s.m.
Stanowisko adwokatury w sprawie
nowelizacji kodeksu postępowania
administracyjnego
Palestra 21/10(238), 59-62
N r 10 (236) N o ta tk i 59
ro zporządzenia R ady M inistrów z dn ia 18 m a ja 1970 r. w sp raw ie sprzedaży ¡przez P ań stw o budy n k ó w z rów noczesnym o d d aw a n iem d ziałe k w u żytkow anie w ieczyste (Dz.U. z 1976 r. N r 2, poz. 9; zm .: DzjU. z 1975 r. N r 45, poz. 335). T e ceny n ab y c ia m a ją c h a r a k te r re g la m e n to w a n y i nie są tożsam e z cenam i rynkow ym i. P o n ad to przy n a b y w a n iu od P a ń stw a dom ów m ieszkalnych oraz lokali w dom ach w ielom ieszkaniow ych stosow ane są różnego rod zaju zniżki, b o n ifik a ty i um orzenia, zm niejszające ceny nabycia.
W celu jednolitego stosow ania przepisów u sta w y o p o d atk u od spadków i d a row izn M inister F in an só w o kólnikiem N r 22/P O z d n ia 13 w rześnia 1976 r. (Dz. U rzędow y Min. F in an só w N r 18, poz. 34) udzielił podległym organom w iążących w yjaśn ień co do u sta la n ia w arto ści nab y ty ch od P a ń stw a budynków oraz lokali w dom ach w ielom ieszkaniow ych d la celów w y m ia ru p o d atk u od spadków i d a- rozw izn. W m y śl tych w yjaśnień, w w y p ad k a ch gdy przed m io tem sp a d k u lub darow izny je s t b u d y n ek lu b praw o od ręb n ej w łasności lo k alu w dom u w ielo- m ieszkaniow ym , n a b y te p rze z spadkodaw cę lu b darczyńcę od P ań stw a , należy p rz y j m ow ać w arto ść b u d y n k u lu b lo k a lu do po d staw y o p o d atk o w an ia p o d atk iem od spadków i d aro w iz n w w ysokości ceny sprzedaży przez P ań stw o obow iązującej w dniu dokonyw ania w y m ia ru tego po d atk u , z u w zględnieniem odpisów n a zuży cie b u d y n k u lu b lo k alu , l e c z b e z o d l i c z e n i a p r z y z n a w a n y c h n a b y w c o m b o n i f i k a t i u l g w s p ł a c i e u s t a l o n e j c e n y .
D odatkow o należy zaznaczyć, że ¡podatek należny od nabycia w drodze spadku przez m ałżonka i zstępnych spadkodaw cy: 1) dom u jednorodzinnego i sam odziel nego lo k alu m ieszkalnego oraz 2) spółdzielczego p ra w a do lo k a lu typu w łasn o ściow ego — jeżeli spadkobiercy ci do dnia o tw arcia sp ad k u zam ieszkiw ali w tym dom u lu b lo k alu — obniża się o 50% ustaw ow ej wysokości p o d atk u określonej w edług skal, ja k ie są podane w art. 14 u sta w y o p o d atk u od spadków i darow izn. a dii). S te fa n Mizera
IV
O T A T K I
Stanowisko adwokatury w sprawie
nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego
W toczącej się od dłuższego czasu d y sk u sji pu b liczn ej w sp raw ie p otrzeby w p ro w ad zen ia zm ian w kodeksie p ostępow ania a d m in istra cy jn e g o 1 w łączyła się rów nież a d w o k a tu ra w drodze zgłoszenia przez P rezy d iu m N RA u w ag na te m a t oceny r e a li zacji przepisów ¡obowiązującej od dnia 1 sty czn ia 1901 r. ogólnej p ro ce d u ry a d m i n istra c y jn e j o raz p rze d staw ie n ia propozycji m ający ch na c e lu p rzede w szystkim u sp ra w n ie n ie p o stę p o w an ia ad m in istracy jn eg o . Im p u lse m do zajęcia stan o w isk a w tych doniosłych k w estiac h stało się w y stą p ien ie przew odniczących d w u K om isji S e jm o w y c h 1 2 do p rezesa NRA o n ad e sła n ie uw ag i w niosków co do stosow ania w p ra k ty c e przepisów k.p.a. przez o rg a n y a d m in istra c ji p aństw ow ej. W spom niane K o m isje oczekiw ały w szczególności uw ag co do: 1) term inow ości z a ła tw ian ia sp raw1 Dz. U. z 1960 r . N r 30, p o z. 16; z m ia n y : Dz. U. z 1962 r. N r 33, poz. 156, z 1972 r. N r 49, poz. 314, z 1973 r. N r 47, .poz. 276 1 z 1975 r. N r 16, poz. 91.
2 M ia n o w ic ie K o m is ji P r a c U s ta w o d a w c z y c h o ra z K o m isji A d m in is tra c ji, G o s p o d a rk i T e r e n o w e j i O c h ro n y S ro d o w s k a .
i spraw ności działan ia o rganów ad m in istra c y jn y c h , 2) resp e k to w a n ia uprawnień
stro n w postępow aniu a d m in istra cy jn y m , 3) sto p n ia Udziału o rg an iz ac ji społecznych w tym postępow aniu, 4) sposobów z a ła tw ia n ia skarg i wniosków obywateli przez
o rg an y a d m in istra c ji pań stw o w ej. P o n ad to ze stro n y K om isyj zo stał zgłoszony d ez y d erat w sp raw ie w ysunięcia w niosków co do k ie ru n k ó w p .zy sz łej now elizacji k.p.a.
N a p odstaw ie opinii pow ołanej ad hoc kom isji fachow ej i po zaznajom ieniu się z po g ląd am i w yrażonym i w p ism ach n ie k tó ry ch r a d adw o k ack ich P re zy d iu m NRA przekazało S ejm ow ej K om isji A d m in istra cji, G o spodarki T erenow ej i O chrony Ś ro dow iska p ak iet uw ag i w niosków , k o n k rety z u jąc y ch — w sposób se lek ty w n y — ocenę obow iązującej p ro ce d u ry a d m in istra c y jn e j i poszczególnych in s ty tu c ji o m a w ianego kodeksu oraz w skazujących, ja k ie ro zw iązan ia p ra w n e w św ietle zaw o d o w ych dośw iadczeń a d w o k a tó w p ow inny być p rz y ję te de lege fe ren d a w p r o c e d u ra l nym p raw ie a d m in istra cy jn y m .
W pow yższym p ak iecie uw ag stw ierdzono na w stępie, że po refo rm ie u s tro ju t e renow ych organów a d m in istra c ji p ań stw o w ej, do k o n an ej w la ta c h 1873—1975, t e r m inow ość za łatw ian ia sp ra w przez te o rg a n y i sp raw n o ść p ostępow ania a d m in is tra cyjnego uległa n ie w ą tp liw ie — ogólnie b io rąc — w y raźn ej p opraw ie, je d n ak ż e n ad a l w y stę p u ją liczne niedociągnięcia bud zące zastrzeżenia stro n w postęp o w an iu a d m i n istra cy jn y m , gdyż zbyt często w y stę p u ją jeszcze p rz e ja w y p rzew lekłości w r o z p a try w a n iu sp ra w i w y d aw an ia w adliw ych decyzji, 'spow odow anych b ra k ie m d o sta tecznej znajom ości przepisów p ra w a m a teria ln eg o i nied o stateczn y m poziom em o b sługi p raw n ej teren o w y ch ogniw ad m in istra c y jn y c h .
Z o b serw acji p ra k ty k ó w w y n ik a ponadto, że sposób z a ła tw ia n ia sk a rg o b y w ateli (dział IV k.p.a.) ciągle jeszcze n a stę p u je z naru szen iem przepisów k.p.a. W licznych w ypadkach sk a rg a sk ie ro w a n a do o rg an u w yższego sto p n ia je st p rz e sy ła n a przez ten organ do ro zp a trz en ia przez u rzą d podporządkow any, na którego d ziałalność zgło szono zarzuty, w b re w przepisow i a rt. 162 § >1 k.p.a. Tego ro d z a ju sy tu a cje p o w odują dalsze skargi. N iezbędne je st zatem w zm ożenie k o n tro li nad praw id ło w o ścią i r z e telnością ro z p a try w a n ia sk a rg o byw ateli i położenie k re su w ypaczeniom b iu r o k ra tycznym w tej dziedzinie.
Zgłoszone z kolei przez P re zy d iu m N RA w nioski n ow elizacyjne do k.p.a. o g ra n i czyły się z konieczności do w y b ra n y ch zagadnień, co do k tó ry ch p o trz e b a w p ro w a dzenia zm ian w y d aje się być n ajb a rd z ie j społecznie uzasadniona. Z aproponow ane przez P re zy d iu m NRA zm iany odnosiły się do n astęp u jący c h k w estii:
1. A k tu a ln a pozycja te re n o w y ch o rg an ó w a d m in istra c ji p ań stw o w e j — po p rz e prow adzonej re fo rm ie u s tro ju ty c h organów — oraz m o n o k raty czn y (p rzy n ajm n iej
pro fo rm a ) c h a ra k te r u rzę d ó w gm innych, m iejskich, dzielnicow ych i w ojew ódzkich
pow inny skłaniać do rozw ażenia, czy je st n a d a l uzasad n io n e istn ien ie a d m in is tra cyjnych p rocedur szczególnych w ym ienionych w a rt. 194 k.p.a. W ydaje się, że co n ajm n ie j w sp raw ach z za k resu ubezpieczeń społecznych (zw łaszcza e m e ry tu r i re n t) i w spraw ach podatk o w y ch p ow inny m ieć zastosow anie p rze p isy k.p.a., a d o ty c h czasowe postępow ania szczególne po w in n y być uchylone.
2. W postępow aniu przed o rg a n a m i a d m in istra c ji p aństw ow ej p o w in n a w całej rozciągłości obow iązyw ać zasada dw u in stan cy jn o ści. Z godnie z tą zasadą p ow inien ulec uchyleniu je d n o ista n c y jn y to k p o stę p o w an ia p rze w id zia n y w a rt. 57 u st. 2 u s ta wy o rad a c h narodow ych (na szczeblu w ojew ódzkim ) i w a r t. 116 § 3 k.p.a. (na szczeblu og-anów naczelnych). Je że li u sta w o d aw ca p rz y jm u je ta k i je d n o in sta n c y jn y tok za konieczny, to stro n o m w postęp o w an iu a d m in istra c y jn y m pow in n a p rz y słu giw ać od decyzji ostatecznych ta k ic h o rganów droga sądow a.
N r 10 (236) N o ta tk i 61 3. N ależałoby sfo rm u ło w ać w yższe w ym agania, niż to m a m iejsce obecnie w k o deksie p o stę p o w an ia a d m in istra cy jn e g o (art. 9® § 3 i 4), co do obow iązku u z a sa d n ie n ia w y d aw an y c h przez o rg a n y a d m in istra c y jn e decyzji. M ożna by w ty m względzie w yk o rzy stać (adaptow ać) odpow iednie przepisy sądow ej p ro ce d u ry cyw ilnej.
4. Ja k k o lw ie k dotychczasow e przep isy k.p.a. dopuszczają udział a d w o k a ta jako pełnom ocnika stro n y (art. 30), to je d n a k w p ra k ty c e udział jego ja k o p rz e d sta w i ciela stro n y w p o stęp o w an iu a d m in istra c y jn y m był — w sposób ledw o sk ry w an y — d eprecjonow any. A ktyw ność a d w o k a ta w yk azy w an a w in te re sie stro n y przed o rg a nem a d m in istra c y jn y m by ła tra k to w a n a n ieraz z w y ra źn ą podejrzliw ością. Byłoby pożądane sfo rm u ło w an ie exp ressis ve rb is ro li a d w o k a ta ja k o p rzed staw iciela strony w procesie a d m in istra c y jn y m i o k reślen ie jego u p ra w n ie ń w tym c h a ra k te rz e w sposób klarow ny.
5. W ydaje się konieczne sfo rm u ło w an ie zakazu żą d an ia przez o rg an a d m in is tra cyjn y od stro n y uczestniczącej w p o stępow aniu d okum entów ja k o załączników przy wszczęciu sp raw y (na w niosek stro n y czy z u rzę d u ), jeżeli ta k ie d o kum enty o rg an może w łasnym s ta ra n ie m uzyskać z in n ej kom órki o rg an izacy jn ej tego sam ego u rzędu 'bądź z innego urzędu w tej sam ej m iejscow ości. Z zagadnieniem tym łączy się k w estia decyzji a d m in istra c y jn e j, do k tó re j w y d an ia niezbędne je st w spółdzia ła n ie dw u lu b w ięcej kom órek organ izacy jn y ch tego sam ego u rzędu lub dw óch u r z ę dów w tym sam ym re jo n ie w łaściw ości m iejscow ej. O bow iązek tego w spółdziałania i w y d an ia je d n ej decyzji z pogranicza w łaściw ości rzeczow ej dw óch lu b w ięcej org an ó w ad m in istra c y jn y c h pow in ien spoczyw ać z u rzę d u na tym organie, przed k tó ry m w szczęto spraw ę.
6. Z byt la k o n iczn ie u reg u lo w a n a je s t w k.p.a. (art. 183 i 185) p ro b le m a ty k a k o sz tów postępow ania. N iezbędne je s t w tej m a terii przejęcie rozw iązań n o rm aty w n y c h z p ro ce d u ry cyw ilnej.
7. D ecyzja o sta te czn a w a d m in istra c y jn y m to k u p o stęp o w an ia p o w in n a być t r a k to w an a ja k re s iu d ic a ta w p o stępow aniu sądow ym , a jej u chylenie lu b zm ianę n a le żałoby dopuścić tylk o w w y p ad k a ch w yjątk o w y ch . O bow iązujący dotychczas k o m p lek s przepisów k.p.a. w ty m zak resie (a rt.a rt. 12, 135, 137, 141) dopuszcza do w z ru szenia decyzji o statecznych w z b y t szerokiej skali i nie pociąga za sobą w y raźn ie zarysow anej odpow iedzialności P a ń s tw a za błęd n e decy zje o rg an ó w a d m in is tra c y j nych. Istn ie je konieczność now ego sfo rm u ło w an ia p rze słan e k , k tó re by um ożliw iały uch y len ie lub zm ianę decyzji o statecznych i określenie w sposób jednoznaczny o d pow iedzialności S k a rb u P a ń stw a za p o w stan ie szkody w m a ją tk u strony, spow odo w anej uchyleniem decyzji ostatecznej.
8. U reg u lo w an ie zasad i try b u ro z strz y g an ia sporów o w łaściw ość m iędzy o r g a nam i a d m in istra c ji p ań stw o w ej a sądam i pow inno n a stą p ić w sam ym kodeksie p o stępow ania a d m in istra cy jn e g o p rzy sposobności jego now elizacji. O dsyłanie bow iem tak iej re g u la c ji do o drębnej u sta w y (obecny a rt. 20 k.p.a.) oznacza odsunięcie jej a d calendas graecas (pom im o u p ły w u 16 la t d eleg a cja u sta w o w a w tej m a te rii nie została w ykonana).
9. W p ra k ty c e po stęp o w an ia a d m in istra cy jn e g o n o to ry cz n ie b y ł n aru sz an y p rz e pis a rt. 33 k.p.a., m.in. w sk u te k tego, że k ie ro w n ik o rg a n u lu b upow ażniony w jego im ieniu odpow iedzialny p rac o w n ik nie byli — choćby d y sc y p lin a rn ie — o d p o w ie dzialni za tzw . m itrę g ę a d m in istra c y jn ą . N iezbędne je s t w ty m za k re sie w p ro w a d ze nie ry g o ró w o dczuw alnych przez w innych spow odow ania ta k ic h sytuacji. S p raw n o ść p ostępow ania a d m in istra cy jn e g o p o w in n a być tra k to w a n a na równi z zasadą pra
10. N ależało b y u stan o w ić w k.p.a. pew ne m in im aln e w ym agania, ja k ie pow inny cechow ać d ecyzje naczelnych o rg an ó w a d m in istra c ji p ań stw o w e j w y d aw an e w t r y bie n ad z o ru . W dziedzinie tej o b se rw u je się zbyt du żą dow olność, co w k o n se kw en cji w y w o łu je la w in ę sk a rg do in sta n c ji politycznych, skoro d ro g a a d m in is tra cy jn a z o s ta ła ju ż w yczerpana. W ydaje się zarazem pożądane, ab y orzeczenia Sądu N ajw yższego w o k reślo n y ch sp raw ac h z pog ran icza p ra w a cyw ilnego i p ra w a a d m in istra c y jn e g o w y w ierały bezpośredni rez o n an s w orzecznictw ie o rg an ó w a d m i n istra c y jn y c h . N ależałoby w ięc dać te m u w y raz w odpow iednich rozw iązaniach p ra w n y c h w łączonych do now ej re d a k c ji k.p.a.
W w y stą p ie n iu P re zy d iu m N RA znalazł się, oczywiście, ponad to p o s tu la t w p ro w adzenia w naszym system ie p ra w n y m sądow ej k o n tro li a k tó w ad m in istra cy jn y c h . Ś rodow isko adw okackie, podobnie ja k w iększość przed staw icieli n a u k p raw n y ch , w y ra ża ło ju ż od w ielu la t poparcie d la te j koncepcji. M ożna m ieć nadzieję, że przy sposobności now elizacji k.p.a. kon cep cja ta — w w ęższym czy szerszym za k re sie — doczeka się w reszcie urzeczyw istnienia. Z m ian a p o dstaw ow ych czynników , k tó re d e term in o w ały k sz tałt i tre ść k.p.a., w y d aje się w y raźn ie za tym przem aw iać. N >- w elizacja k.p.a. p o w in n a jeszcze b ard z iej um ocnić och ro n ę p ra w o b y w atelsk ich w sferze działalności o rg an ó w a d m in istra c ji państw ow ej.
s.m.
KAZIMIERZ KALKOWSKI
Przyczynek do rozważań nad nowelizację kodeksu
postępowania administracyjnego i wprowadzeniem
sgdowej kontroli legalności decyzji administracyjnych
i .
W zw iązk u z u ch w ałą R ady M in istró w n r 46/74 z dn ia 8 lutego 1974 r. w s p r a wie p ro g ra m u dosko n alen ia p ra w a n a la ta 1974— 1980 zam ieszczono w czasopis m ach p raw n ic zy ch liczne p u b lik a cje na te m a t po trzeb y zm ian kodeksu p o stę p o w an ia a d m in is tra c y jn e g o .1 A u to rzy p u b lik a c ji w ypow iedzieli się przy ty m nie tylko za koniecznością zm ian k.p.a., w sk azu jąc ich k ie ru n k i, a le ponad to za p o trze b ą w p ro w a d ze n ia sądow ej k o n tro li legalności decyzji a d m in istra c y jn y c h . P u b lik a cje te w y m ie n iają w p rzy p isa ch o p raco w an ia dotyczące p ostępow ania a d m i n istra c y jn e g o i sądow ej k o n tro li legalności decyzji a d m in istra c y jn y c h , co znacznie u ła tw ia zapoznanie się z ty m i o pracow aniam i. i
i P o r . m .in .: L. B a r i K . S i a r k i e w i c z : D o s k o n a le n ie p o stę p o w a n ia a d m i n i s t r a c y j n e g o , P iP 1977, nu 3; J. J e n d r o ś k a : K o d e k s p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o a p r o c e s d o s k o n a le n ia f u n k c jo n o w a n ia a d m in is tr a c ji p a ń s tw o w e j, P iP 1977, n r 4; H . S t a r c z e w s k i : K o d e k s p o s tę p o w a n ia a d m in is tr a c y jn e g o — P o trz e b a n o w e liz a c ji, ,,G a z e ta P ra w n ic z a z 1977 r
