Struinen door het planproces: Reflecteren op de operationalistie van publieke waarden

(1)

Struinen door het

planproces

Reflecteren op de operationalistie van

publieke waarden

Auteurs TU Delft: Bertien Broekhans, Emiel Kerpershoek & Pieter Lems

(2)

Struinen door het planproces 2\18

Inhoudsopgave

2 1 Samenvatting... 3 2 Inleiding... 5

2.1 Een projectleider vertelt: een pad langs de Lange Vaart... 7

2.2 Analyse: Aandachtspunten voor projectleiders... 9

2.3 Hoe kunnen projectleiders omgaan met verschuivende rollen en waarden?... 15

2.4 Tot slot... 17

(3)

Struinen door het planproces

1 Samenvatting

Wanneer een waterschap ervoor kiest om een bepaald project als interactieve uitvoering’ aan te pakken, betekent dit in grote lijnen dat de planvorming, ontwerp, uitvoering en beheer niet in achtereenvolgende projectfasen aan de orde komen, maar wanneer mogelijk meer gelijktijdig worden opgepakt. Het waterschap Polderland zette er in een project op in om de publieke waarden waar het waterschap voor staat in dit gebied (waterkwantiteit en -kwaliteit), en de opgaven voor natuurbeheer en recreatie, samen met de gemeente Oosterkant te realiseren. Het waterschap verwacht dat de publieke waarden van beide partijen op deze manier effectiever kunnen worden gerealiseerd dan wanneer beide partijen dit apart en volgtijdelijk zouden doen.

Door het opwarmen van koude lassen tussen de projectfasen komen de betrokkenen en hun publieke waarden vroeg in het project in aanraking. Uit dit project leren projectleiders om te gaan met de complexiteit in zijn project. Dat betekent dat zij verantwoordelijk omgaan met publieke waarden van het waterschap en die van anderen, en anticiperen op divergerende waarden binnen het project. De invulling die wordt gegeven aan een publieke waarde zoals recreatie altijd opnieuw ter discussie kan komen te staan. Maar, nieuwe interpretaties bieden ook nieuwe mogelijkheden. Daarom is het van belang om

verschuivingen in rollen en publieke waarden binnen uw project te herkennen. Heeft u er bijvoorbeeld wel eens over nagedacht dat een struinpad langs een vaart voor een waterschap, een gemeente of omwonenden een heel andere betekenis kan hebben?

(4)

(5)

2 Inleiding

Het waterschap Polderland zoekt naar mogelijkheden om de koude lassen op te warmen tussen planvorming en uitvoering van de waterschapsopgave1. Deze koude lassen kunnen ontstaan wanneer de verschillende projectfasen strikt van elkaar gescheiden worden. De waarden van de betrokken partijen die spelen in de

verschillende projectfasen worden dan niet tegen elkaar worden afgewogen, wat in de uitvoeringsfase van het project tot waardenconflicten kan leiden. Binnen het waterschap kan dat betekenen dat publieke waarden zoals efficiënt beheer in de planvoorbereiding worden ‘vergeten’. Ook de publieke opgave van bijvoorbeeld de gemeente of provincie in datzelfde gebied kan daardoor worden genegeerd. Vaak komen conflicten die ontstaan met deze vergeten of genegeerde waarden en opgaven dan pas aan het licht wanneer de schop al bijna in de grond moet, met inefficiëntie of stagnerende projecten als gevolg. In een poging om dit te voorkomen, zet waterschap Polderland er in één van zijn projecten op in om de publieke waarden2 waar het waterschap voor staat in dit gebied (namelijk de zorg voor een goede waterkwantiteit en -kwaliteit), en de gemeentelijke opgave voor het bevorderen van recreatie, samen met de gemeente Oosterkant te realiseren. Het project draait om de herinrichting van de Lange Vaart tussen de stad Oosterkant en het dorp Zuidhoek (gemeente Oosterkant).

Het waterschap verwacht dat de publieke waarden van beide partijen op deze manier effectiever kunnen worden gerealiseerd dan wanneer beide partijen dit apart en volgtijdelijk zouden doen. Op hoofdlijnen zijn beide partijen het daarover eens, en lijkt er ook draagvlak te bestaan onder de bewoners en gebruikers van het projectgebied. Wanneer het tijdens het project op de operationalisatie, ofwel de feitelijke invulling, van deze publieke waarden aankomt, komt die eensgezindheid ter discussie te staan. De vertaling van de visies van de betrokken partijen naar een uitwerking en invulling van de eerste schets van het nieuwe gebiedsontwerp blijkt opeens onvoorzien gecompliceerd.

In deze bijdrage vertelt de projectleider van het project over zijn ervaringen met het gelijktijdig realiseren van verschillende publieke waarden bij de herinrichting van de Lange Vaart. Dit project bracht voor de projectleider grote veranderingen mee. Voorheen werkte hij de waterschapswaarde in een project gefaseerd uit in details. Dat betekende dat zowel de verschillende afdelingen binnen het waterschap als de betrokken externe partijen, op een vastgesteld moment in het project hun zegje konden doen over de invulling van publieke waarden, als bijvoorbeeld de invulling van waterberging of beheer. In dit project kan elke betrokkene gedurende het hele

1_{In het ‘Kaderdocument Interactieve Uitvoering’ kunt u meer achtergronden vinden} 2

De bijdrage Van visie tot interactieve uitvoering – over publieke waarden gaat dieper in op wat interactieve uitvoering betekent voor de manier waarop waterschappen hun publieke opgaven en doelstellingen kunnen realiseren

(6)

6\18

proces zijn inbreng leveren, met als gevolg dat abstracte waarden en meer concrete invullingen van deze waarden met elkaar in aanraking komen.

Zo wordt bijvoorbeeld in dit project de aanleg van een struinpad al snel gekoppeld aan het recht op privacy van omwonenden. Van dit struinpad - een uitwerking van de publieke waarde het bevorderen van recreatie – was al op de meter is bepaald waar het zou moeten komen te liggen. Behoorlijk concreet dus. Het recht op privacy van omwonenden, die hiermee blijkt te conflicteren blijft echter nog vrij abstract. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk of de publieke bijdrage aan privacy zou kunnen worden vormgegeven door het struinpad verdiept aan te leggen, 30 meter te verplaatsen of door er een rij stevige bomen langs te plaatsen. Het recht op privacy raakt dus aan deze specifieke invulling van ‘het bevorderen van recreatie’, maar blijft vrij

algemeen.

Door de publieke waarden van verschillende partijen al vanaf het begin in het proces toe te laten kunnen dit soort afwegingen en onderhandeling eerder in het proces plaatsvinden waardoor koude lassen en onverwachte conflicten in een later stadium van het proces kunnen worden voorkomen.

U kunt zich voorstellen dat door het vroegtijdig toelaten van waarden van anderen de complexiteit van het project toenam en het proces een andere dynamiek kreeg dan de projectleider gewend was. Zowel de projectleider van het waterschap als de vertegenwoordigers externe partijen moesten zich strategisch in de

onderhandelingen opstellen om de waarden waar zij voor staan zo goed mogelijk in het project te verankeren.

Op basis van de ervaringen van de projectleider constateren we in de analyse van zijn verhaal3 dat juist de strategische opstelling van de partijen mogelijkheden biedt om grip te krijgen op en richting te geven aan het realiseren van waarden van verschillende partijen. Zo blijkt uit het verhaal van de projectleider dat de prioriteit die wordt gegeven aan een publieke waarde tijdens het proces kan verschuiven. De recreatie doelstelling was oorspronkelijk van secundair belang voor het waterschap, maar bleek later de discussie tussen de betrokken partijen voor een lange tijd te domineren. Hieruit blijkt bovendien dat publieke waarden, ondanks gemaakte afspraken altijd actueel blijven. Door de concrete invulling die aan een publieke waarde wordt gegeven kunnen conflicten ontstaan waardoor gemaakte afspraken opnieuw ter discussie komen te staan. Het is daarom belangrijk om voortdurend alert zijn op overlappende of juist conflicterende publieke waarden in uw project. Dat draagt bij aan het maken van een pakket van afspraken om de waarden die

3_{Zowel het verhaal als de analyse zijn gebaseerd op documentenanalyse, interviews binnen en buiten het waterschap, en}

regelmatig overleg tussen de projectleider en de onderzoekers tijdens het proces. Aan de hand van dit onderzoek proberen wij de wijze waarop publieke waarden binnen dit project gestalte hebben gekregen deze bijdrage inzichtelijk te maken

(7)

spelen binnen uw project te realiseren. Deze bijdrage besluit met een aantal vragen4. Wanneer u koude lassen in uw project wilt opwarmen door de verschillende

projectfasen en de publieke waarden die daarin aan de orde zijn, meer gelijktijdig op te pakken, dan kunnen deze vragen u helpen om beter te anticiperen op

ontwikkelingen in en rond uw project.

2.1 Een projectleider vertelt: een pad langs de Lange Vaart

De Lange Vaart moet op de schop. Voor 2015 moet deze gegraven watergang van Oosterkant langs Zuidhoek naar de grote stad Ypen voldoen aan de beleids- en

beheersdoelstellingen voor waterkwantiteit en waterkwaliteit, zo mogelijk in combinatie met natuurontwikkeling en recreatie. Dus moet het natte profiel veranderen van een bak in een waternoodprofiel. Tegelijk biedt dit een kans voor het aanleggen van een ecologische verbindingszone. De bergingen die gegraven moeten worden, kunnen mogelijk ook als stapsteen dienen voor de doelsoort kamsalamander. Omdat de Lange Vaart met zijn 34 kilometer te groot is om in een keer aan te pakken, heeft het waterschap deeltrajecten bepaald. Een van die deeltrajecten is Zuidhoek. In dit traject is de Lange Vaart de grenszone tussen het dorp Zuidhoek en de stad Oosterkant en tussen het dorp en het landelijk gebied. De opgave voor de 3,5 kilometer lange Lange Vaart is om 15 hectare te vinden voor waterberging en natuur. De nieuwe Lange Vaart moet efficiënt onderhouden kunnen worden. En in samenspraak met de gemeente Oosterkant is het beeld ontstaan dat het project een nieuwe wandel- en fietsverbinding zal bieden van Oosterkant naar Zuidhoek.

Na een voorbereiding binnen het waterschap, heb ik het startschot van de

planvoorbereidingen in het deeltraject Zuidhoek gegeven op 16 december 2008. Tijdens een publieke informatieavond voor geïnteresseerden uit Zuidhoek en Oosterkant zijn de uitgangspunten toegelicht, die het waterschap wilde hanteren bij de verdere invulling en uitvoering van het project. Die uitgangspunten kwamen niet uit de lucht vallen. Ze bouwden voort op afspraken uit het masterplan Lange Vaart.

In 2006 was het masterplan vastgesteld; het resultaat van een interactief traject op initiatief van gemeente Oosterkant en het Waterschap Polderland. Ook bewoners uit Zuidhoek hadden destijds hun zegje gedaan in dit traject. De informatieavond was een doorstart van de interactieve aanpak, ingegeven door de ambitie van waterschap en gemeente om boeren en burgers bij de voorbereiding van de uitvoering te betrekken. Dat was zeker voor het waterschap een experiment, een kans om ervaring op te doen met interactieve uitvoering. Uiteindelijk moesten de planvoorbereidingen leiden tot een haalbaar en aanvaardbaar inrichtingsplan voor de Lange Vaart, waarvan hopelijk tijdens de verdere voorbereiding alvast zou worden gestart met de uitvoering van ‘makkelijke’ delen.

4_{Dit onderwerp wordt nader behandeld in intervisieopdrachten: “Verschillende interpretaties van een lijn op de kaart”, “Hoe}

worden abstracte publieke waarden uit waterschapsmissies ingevuld op projectniveau” en “een pakket van afspraken over publieke waarden”

(8)

8\18

Alles wees erop dat met de informatieavond een vlotte start gemaakt kon worden. In het masterplan Lange Vaart was een kaartje opgenomen met daarin een verbeelding hoe de uitgangspunten gerealiseerd zouden kunnen worden. Dit kaartje zou goed als praatplaatje kunnen fungeren. Het leek op hoofdlijnen op de beelden uit het masterplan, waartegen de bewoners bij de vaststelling immers geen bezwaar hadden aangetekend. Daarnaast had een aantal bewoners al tijdens de uitwerking van het masterplan aangedrongen op een snelle uitvoering en zo de Lange Vaart nog aantrekkelijker te maken. Er was dus draagvlak. Bovendien had de uitwerking van het masterplan Lange Vaart tot een goede verstandhouding geleid met de gemeente Oosterkant. Wel herinner ik me voorafgaand aan de informatieavond een curieus telefoontje, waarin een bewoonster uit Zuidhoek ons waarschuwde voor het 'rode monster' doelend op Oosterkant. Het waterschap moest zich niet in de luren laten leggen van de gemeente Oosterkant die mede via dit project Zuidhoek wilde annexeren als stadspark. De omgeving van Zuidhoek was mooi zo, en recreanten uit Oosterkant zouden dat alleen maar kunnen verstoren.

Op de informatieavond verliep de presentatie vlekkeloos, totdat het uitgangspunt voor 'recreatie' aan de orde kwam. De rode lijntjes op het kaartje uit het masterplan werkten als een rode lap op een stier. En voor je het weet sta je als projectleider planvoorbereiding van het waterschap opeens een fiets- en wandelverbinding te verdedigen. Het draagvlak bleek een draagwak. De kern van de bezwaren zat vooral in de verstoring van privacy door een wandelverbinding, een zogenaamd struinpad, langs de Lange Vaart. Via dit struinpad – dat efficiënt te combineren leek met een onderhoudsroute – kregen wandelaars een open blik in de achtertuinen aan de overzijde van de Lange Vaart. Privacy werd in algemene zin naar voren gebracht. Wat daarmee bedoeld werd, bleek tijdens de discussie. Het laten begroeien van de oevers bood geen zicht op een oplossing, omdat deze achtertuinen een gewaardeerd open vizier boden op het landelijk gebied. Bovendien gaven aanwezigen aan dat zij eerder al herhaaldelijk in bijeenkomsten voor het masterplan Lange Vaart

aangegeven hadden om die redenen tegen nieuwe recreatieve routes te zijn. Daarvan zijn er al genoeg in de omgeving van Zuidhoek. De volgende dag stond een quote van een van de bewoners in de krant: ‘De uitbreiding van de Lange Vaart mag niet in de richting van de achtertuinen. De omgeving van de Lange Vaart is mooi zoals hij nu is vooral vanwege de rust, het natuurlijke karakter en het landschap. Een overdosis aan recreatieve

mogelijkheden moet voorkomen worden, dat zou de nu aanwezige vorm van recreatie kapot maken.’ Overigens werd door verschillende aanwezigen op de informatieavond ook geopperd dat de aanleg van waterberging in combinatie met natuurontwikkeling een kans kon zijn om de omgeving van Zuidhoek nog mooier te maken.

Al snel na de informatieavond bleek dat de visie van de gemeente Oosterkant over recreatieve ontwikkeling in Zuidhoek beperkt bleef tot de genoemde uitgangspunten in het masterplan. Recreatieontwikkeling bleek vooral een beleidsvoornemen, echter zonder een gedegen onderbouwing en politieke afweging van belangen. Terwijl de aanwezigen wel stevige tegenargumenten hadden: de verstoring van privacy en het huidige aanbod van wandelroutes en ommetjes. Sinds die informatieavond heeft het onderwerp recreatie de planuitwerking dan ook behoorlijk gedomineerd.

(9)

2.2 Analyse: Aandachtspunten voor projectleiders

Deze projectleider heeft ervaring opgedaan met interactieve uitvoering. Vanaf het begin trachtte hij de publieke waarden waterberging efficiënt onderhoud, en recreatie aan elkaar te koppelen. Hij veronderstelde dat hier commitment voor was, en reageerde verbaasd toen dezelfde partijen elkaar hierover al snel weer in discussie gingen. Zowel inhoudelijk als organisatorisch werd het ingewikkelder dan hij verwachtte.

De nu volgende analyse laat zien wat dit vertelt over hoe een projectleider met de complexiteit van projecten en de projectomgeving bij interactieve uitvoering om kan gaan. Dit resulteert tenslotte in een aantal lessen voor u en andere projectleiders, die u inzicht geven in wat er in uw projecten gebeurt. Het inzicht dat publieke waarden altijd actueel blijven – wat is afgesproken komt in ‘een volgende ronde’ op een andere manier vaak weer terug – maant u om voortdurend ‘ op uw hoede te zijn’. Dan kunt u voortdurend alert zijn op mogelijkheden om bepaalde waarden te koppelen en te ontkoppelen. Dat draagt bij aan het maken van een pakket van afspraken om de waarden waar uw project aan bijdraagt te realiseren.

Het waterschap en de projectleider krijgen bij het realiseren van publieke waarden en hun streven naar interactieve uitvoering te maken met inhoudelijke en organisatorische complexiteit.

Ten eerste zal de inhoudelijke complexiteit toenemen. Bij een seriële aanpak werden publieke waarden in een project stapsgewijs uitgewerkt en ingeperkt. Wanneer in projecten planvoorbereiding, ontwerp, uitvoering en beheer & onderhoud steeds meer gelijktijdig aan de orde zijn, kunnen ook de verschillende (aspecten van) publieke waarden gelijktijdig besproken worden; ecologische kwaliteit, maatregelen, grondaankoop, efficiënt beheer et cetera worden gelijktijdig uitgewerkt in maatregelen en details.

Al die verschillende publieke waarden worden echter niet op het zelfde moment allemaal even gedetailleerd uitgewerkt; sommige blijven langer in algemene bewoordingen uitgedrukt dan anderen. Abstracte waarden, zoals het recht op privacy, kunnen daardoor gekoppeld worden aan hele concrete, zoals de exacte ligging van een struinpad5. Hierdoor zullen bij interactieve uitvoering vaak niet een of enkele publieke waarden aan de orde zijn, die stapsgewijs uitgewerkt worden. In plaats daarvan zijn er vele publieke waarden, meer en minder gedetailleerd uitgewerkt, tegelijkertijd aan de orde in een project.

Bovendien krijgt de projectleider niet alleen te maken met de publieke waarden van het waterschap, maar ook met die van andere partijen in het project en de projectomgeving die het succes van het project mede bepalen. Ecologische kwaliteit kan bijvoorbeeld

samenhangen met natuurbeleving, recreatiemogelijkheden, ruimtelijke kwaliteit, agrarische ontwikkeling en het recht op privacy. Kortom, steeds meer grotere en kleinere

onderwerpen lijken samen te hangen met de publieke waarden van het waterschap die in

5

In de bijdrage ‘op weg naar een visie’ wordt ingegaan op het koppelen van publieke waarden. In dit verhaal en deze analyse is dit niet verder aan de orde

(10)

10\18

een project aan de orde zijn. Projecten en projectleiders van het waterschap krijgen daardoor te maken met de inhoudelijke uitwerking van steeds meer publieke waarden6. Het moment waarop ze aandacht vergen is niet – zoals in seriële aanpak – grotendeels te bepalen door de projectleider of het waterschap. Met name de publieke waarden die overlappen met andere – vaak buiten het waterschap lopende - debatten en projecten kennen hun eigen ontwikkeling. Die ontwikkelingen hebben vaak wel invloed op een waterschapsproject en bepalen mede de mogelijkheden om publieke waarden te realiseren. De inhoudelijke complexiteit waar een projectleider mee te maken krijgt, is daardoor ook zeer dynamisch.

Bij interactieve uitvoering zijn vaak veel verschillende publieke waarden tegelijk aan de orde, van heel abstract tot erg concreet.

Ten tweede zal de organisatie van projecten en hun context ingewikkelder worden. Binnen het waterschap krijgt de projectleider te maken met medewerkers met uiteenlopende bijdragen. Zo kan tijdens de planvoorbereiding al een beheerder nodig zijn, een keuze gemaakt moeten worden voor een vorm van onderhoud, de hydrologische

randvoorwaarden doorgerekend te worden, een grondmakelaar actief zijn, een deel onder contract door een aannemer worden uitgevoerd, een overleg met de gemeente lopen, onderhandelingen met een projectontwikkelaar starten, afstemming met de provincie nodig zijn, enzovoorts. Deze activiteiten lopen vaak via verschillende afdelingen en medewerkers van het waterschap. Dat maakt de ‘interne’ organisatie van het project vaak complexer dan bij een seriële benadering. Een aantal van die activiteiten betreft ook partijen buiten het waterschap, waarmee vanuit het project – niet altijd door de projectleider – contact wordt onderhouden over de uitwerking van publieke waarden. Alle betrokkenen zullen zich regelmatig afvragen hoe zich op een bepaald moment het beste op te stellen en te gedragen en wat voor reactie van anderen daarop zullen hebben. Dit betekent dat een ieder zich strategisch zal gedragen. De gedragingen van iemand worden dan niet (uitsluitend) bepaald door inhoudelijke overwegingen, maar erop gericht zijn zijn ‘zaak’ te versterken. Bovendien zullen de rollen en verhoudingen tussen de verschillende

betrokkenen in een project tijdens het project verschuiven. Er zullen bijvoorbeeld partijen bijkomen of uit beeld raken. De organisatorische complexiteit is dus ook dynamisch. In andere woorden, doordat de verschillende projectonderdelen gelijktijdig aan de orde zijn worden de lassen die bestaan tussen deze fasen opgewarmd én neemt door de

vroegtijdige betrokkenheid van verschillende afdelingen en externe partijen ook de inhoudelijke en organisatorische complexiteit binnen het project toe. Deze toename in complexiteit in het proces impliceert een grotere rol voor strategie en strategisch gedrag van zichzelf en anderen. De projectleider zoekt in deze complexiteit ruimte om te manoeuvreren. Die hangt vaak nauw samen met of en hoe de inhoudelijke en

organisatorische complexiteit van een project bijdraagt aan de (realisatie van) de publieke waarden van het waterschap. De uitdaging voor projectleiders is om mogelijkheden te

6

(11)

creëren uit en richting te geven aan die inhoudelijke en organisatorische dynamiek en complexiteit die zich in zijn project en in de omgeving daarvan voordoen.

De uitdaging voor projectleiders is om gebruik te maken van die inhoudelijke en organisatorische dynamiek en complexiteit.

Een projectleider moet zich daarom voortdurend bewust zijn van die complexiteit, de dynamiek daarvan en de handelingsperspectieven die dat hem op bepaalde momenten biedt. Dit kan alleen wanneer het proces hier ruimte voor biedt (met andere woorden, niet volledig is dichtgetimmerd); en als de projectleider niet alleen invulling geeft aan zijn verantwoordelijkheid voor de publieke waarden van het waterschap in dit project, maar ook de (uiteenlopende) waarden van de andere partijen herkent7. In de volgende paragraaf zal worden geanalyseerd hoe dat in de praktijk ging.

Over invulling van waarden en rollen van partijen

Het leek zo ongecompliceerd: het uitwerken van de publieke waarden waterberging, efficiënt onderhoud, en recreatie volgens de afspraken die in het masterplan waren vastgelegd. Bij de eerste poging die afspraken uit te werken, dreigde een conflict tussen de verschillende partijen die hun waarde wilden realiseren. Dit vestigt de aandacht op de uitwerking van publieke waarden bij het streven naar warmere lassen tussen de

projectfasen. Die uitwerking is minder vanzelfsprekend (lineair) dan soms verwacht. De projectleider veronderstelde dat ‘de bewoners’ van Zuidhoek positief zouden zijn over de herinrichting, omdat een aantal bewoners tijdens het masterplan had aangegeven graag mee te willen werken. In de ogen van de projectleider leek draagvlak te bestaan onder de bewoners voor de herinrichting van de Lange Vaart na de vaststelling van het masterplan. Hij verbaasde zich er vooral over dat de recreatiedoelstellingen en de artist impression bij de herinrichting, die al in het masterplan waren opgenomen, in een later stadium zoveel weerstand opriepen bij de bewoners. Door deze vooronderstelling zag de projectleider de bezwaren van bewoners tegen het plan over het hoofd. Hij had zich onvoldoende gerealiseerd, dat ‘de bewoners’ niet perse met één mond spreken of dat ze er in de loop van de tijd anders over zouden kunnen gaan denken. Pas na de presentatie van de plannen, waarbij bewoners aangaven dat het waterschap in hun ogen dus niet geluisterd had, zijn er gesprekken op gang gekomen.

In visie- en koersdocumenten, zoals het masterplan voor de herinrichting van de Lange Vaart, staan strategische publieke waarden die in een later stadium vertaald en geconcretiseerd moeten worden in projectplannen, bestekken en uitvoering8. Het masterplan is zo’n visionair plan, waarin recreatie wel wordt benoemd als doelstelling, maar daaraan nog geen concrete invulling geeft. Pas wanneer het waterschap aan de slag gaat met een project en een plan wordt deze recreatiedoelstelling vertaald in de aanleg

7_{Dit onderwerp wordt nader behandeld in intervisieopdracht: “Verschillende interpretaties van een lijn op de kaart”} 8

Meer informatie over deze zogenaamde operationalisatie van publieke waarden kunt u vinden in de bijdrage: Van visie tot interactieve uitvoering – over publieke waarden

(12)

12\18

van een struinpad langs de Lange Vaart. Zoals ook in het verhaal blijkt, komen juist bij deze vertaalslagen verschillende interpretaties en verwachtingen van het masterplan en tegenstrijdige belangen tussen partijen aan het licht.

In de volgende paragrafen worden naar aanleiding van dit voorbeeld drie observaties uitgewerkt:

1. Vertaling van publieke waarden in een project: In projecten worden publieke waarden vertaald naar details. Uit dit voorbeeld blijkt dat de wijze waarop in het project invulling gegeven wordt aan algemene en strategische publieke waarden allesbehalve

vanzelfsprekend is. Wanneer waarden, zoals recreatie in dit geval, concreter worden uitgewerkt, kunnen ze gaan ‘overlappen’ en in conflict komen met andere waarden, zoals in dit voorbeeld het recht op privacy

2. Prioriteiten kunnen verschuiven: Prioriteiten tussen publieke waarden kunnen verschuiven. Het aandachtspunt van de projectleider kwam onverwacht te liggen bij een aanvankelijk ondergeschikte waarde, namelijk recreatie

3. Duidelijkheid over rollen: Ook de rollen die de betrokkenen vervullen kunnen

veranderen tijdens een proces van besluitvorming. Op basis van de uitkomst van het masterplan, werd het gedrag en de rol van omwonenden blijkbaar onterecht bekend verondersteld

De bedoeling is dat u als projectleider oog krijgt voor: • De publieke waarden die in en rondom uw project spelen

• Potentiële conflicten die kunnen optreden tussen geoperationaliseerde publieke waarden in uw project

• Mogelijke alternatieve uitwerkingen van die publieke waarden in uw project die een uitweg kunnen bieden in deze conflicten

• De rollen die de betrokken partijen binnen en buiten het waterschap binnen het proces vervullen

Vertaling van publieke waarden in een project

Het niet vanzelfsprekend hoe betrokkenen algemene publieke waarden uit het masterplan in de praktijk van een project willen invullen (operationaliseren). In het bovenstaande verhaal blijkt bijvoorbeeld dat wanneer waarden, zoals recreatie in dit geval, concreter worden uitgewerkt, ze kunnen gaan ‘overlappen’ en in conflict komen met andere

waarden, zoals in dit voorbeeld het recht op privacy. Om uiteindelijk tot afspraken hierover te komen vereist de operationalisatie van publieke waarden overleg en onderhandeling tussen de betrokken partijen. Door het opwarmen van de lassen binnen een project zijn de partijen al vanaf het eerste stadium betrokken. Hierdoor zijn de onderhandelingen tussen de partijen - en de mogelijke conflicten die hierbij ontstaan - niet langer beperkt tot één projectfase. Projectleiders kunnen met dit inzicht hun voordeel doen, door voortdurend op hun hoede te zijn voor potentiële conflicten.

(13)

Daar waar de gemeente Oosterkant de aanleg van het struinpad waarschijnlijk zag als een geschikte en weinig invasieve vorm van recreatieontwikkeling, hadden zowel het

waterschap als de omwonenden daar een ander beeld bij. Voor het waterschap gold dat recreatieve ontwikkelingen bij de herinrichting van secundair belang waren in het project, maar zij zag wel mogelijkheden om de recreatieve functie van het struinpad te combineren met een bepaalde manier van onderhoud. De bewoners zagen de aanleg van het

struinpad als een grote inbreuk op hun privacy en de leefbaarheid van hun directe omgeving. Hieruit blijkt dat de aanleg van een struinpad langs de Lange Vaart voor alle partijen een andere betekenis kan hebben. Voor de betrokken partijen is het belangrijk om zich te realiseren dat alternatieve vormen van operationalisatie mogelijk zijn. Het punt is echter dat partijen veelal vanuit de eigen belangenpositie redeneren. Vanuit het

perspectief van de gemeente Oosterkant was de aanleg van een struinpad langs de Lange Vaart misschien wel de ideale invulling van de recreatiedoelstelling, maar andere partijen kunnen andere invullingen nastreven. Zo kunnen omwonenden in Zuidhoek misschien minder negatief staan tegenover de aanleg van een natuurpark aan de rand van Zuidhoek. Ook is het waterschap niet perse afhankelijk van de aanleg van een struinpad langs de Lange Vaart omdat het ook alternatieve vormen van onderhoud tot haar beschikking heeft. Kortom, operationalisatie van publieke waarden vereist overleg en onderhandeling tussen de betrokken partijen. Die brengen op hun beurt verschillende belangen, kennis en perspectieven vanuit hun eigen rol in ‘uw project’ in. Het is daarom voor een projectleider van belang zich te realiseren dat wanneer publieke waarden geoperationaliseerd worden tijdens een project de invulling ervan opnieuw discussie kan oproepen. Uit het

bovenstaande komt naar voren dat:

• Waarden- en belangenconflicten zijn niet statisch maar dynamisch. Dit vraagt om een voortdurende waakzaamheid welke waarden in het geding (zouden kunnen) zijn of raken

• Bij operationalisatie kunnen waarden die eerder gelijk georiënteerd leken gaan conflicteren. Oplossingen daarvoor kunnen gezocht worden in alternatieve uitwerkingen van publieke waarden vanuit de gelijkgerichtheid van de strategische waarden

• Partijen veelal vanuit de eigen positie redeneren. De projectleider heeft belang bij overzicht van de stand van het moment

Prioriteiten kunnen verschuiven

Tijdens de operationalisatie kan de prioriteit van publieke waarden verschuiven. Zo kwam in dit verhaal het aandachtspunt van de projectleider onverwacht te liggen bij een

aanvankelijk – en vanuit zijn optiek - ondergeschikte waarde, namelijk recreatie. Wanneer een projectleider zich dit realiseert kan die anticiperen op de ontwikkeling van een samenhangend palet van waarden.

(14)

14\18

Een dergelijke verschuiving blijkt ook uit het verhaal, dat de projectleider begint met: ‘De Lange Vaart moet op de schop. Voor 2017 moet deze gegraven watergang van Oosterkant naar Ypen voldoen aan de beleids- en beheersdoelstellingen voor waterkwantiteit en waterkwaliteit, zo mogelijk in combinatie met natuurontwikkeling en recreatie.’ Vanuit het perspectief van het waterschap, als trekker van het project, is de prioriteit die gegeven wordt aan de eigen waarden volkomen begrijpelijk. Door de afhankelijkheden die in het proces zijn ontstaan tussen het waterschap, de gemeente Oosterkant en de omwonenden in Zuidhoek blijkt echter dat recreatieve ontwikkeling in later stadium een cruciale rol speelt bij de herinrichting van de Lange Vaart. De projectleider van het waterschap, als gezicht van het project, staat dan opeens het belang van recreatie te verdedigen namens de gemeente Oosterkant. Hij voorzag enerzijds dat niet de invulling van recreatie (een waarde die de gemeente waar moet maken) uit het masterplan discussie op zou roepen,

anderzijds was die gemeentelijke waarde, als onderdeel van het project ook zijn belang geworden. Zo verschoven de prioriteiten van het waterschap, en kwam recreatie hoog op de agenda. Het is daarom voor een projectleider van belang zich te realiseren dat bij de operationalisatie van publieke waarden de afweging en prioriteit kan verschuiven. Hieruit kan het volgende worden geconstateerd:

• wanneer waarden, zoals recreatie in dit geval, concreter worden uitgewerkt, kunnen ze gaan ‘overlappen’ en in conflict komen met andere waarden, zoals in dit voorbeeld het recht op privacy. Het palet van publieke waarden die in het geding waren, was dus breder dan waterkwantiteit en –kwaliteit, natuurontwikkeling en recreatie. Ook waarden zoals leefbaarheid, het recht op privacy waren – weliswaar op de achtergrond – aan de orde. De projectleider kan dit vroegtijdig onderkennen en nadenken hoe hier gebruik van te maken9

Duidelijkheid over rollen

De projectleider benoemde verschillende keren in zijn verhaal dat de rollen niet voor iedereen even duidelijk waren. Zo werd in het verhaal dat de projectleider hierboven vertelde duidelijk dat op basis van de uitkomst van het masterplan, het gedrag en de rol van omwonenden blijkbaar onterecht bekend werd verondersteld. Hieronder wordt uitgelegd dat rollen geen vaststaande en vanzelfsprekende gegevens zijn, maar veranderlijk.

De projectleider kon in dit geval mede namens de gemeente de recreatieve maatregelen beargumenteren, omdat de rolverdeling tussen de (afwezige) gemeente en het waterschap duidelijk genoeg was. Kort daarna bleek dat de gemeente een andere opvatting had van haar eigen rol en eigenlijk weinig onderbouwing bood voor recreatieve maatregelen. Door de ontstane weerstand tegen recreatieve maatregelen stond de projectleider voor de vraag hoe je strategisch en zakelijk afspraken maakt over rolverdeling met de gemeente zonder de relatie te schaden.

9

Een projectleider kan omgaan met dit aspect van de inhoudelijke complexiteit bij interactieve uitvoering door het koppelen of ontkoppelen van publieke waarden. Een verhaal hierover staat in ‘Op weg naar een Visie’.

(15)

Bovendien wilden de bewoners meer dan alleen geïnformeerd worden; ze vroegen bevestiging dat ze gehoord werden en dat hun inbreng mee zou worden gewogen in de uiteindelijke keuze voor bepaalde recreatieve maatregelen. Behalve een discussie over het struinpad gaat het dus ook over de rollen en spelregels van het projectproces. Ook de projectleider signaleerde dat ‘bewoners, je opeens voor de keuze stellen welke rol je ze toebedeeld: informeren, consulteren, adviseren, meebeslissen, coproduceren?’ Hij veronderstelde impliciet dat de consulterende rol die burgers bij het masterplan was toebedeeld, vast stond en afdoende was. Maar daarmee bleek de kous niet af. Het is niet alleen aan de projectleider rollen toe te bedelen, maar hij dient te beseffen welke macht die zij kunnen hebben, bijvoorbeeld door informatie te verstrekken aan de krant of via hun netwerk het college van B&W te bespelen. Op grond van die hinder- of productiemacht claimden de bewoners in de nieuwe ronde een andere rol.

Soms kijkt een partij immers een tijdje de kat uit de boom en brengt zijn waarden,

perspectieven en belangen niet ter sprake. Op enig moment kan die zelfde partij natuurlijk besluiten dat het tijd is om mee te gaan doen, zijn zegje te doen. Voor de projectleider is het van belang om zich voortdurend af te vragen wie welke rol heeft, zou willen of kunnen hebben. Als hij of zij zich daarbij realiseert dat vrijwel niemand het achterste van zijn tong zal laten zien, maar zich steeds strategisch gedraagt door af te wachten, informatie of standpunten te bewaren voor later, aansluiting te zoeken bij andere actoren et cetera, komen nieuwe mogelijkheden om grip te krijgen op het projectproces en zijn eigen strategisch gedrag in beeld. Kortom: De invulling van publieke waarden wordt mede bepaald door de rollen van partijen in het project (op een bepaald moment).

Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat:

• Ook rollen kunnen veranderen tijdens een proces of in een volgende ronde van besluitvorming. Op basis van de uitkomst van het masterplan, werd het gedrag en de rol van omwonenden onterecht bekend verondersteld. Een volgende ronde betekent echter vaak ook gewijzigde spelregels en rollen; het is meestal de taak van de projectleider om duidelijkheid daarover te bieden aan alle betrokkenen en voor afstemming te zorgen tussen de uiteenlopende verwachtingen van partijen van hun eigen rol en die van anderen

2.3 Hoe kunnen projectleiders omgaan met verschuivende rollen en

waarden?

Projectleiders staan voor de uitdaging om publieke waarden zo te operationaliseren en te realiseren dat projecten verantwoord worden uitgevoerd. Vanuit de filosofie van

interactieve uitvoering kan dit het beste worden gedaan door de publieke waarden van verschillende betrokken partijen binnen en buiten het waterschap al in een vroeg stadium in het proces toe te laten. Hierdoor kunnen de waarden die de verschillende partijen nastreven al in een vroeg stadium tegen elkaar worden afgewogen en kunnen koude lassen tussen de verschillende projectfasen en partijen worden opgewarmd. De ruimte die een projectleider in een concreet project kan zoeken om flexibel te blijven, om afspraken

(16)

16\18

en afwegingen te maken en om discussie of onderhandelingen te voeren kan gevonden worden tussen strategische publieke waarden en de gedetailleerde invulling ervan in projecten. Projectleiders kunnen die ruimte benutten wanneer ze naast het onderscheid tussen strategische en operationele publieke waarden, oog hebben voor de rol en het strategisch gedrag van partijen en voor verschuivende waarden(conflicten) tijdens de operationalisatie.

Ieder project en zijn context is uniek; een stapsgewijze en standaard werkwijze bestaat niet. Dit vergt van de projectleider10 dat die voortdurend kritisch blijft kijken naar het eigen handelen en de effecten ervan op de verschuivende rollen en waarden tijdens zijn project. Tot slot van deze bijdrage geven we hieronder een aantal punten die de aandacht van projectleiders vergen bij het realiseren van publieke waarden.

Zicht op publieke waarden

De eerste observatie naar aanleiding van dit verhaal roept de vraag op: Hoe gaat een projectleider (en een waterschap) om met zijn verantwoordelijkheid voor ‘zijn’ publieke waarden? Het is daarbij belangrijk ook de publieke waarden van anderen niet uit het oog te verliezen, en uiteenlopende waarden en belangen te herkennen, ook als die (nog) niet expliciet in het proces of debat zijn ingebracht.

We constateerden dat dat betekent de projectleider omgaat met zijn verantwoordelijkheid voor ‘zijn’ publieke waarden en die van anderen, en uiteenlopende waarden herkent. Daarom wil de projectleider graag zicht op de ontwikkelingen van publieke waarden. Daarbij helpt inzicht in:

• (Relevante) publieke waarden in en rondom zijn project

• Mogelijke alternatieve operationalisaties van die publieke waarden • Potentiële conflicten tussen uitgewerkte publieke waarden

• Rollen van partijen

De projectleider kan om te beginnen stil staan bij de waarden die voor het waterschap en in zijn project aan de orde zijn. Het verdient om stil te staan bij de waarden van anderen en waar die raakvlakken hebben of overlappen met de waarden van de projectleider. Het is goed mogelijk dat daarbij ook andere waarden in het geding zijn dan die vanuit het perspectief en de positie van de projectleider. In het project zijn publieke waarden onderhandelbaar, ook als ze hard lijken of politiek-bestuurlijk urgent zijn.

Operationalisatie van publieke waarden

Een projectleider moet zich ervan bewust zijn dat een operationalisatie van een publieke waarde belangentegenstellingen tussen partijen aan het licht kan brengen. De partijen kunnen allen op abstract niveau een publieke waarde onderschrijven. Ze verschillen echter in hun zienswijze en aanpak hoe daar in de praktijk invulling aan zou moeten worden

10

(17)

gegeven11. De operationalisatie van publieke waarden komt daarom tot stand in overleg Òf in conflict tussen betrokkenen, mede bepaald door de rollen van partijen in het project (op een bepaald moment) en de prioriteit die aan bepaalde waarden wordt gegeven.

Als operationalisering niet vanzelfsprekend en eensgezind hoeft te zijn, zal de projectleider behoefte hebben aan inzicht in mogelijk andere, misschien wel polariserende vertalingen van publieke waarden naar uitvoerbare afspraken. Op gedeelde visies, aannamen of normatieve uitgangspunten kun je terug grijpen, wanneer in de uitwerking daarvan conflicten ontstaan. In gedeelde waarden liggen vaak nieuwe alternatieve

oplossingsrichtingen.

Wanneer tijdens de uitwerking in een project de waarden als haast vanzelfsprekend gelijk gericht blijven, kan dit mogelijkheden bieden om deze alvast te realiseren in maatregelen, in afspraken of in de uitvoering van een deelproject. Het is van belang om u daarbij te realiseren dat als een bepaald aspect alvast geregeld of gerealiseerd wordt, er meestal ook iets anders niet gedaan (kan worden). Ofwel, ‘alvast doen’ is geheel in de geest van interactieve uitvoering, en het realiseren en borgen van een publieke waarde. Daarom verdienen de consequenties voor de rest van het project daarbij aandacht.

Potentiële conflicten

Wanneer de projectleider zich realiseert dat bij de operationalisatie van publieke waarden de afweging en prioriteit binnen het waterschap en daarbuiten kan verschuiven, kan u als procesmanager daarop anticiperen wanneer daar inzicht in bestaat.

Over rollen

De rol van de projectleider is haast vanzelfsprekend niet op ieder moment tijdens het project hetzelfde. Anderen denken net zo genuanceerd over de invulling van hun eigen rol. Daarom is het –last but not least – de moeite waard om steeds (regelmatig) stil te staan bij de verwachtingen ten aanzien van de acties en handelingsperspectieven van jezelf en die van anderen. De invulling van publieke waarden wordt immers mede bepaald door de rollen van partijen in het project (op een bepaald moment).

2.4 Tot slot

In deze bijdrage hebben we door een blik over de schouder van een projectleider een indruk gekregen hoe die om is gegaan met publieke waarden in een Interactieve uitvoering project en waar hij tegen aan liep. Deze projectleider was zich ervan bewust dat door het loslaten van de strikte scheiding tussen de projectfasen, de complexiteit binnen zijn project zou toenemen.

11

Dit onderwerp wordt ook behandeld in de intervisieopdracht: “Hoe worden abstracte publieke waarden uit waterschapsmissies ingevuld op projectniveau?”

(18)

18\18

Anders dan anders heeft hij nadrukkelijk getracht daarmee om te gaan, in plaats van die (zoals binnen zijn waterschap tot dan toe gebruikelijk) zo veel mogelijk te beperken. Hij heeft zijn best gedaan om grip te krijgen op en richting te geven aan de dynamiek en complexiteit die in zijn project ontstond. Hij was zich dus voortdurend bewust van de vele mogelijkheden die dat hem op bepaalde momenten bood.

In de samenwerking en analyse van de geschetste ontwikkelingen binnen dit project, zijn een aantal punten naar voren gekomen die bij het streven naar interactieve uitvoering aandacht van toekomstige projectleiders vergen. Centraal daarbij staat dat de projectleider omgaat met zijn verantwoordelijkheid voor publieke waarden van het waterschap en die van anderen, en divergerende, zowel strategische als operationele, waarden herkent om daarvan te leren en te anticiperen binnen het project. Van belang is het signaleren van verschuivingen in rollen en publieke waarden, en het zoeken naar verbetering, het nemen van beslissingen en het maken van keuzes in situaties die steeds weer anders zijn. Tot slot staan in de onderstaande tabel een aantal vragen12 die daarbij behulpzaam kunnen zijn. Natuurlijk niet als eenmalige analytische activiteit, maar door voortdurend relaties te onderhouden met zoveel mogelijk partijen. Zo krijgt de projectleider inzicht in de

opvattingen, waarden, belangen, doelen, middelen en relaties van verschillende partijen én of en hoe die veranderen.

Tabel 2.1 Reflectieve vragen

Over: Voorbeelden van reflectieve vragen:

Operationalisatie Hoe zijn de verschillende waarden in praktijk te brengen? Hoe doen verschillende partijen dat?

Potentiële conflicten Welke spanning is tussen geoperationaliseerde waarden ontstaan?

Wat voor gewicht kennen verschillende partijen toe aan de verschillende waarden? Denk eraan dat daar ook binnen het waterschap verschillend over gedacht kan worden.

Wat zijn er voor alternatieven?

Zijn er aspecten en alternatieven (met achterliggende waarden) of ontwikkelingen buiten het project die de prioriteitstelling kunnen beïnvloeden?

Rollen Wat verwacht de projectleider van de betrokkenen? Is dat be-/uitgesproken?

Wat verwachten zij van de projectleider? Kijk ook vooruit naar hoe anderen reageren bij onvrede of conflict.

Wanneer is een ieder tevreden? Wat zijn de verwachtingen van de gang van zaken (proces)?

12

De intervisieopdrachten: “Verschillende interpretaties van een lijn op de kaart” en “Waarden en rollen binnen het waterschap” zijn bedoeld om meer inzicht te verschaffen in deze vragen en deze te betrekken op uw eigen projecten