdego z NFI.

Określonym ustawowo celem działania NFI jest powiększanie wartości akcji spółek, których są akcjonariuszami. NFI dążą do osiągnięcia powyższego celu poprzez wykonywanie praw z akcji spółek, w których fundusze mają pakiet kontro- lny, głównie dla umacniania ich pozycji na rynku oraz pozyskiwania dla nich nowych technologii i kredytów.

Ostatnią główną metodą prywatyzacji w Polsce było bankowe postępowanie ugodowe. Stało się ono podstawowym narzędziem restrukturyzacji fi nansowej przedsiębiorstw, przewidzianym w ustawie z dnia 3 lutego 1993 roku o restrukturyzacji fi nansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw.

Miało na celu doprowadzenie do restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowe- go łącznie z jego prywatyzacją, która polegała na zamianie wierzytelności na akcje, o ile wierzycielami zadłużonego przedsiębiorstwa były podmioty prywatne.

Ze względu na to, że ugody bankowe dotyczyły przedsiębiorstw o trudnej sytuacji fi nansowej i o dużym zadłużeniu, zarówno organy założycielskie, jak i kadra kie- rownicza oraz pracownicy z reguły chętnie akceptowali taką formę prywatyzacji.

Wydaje się, że akceptacja przez załogi pracownicze omawianej ścieżki przekształ- cenia własnościowego przedsiębiorstwa wynikała także z faktu, iż w wyniku ewen- tualnej konwersji wierzytelności na akcje właścicielem przedsiębiorstw stawały się znane dłużnikowi podmioty, w tym również banki, co zwiększało zaufanie pra- cowników do takiego przekształcenia.

Z powyższego wynika, że BPU stało się szansą na restrukturyzację wielu zadłu- żonych przedsiębiorstw wobec banków, które w innym wypadku uległyby praw- dopodobnie likwidacji. Jednocześnie było to jedynie rozwiązanie przejściowe, stworzone do rozwiązania problemów tzw. złych długów, które powstały w Polsce w pierwszych latach przemian systemowych. Zgodnie z ustawą, BPU mogło być wszczynane tylko do 18 marca 1996 roku. Po tym terminie do restrukturyzacji za- dłużonych podmiotów stosowano przepisy sądowego postępowania układowego.

2. Stan i dynamika przekształceń własnościowych

Statystyka przekształceń własnościowych w Polsce jest prowadzona na szczeblu centralnym przez dwie instytucje: Główny Urząd Statystyczny (GUS) oraz Mini-

5 S.T. Surdykowska, Prywatyzacja, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 236-249. Szerzej na temat programu NFI zob. w: A. Kostrz-Kostecka, Program Narodowych Funduszy Inwestycyjnych, TWIGGER, Warszawa 1995.

(8)

sterstwo Skarbu Państwa (MSP). Jednakże dane liczbowe zawarte w publikacjach GUS różnią się od danych zawartych w publikacjach MSP. Wynika to z dwóch powodów. Po pierwsze, MSP podawało do 1996 roku włącznie dane dotyczące generalnie tych przedsiębiorstw sprywatyzowanych, dla których organami założy- cielskimi byli wojewodowie oraz tych sprywatyzowanych spółek, wobec których nadzór właścicielski wypełniało samo ministerstwo. Natomiast GUS swoimi da- nymi obejmuje wszystkie prywatyzowane przedsiębiorstwa państwowe i wszystkie prywatyzowane jsSP. Po drugie, obie instytucje w różny sposób pozyskują dane źródłowe: ministerstwo na podstawie przeprowadzanych lub akceptowanych transakcji prywatyzacyjnych, GUS poprzez sprawozdawczość statystyczną od sa- mych przedsiębiorstw i ich organów założycielskich. O ile z pierwszego powodu wynika, że dane GUS są pełniejsze, o tyle z drugiego powodu wynika, że dane ministerstwa są bardziej wiarygodne. Wiarygodność uznano za czynnik ważniejszy i z tego względu w niniejszym opracowaniu zdecydowano się na wykorzystanie danych MSP.

Na początku przemian własnościowych w Polsce funkcjonowało 8453 przed- siębiorstw państwowych (stan na dzień 31 grudnia 1990 roku). W dalszej części opracowania przedstawiona zostanie dynamika przekształceń własnościowych według omówionych wcześniej metod.

2.1. Prywatyzacja kapitałowa, wniesienie akcji wybranych przedsiębiorstw państwowych do NFI oraz bankowe postępowanie ugodowe

Zaznaczono już, że wyróżnikiem metody kapitałowej jest dwuetapowy proces przekształcenia własnościowego przedsiębiorstwa państwowego – komercjalizacja, a następnie prywatyzacja właściwa poprzez udostępnienie akcji inwestorom zewnętrznym. Tabela 1 prezentuje dane, dotyczące liczby sprywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych metodą kapitałową (pośrednią).

W kontekście powyższej tabeli należy zwrócić uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, w przypadku prywatyzacji kapitałowej często proces sprzedawa- nia akcji przez Skarb Państwa przebiega wieloetapowo, tzn. w pierwszym eta- pie Skarb Państwa pozbywa się mniejszościowego pakietu akcji w jsSP. Utrudnia to odpowiedź na pytanie, w którym momencie przedsiębiorstwo państwowe staje się przedsiębiorstwem sprywatyzowanym. Każdy jednak przypadek tego rodzaju przekształcenia traktowany jest przez statystykę prywatyzacyjną w Polsce (za- równo MSP, jak i GUS) jako prywatyzacja kapitałowa. Oznacza to, że we wszystkich zestawieniach liczbowych jako sprywatyzowane kapitałowo traktowane są te jsSP, w których rozpoczęto sprzedawanie akcji inwestorom zewnętrznym, bez ja- kichkolwiek warunków dotyczących liczby sprzedanych akcji. Oczywiście ma to swoje uzasadnienie, gdy w danym przedsiębiorstwie pojawia się aktywny inwestor

(9)

strategiczny. Więcej wątpliwości budzi sytuacja, w której Skarb Państwa wprowadza na giełdę papierów wartościowych mniejszościowe pakiety prywatyzowanych przedsiębiorstw.

Po drugie, w niniejszym opracowaniu wniesienie akcji wybranych przedsię- biorstw do NFI oraz BPU zostały wyodrębnione jako osobne metody prywa- tyzacji, chociaż według danych statystycznych dotyczących procesu prywatyzacji w Polsce zalicza się je do prywatyzacji kapitałowej (właściwej). Uznano jednak, że taka rozbieżność nie utrudnia zrozumienia materiału statystycznego przedstawionego w tej części opracowania.

Z tabeli 1 wynika, że w latach 1990-2006 skomercjalizowano 1584 przedsię- biorstwa państwowe. Skarb Państwa przestał być jedynym akcjonariuszem w 1023 spółkach poprzez udostępnienie akcji tych przedsiębiorstw inwestorom zewnętrz- nym. Udostępnienie to polegało na wniesieniu akcji wybranych przedsiębiorstw

Tabela 1. Liczba przedsiębiorstw państwowych podlegających komercjalizacji i właściwej prywatyzacji w Polsce w latach

1990-2006 (ostatni rok do VI)

Lata Komercjalizacja Właściwa prywatyzacja

1990 41 6

1991 226 22

1992 222 23

1993 106 47

1994 221 36

1995 246 86

1996 131 567

1997 61 58

1998 118 41

1999 97 26

2000 37 26

2001 9 32

2002 12 22

2003 12 6

2004 23 11

2005 16 11

2006* 6 3

Ogółem 1584 1023

* Dane do VI.

Ź r ó d ł o : Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Skarbu Państwa: Dynamika Przekształceń Własnościowych, nr 61, Warszawa, grudzień 2005, oraz nr 62, Warszawa, czerwiec 2006.

(10)

do NFI, zastosowaniu trybu oferty publicznej, przetargu publicznego lub publicznego zaproszenia do rokowań, a także na przekazaniu akcji inwestorom zewnętrz- nym w ramach BPU. W tabeli 1 zwraca uwagę fakt, że w 1996 roku właściwą pry- watyzacją kapitałową objęto aż 567 spółek. Tak duża liczba sprywatyzowanych przedsiębiorstw w tym roku jest konsekwencją rozpoczęcia programu NFI i włą- czenia do tego programu 512 spółek, co – jak zaznaczono – w statystyce MSP klasyfi kowane jest jako prywatyzacja właściwa dla tych spółek.

Należy także zwrócić uwagę na widoczną różnicę pomiędzy liczbą skomer- cjalizowanych przedsiębiorstw a liczbą sprywatyzowanych spółek. Skarb Pań- stwa ma więc pewne problemy z pozbywaniem się nawet mniejszościowych pa- kietów swoich akcji.

Tabela 2 przedstawia liczbę skomercjalizowanych przedsiębiorstw państwo- wych według struktury branżowej.

Tabela 2. Przedsiębiorstwa państwowe skomercjalizowane w latach 1990-2006 (ostatni rok do VI) według sekcji Polskiej Klasyfi kacji Działalności – PKD

Sekcja PKD Liczba spółek Struktura (w %)

Rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo 6 0,4

Górnictwo 45 2,8

Przetwórstwo przemysłowe 1070 67,6

Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz, wodę

84 5,3

Budownictwo 147 9,2

Handel hurtowy i detaliczny 53 3,3

Transport, gospodarka magazynowa i łączność 111 7,0

Pośrednictwo fi nansowe 4 0,3

Obsługa nieruchomości, wynajem i usługi 20 1,3

Pozostałe sekcje 44 2,8

Ogółem 1584 100,0

Ź r ó d ł o : Jak do tabeli 1.

Zdecydowaną większość stanowiły przedsiębiorstwa, zajmujące się przetwór- stwem przemysłowym – 67%, w tym głównie produkujące maszyny i aparaturę elek- tryczną (21%) oraz produkujące artykuły spożywcze i napoje (20%). W pozostałych grupach, podzielonych według PKD, dominują przedsiębiorstwa z sektora budow- nictwa – 9%, transportu, gospodarki magazynowej i łączności – 6,8% oraz zajmują- ce się wytwarzaniem i zaopatrywaniem w energię elektryczną, gaz, wodę – 5,4%.

Tabela 3 prezentuje z kolei strukturę skomercjalizowanych przedsiębiorstw państwowych według liczby zatrudnionych.

(11)

Wśród przedsiębiorstw skomercjalizowanych do końca czerwca 2006 roku naj- większą grupę (prawie 67%) stanowiły przedsiębiorstwa duże, zatrudniające co najmniej 500 osób. Było to zgodne z intencją ustawodawcy, który zakładał, że metoda kapitałowa jest odpowiednią metodą prywatyzacji dla przedsiębiorstw więk- szych o dobrej sytuacji ekonomiczno-fi nansowej.

Należy zaznaczyć, że dla ustawodawcy podstawowe znaczenie w prywatyzacji ka- pitałowej w Polsce miała oferta publiczna, przetarg publiczny i publiczne zaproszenie do rokowań (między innymi z tego względu program NFI oraz BPU ujęto w tym opracowaniu jako oddzielne metody prywatyzacji). Do końca pierwszego półrocza 2006 roku w Polsce prywatyzacją kapitałową w trybie oferty, przetargu oraz publicznego zaproszenia objęto 361 przedsiębiorstw. W 48 spółkach przeniesienie własno- ści akcji spółek Skarbu Państwa na rzecz kupującego w trybie przetargu publicz-

Tabela 3. Przedsiębiorstwa państwowe skomercjalizowane w latach 1990-2006 (ostatni rok do VI) według struktury

zatrudnienia

Liczba zatrudnionych Liczba spółek Struktura (w %)

Do 49 11 0,7

50-249 183 11,5

250-499 332 21,0

500 lub więcej 1058 66,8

Ogółem 1584 100,0

Tabela 4. Jednoosobowe spółki Skarbu Państwa objęte prywatyzacją właściwą (oferta publiczna, przetarg publiczny, publiczne zaproszenie do rokowań) według sekcji PKD Sekcja PKD Liczba spółek Struktura (w %)

Górnictwo 15 4,2

Przetwórstwo przemysłowe 261 72,3

Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz, wodę

19 5,3

Budownictwo 30 8,3

Hotele i restauracje 3 0,8

Transport, gospodarka magazynowa i łączność 11 3,0

Pośrednictwo fi nansowe 6 1,7

Obsługa nieruchomości, wynajem i usługi 3 0,8

Ochrona zdrowia i pomoc społeczna 1 0,3

Ogółem 361 100,0

(12)

nego, w 67 spółkach w wyniku przetargu publicznego, a w 246 spółkach w trybie publicznego zaproszenia do rokowań. Wynika więc z tego, że Skarb Państwa najczę- ściej wykorzystywał metodę kapitałową, jako formę przekształcenia własnościowe- go, dla przedsiębiorstw największych i najważniejszych dla gospodarki państwa.

Tabela 4 prezentuje liczbę sprywatyzowanych spółek w wyniku zastosowania powyższych technik według struktury branżowej.

W grupie jsSP prywatyzowanych poprzez udostępnienie akcji inwestorom ze- wnętrznym w trybie oferty publicznej, przetargu publicznego i publicznego zaproszenia do rokowań dominowały spółki, zajmujące się przetwórstwem prze- mysłowym (72,3%). Nie zaskakuje to w kontekście danych zawartych w tabeli 4 – najwięcej przedsiębiorstw skomercjalizowanych działało w branży, zajmującej się przetwórstwem przemysłowym.

Należy jednak jeszcze raz zwrócić uwagę na to, że tabela 4 nie uwzględnia liczby sprywatyzowanych kapitałowo przedsiębiorstw poprzez wniesienie ich akcji do NFI oraz liczby sprywatyzowanych przedsiębiorstw w ramach BPU.

2.2. Prywatyzacja likwidacyjna w sensie prawnym

Prywatyzacją likwidacyjną w sensie prawnym, inaczej prywatyzacją bezpośred- nią, objęto 2258 podmiotów, tj. prawie 44% wszystkich sprywatyzowanych przed- siębiorstw państwowych. Dynamikę procesu prywatyzacji likwidacyjnej w sensie prawnym przedstawia tabela 5. W latach 1996-2001 metoda ta dominowała w strukturze prywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych. Pomimo słabnącej dynamiki przekształceń własnościowych w Polsce, w kolejnych latach prywatyzacja likwidacyjna w sensie prawnym pozostaje nadal jedną z kluczowych metod przekształceń własnościowych.

Uzasadnione wydaje się przybliżenie poszczególnych technik prywatyzacji likwidacyjnej w sensie prawnym. Należy podkreślić, że w grupie podmiotów państwowych przekształconych z wykorzystaniem tej metody w Polsce w latach 1990-2006, do odpłatnego korzystania zostało oddanych 61% przedsiębiorstw, sprywatyzowanych poprzez sprzedaż zostało 25%, poprzez wniesienie przedsię- biorstwa do spółki sprywatyzowano 11%, a mieszane formy prywatyzacji bezpo- średniej zastosowano wobec 3% przedsiębiorstw.

Oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania to najbardziej rozpo- wszechniona technika prywatyzacji likwidacyjnej w sensie prawnym w Polsce. Do jej przeprowadzenia, z pewnymi wyjątkami⁶, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki, dotyczące wartości sprzedaży towarów i usług oraz wysokości funduszy własnych, o czym pisano wcześniej. Adresatami tego rodzaju prywatyza-

6 W szczególnych przypadkach Rada Ministrów może wyrazić zgodę na prywatyzację przedsiębiorstwa, które nie spełnia tych przesłanek.

(13)

cji mieli być przede wszystkim pracownicy przedsiębiorstw państwowych. Z tego względu tę odmianę prywatyzacji bezpośredniej stosowano z reguły wobec przed- siębiorstw w dobrej kondycji ekonomicznej, niewymagających w początkowym okresie dużych nakładów inwestycyjnych⁷.

7 Oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania w drodze umowy zawartej między Skarbem Państwa a przejmującym na okres nieprzekraczający piętnastu lat, może nastąpić po spełnieniu łącznie następujących warunków:

do spółki musi przystąpić odpowiednio ponad połowa ogólnej liczby pracowników przed- –

siębiorstwa państwowego,

akcjonariuszami spółki powinny być osoby fi zyczne (uczestnictwo osób prawnych wymaga –

zgody Ministra Skarbu Państwa),

Tabela 5. Liczba sprywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych metodą likwidacyjną w sensie prawnym w Polsce w latach 1990-2006

(ostatni rok do VI)

Lata Akceptacja MPW/MSP

Wykreślenia przedsiębiorstw państwowych z rejestru

przedsiębiorców

1990 32 3

1991 383 179

1992 281 302

1993 196 269

1994 131 184

1995 151 139

1996 197 204

1997 193 164

1998 135 145

1999 149 150

2000 164 152

2001 72 63

2002 44 67

2003 36 41

2004 52 57

2005 37 38

2006* 5 14

Ogółem 2258 2171

* Dane do VI.

Ź r ó d ł o : Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Skarbu Państwa, Dynamika Przekształceń Własnościowych, nr 62, s. 12.

(14)

W strukturze branżowej przedsiębiorstw państwowych prywatyzowanych bez- pośrednio poprzez oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania w latach 1990-2006 dominowały fi rmy przetwórstwa przemysłowego, głównie branża spo- żywcza i maszynowa oraz fi rmy budowlane. W znacznej części były to fi rmy za- trudniające od 50 do 249 pracowników (por. tabela 6).

Należy zaznaczyć, że Skarb Państwa rozwiązał umowy prywatyzacyjne z 81 spółkami w wyniku zaprzestania spłat rat leasingowych przez spółkę powstałą poprzez oddanie do odpłatnego korzystania. Wynikało to z pogorszenia sytuacji ekonomicznej tych przedsiębiorstw. Niemniej jednak udział nieudanych transak-

opłacony kapitał zakładowy spółki nie może być niższy, z pewnymi wyjątkami, niż 20% wy- –

sokości funduszu założycielskiego i funduszu przedsiębiorstwa w dniu, na który został spo- rządzony bilans za rok obrotowy, poprzedzający wydanie zarządzenia o prywatyzacji bez- pośredniej,

co najmniej 20% akcji powinny objąć osoby niezatrudnione w prywatyzowanym przedsię- –

biorstwie państwowym – inwestorzy zewnętrzni, przy czym Minister Skarbu Państwa może wyrazić zgodę na odstąpienie od tego warunku.

Tabela 6. Struktura przedsiębiorstw państwowych prywatyzowanych bezpośrednio poprzez oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania w Polsce w latach

1990-2006 (ostatni rok do VI) według sekcji PKD i liczby zatrudnionych

Sekcje PKD Liczba przedsiębiorstw państwowych

Struktura (w %)

Przetwórstwo przemysłowe 433 30

Budownictwo 365 26

Handel hurtowy i detaliczny 250 18

Obsługa nieruchomości 191 14

Transport, gospodarka magazynowa i łączność

94 7

Pozostałe sekcje 36 3

Gónictwo 21 2

Ogółem 1390 100

Liczba zatrudnionych Liczba przedsiębiorstw państwowych

Do 49 osób 277 20

50-249 733 53

250-499 219 16

500 lub więcej 161 11

Ogółem 1390 100

Ź r ó d ł o : Jak do tabeli 5, s. 56 i 57.

(15)

cji prywatyzacyjnych stanowił jedynie 6% wszystkich prywatyzacji bezpośrednich przeprowadzonych poprzez oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania.

Prywatyzacja likwidacyjna w sensie prawnym odbywała się również poprzez sprzedaż przedsiębiorstw państwowych⁸. Proces ten odbywa się w trybie przetargu publicznego lub rokowań (publiczne zaproszenie do rokowań). Sprzedaż przedsiębiorstwa stosuje się przede wszystkim wobec przedsiębiorstw słabych ekonomicznie, wymagających szybkiego dokapitalizowania i dostępu do nowych rynków zbytu. Kluczowe znaczenie mają bowiem zobowiązania nabywającego, wynikające z umowy i dotyczące ochrony miejsc pracy, przyszłych inwestycji oraz ochrony środowiska i dóbr kultury.

W strukturze prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych prywatyzowanych bez- pośrednio poprzez sprzedaż w Polsce w latach 1990-2006 dominowała branża prze- twórstwa przemysłowego – 42% fi rm prywatyzowanych poprzez sprzedaż (por. tab-

8 Artykuł 48 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 roku o komercjalizacji i prywatyzacji, Dz.U.

1996, nr 118, poz. 561, z późn. zm.

Tabela 7. Struktura przedsiębiorstw państwowych prywatyzowanych bezpośrednio poprzez sprzedaż w Polsce w latach 1990-2006 (ostatni rok do VI) według sekcji PKD

i liczby zatrudnionych

Budownictwo 92 17

50 9

Gónictwo 5 1

Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz

1 0,2

Ogółem 554 100

Do 49 osób 225 41

50-249 254 46

250-499 44 8

Ogółem 554 100

Ź r ó d ł o : Jak do tabeli 5, s. 52 i 53.

(16)

ela 7). Należy zwrócić uwagę na istotne znaczenie tej odmiany prywatyzacji dla fi rm zajmujących się handlem, budownictwem oraz obsługą nieruchomości. Ponad- to istotny jest fakt, że większość podmiotów sprywatyzowanych poprzez sprzedaż (około 86%) tworzyło sektor małych i średnich przedsiębiorstw – zatrudniało nie więcej niż 249 pracowników, z tego połowa zatrudniała mniej niż 50 osób.

Ostatnią z odmian prywatyzacji likwidacyjnej w sensie prawnym jest wniesie- nie przedsiębiorstwa do spółki⁹. Proces ten odbywa się w trybie rokowań pod- jętych na podstawie publicznego zaproszenia. Zakłada się, że udziałowcy inni niż Skarb Państwa wniosą wkład wynoszący co najmniej 25% kapitału zakładowego.

Uprawnionym pracownikom oraz rolnikom lub rybakom przysługuje prawo do nieodpłatnego nabycia do 15% akcji należących do Skarbu Państwa w spółce. Gdy udziałowcami spółki, oprócz Skarbu Państwa, są wyłącznie pracownicy przedsię- biorstwa, rolnicy lub rybacy, wnoszą oni łącznie wkład w wysokości minimum 10% kapitału zakładowego. Celem tej odmiany prywatyzacji bezpośredniej po- winno być umożliwienie restrukturyzacji przedsiębiorstwa.

9 Artykuły 49 i 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 roku.

Tabela 8. Struktura przedsiębiorstw państwowych prywatyzowanych bezpośrednio poprzez wniesienie przedsiębiorstwa do spółki w Polsce w latach 1990-2006

(ostatni rok do VI) według sekcji PKD i liczby zatrudnionych

33 13

Budownictwo 28 11

Handel hurtowy i detaliczny 22 9

Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz

2 1

Ogółem 247 100

Do 49 osób 39 16

50-249 116 47

250-499 50 20

Ogółem 247 100

Ź r ó d ł o : Jak do tabeli 5, s. 54.

(17)

W strukturze przedsiębiorstw państwowych prywatyzowanych bezpośrednio poprzez wniesienie przedsiębiorstwa do spółki dominowały fi rmy przetwórstwa przemysłowego – branża spożywcza i produkcja maszyn i urządzeń (ponad 60%

fi rm). W znacznej części były to fi rmy średnie i duże, zatrudniające powyżej 50 pracowników (por. tabela 8).

Prywatyzacja likwidacyjna w sensie prawnym jest metodą skuteczną, w tym sensie, że wysoka jest relacja akceptacji wydanych przez MPW/MSP do liczby przedsiębiorstw państwowych wykreślonych z rejestru przedsiębiorców (wskaźnik ponad 96%).

Należy podkreślić, że prywatyzacja likwidacyjna w sensie prawnym dotyczyła w większości przedsiębiorstw o charakterze regionalnym lub lokalnym. Inicjato- rem i koordynatorem działań byli głównie wojewodowie, działający jako organ założycielski. Według stanu na 31 grudnia 2005 roku wojewodowie pełnili rolę organu założycielskiego dla 249 czynnych przedsiębiorstw państwowych, a Minister Skarbu Państwa dla 15 i jednego banku państwowego – BGK¹⁰.

2.3. Prywatyzacja likwidacyjna w sensie ekonomicznym

Likwidacja przedsiębiorstw państwowych (likwidacja z przyczyn ekonomicznych, likwidacja upadłościowa) przeprowadzana była w podmiotach trwale nierentow- nych, nierokujących szans na poprawę wyniku fi nansowego. Przyczyną trudnej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstw w większości wypadków była utrata ryn- ków zbytu, zadłużenie wobec banków, wzrost zobowiązań wobec budżetu, ZUS lub dostawców, przy jednoczesnym braku postępów restrukturyzacyjnych. Celem likwidacji przedsiębiorstw było doprowadzenie do zakończenia działalności oraz zaspokojenie roszczeń wierzycieli z majątku fi rmy.

Omawiana metoda prywatyzacji objęła 33,0% podmiotów z ogółu 8453 przed- siębiorstw państwowych, istniejących w końcu 1990 roku. Należy podkreślić, że w pierwszych latach transformacji była to najczęściej stosowana forma przekształ- ceń własnościowych, która z biegiem czasu traciła na znaczeniu (por. tabela 9).

W latach 1990-2006 w stan likwidacji postawiono 1887 przedsiębiorstw pań- stwowych. Większość tych podmiotów (86,5%) zlikwidowano poprzez sprzedaż części majątku zewnętrznym inwestorom¹¹. Ta forma likwidacji – zbliżona do procedur prywatyzacji bezpośredniej – prowadzi z reguły do skutecznej poprawy sytuacji ekonomicznej sprzedanej części przedsiębiorstwa i utrzymania zatrudnienia. Najwięcej przedsiębiorstw państwowych zostało objętych procesami likwi-

10 Ocena przebiegu prywatyzacji majątku Skarbu Państwa w 2005 roku, Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa, 18 kwietnia 2006, s. 24.

11 Ponadto 0,2% przedsiębiorstw zostało wniesionych do spółek, a wobec pozostałych zastosowano rozwiązania mieszane.

(18)

Tabela 9. Rozpoczęte i zakończone procesy likwidacji przedsiębiorstw państwowychw Polsce w latach 1990-2006 Rok Procesy rozpoczęteProcesy zakończone liczba

odsetek przedsiębiorstw objętych prze- kształceniami własnościowymi wykreślenia przedsiębiorstw państwowych z rejestru przedsiębiorców

odsetek przedsiębiorstw likwidowanych liczba ogłoszonych upadłości

odsetek przedsiębiorstw likwidowanych 1990/199153544,0193,6122,2 199231815,68612,38827,7 19932268,811620,512454,9 19941605,211226,912376,9 19951444,010031,38357,6 1996972,413238,26263,9 1997601,49943,14473,3 1998440,97046,32454,5 1999571,15648,12136,8 2000571,14649,22238,6 2001531,01248,42954,7 2002440,83749,32556,8 2003350,65051,11337,1 2004230,45553,4313,0 2005310,54154,739,7 I-VI 200630,11255,3266,7 Ogółem18872,7104355,367835,9 Źródło: Jak do tabeli 5; tabela I, s. 11, tabela XV, s. 68.

(19)

dacji w województwach: śląskim (263 podmioty), mazowieckim (222 podmioty) i wielkopolskim (168 podmiotów), a więc w regionach najsilniej uprzemysłowio- nych. Do końca 2006 roku z ewidencji przedsiębiorców wykreślono łącznie 1043 fi rm. W strukturze branżowej likwidowanych przedsiębiorstw (por. tabela 10) przeważały fi rmy, zajmujące się przetwórstwem przemysłowym, głównie z branży spożywczej oraz przemysłu maszynowego i przetwórstwa surowców mineralnych.

Były to w większości przedsiębiorstwa małe i średnie, zatrudniające do 249 osób (por. tabela 11).

Tabela 10. Przedsiębiorstwa państwowe likwidowane z przyczyn ekonomicznych w latach 1990-2006 (ostatni rok do VI) według sekcji PKD

Sekcje PKD

Liczba procesów rozpoczę-

tych

Liczba procesów zakończo-

nych

Procent realizacji

Rolnictwo, łowiectwo 94 5,0 28 29,8

Górnictwo 32 1,7 17 53,1

Przetwórstwo przemysłowe 642 33,9 315 49,1

Wytwarzanie i zaopatrywanie w energię elektryczną, gaz i wodę

3 0,2 2 66,7

Budownictwo 347 18,4 176 50,6

Handel hurtowy i detaliczny 258 13,7 169 65,5

Hotele i restauracje 6 0,3 5 83,3

168 8,9 95 56,5

Obsługa nieruchomości 309 16,4 216 69,9

Pozostałe 28 1,5 20 71,4

Ogółem 1887 100,0 1043 55,3

Ź r ó d ł o : Jak do tabeli 5; s. 69.

Skuteczność likwidacji przedsiębiorstw z przyczyn ekonomicznych była dość niska (wynosiła 55,3%), a sam proces długotrwały. Czas trwania procesów likwi- dacyjnych wynosił średnio 2 lata i był bardzo zróżnicowany: najkrótszy proces trwał 7 miesięcy, najdłuższy – ponad 6 lat. Efektywność tej formy prywatyzacji obniżały przede wszystkim trudności w zbywaniu majątku likwidowanych przed- siębiorstw, spowodowane głównie nieuregulowanym stanem prawnym lub ogra- niczeniami, związanymi z procedurami likwidacyjnymi.

Wydłużanie procesu likwidacji, doprowadzające do sytuacji, gdy wartość mienia fi rmy nie pozwalała na pełne zaspokojenie wierzycieli, dawała podstawy do postawienia przedsiębiorstwa w stan upadłości. W latach 1990-2006 proces likwi-

(20)

dacji zakończył się ogłoszeniem upadłości w 678 przypadkach, co stanowiło 35,9%

wszystkich rozpoczętych procesów likwidacji. Według stanu na dzień 30 czerwca 2006 roku proces likwidacyjny nie został zakończony w 166 podmiotach.

*

Podsumowując przeprowadzoną w pracy diagnozę i ocenę przekształceń wła- snościowych w Polsce w latach 1990-2006, należy podkreślić złożoność procesu przekształceń własnościowych, którego wyrazem jest realizacja szerokiego wa- chlarza celów prywatyzacji z wykorzystaniem wielu metod i technik prywatyzacyjnych. Ponadto poszczególne cele i metody służące ich osiągnięciu zostały stosowane z różną intensywnością w badanym okresie, o czym świadczy zbiorcze zestawienie sprywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych według metod prywatyzacyjnych zaprezentowane w tabeli 12.

Z ogółu 8453 przedsiębiorstw państwowych istniejących na dzień 31.12.1990 roku do połowy 2006 roku sprywatyzowano 5168 przedsiębiorstw, a kolejnych 561 pozostało skomercjalizowanych. Pozostałe podmioty:

przekazano Agencjom Skarbu Państwa (1750 przedsiębiorstw), największą –

grupę wśród tych podmiotów (1666 przedsiębiorstw) stanowiły państwowe przedsiębiorstwa gospodarki rolnej, które włączono do Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie zlikwidowano¹²,

12 Mienie byłych państwowych gospodarstw rolnych powierzono Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (WRSP) celem przeprowadzenia jego restrukturyzacji i prywatyzacji. Agen- cja przejęła 3753 tys. ha gruntów oraz produkcyjny majątek trwały o wartości prawie 8 mld zł i majątek obrotowy o wartości 1,3 mld zł. Ponadto w posiadanie Agencji przekazano ponad 330 tys. mieszkań, 4 tys. obiektów rolno-przemysłowych i usługowych. Agencja przejęła też ponad 2 tys. zespołów dworskich i pałacowo-parkowych. Zobowiązania obciążające prze- jęty majątek wynosiły niemal 2 mld zł. W ciągu 13-letniej działalności Agencja sprzedała: 31%

Tabela 11. Przedsiębiorstwa państwowe likwidowane z przyczyn ekonomicznych w Polsce w latach 1990-2006 (ostatni rok do VI) według liczby zatrudnionych

Liczba zatrudnionych Przedsiębiorstwa likwidowane

liczba struktura (w %)

Do 49 819 43,4

50-249 864 45,8

250-499 122 6,5

500 lub więcej 82 4,4

Ogółem 1887 100,0

Ź r ó d ł o : Jak do tabeli 5; s. 70.

(21)

przejętych gruntów, 89% mieszkań, ponad 40% przejętych obiektów rolno-przemysłowych i usługowych oraz również ponad 40% przejętych obiektów zabytkowych (zespołów dworskich i pałacowo-parkowych).

Do końca grudnia 2004 roku sprzedano 1478,5 tys. ha ziemi (31,4%), 262,3 tys. ha (5,5%) przekazano nieodpłatnie (lasom państwowym, Kościołowi, jednostkom samorządu terytorial- nego i innym), a 50,1 tys. ha (1,1%) rozdysponowano trwale w innych formach (np. wniesiono aportem do spółek, przekazano dotychczasowym użytkownikom wieczystym i dożywotnim;

w trybie zamiany na prawo własności, przekazano Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Au- tostrad). Pozostałe grunty zagospodarowano poprzez: dzierżawę, administrowanie, trwały za- rząd, wieczyste użytkowanie, inne zagospodarowanie. Do rozdysponowania pozostało jeszcze 478,8 tys. ha (10%). W większości są to grunty o małej przydatności rolniczej.

Nabywcami gruntów z zasobu WRSP były osoby fi zyczne i prawne. Zdecydowana większość umów (ponad 97%) została zawarta z osobami fi zycznymi, a grunty sprzedane osobom fi zycz- Tabela 12. Sprywatyzowane przedsiębiorstwa państwowe w Polsce w latach 1990-2006

(ostatni rok do VI) według metod prywatyzacyjnych

Lata

Prywatyzacja kapitałowa + bankowe po-

stępowanie ugodowe*

Prywatyzacja likwidacyjna

w sensie prawnym

Prywatyzacja likwidacyjna w sensie eko-

nomicznym

NFI Ogółem

1990 6 32 18 56

1991 22 383 517 922

1992 23 281 318 622

1993 47 196 226 469

1994 36 131 160 327

1995 86 151 144 381

1996 55 197 97 512 861

1997 58 193 60 311

1998 41 135 44 220

1999 26 149 57 232

2000 26 164 57 247

2001 32 72 53 157

2002 22 44 44 110

2003 6 36 35 77

2004 11 52 23 86

2005 11 37 31 79

2006** 3 5 3 11

Ogółem 511 2258 1887 512 5168

* Brak odrębnych danych dla metody kapitałowej i bankowego postępowania ugodowego.

* * Dane do VI.

(22)

postawiono w stan upadłości, likwidacji lub ustanowiono nad nimi zarząd –

komisaryczny (691 podmiotów),

kontynuują działalność jako przedsiębiorstwa państwowe (283 fi rmy)

– ¹³.

Ostatnie z wymienionych podmiotów, według stanu na 31 czerwca 2006 roku, można podzielić na trzy grupy.

Pierwsza grupa to podmioty gospodarcze, działające w dziedzinach rynko- wych i nierealizujące zadań publicznych, których co do zasady nie dotyczą prawne ograniczenia komercjalizacji i prywatyzacji. Podmioty takie znajdują się w nadzorze wojewodów lub Ministra Skarbu Państwa. Istotną część tej grupy stanowi 50 przedsiębiorstw komunikacji samochodowej. Tworzą one ponad połowę „dużych przedsiębiorców” nadzorowanych przez wojewodów.

Drugą grupę tworzą przedsiębiorstwa o szczególnym charakterze ze względu na dotyczące je przepisy lub specyfi czne zadania. Przedsiębiorstwa takie znajdu- ją się w nadzorze ministrów obrony narodowej, ministra sprawiedliwości, a także Ministra Skarbu Państwa. Możliwości ich prywatyzacji są ograniczane przez wy- mogi bezpieczeństwa. Są one przekształcane w drodze likwidacji i upadłości. Do Skarbu Państwa należą między innymi przywięzienne zakłady pracy, ratownictwo morskie, obsługa przedstawicielstw państw obcych. W województwie śląskim sta- tus przedsiębiorstw państwowych zachowały duże regionalne przedsiębiorstwa in- frastrukturalne – wodociągów i energetyki cieplnej.

Trzecią grupę tworzą podmioty, które mają formę prawną przedsiębiorstwa lub banku państwowego wprost z mocy ustawy. Wśród nich można wyróżnić największe podmioty, takie jak: PPUP Poczta Polska, PP Porty Lotnicze, BGK.

Wykonują one zadania określone w ustawach oraz są nadzorowane przez organy wskazane w ustawie. Ich ewentualne przekształcenia w spółki muszą poprzedzić zmiany ustawowe¹⁴.

Jak wykazała analiza, prywatyzacja w Polsce przebiegała nierównomiernie w poszczególnych sektorach i branżach gospodarki. Dysproporcje te wynikały

nym stanowiły ponad 78% sprzedanych ogółem. Agencja sprzedała niewiele gruntów (1001 ha) cudzoziemcom, zawierając z nimi 123 umów. Najwięcej gruntów nabyli inwestorzy niemieccy, fi ńscy i holenderscy Nabywcami ziemi były także podmioty polskie z udziałem kapitału zagra- nicznego, którym sprzedano około 40 tys. ha.

W ramach prywatyzacji państwowej ziemi rolniczej, nie były stosowane ograniczania w zakresie powierzchni nabywanych gruntów, ani też ze względu na osobę nabywcy (z wyjątkiem ustawowych ograniczeń w odniesieniu do cudzoziemców). W kwietniu 2003 roku nastąpiły zmiany regulacyjne, umożliwiające państwu interwencję na rynku ziemi rolniczej w kierunku przeciwdziałania nadmiernej koncentracji ziemi.

13 Kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa w 2007 r., Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa, 29 stycznia 2007, s. 3.

14 Sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa. Majątek Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych na dzień 31 grudnia 2005 r., Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa 2006, s. 83-84.

(23)

głównie z przyjętej polityki, wykluczającej przekształcenia własnościowe sekto- rów uważanych za „strategiczne” lub „wrażliwe”. Dodatkowym czynnikiem róż- nicującym przebieg procesów prywatyzacyjnych w poszczególnych branżach była względna łatwość prywatyzacji przedsiębiorstw produkujących towary konsump- cyjne, w porównaniu z przedsiębiorstwami należącymi do przemysłu ciężkiego czy sektorów sieciowych, wymagających odpowiednich regulacji i przygotowa- nia. Z wymienionych powodów, pod koniec lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku polską gospodarkę charakteryzowała dualna struktura własnościowa: z jednej strony sekcje całkowicie lub w znacznym stopniu sprywatyzowane, z drugiej strony – sekcje prawie nienaruszone przez prywatyzację¹⁵. Obecnie, w wyniku stop- niowego usuwania barier prywatyzacyjnych, podział ten jest mniej ostry, a asyme- tria dotyczy wybranych branż i sekcji gospodarki (por. tabela 13).

Z powyższych danych wynika, że sektor państwowy:

zachował dominujący udział w zatrudnieniu i produkcji w sekcjach: wytwa- –

rzania i zaopatrywania w energię elektryczną, gaz i wodę oraz górnictwa,

15 B. Błaszczyk, Sektor publiczny w Polsce i na świecie a polityka prywatyzacji, Warszawa 2007, s. 9

Tabela 13. Udział podmiotów sektora publicznego w agregatach gospodarczych według sekcji i działów gospodarki, stan na 31 grudnia 2005 roku (w %)

Sekcja/dział gospodarki Pracujący

Przychody z całokształtu

działalności

Wartość dodana brutto

Ogółem gospodarka 28,3 - 24,8

Rolnictwo, łowiectwo i leśnictwo 1,8 50,0 8,9

Przemysł ogółem,

w tym: 17,1 21,9 24,4

– górnictwo 80 67,3 68,8

– przetwórstwo przemysłowe 6,5 8,6 6,6

– energia elektryczna, gaz i woda 85,7 76,6 82,7

Budownictwo 4,2 4,6 3,5

Handel i naprawy 0,8 4,4 0,7

Hotele i restauracje 7,6 9,5 6,3

Transport, magazynowanie i łączność 45,1 28,7 25,9

Pośrednictwo fi nansowe 24,7 16,9 14,6

Obsługa nieruchomości i fi rm 15 18,2 9,8

Ź r ó d ł o : B. Błaszczyk, Sektor publiczny w Polsce i na świecie a polityka prywatyzacji, 89 seminarium BRE-CASE, Warszawa, 1 marca 2007 r., s. 10.

(24)

ma znaczący udział w sekcji transportu, magazynowania i łączności, –

posiada kilkunastoprocentowy udział w sekcji pośrednictwa fi nansowego.

–

W tych obszarach należy więc spodziewać się największej liczby i znaczenia przedsiębiorstw i spółek państwowych. Wiadomo również, że w sektorze przed- siębiorstw państwowych dominujące znaczenie ma niewielka liczba nieproporcjo- nalnie dużych podmiotów¹⁶. Cechy te mogą stanowić decydujące uwarunkowania dalszej prywatyzacji w Polsce.

3. Ocena prywatyzacji

Podejmując ocenę procesu prywatyzacji w Polsce, stajemy przed problemem do- boru kryteriów tejże oceny. Uzasadniona wydaje się próba odpowiedzi na nastę- pujące pytania:

Jakie główne cele zamierzało osiągnąć państwo poprzez prywatyzację przed- –

siębiorstw państwowych?

W jaki sposób można sformułować zależność pomiędzy zasadniczymi me- –

todami przekształceń własnościowych w Polsce a realizacją podstawowych celów prywatyzacji?

Które modele prywatyzacji transformacyjnej wykształciły się w Polsce i jakie –

były przyczyny ich występowania?

Jaka jest społeczna ocena prywatyzacji w Polsce i z czego wynika?

–

W literaturze przedmiotu wyróżnia się wiele zakładanych celów prywatyzacji sektora państwowego. Można jednak wyróżnić trzy najważniejsze, a mianowicie:

zwiększenie efektywności polskiej gospodarki

– ,

zwiększenie wpływów budżetowych

– ,

zapewnienie społeczeństwu partycypacji w procesie prywatyzacji przed- –

siębiorstw państwowych¹⁷.

Wydaje się, że tak sformułowane cele prywatyzacji stały się podstawą wyboru metod (instrumentów), umożliwiających przekształcenia własnościowe, a te de-

16 Na przykład w górnictwie na 314 istniejących podmiotów, w 21 pracuje więcej niż 500 osób i wykonuje 90,1% produkcji sprzedanej całej sekcji, zatrudniając 90,8% pracowników;

w sektorze zaopatrzenia w energię, gaz i wodę na 953 podmioty tej sekcji, 64 fi rmy zatrudnia- jące powyżej 500 osób uzyskują 65,3% produkcji sprzedanej i koncentrują 63,5% wszystkich pracowników tej sekcji.

17 J. Czekaj, A. Kowalski, Polski model prywatyzacji a rozwój rynku kapitałowego, w: Ra- port o przekształceniach własnościowych w 2004 roku, Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa 2005, s. 119-120.

(25)

terminowały dynamikę procesu prywatyzacyjnego¹⁸. Należy wyraźnie zaznaczyć, że cele te nie były komplementarne. W związku z tym zarówno na szczeblu centralnym, jak i regionalnym pojawiła się kwestia wyboru celu priorytetowego i po- szczególnych metod prywatyzacji. W konsekwencji przekształcenia własnościowe przebiegały wielotorowo, z wykorzystaniem wszystkich wyróżnionych wcześniej metod prywatyzacji. Niemniej jednak generalną zasadą prywatyzacji w Polsce była sprzedaż fi rm dużych, o wysokiej wartości rynkowej (aktualnej lub potencjalnej), inwestorom zewnętrznym z wykorzystaniem metody kapitałowej oraz poddanie fi rm małych i średnich, o znaczeniu lokalnym, prywatyzacji likwidacyjnej zarów- no w sensie prawnym, jak i ekonomicznym. Związek pomiędzy celami a metodami prywatyzacji przedstawia tabela 14.

Tabela 14 obrazuje, że precyzyjnie wyszczególnione metody prywatyzacji miały realizować przede wszystkim cele efektywnościowe. Taki wniosek nie może jednak dziwić. Jeżeli istnieje wola polityczna do prywatyzacji przedsiębiorstw pań- stwowych, to musi być przekonanie, że zasadniczym jej celem jest przekształce-

18 Ibidem, s. 120.

Tabela 14. Zależność pomiędzy zakładanymi celami prywatyzacji a metodami prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych

w Polsce w latach 1990-2006 (ostatni rok do VI)

Metody prywatyzacji

Techniki prywatyzacji

Cele prywatyzacji

efektyw- ność

wpływy budżeto-

we

party- cypacja

społe- czeństwa

Kapitałowa oferta publiczna + + ~

przetarg publiczny + + ~

zaproszenie do rokowań + + ~

Likwidacyjną w sensie prawnym

oddanie do odpłatnego korzystania

+ + ~

sprzedaż

– ekwiwalentna

– za symboliczna złotówkę + +

+

wniesienie +

Likwidacyjną w sensie ekonomicznym

+

NFI + +

Bankowe postępowanie ugodowe

+ O b j a ś n i e n i e : + pełna realizacja celu, ~ częściowa realizacja celu.

(26)

nie struktury własnościowej gospodarki do takiego stanu, w którym poszczególne elementy (przedsiębiorstwa) będą zdolne do długotrwałego istnienia i rozwoju na konkurencyjnym, globalnym rynku. Z tego wynika, że prywatyzacja nie jest celem samym w sobie, a jedynie środkiem służącym do osiągnięcia szeroko rozumia- nej efektywności gospodarowania. Efektywność ta jest więc z reguły pierwszym wymienianym celem prywatyzacji. Należy wyraźnie zaznaczyć, że w opracowaniu pojęcie efektywności użyto przede wszystkim w klasycznym, mikroekonomicz- nym ujęciu. Efektywność jest rezultatem działalności gospodarczej, określonym przez stosunek osiągniętego wyniku do poniesionych nakładów. W odniesieniu do metody likwidacyjnej w sensie ekonomicznym pojęcie efektywności zostało wyjątkowo użyte w ujęciu makroekonomicznym, nawiązując do efektywnej alokacji zasobów w całej gospodarce.

Należy zaznaczyć, że pozostałe główne cele prywatyzacji – wpływy budżeto- we (por. tabela 15) i partycypacja społeczeństwa – miały być również realizowa- ne poprzez wyszczególnione metody prywatyzacji, chociaż udział społeczeństwa w przekształceniach własnościowych był realizowany w większości przypadków tylko częściowo. Wynikało to z tego, że benefi cjentami prywatyzacji przedsię- biorstw państwowych stali się przede wszystkim pracownicy tych przedsiębiorstw.

Otrzymali oni ściśle zdefi niowane przywileje. Na przykład załogi pracownicze w obrębie całej metody kapitałowej uzyskały prawo do zakupu 20% akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa za połowę ich nominalnej wartości oraz prawo do wyboru swoich przedstawicieli do organów władzy spółki. Z biegiem czasu rozsze- rzano te przywileje przy prywatyzacji kapitałowej. Uprawnionym pracownikom bowiem przysługiwało prawo do nieodpłatnego nabycia 15% akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa. Z kolei w obrębie jednej z technik prywatyzacji likwidacyjnej w sensie prawnym – oddania przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania (tzw. prywatyzacja leasingowa) – zasadniczym przywilejem dla pracowników była możliwość przejęcia swojej fi rmy w trybie bezprzetargowym, natomiast formą za- płaty były raty leasingowe. Faktycznie oznaczało to, że państwo udzielało spółce leasingowej pewnego rodzaju kredytu niepieniężnego, którego spłata była rozłożo- na na wiele lat, a więc bardzo korzystnie z punktu widzenia funkcjonowania tych spółek.

Tabela 15. Przychody z prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w Polsce uzyskane w latach 1991-2005 (w mld zł)

Lata 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Planowane 1,5 0,6 0,9 1,2 2,3 2,6 4,5 6,7 6,9 20,1 10,1 6,8 9,1 8,8 5,7 Wykonane 0,2 0,5 0,8 1,6 2,6 3,7 6,5 7,1 13,3 27,2 6,8 2,9 4,1 10,3 3,8

O b j a ś n i e n i e : do 1997 r. były to dochody z prywatyzacji.

(27)

Pomimo że partycypacja społeczeństwa jako cel prywatyzacji była realizowana częściowo, to należy uznać, iż poszczególne metody prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w Polsce tworzyły dogodne warunki do rozszerzania praw własno- ści wśród szeroko pojętego społeczeństwa.

Biorąc pod uwagę cele i metody prywatyzacji, można wyróżnić dwa skrajne modele prywatyzacji transformacyjnej, a mianowicie: model komercyjny oraz model społeczny.

W modelu komercyjnym głównym celem prywatyzacji jest restrukturyzacja i poprawa efektywności przedsiębiorstw, a preferowanym mechanizmem alokacji prywatyzowanego majątku jest mechanizm rynkowy. Ilość benefi cjentów ko- rzystających z prywatyzacji jest ograniczona, a w warunkach niedostatku kapitału krajowego wdrożenie tego modelu wymaga zaangażowania kapitału zagraniczne- go. Ideologicznym uzasadnieniem tej koncepcji jest założenie, że ludzie nie będą szanować własności, jeżeli otrzymają ją za darmo. Zwolennicy tego modelu pod- kreślają, że czystości metod rynkowych towarzyszą dodatkowe korzyści w postaci wpływów do budżetu ze sprzedaży akcji lub udziałów prywatyzowanych przedsię- biorstw¹⁹. Należy zaznaczyć, że model ten może pogłębiać dysproporcje społeczne, co powoduje obniżenie społecznego poparcia dla przekształceń własnościowych.

Z kolei model społeczny, w skrajnej postaci, sprowadza się do rozdawnictwa tytułów własności majątku państwowego (bony, kupony, świadectwa udziało- we). Bardziej umiarkowana postać tego modelu sprowadza się do tworzenia wa- runków do nabywania akcji (udziałów) prywatyzowanych przedsiębiorstw przez określone grupy społeczne – przede wszystkim przez pracowników prywatyzowanych przedsiębiorstw. Głównymi determinantami tego modelu jest osiągnię- cie celów społeczno-politycznych, a także ograniczenia kapitałowe i przekonanie o konieczności szybkiej prywatyzacji w sensie formalnym. Zaletą modelu jest uzyskanie szerokiego poparcia dla przemian ustrojowych poprzez partycypację społeczeństwa w prywatyzacji. Główną wadą jest nadmierne rozproszenie ak- cjonariatu i związany z tym brak właściwego nadzoru właścicielskiego, co może mieć negatywny wpływ na osiągnięcie celów restrukturyzacyjnych i efektywno- ściowych.

Kształt głównych metod prywatyzacyjnych w Polsce oraz realizacja nie tylko celów efektywnościowych i fi skalnych, ale również partycypacyjnych, uprawnia do sformułowania wniosku, że w Polsce nie wystąpił żaden z tych modeli w czystej postaci. Można więc mówić o polskim modelu komercyjno-społecznym, w któ- rym oprócz rynkowej alokacji prywatyzowanego majątku państwowego stworzono także możliwości do preferencyjnego nabywania tytułów własności przez społe- czeństwo, w tym głównie przez pracowników prywatyzowanych przedsiębiorstw.

19 B. Błaszczyk, T. Gruszecki, Prywatyzacja w Polsce. Ramy prawne i organizacyjne, Funda- cja im. Stefana Batorego, Warszawa 1991, s. 14.

(28)

Można próbować wyodrębnić przyczyny wystąpienia swoistego dualizmu w modelowym ujęciu procesu prywatyzacji w Polsce, a szczególnie wyodrębnić przyczyny powstania koncepcji komercyjno-społecznej.

Wydaje się, że najważniejszym czynnikiem dla powstania modelu komercyjno- -społecznego była mocno zakorzeniona w Polsce idea samorządowa. Wyróżnia się dwa zasadnicze czynniki związane z rozwojem tej idei.

Pierwszy z nich to uchwalenie przez Sejm ustawy z dnia 25 września 1981 roku o przedsiębiorstwach państwowych²⁰. Według jej zapisów, ogólne zebranie pra- cowników i rada pracownicza stały się głównymi organami władzy przedsiębior- stwa państwowego. Rada pracownicza mogła także powołać dyrektora przedsię- biorstwa oraz odwołać go po zasięgnięciu opinii organu założycielskiego. Ponadto cytowana ustawa wprowadzała do przedsiębiorstwa model „3 × S”, tj. samodziel- ność, samorządność i samofi nansowanie. Samodzielność rozumiana była jako zyskanie autonomii od ingerencji władzy administracyjnej. Samorządność rozumiana była jako partycypacja pracowników w zarządzanie przez instytucje rad pracowniczych. Samofi nansowanie zaś miało polegać na wprowadzeniu rachun- ku ekonomicznego i oddzieleniu przedsiębiorstwa od budżetu. Szerokie kompe- tencje organów reprezentujących pracowników sprawiły więc, że przedsiębiorstwa funkcjonujące pod rządami tej ustawy nazywano często samorządowo-pracowni- czymi. Rozwiązania samorządowe spotkały się z powszechnym poparciem, gdyż były wyrazem poszukiwania alternatywy dla systemu centralistycznego²¹. Ponad- to wzrastało przekonanie, że przedsiębiorstwo może stać się faktyczną własnością załóg pracowniczych, co w efekcie miało wpływ na wzrost roszczeń partycypacyjnych pracowników prywatyzowanych przedsiębiorstw i na niektóre zapisy ustaw prywatyzacyjnych w Polsce. Pozbawienie bowiem załóg możliwości współdecydo- wania o losach ich zakładów pracy w wyniku prywatyzacji mogło być odczuwane jako istotne ograniczenie nabytych już praw pracowniczych²². Rekompensatą dla załóg pracowniczych mogły stać się jedynie precyzyjnie wyszczególnione przywileje, związane z procesem prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.

Drugim czynnikiem, który wzmacniał ideę samorządową, były instytucjonalne formy wsparcia dla prywatyzacji pracowniczej. Już w drugiej połowie lat osiem- dziesiątych XX wieku powstało Stowarzyszenie Działaczy Samorządu Pracowni- czego, skupiające niezależny ruch samorządowy²³. Była to praktycznie pierwsza

20 Ustawa z dnia 25 września 1981 roku o przedsiębiorstwach państwowych, Dz.U. 1981, nr 18, poz. 80.

21 Sz. Jakubowicz (red.), Niezależne samorządy pracownicze, Uniwersytet Warszawski, War- szawa 1989, s. 307.

22 J.J. Tomidajewicz, Możliwości partycypacji po prywatyzacji, Przegląd Społeczny 1993, nr 16-17.

23 K. Kloc, Historia samorządu robotniczego w PRL 1944-1989, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 1992, s. 210.