" fI . , I1 11' ti " . '111 '" I' 111
WERKDOCUMENT 94-18
WOONUITGA VEN: EEN
VOLKSHUISVESTINGS-PROBLEEM?
Bibliotheek TU Delft.
WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB
Bureau Opleidingen en Kennisoverdracht Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11 Delft
WOONUITGA VEN: EEN
VOLKSHUISVESTINGS-PROBLEEM?
Redactie:
J.B.S. Conijn P.J. Boelhouwer
A.C.W. van der Heijden
Bijdragen: M.J. van Rijn J.B.S. Conijn P.J. Boelhouwer J.H. Zwart G. Oude Engberink J.P.J. Singelenberg W. Peters J. Pleeging E. Arnoldussen A. de Reijger G.M.M. van Asseldonk
De werkdocumenten van het onderzoeksinstituut OTB worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK DEN HAAG Conijn, J.B.S.
Woonuitgaven: een volkshuisvestingsprobleem? / J.B.S. Conijn, P.J. Boelhouwer, A.C.W. van der Heijden. - Delft: Delftse Universitaire Pers. -111. -(Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB; 94-18)
ISBN 90-407-1074-0 NUGI 655
Trefw.: woonlasten; Nederland / volkshuisvesting; Nederland; beleid Copyright 1994 by Delft University Press, Delft, The Netherlands.
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University Press.
INHOUD
1 INLEIDING .. .. . . ... ... .. . . .. . . .. . . . .... . . . .1
2 FINANCIËLE BEREIKBAARHEID VAN WONINGEN ALS KERN-TAAK VAN HET BELEID VAN VROM . . . .. .. .. . .. . . 5
2.1 Inleiding ... . . ... .. .. . .. . . . .. . . .. . . . 5
2.2 Plaatsing bereikbaarheid in de drie doelstellingen . . . . .. . ... . .. 5
2.3 De fmanciële bereikbaarheid: drie variabelen .. .. . . ... . ... . 6
2.4 Stand van zaken en ontwikkelingen over de bereikbaarheid .. .. . . . 9
2.5 Bereikbaarheid als kerntaak .. ... . . .... . . 13
3 WOONUITGAVEN IN DE JAREN TACHTIG, NEGENTIG EN IN DE TOEKOMST .. .. . ... ... .. .. .. .. .. . . .. . . . .. 15
3.1 Inleiding . . . ... . . .. . .. .. . . 15
3.2 Feitelijke ontwikkelingen .. ... .. . . .. .. . . .. . . . .. 15
3.3 De verdwijnende rijksoverheid . . . .. . . .. . . ... .. .. 19
3.4 Het lokale kader . . . ... .. .. . . . .. . . .. 20
4 WONEN IN GROEIKERNEN: SEGREGATIE OF STILLE ARMOE-DE? . . . .. .. . . .. .. ... .. .... .. . .. .. . . .. . . 23
4.1 Inleiding . . . .. ... .. . . . .. . . .. .. .. . . .. .. . 23
4.2 Huurders en woningen . . . .. .. . . . ... . . .. ... ... .. 24
4.3 De positie van de minima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
4.4 Woonuitgaven en betaaibaarheid ... . .. . .. .. ... . ... . . 30
4.5 Toekomstig wonen in groeikernen: segregatie of stille armoede? ... 32
5 ZIJN DE WOONUITGA VEN EEN VOLKSHUISVESTINGSPRO-BLEEM? .. .... .. . . .. . .. . ... . .. .. .. .. . . .. . . . .. 35
5.1 Inleiding . . . .. . . ... .... ... . .. . . 35
5.2 Stijgende woonlasten . . . .. .. . . .... .. ... ... . . 35
5.3 Onderzoek naar de woningvoorraad .. . . .. . .. . . . 36
5.4 Onderzoek naar scheefheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
6 GRENZEN VAN ARMOEDE . . . .. . . 43
6.1 Inleiding . . . 43
6.2 Achterraken op het dynamische deel van de samenleving . . . 43
6.3 Risicofactoren . . . 44
6.4 Groeiende problemen op het minimumniveau . . . 46
6.5 Overlevingsstrategieën . . . .. . . .. . . 47
6.6 Armoede op het minimumniveau . . . 48
6.7 De armen van het land . . . 49
6.8 Tot slot . . . 50
7 LOKALE EXPERIMENTEN TOT BEHEERSING VAN DE WOON-UITGAVEN . . . ' ... . . .. 51
7.1 Een geschrokken staatssecretaris . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
7.2 Twee soorten scheefheden . . . 51
7.3 De harde kern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
7.4 Een pakket van experimentele maatregelen . . . 52
7.5 Het scenario-Heerma . . . 52
7.6 De eerste optie: doorstroming stimuleren . . . .. . 53
7.7 De tweede optie: woningvoorraad corrigeren . . . .. . 53
7.8 De derde optie: lokale woonlastenfondsen . . . 54
7.9 Het experiment in Alkmaar . . . 55
7.10 De doorstroommakelaar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
7.11 Plan van aanpak voor de huuropbouw . . . 56
8 PROBLEMATIEK VAN DE GROEIKERNEN: HOGE HUREN EN LAGE INKOMENS LEIDEN TOT (TE) HOGE WOONLASTEN . . . . 57
8.1 Inleiding .. . . 57
8.2 Maatregelen die gerealiseerd zijn . . . 61
8.3 Toekomstige maatregelen . . . 63
8.4 Tenslotte . . . .. . . 64
9 AFWEGINGEN OP LOKAAL NIVEAU: HET DILEMMA BE-TAALBAARHEID/KW ALITEIT . . . 65
9.1 Verschuiving van verantwoordelijkheden . . . . . . . . . . . . . . . 65
9.2 Defmitieproblemen . . . 65
9.3 Naar een nieuw Volkshuisvestingsplan . . . 66
9.4 Het huurbeleid . . . 67
9.5 De wijkbeleidsplannen . . . . .. . . 69
9.6 Toevoegingen? . . . 70
9.7 Conclusies en oplossingsrichtingen . . . .. . . .. . .. 71
10 VORMEN DE BETAALBAARHEID EN INVESTERINGSTAAKSTEL-LINGEN IN WONINGVOORRAAD EN NIEUWBOUW EEN CON-FLICT? . . . 73
10.1 Inleiding . . . 73
10.3 Investeren of consumeren: wie betaalt voor wat? . . .. . . .. .. . 74
10.4 Investeren of consumeren: wie beslist? . . . . .. . . .. . . 75
10.5 Wat kan de rol van de bewoners zijn? .. . ... .. . . 76
10.6 Mogelijke ontwikkelingen in de afwegingen investeren of consume-ren .. . . .. . . ... . .. . .. . . ... .. ... .. 77
10.7 Samenvattend . . . .. . . .. . . .. 78
11 HOE KUNNEN HUURDERS DE WOONUITGA VEN BEÏNVLOE-DEN? ... . . ... . .. . . 79
11.1 Inleiding .. .. ... . . .... . . 79
11.2 Verhuizen naar een ander deel van het land .. . . .. . . 79
11.3 Van verhuurder wisselen . .. . . .. .. ... . . 80
11.4 Een goede gemeente uitzoeken . . . .. 80
11.5 Een poging om passende huisvesting te krijgen . . . .. 80
11. 6 Onderhandelen over de huur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
11. 7 Prestatie-afspraken maken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
11.8 Isolerende maatregelen . . . . ... . .. .... . . .. . . ... 82
11.9 Zelfwerkzaamheid . . . . .. . . .. . . . .. . . 82
11.10 Herverdelen van middelen ... . . ... .. . . . .. . .. . . 82
11.11 Subsidieloos betaalbaar bouwen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
12 DE RESULTATEN VAN DE ENQUÊTE TUDENS DE STUDIEDAG . . 85
12.1 Inleiding . . . .. . . . ... .. . . 85
INLEIDING
Vanaf het midden van de jaren zeventig vormden discussies over de hoogte van de woonuitgaven van bewoners een belangrijk onderdeel van het volkshuisvestingsdebat. Ook voor de politiek was dit een gevoelig thema, waarnaar veel aandacht uitging. Rond het midden van de jaren tachtig verdween deze belangstelling grotendeels. Het Rijk concentreerde zich op de gemiddelde uitgaven van huishoudens met een minimum en modaal inkomen en constateerde dat er niet langer verslechteringen optraden. Voor zover er zich problemen voordeden, werd dit niet als een specifiek volkshuisvestingsprobleem beschouwd, maar veeleer als een inkomensprobleem. De daling van de energieprijzen in de jaren tachtig was een andere belangrijke oorzaak dat de woonuitgavendiscussie aan betekenis inboette.
Voor de komende jaren lijkt het tij echter te keren. Als gevolg van de nieuwe beleidsfilosofie van het Rijk, waarin de rol van de markt centraal staat en bewoners steeds meer de werkelijke kosten van het wonen gaan betalen, zullen de woonuitga-ven van met name huurders vermoedelijk fors stijgen. Deze stijging gaat gepaard met een toename van de uitgaven aan energiekosten en overige gemeentelijke heffingen. Met name de te verwachten milieuheffingen voor kleinverbruikers zullen de komende jaren flink hoge energielasten tot gevolg hebben.
Wat zijn de consequenties van de verwachte stijging van de woonuitgaven? Hoe wordt het woonuitgavenbeleid op lokaal niveau uitgewerkt? Welke specifieke instrumenten of experimenten kunnen er bedacht worden? Hoe kunnen huurders invloed uitoefenen op de woonuitgaven?
Tijdens de studiedag Woonuitgaven: een volkshuisvestingsprobleem? van donderdag 27 oktober 1994, stonden bovenstaande vragen centraal. Deze bundel vormt het verslag van die studiedag.
In de eerste bijdrage gaat Van Rijn (ministerie van VROM) in op de volgende vragen: Waar kunnen we financiële bereikbaarheid in de drie doelstellingen van het volkshuisvestingsbeleid plaatsen? Wat moeten we precies verstaan onder financiële bereikbaarheid? Welke huidige en toekomstige ontwikkelingen zijn aan de orde? Van Rijn eindigt met een antwoord op de vraag of de financiële bereikbaarheid een kerntaak van VROM is.
Conijn van het Onderzoeksinstituut OTB bespreekt in hoofdstuk 3 de woonuitgaven in de jaren tachtig, negentig en in de toekomst. De stijgende woonuitgaven in de huursector vormen een probleem, dat in de toekomst steeds groter zal worden. De centrale vraag is wie zich dit probleem aantrekt en in welk kader het geplaatst moet worden om tot een oplossing te komen. Hij stelt drie onderwerpen aan de orde,
waarbij vanuit verschillende invalshoeken het probleem van de stijgende
woonuitga-ven behandeld zal worden. .
In hoofdstuk 4 bespreekt Boelhouwer (Onderzoeksinstituut OTB) het wonen in groeikernen, met als ondertitel: segregatie of stille armoede. Hij gaat in op de specifieke ontwikkeling die de groeikernen hebben doorgemaakt, de woonuitgaven en de betaalbaarheid in groeikernen, de positie van de minima en, tot slot de toekomst voor bewoners van groeikernen. Boelhouwer geeft verschillende mogelijkheden om de woonuitgavenproblematiek van de huishoudens in groeikernen op te lossen. Zwart (wethouder Stadsvernieuwing, Volkshuisvesting en Wonen van de gemeente Utrecht) gaat in hoofdstuk 5 in op het woonuitgavenbeleid van de gemeente Utrecht. Deze gemeente heeft het afgelopen jaar onderzoek verricht naar de omvang van de betaalbare voorraad in relatie tot de omvang van de doelgroep van het beleid. Zwart bespreekt de motieven voor het onderzoek en de uitkomsten.
De hoofdstukken 6 tot en met 8 gaan dieper in op de problemen van en oplossingen voor de woonuitgaven op lokaal niveau.
Oude Engberink van de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Rotterdam gaat in hoofdstuk 6 in op de grenzen van de armoede. Hij beschrijft de onoplosbare problemen waarmee de groep huishoudens die moeten leven op het bestaansminimum, geconfronteerd worden. Hij concludeert dat de 'sociale protectie' in Nederland fundamenteel moet worden herordend, zodat het beter past bij de nieuwe economische bedrijvigheid en tegelijkertijd de mensen die nu min of meer permanent buitenspel staan, een acceptabele plaats in de samenleving bieden.
In hoofdstuk 7 gaat ·Singelenberg (Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting) in op de lokale experimenten die de woonuitgaven moeten beheersen. Hij bespreekt de drie opties van het scenario-Heerma; doorstroming stimuleren, woningvoorraad corrigeren en lokale woonlastenfondsen. Verder komt ook het experiment in Alkmaar aan bod.
Peters van de Woningbouwvereniging Rochdale te Alkmaar bekijkt in hoofdstuk 8 de problematiek van de groeikernen vanuit Alkmaars oogpunt en geeft daarbij aan welke oplossingen Alkmaar bedacht heeft. Hij behandelt de maatregelen die al gerealiseerd zijn; een stringenter beleid voor de relatie tussen huur en inkomen, een verhuiskostenfonds, huuraanpassingen en nieuwbouw in het middensegment. Vervolgens gaat hij in op de maatregelen die nog onderzocht moeten worden. Peters noemt onder andere het huurbeleid, de strategische verkoop en de doorstromingsma-kelaar.
De hoofdstukken 9 tot en met 11 gaan in op de afweging op lokaal niveau: het dilemma tussen betaalbaarheid en kwaliteit. De drie hoofdstukken geven ieder vanuit een andere invalshoek antwoord op de vraag "Vormen de betaalbaarheid en investe-ringstaakstellingen in de woningvoorraad en de nieuwbouw een conflict?"
Pleeging van de Rotterdamse dienst Stedebouw en Volkshuisvesting gaat in hoofd-stuk 9 uitvoerig in op het Volkshuisvestingsplan. Hij vraagt zich af of het mogelijk is om de doelstelling om in het jaar tweeduizend 120.()()() goede en bereikbare woningen te hebben en zet op een rij welke invloeden de factoren, die de omvang van de bereikbare voorraad bepalen, de komende jaren zullen hebben.
In hoofdstuk 10 gaat De Reyger (Platform van de Volkshuisvesting), dieper in op deze vraag. Hij vreest dat de sociale verhuurders in de stedelijke regio's hun huurwoningen zonder subsidies moeten realiseren, waardoor ze in fmanciële problemen zullen komen. Volgens hem zijn er dan extra huurverhogingen in de voorraad nodig, om uitbreidingsnieuwbouw te kunnen realiseren. Voordat sociale verhuurders daartoe besluiten, moeten ze eerst al het mogelijke doen om de investe-ringen betaalbaar te houden. Bovendien moet er een soort investeringsverevening tussen sociale verhuurders plaats vinden, bij voorkeur op vrijwillige basis door samenwerking of fusies.
Van Asseldonk van de Nederlandse Woonbond vraagt zich in hoofdstuk 11 af of huurders invloed kunnen uitoefenen op de woonuitgaven. Zij laat een aantal strategi-ën de revue passeren die de woonuitgaven en woonlasten kunnen beïnvloeden. Achtereenvolgens worden de volgende opties besproken: verhuizen naar een ander deel van het land, verwisselen van verhuurder, een goede gemeente uitzoeken, passende huisvesting vinden, onderhandelen over de huur, prestatie-afspraken maken, isolerende maatregelen nemen, zelfwerkzaamheid, herverdeling van midde-len en tot slot subsidieloos betaalbaar bouwen.
Tot slot geeft het laatste hoofdstuk de resultaten van de enquête die gehouden is tijdens de studiedag. De meningen over de tien stellingen die de deelnemers voorgelegd kregen, worden in het kort beschreven. De uitkomsten geven een aardig beeld van de meningen van betrokkenen binnen de volkshuisvesting over actuele thema's in de woonuitgaven.
2
FINANCIELE BEREIKBAARHEID VAN
WONINGEN ALS KERNTAAK VAN HET BELEID
VAN VROM
M.J. van Rijn Ministerie van VROM
2.1 Inleiding
Dit hoofdstuk zal achtereenvolgens ingaan op de plaatsing van de financiële bereik-baarheid in de drie doelstellingen van het volkshuisvestingsbeleid, op de vraag wat we precies moeten verstaan onder fmanciële bereikbaarheid en welke huidige en toekomstige ontwikkelingen aan de orde zijn. Het hoofdstuk sluit af met de beant-woording van de vraag of financiële bereikbaarheid een kerntaak van VROM is.
2.2 Plaatsing bereikbaarheid in de drie doelstellingen
De bereikbaarheid van woningen is verweven in de drie doelstellingen van het volkshuisvestingsbeleid die grondwettelijk zijn verankerd: beschikbaarheid, betaal-baarheid en kwaliteit.
Bij de bereikbaarheid zijn, als we ons beperken tot de doelgroep van het beleid, alle doelstellingen in het geding. Bereikbaarheid vereist dat er goedkope woningen zijn,
dat er voldoende woningen zijn en dat de woningen aan een zekere (minimum)kwali-teit voldoen. Ten opzichte van de kwali(minimum)kwali-teit is de nadruk recent zwaarder op de aandacht voor de woonomgeving en de leefbaarheid komen te liggen.
De fmanciële bereikbaarheid vestigt de aandacht op het financiële aspect van de bereikbaarheid, waarbij naast de betaalbaarheid (wat kost het in termen van huumi-veau, huur- en subsidiebeleid) eveneens de kwaliteit en de beschikbaarheid een rol spelen:
Ten eerste wordt de prijs van een woning mede bepaald door de minimum eisen voor het kwaliteitsniveau zoals die in regelgeving zijn vastgelegd. In de opvattingen door de tijd heen over kwaliteit is een continu streven naar kwaliteitsverhoging dominant geweest. Dit heeft een opstuwend effect op de prijs heeft gehad.
Dat streven ging gepaard met de onmogelijkheid de kostprijs van het wonen in rekening te brengen bij de bewoners en met object- en subjectsubsidies die de finan-ciële bereikbaarheid van kwalitatief goede woningen hebben mogelijk gemaakt. Ten tweede zullen er ook voldoende goedkope woningen beschikbaar moeten zijn,
die in kwantitatief (getalsmatig en in kwalitatief opzicht, dat wil zeggen de juiste
soort woning) aan de behoefte voldoen. In kwantitatief opzicht zijn goedkope wonin-gen nodig omdat de huisvesting van de doelgroep bij voorrang hier moet plaatsvin-den, waardoor de woonlasten kunnen worden beperkt. De verdeling van de woon-ruimte bepaalt ook de verdeling van de woonlasten.
De verdeling van de woonruimte in de nieuwbouw heeft, vanwege de beperkte omvang, een aanvullende werking op de verdeling van de woonruimte ~n de bestaande voorraad. Het sterke voorraadkarakter van de woningmarkt houdt in dat de bereikbaarheid sterk steunt op de verdeling van de bestaande woonruimte.
De eerste tussenconclusie luidt: De financiële bereikbaarheid van woningen is afhankelijk van de onderlinge en integrale relatie tussen de doelstellingen beschik-baarheid, kwaliteit en betaalbaarheid.
2.3 De fmanciële bereikbaarheid: drie variabelen
Bij de fmanciële bereikbaarheid gaat het om de vraag: Welk huishouden kan met welk inkomen, in welke woning van welke kwaliteit, tegen welke prijs wonen? Deze vraagstelling geeft al aan dat de essentie van de fmanciële bereikbaarheid van een woning afhankelijk is van drie variabelen; prijs, inkomen en kwaliteit.
In het volkshuisvestingsbeleid van de afgelopen decennia, zijn er veel ingrepen geweest die op een of meer van bovenstaande variabelen aangrijpen.
De subjectsubsidiëring is een voorbeeld van een interventie die op twee variabelen aangrijpt; namelijk op prijs en inkomen. De kwaliteitskorting in de huursubsidie is een correctie op het resulterende subsidiebedrag vanuit de veronderstelling dat een hogere prijs ook een hogere kwaliteit betekent. De consumptie van extra kwaliteit komt aldus gedeeltelijk voor eigen rekening van de huurder.
Eenzijdige interventies kunnen onbedoelde effecten oproepen. De objectsubsidiëring bijvoorbeeld is een interventie tussen prijs en kwaliteit, waarbij de consumptie van extra kwaliteit voor een groot gedeelte is gesubsidieerd. Het inkomen speelt daarbij strikt genomen geen rol.
Hierdoor kan goedkope scheefheid ontstaan die gedeeltelijk aan de poort kan worden tegengegaan door toewijzingsbepalingen: een interventie tussen prijs en inkomen. Toewijzingsbepalingen hebben echter geen invloed op huishoudens die in de loop van de tijd goedkoop scheef zijn gaan wonen. Om de doorstroming van koop-krachtige huishoudens te bevorderen, kan de strategische nieuwbouw een functie vervullen. Strategische nieuwbouw vooronderstelt immers een integrale afweging van inkomen, prijs en kwaliteit.
De relatie tussen prijs en kwaliteit geeft de mate van marktwerking weer en behoeft nadere toelichting, ook vanuit historisch perspectief. Lange tijd is er in de volkshuis-vesting gestreefd naar kostendekkende huren. In de jaren zeventig verdwijnt de doelstelling echter op de achtergrond. Aan het begin van de jaren tachtig blijken het kwaliteitsniveau van nieuwe woningen, de bouw- en stichtingskosten en de resulte-rende objectsubsidies sterk te stijgen. In de jaren zeventig waren de huurverhogingen steeds lager geweest dan de corresponderende ontwikkeling van de kosten.
Het werd onvermijdelijk dat de bewoners een groter gedeelte van de werkelijke kosten van het wonen zelf gingen dragen. Dit kreeg zijn vertaling in een reële huurtrend. Deze lijn wordt sindsdien verder gevolgd, zij het dat voor de lagere inkomens de gevolgen van de reële huurverhogingen via de IHS worden gematigd.
Tabel 2.1 1. Periode 1950-1995 Periode Inflatie 1950-59 3,4 1960-69 4,6 1970-79 6,8 1980-89 2,8 1990-95 3,1 ') Betreft de periode 61-70 2) Betreft de periode 71-80 Huurstijging Trend Incl. 6,1 7,0 6,5 3,8 5,1 Reëel Reëel hui shoud-inkomen harm. Trend lncl. harm. 2,7 2,7 2,4 2,4 3,7') -0,3 0,6 0,62) 1,0 2,0 -0,7 2,0 2,1 0
2. Periode 1980-1995: koopkracht individuen (index 1979 = 100)
Index Koopkracht Gem. reële inkomensstijging
Minimum Modaal Minimum Modaal
1980 tlm 86 89 91 -1,6 -1,3
1987 tlm 94 89 99 0 1,1
De reële huurverhoging is vanaf de jaren tachtig positief, in tegenstelling tot de jaren zeventig maar niet zo hoog als in de jaren vijftig en zestig. Het grote verschil is echter dat de inkomensontwikkeling in de jaren tachtig met name aan het begin ervan, sterk negatief is. De huurverhogingen doen zich dus sterk voelen, hetgeen zich uit in een stijgende huurquote.
Die stijgende huurquote wordt tegenwoordig als het signaal gezien dat het wonen in de huursector onbetaalbaar zou worden. Dat is echter geen wet van Meden en Perzen. Het is goed om in dit verband de relatie tussen huurstijging, inflatie en inkomensstijging nog eens in ogenschouw te nemen.
Tabel 2.2
A. Consumptie wonen is gemiddeld
Jaar 1 Jaar 2
Consumptie Prijs Volume Waarde Stijging Prijs Volume Waarde
• 1 huis 20.0 1.0 20.0 5.0 21.0 1.0 21.0 • 2 kleding 8.0 2.0 16.0 1.0 8.08 2.0 16.2 • 16 boods. 4.0 16.0 64.0 2.9 4.12 16.0 65.8 Totaal 100.0 3.0 103.0 Inkomen 100.0 3.0 103.0 Huurquote 20.0 204.0
B. Consumptie wonen wijkt sterk af van gemiddeld
Jaar 1 Jaar 2
Consumptie Prijs Volume Waarde Stijging Prijs Volume Waarde
• 1 huis 40.0 1.0 40.0 5.0 42.0 1.0 42.0 • 2 kleding 8.0 1.0 8.0 1.0 8.08 1.0 8.1 • 16 boods. 4.0 13.0 52.0 2.9 4.12 13.0 53.6 Totaal 100.0 3.0 103.7 Inkomen 100.0 3.0 103.0 Huurquote 40.0 40.5
N.B. Bij een zeer sterk van het gemiddelde afwijkend aandeel van het wonen in de totale consumptie (b.v. een alleenstaande met een laag inkomen in een dure woning), kan het zijn dat er geen koopkrachtbehoud optreedt.
C. Idem B.; normhuurcompensatie 2 %; excl. kwaliteitskorting
Jaar 1 Jaar 2
Consumptie Prijs Volume Waarde Stijging Prijs Volume Waarde
• 1 huis 40.0 1.0 40.0 3.0 41.2 1.0 41.2 • 2 kleding 8.0 1.0 8.0 1.0 8.08 1.0 8.1 • 16 boods. 4.0 13.0 52.0 2.9 4.12 13.0 53.6 Totaal 100.0 3.0 102.9 Inkomen 100.0 3.0 103.0 Huurquote 40.0 40.0
De gemiddelde huurstijging wordt in de inflatie verwerkt. De inflatie vormt samen met wijzigingen in het belasting- en premiebeeld het uitgangspunt voor de koop-kracht. Koopkrachtbehoud wil niets anders zeggen dan behoud van het consumptieni-veau.
Bij een reële huurstijging en koopkrachtbehoud stijgt weliswaar de huurquote, maar is er in het huishoudbudget evenveel te besteden als het vorige jaar (situatie A). Wanneer er koopkrachtverlies optreedt, doordat bijvoorbeeld het aandeel van het wonen in de consumptie hoger is dan het gemiddelde (situatie B) of door een inkomensstijging die kleiner is dan de inflatie, is de situatie anders: niet alleen de huurquote loopt op, maar er valt ook minder te besteden aan andere zaken binnen
het huishoudbudget of men zal dan moeten verhuizen.
De norm-huurcompensatie in de IHS leidt ertoe dat de gevolgen van een reële
huurtrend worden afgezwakt of weggenomen (zie situatie C).
De tweede tussenconclusie luidt:
De financiële bereikbaarheid vereist een integrale beschouwing van het inkomen, de prijs en de kwaliteit van de woning. Het oplopen van de huurquote moet worden bezien in het licht van de ontwikkeling van de koopkracht. De mate waarin meer aan wonen wordt geconsumeerd ten opzichte van het gemiddelde, kan in individuele gevallen leiden tot koopkrachtverlies.
2.4 Stand van zaken en ontwikkelingen over de bereikbaarheid
Op het terrein van de financiële bereikbaarheid vinden de volgende ontwikkelingen plaats.
Ten eerste de inkomensontwikkeling van met name de doelgroep. De doelgroep -die
is afgeperkt in termen van besteedbaar inkomen- bestaat in toenemende mate uit
alleenstaanden en uitkeringsontvangenden. Hierin weerspiegelen zich allerlei factoren waaronder het proces van individualisering, huishoudensverdunning, vergrijzing en de huidige sociaal-economische situatie.
Voor de verdere ontwikkeling van de doelgroep is de inkomensontwikkeling van
belang. De inkomensontwikkeling, zoals het CPB die raamt, leidt zo mogelijk in
deze kabinetsperiode tot koopkrachtbehoud voor de doelgroep. Voorts wordt de
omvang van de doelgroep beïnvloed door bijvoorbeeld het vinden of juist verliezen van werk, gaan samenwonen of alleenstaand worden, met pensioen gaan of het huis verlaten. Deze factoren beïnvloeden het economisch draagvlak van het huishouden direct en daarmee ook op de vraag of men tot de doelgroep behoort, blijft behoren of juist niet.
Ten tweede de kwaliteit van goedkope woningen. De woontechnische kwaliteit van woningen is volgens de laatste Kwalitatieve Woning Registratie in het algemeen goed te noemen. Het bewonersoordeel over de kwaliteit van woningen is over het
algemeen ook positief. Ongeveer 82 % van de bewoners geven hun woning een
Het huisvesten van de doelgroep in de goedkope voorraad leidt er dan ook niet toe dat, uitzonderingen daargelaten, een kwalitatief slechtere woning wordt betrokken. De bereikbaarheid in kwalitatief opzicht is dan ook goed te noemen.
Wellicht vormt in dit verband de bereikbaarheid in relatie tot de woonomgeving en de leefbaarheid van buurten en wijken een uitzondering. Waar de leefbaarheid sterk onder druk komt te staan en in maatschappelijk opzicht een cumulatie van onge;.vens
-te gevolgen optreedt, bijvoorbeeld een concentratie van lagere inkomens of etnische minderheden in slechtere woningen, een ernstig verval van een buurt, leegstand of een slecht imago, daar kunnen de regels voor de toewijzing misschien minder strikt worden toegepast.
Tabel 2.3 Bereikbaarheid nieuwbouw (bedragen afgerond)
Stel een woning van
f
750,-; fiatteringsgrens ca.f
670,-Doelgroep Doelgroe~ Doelgroep
laag I-p. laag m-p. hoog m-p.
Netto-inkomen 15.700 22.500 30.000
Brutohuur 9.000 9.000 9.000
IHS tot fiatteringsgrens 3.600 3.600 1.100
IHS boven fiatteringsgrens 500 500 0
Nettohuur 4.900 4.900 7.900
- waarvan minimumnormhuur 3.700 3.700 7.500
-waarvan lek. tot fiat. gr. 650 650 400
- waarvan lek. boven f. gr. 550 550 0
Resterend netto-inkomen 10.800 17.600 22.100
Als % vlh netto-inkomen:
Brutohuur 57 40 30
IHS tot fiatteringsgrens 23 16 4
IHS boven fiatteringsgrens 3 2 0
Nettohuur 31 22 26
-waarvan minimurnnormhuur 24 16 25
- waarvan lek. tot fiat. gr. 4 3 1
-waarvan lek. boven fiat. gr. 3 3 0
N.B. Bij de doelgroep hoog gevat de minimumnormhuur ook de zelf te betalen huur (verschil tussen
Ten derde de beschikbaarheid van goedkope woningen. In kwantitatief opzicht raken we de verhouding tussen vraag en aanbod. Via het bouwprogramma vindt de laatste jaren onder invloed van zich wijzigende omstandigheden een verschuiving naar de koopsector plaats. Dit impliceert dat het aandeel van de huursector en van het aandeel van de sociale sector daarbinnen, in de nieuwbouw kleiner wordt. Voor het oplopende woningtekort voorziet het Regeerakkoord in een uitbreiding van het bouwprogramma en een intensivering van subsidies voor de sociale huursector. Het groter aandeel van de koopsector in de nieuwbouw levert direct of indirect vrijkomende woningen op in de huursector en brengt zodoende de doorstroming op gang. Dit schept mogelijkheden in de bestaande huursector, maar vestigt tegelijker-tijd ook de aandacht op de toewijzing van via doorstroming vrijkomende woningen. De bereikbaarheid van goedkope woningen kan door de goedkope scheefheid in
gevaar komen. Op macroniveau zijn de omvang van de doelgroep en de voorraad goedkope woningen ongeveer even groot. Door de goedkope scheefheid zijn echter ruim 600.000 woningen niet beschikbaar voor de doelgroep, die dan moet uitwijken naar de betaalbare of zelfs de dure woningen, met doorgaans hogere woonlasten. Ten vierde de betaalbaarheid. Op hoofdlijnen gaat het bij de betaalbaarheid om het huurniveau en het huur- en subsidiebeleid.
Het algehele huurniveau van de gehele voorraad laat zien dat ongeveer 60% van de woningen in de goedkope voorraad valt; de middeldure voorraad bevat ongeveer 30 %; de dure voorraad 10 %. Circa drie kwart van de huurwoningen is voor de doelgroep bereikbaar met behulp van IHS, zonder de fiatteringsgrens te hoeven aanspreken.
Beleidsmatig is er de afgelopen jaren op het terrein van het huurbeleid veel veranderd door omzetting van een centraal bepaalde huurtrend in de zoge-naamde huursombenadering. Binnen bepaalde grenzen -minimale huursom, maximale huurstijging- hebben verhuurders meer mogelijkheden gekregen om de huurstijging aan de marktsituatie ter plekke aan te passen. Met de doorvoe-ring van de brutedoorvoe-ring wordt deze ruimte nog verder vergroot. Een van de gevolgen van de brutering is dat een inflatievolgende huurontwikkeling op termijn binnen bereik komt.
Wat betreft het subsidiebeleid valt met name de verschuiving van object- naar subjectsubsidies op. De huursubsidie is een kerninstrument met het oog op goed en betaalbaar wonen voor de doelgroep. Met subjectsubsidies is meer maatwerk mogelijk, zodat afstemming kan plaatsvinden op diegenen die het ook daadwer-kelijk nodig hebben.
De recente ophoging van de fiatteringsgrens naar
f
300,-, die overeenkomt met een huurgrens van circaf
670,- per maand, vergroot de bereikbaarheid van woningen bij huurders die IHS ontvangen. Dat neemt niet weg dat de nieuw-bouw voor een gedeelte van de doelgroep normaal gesproken op dit moment niet bereikbaar meer is, zonder dat door de fiatteringsgrens wordt heengebro-ken. Omwille van de beheersbaarheid van het IHS-budget is het niet wenselijk dat dit op grote schaal gebeurt. Het moet beperkt blijven tot daar waar het gelet op de woningmarkt en de sociale omstandigheden noodzakelijk is.Tabel 2.3 geeft aan dat de doelgroep geen homogeen gezelschap is; noch naar inkomen, noch naar huishoudensvorm. Een alleenstaande met een bijstandsuitkering heeft andere financiële mogelijkheden dan een modaal echtpaar zonder kinderen. Die fmanciële mogelijkheden en de verschillen daarin kunnen, hoezeer subsidies daarin ook verandering brengen, niet worden weggepoetst. Duurdere woningen, bijvoor-beeld in de nieuwbouw, liggen meer in het bereik van het bovenste segment vlln de doelgroep.
Met het inwerkingtreden van het BWS '95 zal een belangrijke verandering op het terrein van de subsidiëring plaatsvinden. Er worden niet langer generieke exploitatiesubsidies verstrekt. Tevens wordt met de brutering een meer
vennogensgerichte-benadering geïntroduceerd, die impliceert dat een dekkende exploitatie in totaliteit moet worden bekeken. De aanvullende nieuwbouw van sociale huurwoningen zal dan ook, nog meer nu het geval is, een strategische investe-ringsbeslissing zijn, waarbij een corporatie de totale inkomsten- en vermogens-positie in ogenschouw zal nemen. Tabel 2.4 laat zien hoe dit er schematisch uit ziet.
Tabel 2.4
ABR
De combinatie van het exploitatiesaldo en de ABR, alsmede de vooruitzichten
daaromtrent, bepalen de speelruimte voor nieuwe investeringen. Naarmate die
speelruimte groter is, kan die speelruimte, daar waar nodig en wenselijk, ook meer worden ingezet om nieuwe woningen bereikbaar te houden of te maken voor de doelgroep. De relatie tussen inkomen, prijs en kwaliteit eist bij die beslissing een integrale afweging.
Het huurniveau in de nieuwbouw zal in combinatie met een behoedzaam gebruik van de fiatteringsgrens ertoe leiden dat de bereikbaarheid van de nieuwbouw niet voor de gehele doelgroep mogelijk is. Een groot gedeelte van de doelgroep is aangewezen op de bestaande voorraad.
Samengevat zijn de belangrijkste ontwikkelingen voor de bereikbaarheid van de doelgroep gelegen in de ontwikkeling van de inkomens en het economisch draagvlak van de doelgroep zelf; een kwalitatief goede woningvoorraad met aandacht voor het isolerende karakter van een scala aan leefbaarheidsproblemen; de blijvende beschik-baarheid van goedkope woningen en de afschaffing van generieke
exploitatiesub-sidies in de nieuwbouw.
Naar de mate waarin de interferentie tussen deze ontwikkelingen groter is, zal ook de aanpak van problemen een integraler karakter moeten dragen.
Vanuit de volkshuisvesting bieden onder andere het toewijzingsinstrumentarium, het
gedecentraliseerde huur- en subsidiebeleid en het opgebouwde vermogen in de
kwalitatief goede voorraad, daartoe voldoende mogelijkheden om de bereikbaarheid voor de doelgroep bij voorrang in de goedkope voorraad te kunnen blijven invullen.
2.5 Bereikbaarheid als kerntaak
Deze paragraaf komt tot een beantwoording van de vraag of de financiële bereik-baarheid een kerntaak van VROM is.
Het woord kerntaak valt op het eerste gezicht te associëren met de kerntaken-discussie die zich thans op rijksniveau afspeelt. Die kerntaken-discussie is nog niet afgerond, maar enkele lijnen zijn inmiddels wel helder. De rijksdienst zal zich in de toekomst bewegen in de richting van een strategisch en beleidsvormend orgaan, waarin integrale afwegingen een steeds belangrijker referentiepunt zullen vormen.
Uitvoerende taken worden daarbij zoveel en waar mogelijk op afstand gezet, hetzij binnen de overheid, hetzij in min- of meerdere mate daarbuiten. Dit gebeurt vanuit de filosofie dat beslissingen beter daar kunnen worden genomen waar zich ook de problemen voordoen en waar alle omstandigheden het best in de afweging kunnen worden betrokken. Tevens wordt zo de eigen verantwoordelijkheid daar waar nodig en wenselijk versterkt. De keerzijde daarvan is dat de verschuiving van het beslis-singsniveau dan ook door de nodige middelen en instrumenten -zowel in beleidsma-tige als in fmanciële zin- ondersteund wordt. Een toenemende vrijheid en verant-woordelijkheid gaan daarbij hand in hand.
Het rijksniveau beperkt zich daarbij, het DGVH bevindt zich wat dat betreft in de voorhoede, tot het vaststellen van de kaders en het 'zorgen' dat doelstellingen door de verschillende partijen binnen bereik kunnen worden gebracht.
We komen dan vanzelf op de gewijzigde ordening en de bijbehorende bewerktuiging die zich de afgelopen jaren in de volkshuisvesting heeft voltrokken. We gaan hier niet in extenso op in, maar verwijzen onder andere naar de decentralisatie van budgetten, de financiële en bestuurlijke verzelfstandiging van corporaties en de decentrale vaststelling van de huurstijging.
Het Rijk is in de volkshuisvesting en ook wat betreft de financiële bereikba~rheid
bovenmeester af. De bereikbaarheid op het snijvlak van beschikbaarheid, betaalbaar-heid en kwaliteit is een gezamenlijke verantwoordelijkbetaalbaar-heid van alle betrokken partijen: Rijk, gemeenten, verhuurders en bewoners. Dit houdt in dat een ieder daarin een eigen verantwoordelijkheid heeft, waarbij het Rijk de kaders in integrali-teit aangeeft die worden vastgelegd in wet- en regelgeving en daar waar nodig middelen ter beschikking stelt.
Van gemeenten en verhuurders wordt verwacht dat zij de beleidsvrijheid die de kaders bieden en de middelen die zij daarbij krijgen aangereikt voor de bereikbaar-heid voor de doelgroep, ook daadwerkelijk daartoe inzetten. Dit vergt, wij zijn ons hier ten volle van bewust, in tijden waarin de sociaal-economische situatie beperkin-gen oplegt, een grotere inspanning.
Last but not least moet bewoners de nodige vrijheid worden geboden bij de keuze van een goede en betaalbare woning. Ook hier zal echter wat betreft het financiële aspect steeds een integrale keuze tussen inkomen, prijs en kwaliteit met inbegrip van de aanwezige subsidiemogelijkheden moeten worden gemaakt. Het consumeren van meer kwaliteit bij een gegeven inkomen heeft zijn prijs, ook met het oog op koop-krachtbehoud.
In het onderlinge verkeer tussen huurders en verhuurders zal een verdere ontwikke-ling naar een transparante en open verhouding moeten plaatsvinden, langs de lijnen van de voorstellen van de Commissie Huurders-Verhuurders. De proceswaarborgen vervullen daarbij een belangrijke rol.
Aldus wordt een eigentijdse invulling gegeven aan de opdracht die de Grondwet oplegt: bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid. Als kerntaak van het rijkshuisvestingsbeleid blijft de zorg voor voldoende en betaalbare woningen van voldoende kwaliteit in een kwalitatief goed woon- en leefmilieu, waarin en daar begon dit hoofdstuk mee, de bereikbaarheid is verweven.
I ,
3
WOONUITGAVEN IN DE JAREN TACHTIG,
NEGENTIG EN IN DE TOEKOMST
I.B.S. Conijn
Onderzoeksinstituut OTB
3.1 Inleiding
De stijgende woonuitgaven in de huursector vonnen onmiskenbaar een probleem. Al een groot aantal jaren worden we geconfronteerd met een huurstijging die de algemene inflatie ruimschoots overtreft. In het kader van de brutering heeft de voonnalige staatssecretaris Heenna op korte tennijn een inflatievolgend huurbeleid in het vooruitzicht gesteld. In een onlangs gehouden congres van de Woonbond is ook nadrukkelijk de noodzaak van een inflatievolgend huurbeleid aan de orde gesteld. Over de feitelijke ontwikkeling in de toekomst is menigeen minder gerust. Het beeld van een nog verder oplopende woonuitgavenproblematiek dient zich aan.
De centrale vraag is wie zich het probleem aantrekt en in welk kader het probleem geplaatst moet worden om tot een 'oplossing' te worden gebracht.
In mijn inleiding zal het probleem vanuit drie invalshoeken worden benaderd: ten eerste de feitelijke ontwikkeling van de huurprijzen en de woonuitgaven in de huursector vanaf het begin van de jaren tachtig. Een tweede invalshoek is de gewijzigde positie van de rijksoverheid. Deze beschouwt nog slechts in zeer beperkte mate de woonuitgavenontwikkeling als een probleem, waaraan voor de rijksoverheid consequenties verbonden zouden moeten worden. Tot slot de centrale positie die de lokale partijen (verhuurders, huurders en gemeenten) hebben gekregen bij de woonuitgavenontwikkeling; mogelijke oplossingen dienen vooral binnen deze lokale context te worden gevonden.
3.2 Feitelijke ontwikkelingen
De feitelijke ontwikkeling van de huurprijzen en de woonuitgaven in de huursector zullen we illustreren aan de hand van enkele figuren. Hierbij beschouwen we de periode 1980-1995.
Uit figuur 3.1 blijkt dat de huurontwikkeling de afgelopen vijfentwintig jaar voortdurend boven de algemene prijsstijging te zijn geweest. Voor de huurontwikke-ling hebben we de zuivere prijsstijging van woondiensten genomen, dus exclusief het huurverhogende effect van de kwantitatieve en kwalitatieve uitbreiding van de
huurwoningvoorraad. Het verschil tussen de stijging van de huren en die van andere goederen en diensten is substantieel. De prijsstijging van alle goederen en diensten (dus inclusief de huurprijsstijging) is in de periode 1980-1995 in totaal 40% geweest, terwijl de stijging van de huren maar liefst 84% was.
Figuur 3.1 De huurontwikkeling, excl. het kwaliteitseffect, en de stijging van het algemene prijspeil, procentuele mutatie, 1980-1995
\ \ ... "\ .
,
,
"
-
--.... ... / .."
/ ·I · /,.-
...._----De tegenstrijdigheid tussen de huurontwikkeling en de algemene inflatie is wel illustratief voor de relatieve stijging van de huren, maar op zichzelf niet alleszeg
-gend. Als de bouwkosten van woningen stijgen, zullen op korte en lange termijn ook de huren moeten toenemen. Figuur 3.2 relateert de stijging van de huren aan de bouwkostenstijging. Nu hoeven de huren de bouwkosten niet zonder meer te volgen omdat er rekening dient te worden gehouden met een verouderingseffect. De omvang van dit verouderingseffect is in het verleden meestal op 1,5
%
per jaar gesteld. Dit zou wel eens wat aan de hoge kant kunnen zijn. Daarom hebben we hier een verouderingseffect van 1 % als uitgangspunt genomen.Figuur 3.2 laat zien dat de huurstijging ook voortdurend hoger is geweest dan de bouwkostenstijging minus 1 %. In feite wordt hiermee zichtbaar gemaakt dat het beleid naar een meer kostendekkende huur al lang voor de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig van kracht was. Een probleem is evenwel dat we in Nederland geen algemeen aanvaarde kostprijsbenadering in de huursector hebben, zodat onduidelijk is wanneer de huren voldoende zijn gestegen om de kosten te dekken.
Figuur 3.2 De huurontwikkeling, excl. het kwaliteitseffect, en de stijging van de bouwkosten minus 1 %-punt, procentuele mutatie, 1980-1995
10
t
-l huurontwikkeling, %·mutatie \ \"
-
._.-_
.
-
/ bouwkosten(minus 1 %). %-mutatie . " , ' "-
--/Figuur 3.3 geeft een beeld van de huurontwikkeling ten opzichte van de inkomens-ontwikkeling. Bij de huurontwikkeling is nu wel rekening gehouden met het prijsverhogende effect van de uitbreiding van de huurwoningvoorraad. Bij de inkomensontwikkeling is het verloop van de regelingslonen genomen. Eenzelfde beeld als in de voorafgaande figuren komt naar voren. De huurontwikkeling ligt ruimschoots boven de inkomensontwikkeling, en dat al gedurende een periode van vijftien jaren.
De woonuitgavenontwikkeling is de resultante van de huurontwikkeling, de inko-mensontwikkeling en de veranderingen in de individuele huursubsidie. De IHS-regeling is in de periode 1980-1995 voortdurend aangepast om de nodig geachte bezuinigingen te kunnen realiseren. Daardoor heeft deze regeling de divergerende ontwikkeling tussen huren en inkomens niet gecompenseerd. De resultante van een en ander zien we terug in het verloop van de nettohuurquoten, die het aandeel weergeven dat de huren uitmaken van het besteedbaar inkomen.
De gemiddelde nettohuurquote is, zo laat figuur 3.4 zien, voortdurend gestegen. Voor alle huurders was de nettohuurquote in 1981 gemiddeld minder dan 16% en is in 1993 opgelopen tot ruim 21 %. Voor de huurders met individuele huursubsidie zijn de overeenkomstige percentages minder dan 18% en ruim 24%. Achter deze gemiddelden gaat echter een grote spreiding schuil. Bij bepaalde bevolkingsgroepen en in bepaalde woningmarktgebieden, zoals de groeikernen, kunnen de nettohuurquo-te aanmerkelijk hoger zijn. Grote groepen huishoudens hebben te maken met een
Figuur 3.3 De huurontwikkeling, incl. het kwaliteitseffect en de stijging van de regelingslonen, procentuele mutatie, 1980-1995
- huurontw;kkeling (incl. kwaliteit), ~-mutatie - - inkomen, "-mutatie
••
, \"
\ ·F ·· \,
\ \ .. \ . \ \ / · · · ·f,
"" ..._-_/
/ . ';..'--
.
_
.
,
.., ,
.+---~--~--~~-~-T_--._--._--._--,_--,_--r_--r_--._~._--.__. • '*'....
....
""
nettohuurquote tussen 30 en 40%. In het bijzonder bij huishoudens met een laag inkomen blijft er dan (te) weinig over voor de andere primaire levensbehoeften. Tot slot van dit deel van de inleiding is het zinvol nog te wijzen op een proces dat achter deze macrocijfers schuil gaat. Uit analyses van de Woningbehoeftenonderzoe-ken blijkt dat huur en koop in toenemende mate ook staan voor arm! en rijk. De hogere inkomensgroepen blijken steeds meer in de koopsector te wonen en de lagere inkomensgroepen wonen steeds meer in de huursector. We kunnen dit met enkele cijfers illustreren. In de periode 1981-1990 is het gemiddelde, nominale inkomen in de huursector met slechts 8,5% toegenomen; bij huurders met individuele huursubsi-die was dit niet meer dan 2 %. Het gemiddelde, nominale inkomen van eigenaar-bewoners is in de overeenkomstige periode echter met 27% toegenomen. De inkomensverschillen tussen huur en koop zijn dus sterk gestegen. Deze ontwikkeling zal zich zonder twijfel de komende jaren voortzetten. De grote nadruk op de bouw van ongesubsidieerde nieuwbouw in de koopsector zal ertoe leiden dat de inkomens-kloof tussen huur en koop groter zal worden. De hogere inkomensgroepen zullen immers in toenemende mate naar de koopsector trekken. Dit is een vorm van segregatie die ook belangrijke ruimtelijke effecten zal hebben.
I Zie J.B.S. Conijn en C.L.M. Lamain, 1994, De Individuele woonuitgaven In de huur- en
Figuur 3.4 Het verloop van de netto huurquote van huurders met en zonder individuele huursubsidie, in procenten, 1981-1990
huurders met IHS - - huurders zonder IHS ...•••• alle huurders
24 ... ... 16 •••••••• .:.. "..;."_ 14 Il jaar 3.3 De verdwijnende rijksoverheid
Er ligt duidelijk een probleem bij de ontwikkeling van de woonuitgaven. De eerder gestelde vraag in welk kader dit probleem tot een oplossing kan worden gebracht, komt nu aan de orde. Allereerst de positie van het Rijk. Ten opzichte van het midden van de jaren zeventig is de rol van het Rijk bij de woonuitgavenontwikkeling radicaal gewijzigd. In de tweede helft van de jaren zeventig kwamen de doelstellin-gen van het Rijk tot uiting in de volkshuisvestingsprijs en in de normhuurquoten van de IHS-regeling. Deze doelstellingen maakten onderdeel uit van de toenmalige verzorgingsstaat. Ze impliceerden een taakstelling van het Rijk om de burgers vergaande waarborgen voor de vooruitgang te bieden. In de jaren tachtig is gebleken dat deze waarborgen niet meer na te komen waren.
Langzaam maar zeker is het hele bouwwerk van de verzorgingsstaat in de volkshuis
-vestingssector afgebroken. In het begin van de jaren tachtig is het systeem van de normhuurquoten gewijzigd in een systeem van normhuren die jaarlijks met de trendmatige huurstijging worden aangepast. Hiermee werd de betaalbaarheid een onderdeel van het huurbeleid; de expliciete doelstelling over de betaalbaarheid was daadwerkelijk verdwenen. Er waren geen ijkpunten meer. De budgettaire noodzaak voor deze beleidswijziging was overigens zeer duidelijk. Bij een stagnerende inkomensontwikkeling zou immers een subsidiëring op basis van normhuurquoten tot zeer sterk stijgende uitgaven leiden. Het oude IHS-systeem was opgezet vanuit de
gedachte van een voortdurende welvaartstijging. Toen dat wegviel, viel ook de grondslag voor de toenmalige IHS-regeling weg.
De tweede belangrijke stap werd aan het einde van de jaren tachtig onder meer in de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig gezet. Het huurbeleid werd veel nadruk-kelijker dan voorheen beschouwd als onderdeel van het totale sociaal-economische beleid. De hoogte van de huurverhoging werd als niet meer als problematisch beschouwd, als samen met de andere sociaal-economische factoren de koopkracht maar gehandhaafd kon worden. Toen vervolgens bleek dat de koopkracht toch niet behouden kon blijven, werd er geen directe koppeling meer gelegd met de hoogte van de huurstijging. Volgens het rijksbeleid is de hoogte van de huurstijging een van de factoren die het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie bepalen.
Recent is hier de huurliberalisatie en het huursombeleid bijgekomen. Hiermee heeft het Rijk het directe en overigens ook dwingend sturingskader voor de hoogte van de huurstijging overboord gezet. Het Rijk bepaalt nog slechts de steeds ruimere marges waarbinnen de verhuurders de feitelijke huurontwikkeling kunnen bepalen. De·
discussies die in het verlengde van de brutering zijn ontstaan over de vraag of een inflatievolgend huurbeleid een realistische verwachting is, laten zien dat het Rijk daartoe onvoldoende sturingsmogelijkheden heeft. De 3,8% die in het bruteringsak-koord is genoemd, heeft slechts een rekentechnische achtergrond. Verschillende sociale verhuurders, met name in de Randstad, hebben aangegeven dat de komende jaren met hogere huurstijgingen gerekend zal moeten worden.
Per saldo kunnen we concluderen dat het Rijk geen duidelijke doelstellingen meer heeft over de betaalbaarheid van het wonen. De instrumenten waarmee de betaal-baarheid kan worden beïnvloed, zijn voor een belangrijk deel uit handen gegeven.
Op dit moment resteert de individuele huursubsidie. Dit wordt weliswaar een kerninstrument genoemd, maar kan beter worden gekenschetst als een flankerend beleidsinstrument. De individuele huursubsidie voorkomt immers niet dat de woonuitgaven verder toenemen, maar probeert ervoor te zorgen dat de woonuitgaven bij de lagere inkomensgroepen globaal in gelijke mate stijgen als bij de andere inkomensgroepen. Met name als lage-inkomensgroepen in een duurdere huurwoning wonen, vormt de individuele huursubsidie geen goede waarborg dat de woonuitgaven niet te hoog oplopen.
3.4 Het lokale kader
De decentralisatie van rijkstaken naar lagere overheden, met name naar de gemeen-te, en de verzelfstandiging van de sociale huursector, hebben ertoe geleid dat de afweging over de woonuitgaven op het lokale niveau is terecht gekomen. Verhuur-ders, huurders en gemeenten hebben samen de instrumenten in handen om het huurbeleid in te kaderen en daarbij ook de consequenties voor de woonuitgaven-ontwikkeling te betrekken.
Hiermee komt het laatste deel van deze inleiding aan de orde: de afwegingen op het lokale niveau. Over dit onderwerp zullen we enkele belangrijke zaken aanstippen, die beperkt blijven tot de sociale huursector.
,.,,,,
"
'I ' I ' '1 I II~ ftBij de sociale verhuurder zal de financiële continuïteit een centrale randvoorwaarde worden voor het te voeren beleid, waaronder het huurbeleid, Deze randvoorwaarde vertaalt zich in een nagestreefde norm voor de solvabiliteit, die aangeeft welk aandeel het eigen vermogen uitmaakt van het totale vermogen.
Problematisch is nu dat er in Nederland geen duidelijke norm is voor de benodigde solvabiliteit. Iedere corporatie kan een eigen norm formuleren op basis waarvan ze het beleid voert. Hoe hoger de benodigde solvabiliteit, des te minder ruimte is er voor een gematigd huurbeleid.
Verder is het van belang te onderkennen dat investeringen over het algemeen leiden tot een verslechtering van de solvabiliteit op korte of lange termijn, tenzij de investeringen duidelijk winstgevend zijn. In de sociale woningbouw zijn investerin-gen echter, zeker vanaf 1995 zonder exploitatiesubsidies, veelal niet kostendekkend. Dit heeft een vermindering van de solvabiliteit tot gevolg. Alleen wanneer de investeringen gepaard gaan met desinvesteringen via de verkoop van woningen kan dit effect worden gecompenseerd.
De rol van de huurder in het afwegingsproces tussen noodzakelijke solvabiliteit, benodigde investeringen en nagestreefde betaaIbaarheid is nog maar in zeer beperkte mate ingevuld. De huurder is in de praktijk, mede als gevolg van de huidige huurprijswetgeving, geen weerbare partij. Maar al te gemakkelijk kan de sociale verhuurder als hij dat wenst of noodzakelijk acht, zich verschuilen achter hoog gestelde solvabiliteitsnormen om een streng huurbeleid te rechtvaardigen. Een bijkomend groot probleem is de berekeningswijze van het eigen vermogen, De omvang daarvan is zeer sterk afhankelijk van de waardering van het woningbezit en van de leningen op de balans,
De gemeente neemt mede op grond van de toezichthoudende taak over de sociale verhuurders een centrale positie in op het lokale niveau. Sociale verhuurders opereren met maatschappelijk kapitaal en zijn vanuit dien hoofde verantwoording schuldig aan de maatschappij, in casu de gemeente, over de doelmatige aanwending van de middelen,
Een apart thema is de vraag of het Besluit Beheer Sociale Huursector toereikend is om het toezicht goed vorm te geven. Men kan daar zijn twijfels over hebben. Corporaties zijn zelf ook bezig met de ontwikkeling van gedragscodes om een strikter opereren te waarborgen dan het BBSH in feite toelaat. Dit thema zullen we hier niet verder uitwerken. Van belang is dat de gemeente haar verantwoordelijkheid neemt om mede op basis van haar toezichthoudende taak de afweging die sociale verhuurders maken, te toetsen. In dit kader bevindt zich het probleem van de stijgende woonuitgaven. Als de gemeente constateert dat de woonuitgaven te hoog oplopen, zal de oplossing op gemeentelijk niveau gevonden moeten worden in een samenspel tussen verhuurders, huurders en gemeenten.
4
WONEN IN GROEIKERNEN: SEGREGATIE OF
STILLE ARMOEDE?
P.J. Boelhouwer Onderzoeksinstituut OTB
4.1 Inleiding
Zoals uit de eerdere bijdragen van deze bundel al kan worden opgemaakt, is er de laatste jaren sprake van een hernieuwde belangstelling voor de woonuitgavenpro-blematiek. Zo heeft met het verschijnen van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig in de volkshuisvesting het denken postgevat dat de overheid ook op dit beleidsonderdeel meer verantwoordelijkheden aan marktpartijen zal moeten toeken-nen en zich op sommige terreitoeken-nen, zoals de objectsubsidiëring, dient terug te trek-ken. De burger wordt hierdoor in een kort tijdsbestek verantwoordelijk gesteld voor zijn eigen huisvesting en zal steeds meer de werkelijke prijs van het wonen dienen op te brengen.
De in dit kader in 1991 ingezette verhoging van de trendhuur naar 5,5% voor een periode van vier jaar, de verwachte huurstijging na de bruteringsoperatie in 1995 van 4% à 5% en de verschralingen in de IHS-regeling uit 1992, resulteerden in een duidelijke lastenverzwaring voor de huurders. Bij een toename van de welvaart zijn deze verhogingen over het algemeen redelijk op te brengen. Echter, door de economische recessie stokte ook de inkomensontwikkeling en nam de koopkracht de afgelopen jaren af. Zo is de koopkracht van de minima (zonder kinderen) in de periode 1991-1994 met 2,8% afgenomen, terwijl voor 1995 een daling van 1,0% in het verschiet ligt.
In tegenstelling tot de ontwikkelingen in het midden van de jaren zeventig, toen de woonlastendiscussies vooral in stadsvernieuwingsgebieden gevoerd werden, komen de effecten van deze bezuinigingsmaatregelen nu niet direct het hardste aan in de oudere delen van de woningvoorraad. De genomen maatregelen werken veel directer door in de woonuitgaven en de lasten van huishoudens in de uitbreidingsgebieden van de jaren zeventig en tachtig. Met name de effecten in groeisteden en groeikernen kunnen hoog worden ingeschat. Naast het feit dat het gemiddelde huurniveau in deze gemeenten hoger uitkomt, wordt dit tevens veroorzaakt door de werking van de IHS-regeling en meer in het bijzonder de kwaliteitskorting, waardoor nettohuurstijgingen tot ruim boven de trendhuurstijging mogelijk zijn.
Vanwege de eenzijdig samengestelde woningvoorraad hebben deze gemeenten bovendien weinig mogelijkheden om via een wijziging van de woonruimteverdeling
de toename van de woonuitgaven voor de lage-inkomensgroepen binnen hun gemeente op te vangen.
In dit hoofdstuk gaan wij nader in op de woonuitgavenproblematiek in de groeiker-nen. De gegevens zijn afkomstig uit twee studies die het Onderzoeksinstituut OTB in 1993 en 1994 in opdracht van respectievelijk de SEV en zes groeikernen heeft uitgevoerd. Als basismateriaal werden lokale survey-onderzoeken uit 1990-1991 en het Woningbehoeftenonderzoek 1989-1990 aangehouden.
Van belang is te beseffen dat de situatie aan het begin van de jaren negentig is voortgezet naar de toekomst. Hierbij doen zich dus geen veranderingen voor in de huishoudens- en woonsituatie. Er is met andere woorden sprake van een statische situatie. Wel werden de inkomens- en huurontwikkeling en de IHS-bedragen jaarlijks aangepast.
4.2 Huurders en woningen
De groeikernen hebben een zeer specifieke ontwikkeling doorgemaakt en wijken op belangrijke punten af van de overige middelgrote steden in Nederland. Bij de ontwikkeling van de groeikernen had de rijksoverheid oorspronkelijk niet de bedoe-ling hen zelfstandig te laten functioneren. De gedachte was dat groeikernen, zeker in de opbouwfase, een overloopfunctie zouden vervullen binnen een stadsgewest. Ruim dertig jaar na de invoering van het groeikernenbeleid kunnen we concluderen dat de oorspronkelijke opvangkernen zich geëvolueerd hebben tot redelijk complete steden met een bijbehorend voorzieningenniveau. Dit uit zich ook in de bevolkings-samenstelling van de groeikernen. Oorspronkelijk trokken vooral midden- en hoge-inkomensgroepen met kinderen naar de groeikernen. Inmiddels komt de bevolkings-samenstelling veel meer overeen met die in de rest van Nederland en huisvesten de groeikernen ook een substantieel aandeel lage-inkomensgroepen (figuur 4.1). Zo bedraagt het aandeel huishoudens in de laagste twee inkomensdecielen in de groei-kernen ten opzichte van Nederland in 1989 8,8% en 7,7%. De verschillen tussen de kenmerken van de huurders zijn zelfs nog kleiner (tabel 4.1).
In tegenstelling tot de huurderskenmerken beschikt de woningvoorraad in de groeikernen wel over zeer specifieke eigenschappen. De woningen zijn jonger, er komen meer (sociale) huurwoningen voor en het aandeel eengezinshuizen is hoger dan in de rest van Nederland. De belangrijkste variabele betreft uiteraard de huurprijs. De gemiddelde basishuur komt in de groeikernen per 1 januari 1995 met
f
695,- ongeveerf
105,- hoger uit in vergelijking met heel Nederland. Tussen de groeikernen onderling manifesteren zich echter grote verschillen. Van de zes onderzochte groeikernen moeten de huurders in Zoetermeer (f 818,-) verreweg de hoogste gemiddelde basishuur opbrengen. Vervolgens volgen Spijkenisse (f 755,-) en Almere (f 725, -).Figuur 4.1 Het besteedbaar huishoudensinkomen op jaarbasis in 1989 in Alk-maar, Almere, Capelle aId IJssel, Lelystad, Spijkenisse, Zoetermeer en alle groeikernen in decielen gebaseerd op de Nederlandse verde-ling (%)
Bron: CBS, Regionale inkomensstatistiek 1989.
De huurprijsklassen vanaf
f
700,- zijn van extra betekenis voor de woonuitgaven-problematiek omdat de aftoppingsgrens van de kwaliteitskorting in de IHS-regeling in de periode 1991-1994 opf
700,- was gefixeerd. Over het gedeelte boven deze grens wordt, ongeacht het inkomen, geen IHS meer ontvangen. Met name Zoeter-meer (70%) maar in mindere mate ook Alkmaar (45%) en Spijkenisse (55%), hebben de twijfelachtige eer dat in hun gemeenten naar verhouding veel duurdere huurwoningen voorkomen. Voor de positie van de lage-inkomensgroepen is het verder van belang dat er nauwelijks of geen goedkope huurwoningen in de groeiker-nen beschikbaar zijn (tabel 4.1). Verder diegroeiker-nen met name de huurders in Zoetermeer en Alkmaar voor de geboden woningkwaliteit een hoger bedrag te betalen dan de huurders in heel Nederland.Gezien de huur- en inkomensopbouw en de werkin~ van de IHS-regeling behoeft het geen verbazing te wekken dat ook de nettowoonuitgavenquoten in de groeikernen hoger uitkomen en de stijging in de periode 1992-1995 groter is geweest dan in heel Nederland. Zo stegen in de groeikernen naar verhouding meer woningen boven de aftoppingsgrens uit, waardoor de IHS-compensatie relatief achterbleef. Uiteindelijk
Tabel 4.1 Huishoudenskenmerken bewerkt voor 1-1-1992 en basishuur bewerkt voor 1-1-1995 van huurders in Alkmaar, Almere, Capelle ald Ussel, Lelystad, Spijkenisse, Zoetermeer, alle groeikernen en Nederland
(%)
Huishoudenskerunerken 2 3 4 5 6 7 8 Alleenstaande tot 30 jaar 9 4 3 7 6 6 8 9 30-64 18 13 9 12 11 13 17 16 65+ 10 11 10 15 4 12 11 15 Eenoudergezin 10 6 9 5 7 8 11 10Hoofdbewoner met partner
hoofd tot 30 jaar 3 9 6 7 11 7 3 2
hoofd 30-64 jaar 11 17 15 12 17 13 12 11
hoofd 65+ 13 12 13 14 12 8 9 10
Huishouden met kind(eren)
hoofd tot 30 jaar 3 4 4 6 5 3 3 3
hoofd 30 jaar of ouder 25 25 31 23 28 30 27 24
Jonger dan 30 jaar 16 17 14 20 20 17 19 19
30 - 40 19 22 18 17 24 25 23 19 40 - 50 21 16 17 16 17 20 17 16 50 - 64 20 21 26 17 23 18 20 21 65 + 24 24 25 30 17 20 21 26 Werkend 50 53 47 58 67 58 52 Uitkering 15 17 18 16 8 17 17 Pensioen/AOW 35 30 35 26 26 25 31 Netto-inkomen tot 11.600 20 16 17 20 9 13 17 23 1 1.600 -1 2.000 14 14 11 14 13 11 12 14 12.000 - 1 2.500 21 16 14 23 18 12 16 17 1 2.500 -1 3.000 17 15 15 14 19 13 13 14 13.000 of meer 29 41 43 31 42 51 41 33 Basishuur tot 1 300 3 1 1 1 2 7 1300-/400 9 2 4 5 1 6 15 1400-1500 13 5 4 7 7 3 10 19 1500 -1600 13 19 16 17 13 7 13 16 1600 - 1700 19 26 32 35 22 20 21 16 1700 - 1800 14 26 19 26 21 19 18 12 1800 en meer 31 22 30 11 34 51 30 16 Totaal absoluut 22.100 19.000 16.345 17.700 16.600 25.000 220.700 2.343.800 1= Alkmaar 5 = Spijkenisse 2= Almere 6 = Zoetermeer
3 = Capelle ald lissel 7 = alle groeikernen
4= Lelystad 8= Nederland
Bron: Diverse lokale woningmarktonderzoeken, WBO 1989-1990, OTB-bewerking.
Figuur 4.2 Nederland 3. 28 26 ~ g'24 ~ 22 2.
.
.
..
..
18 1992 1993 Nederland 3. 28 26 ~ g'24 g•
22 2.-18 1992 1993
De nettowoonuitgavenquote op basis van het netto-inkomen van de huurders in Alkmaar, Almere, Capelle aid LJssel, lelystad, Spijkenisse Zoetermeer en Nederland volgens een basisscenario in de periode 1992-2000 Alkmaar 1994 1995 groeikern Lelystad 1994 1995 groeikern
Almere _ . Capelle ad IJssel
-1996 1997 1998 1999 2000
Zoetermeer _ . Spijkenisse
...
1996 1997 1998 1999 2000
komt de nettowoonuitgavenquote in Nederland per 1 januari 1995 uit op 22,8% (alle groeikernen 23,6%). Een stijging met 2,6% in drie jaar tijd. Hoge gemiddelde quoten kunnen opnieuw worden opgetekend in Zoetermeer (25,5%), en Alkmaar (24,7%). De ontwikkeling van de gemiddelde nettowoonuitgavenquoten zet in de jaren na 1995 op een vergelijkbare manier door (figuur 4.2). Uit de analyses bleek verder dat voornamelijk huishoudens die op een uitkering zijn aangewezen met, hoge gemiddelde woonquoten geconfronteerd worden; de quoten van de werkenden komen aanmerkelijk lager uit.
4.3 De positie van de minima
Omdat hoge woonuitgavenquoten voornamelijk voorkomen bij lage-inkomensgroepen en meer in het bijzonder bij huishoudens die geen betaalde arbeid verrichten, is het van belang om specifiek aandacht te besteden aan de vraag in welke mate de groeikernen nu en in de toekomst in staat zijn huisvesting te bieden aan deze huishoudens.
De lage-inkomensgroepen, die zoals aangegeven ook in de groeikernen nog in grote getale voorkomen, worden met een aanzienlijk hogere gemiddelde basishuur geconfronteerd dan in de rest van Nederland en wat wellicht nog belangrijker is; de onmogelijkheid om binnen de gemeente naar een goedkope huurwoning te verhuizen. Uiteraard behoeft deze hoge huur niet geheel door de lage-inkomensgroepen te worden opgebracht. Via de IHS kan immers de basishuur aanzienlijk gereduceerd worden. Een probleem dat zich echter specifiek in de groeikernen voordoet is dat, ongeacht de hoogte van het inkomen, de IHS minder wordt naarmate de huur stijgt. Dit wordt veroorzaakt door de zogenaamde kwaliteitskortingen. Boven de aftop-pingsgrens van
f
700,- per 1 januari 1994 wordt zelfs helemaal geen IHS meer ver-strekt. Omdat in de groeikernen naar verhouding veel woningen een huurprijs hebben vanf
700,- of meer, heeft dit effect in de periode 1992-1994 in deze gemeenten veel zwaarder doorgewerkt dan in de rest van Nederland. Gezien de huuropbouw gold dit in nog sterkere mate voor de gemeenten Almere en Lelystad. In deze gemeenten kwamen in 1991 naar verhouding nog veel middeldure huurwo-ningen voor met een huurprijs vanf
600,- totf
700,-.De fiatteringsgrens uit de IHS-regeling (in het tijdvak 1994-1995 maximaal
f
300,-) kan als criterium dienst doen om te bepalen welk deel van de woningvoorraad nog voor de minima in aanmerking komt. Zoals tabel 4.2 aangeeft is dit aandeel in de groeikernen aanmerkelijk kleiner dan in heel Nederland. Zo moet in Zoetermeer wanneer alle minima daadwerkelijk in de bereikbare woningvoorraad worden gehuisvest, 7% van de huurders (30% van de minima) in een, ten opzichte van hun inkomen, te dure huurwoning gaan wonen, waarbij meer danf
300,- aan IHS zal worden aangevraagd. Uiteraard is dit een weinig realistische situatie; in veel woningen in de goedkopere delen van de woningvoorraad wonen immersTabel 4.2 Aandeel huishoudens met een minimum tabelinkomen en de bereik-bare woningvoorraad volgens de geïndexeerde fiatteringsgrens in Alk-maar, Almere, Capelle aId Ussel, lelystad, Zoetermeer, alle groeiker-nen en Zoetermeer bewerkt voor 1994 (%)
onder de grens boven de grens
a b c a b c
Alkmaar
Minimum tabelinkomen 20 15 35 17 48 65
Bereikbare huurvoorraad 19 25 44 16 41 56
Almere
Minimum tabel inkomen 16 14 30 12 58 70
Bereikbare huurvoorraad 30 9 39 17 44 61
Capelle aan den Ussel
Minimum tabelinkomen 11 16 27 26 48 73 Bereikbare huurvoorraad 13 20 33 23 43 67 Lelystad Minimum tabelinkomen 20 14 34 14 52 66 Bereikbare huurvoorraad 29 15 44 10 46 56 Spijkenisse Minimum tabelinkomen 9 13 22 12 66 78 Bereikbare huurvoorraad 21 15 35 19 46 65 Zoetermeer Minimum tabelinkomen 14 9 23 18 59 77 Bereikbare huurvoorraad 16 17 57 27 83 Alle groeikernen Minimum tabelinkomen 15 14 28 18 54 72 Bereikbare huurvoorraad 20 22 41 19 40 59 Nederland Minimum tabelinkomen 20 16 36 17 47 64 Bereikbare huurvoorraad 30 35 65 10 25 35
Bron: Lokale woningmarktonderzoeken, WBO 1989-1990, OTB-bewerking. a= alleenstaanden! maximaal drie kamers
b = meerpersoonsl vier kamers en meer c= totaal
