Wst¿p
Introduction
Analiza rozwoju przestrzenne- go obszarów zurbanizowanych nie wskazuje na to, Ĕe w swojej histo- rii duĔe jednostki osiedleþcze budo- wane byäy w sposób caäkowicie za- planowany. Dostöpne Ēródäa histo- ryczne oraz zachowane kompleksy przedstawiajñ czösto udane zaäoĔe- nia projektowe fragmentów zabudo- wy miast, rzadziej ich caäoĈciowej kompozycji i wizerunku.
Stosunkowo nieliczne próby realizacji jednostek osiedleþczych na podstawie caäoĈciowej koncep- cji rozwoju przestrzennego, koja- rzñ siö gäównie z zamiarami realiza- cji teorii miasta idealnego. Faktem jest, Ĕe same rzuty poziome wska- zujñ na uwzglödnienie w projek- tach: Bernardo Morando (ZamoĈè) [Ostrowski 2001], Heinricha Schwa- rza (Karlsruhe), Alessandro Galli da Bibieny (Mannheim), Domenico Egi- dio Rossiego, Johanna Michaela Lu- dwiga Rohrera (Rastatt), Lucio Co- stay (Brasilia) czy Charles -Édouarda Jeanneret -Grisa (Czandigarh), nie tyl- ko ujednoliconych zasad rozplano- wania obiektów budowlanych i ich kompleksów. Projektanci Ĉwiadomie, w sposób przemyĈlany komponowa- li zaäoĔenia przestrzeni trójwymiaro- wej, uwzglödniajñc zasady proporcji oraz specyfikö dominant1, subdomi- nant2 i ich relacji.
Do XVIII wieku miasta z reguäy miaäy bardziej skoncentrowanñ zabu-
dowö, a wiöc i mniejszñ powierzch- niö w rzucie poziomym. Wynikaäo to zwykle gäównie z potrzeb obron- nych. PrzemyĈlany, skoncentrowany na mniejszym areale system defen- sywny pozwalaä efektywniej strate- gicznie wykorzystaè dostöpny poten- cjaä militarny, zwykle bardziej ogra- niczony w poczñtkowym okresie nie- oczekiwanej agresji. Skuteczna obro- na pozwalaäa czösto na zyskanie cza- su dla zorganizowania siä, pozwala- jñcych rozprawiè siö z najeĒdĒcñ.
Skoncentrowana zabudowa miejska zwykle uwzglödniaäa takie usytuowanie dominant, które wska- zywaäo nie tylko na spoäecznñ hie- rarchiö zwiñzanych z nimi obiek- tów budowlanych lub ich komplek- sów. UmoĔliwiaäo obserwacjö przed- pola w przypadku koniecznoĈci pro- wadzenia dziaäaþ obronnych. I to nie tylko w Ĉredniowieczu.
Stosunkowo nieliczne oddzia- äy najemnych lancknechtów, broniñ- cych Wiednia przed Turkami w 1683 roku, bazowaäy na obserwacjach zwiadowców z wieĔy katedry Ĉw.
Szczepana.
Wraz z dynamicznym rozwo- jem miast, zwäaszcza w XIX i XX wie- ku, dominanty utrzymaäy znaczenie urbanistyczne. Lecz z punktu widze- nia strategii obronnej, staäy siö obiek- tami niekorzystnymi. Stanowiäy bo- wiem niezawodne punkty orientacyj- ne dla bombardowaþ lotniczych lub skutecznego ostrzaäu artyleryjskie- go. Ostatnio takĔe zamachów terro- rystycznych.
Pr a kt yk a k sz ta Áto w a ni a e le m en tó w kr a jo b ra zo w yc h W ro cÁ a w ia w Å w ie tle uw a ru nk o w a à p ra w ny ch i e ko no m ic zn yc h p rz y s p o rz »d ze ni u m ie jsc o w yc h p la nó w za g o sp o d a ro w a ni a p rz es trz en neg o Les zek S ta nek
Practice of Shaping Elements of WrocÁaw City Landscape in View of Legal and Economic Aspects during Preparation of Local Space Management Plans
Standardy
WypeÁnienie procedur planistycznych
i dysharmonia przestrzeni
w wykonawstwie
Completing planning
procedures and dissonance of space in workmanship
Teoretycznie odpowiedzialny- mi za äad przestrzenny w gminach uczyniä ustawodawca prezydentów miast, burmistrzów i wójtów gmin, a nie urbanistów czy architektów kra- jobrazu. Nie oznacza to, Ĕe ci ostatni, mimo iĔ jako projektanci sñ pozba- wieni praw autorskich, nie ponoszñ winy za niewäaĈciwe przyjöte rozwiñ- zania funkcjonalne i krajobrazowe.
Na konferencyjnñ tezö – przy- puszczenie, czy gospodarka plano- wa nie generuje chaosu, w wielu przypadkach moĔna odpowiedzieè pozytywnie. Przyczynia siö do tego:
niespójny administracyjnie system hierarchii zadaþ planistycznych, nieskutecznoĈè mechanizmów kontrolno -koordynujñcych pro- cesu planowania przestrzennego na szczeblach: powiatowym, wo- jewódzkim i ogólnokrajowym, degradacja roli urbanisty oraz ar- chitekta miejskiego w faktycznym kreowaniu form przestrzennych, a takĔe
zmniejszenie wymagaþ kom- petencyjnych dla projektantów w procesie planowania,
maäa skutecznoĈè i niespójnoĈè niektórych obowiñzujñcych prze- pisów prawnych.
Nieliczne sñ przypadki wyko- nania miejscowych planów zagospo- darowania przestrzennego (MPZP), próbujñce harmonijnie zaprojek- towaè wiöksze obszary miejskie z wykorzystaniem procedury scala- nia i podziaäu nieruchomoĈci. Brak ich we Wrocäawiu, mimo Ĕe przed 1945 rokiem takñ metodñ zaplano- wano oraz zrealizowano caäe osie- dla, w tym Biskupin i Söpolno.
Próbñ nawiñzania byäy zaäoĔe- nia przyjötego w dniu 4.07.2002 r.
przez Radö Miejskñ Wrocäawia uchwaäñ nr L/1755/02 miejscowe- go planu zagospodarowania prze- strzennego Obszaru Rozwojowego Wojszyce, zakäadajñce zastosowa- nie zaäoĔeþ procedury scalania i po- dziaäu nieruchomoĈci. Plan ten nie zostaä zrealizowany. Scalania i po- dziaäu nieruchomoĈci nie przepro- wadzono miödzy innymi z powodu kosztownoĈci wykonania samej pro- cedury oraz nie desygnowania wy- starczajñcych Ĉrodków na zadania celu publicznego (zwäaszcza na reali- zacjö dróg). W efekcie zostaä niestety zmieniony w wyniku podjöcia przez Radö Miejskñ Wrocäawia uchwaäy nr XVIII/517/08 z dnia 14.02.2008 r.
Od Studium uwarunkowaþ i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym gminy
Wrocäaw, przyjötego uchwaäñ Rady Miejskiej Wrocäawia nr LIV/3249/06 z dnia 06.07.2006 r. (Studium), po- dobnie jak od odpowiednich innych samorzñdowych strategii planowania urbanistycznego, ustawodawca oraz wäadze gminy nie wymagajñ w isto- cie rzeczy ani rzetelnego bilanso- wania parametrycznego skäadowych elementów projektowanej przestrze- ni, ani ekonomicznej podbudowy proponowanych rozwiñzaþ. Pomi- ja siö zatem w praktyce m.in. osiñ- gniöcia rodzime: optymalizacjö war- szawskñ oraz strefowe bilansowanie miejsc pracy i zamieszkania – teoriö progów prof. B. Malisza.
Brak takich analiz pozwala na stosowanie rabunkowej, niemal nieograniczonej gospodarki prze- strzeniñ. Stosowane dziaäania pla- nistyczne, czösto iluzoryczne, majñ na celu poprawö budĔetu samorzñ- dowego przez uzyskanie opäat z tytu- äu zmiany przeznaczenia terenu, wy- korzystujñc artykuäy 36 i 37 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku nr 80 poz.717 ze zmianami). Przebiegajñ zazwy- czaj pod dyktando zainteresowa- nych wäaĈcicieli oraz promujñcych ich projektantów. Przeksztaäcenia uĔytkowanych gruntów na budowla- ne sporzñdzane sñ czösto z lekcewa- Ĕeniem podstawowych zasad urbani- stycznych. Liczba tworzonych dzia- äek budowlanych nie ma nic wspól- nego z realnym popytem i w znacz- nej mierze pozostaje nie zabudowa- na. Istotñ tego procederu nie sñ in-
westycje, lecz spekulacja gruntami na rzecz wäaĈcicieli oraz dewelope- rów, przy poparciu wäadz. Taka sub- urbanizacja zwykle nie wnosi cech porzñdkowania krajobrazu, lecz cha- os niekoþczñcych siö procesów in- westycyjnych. JeĈli nawet kompozy- cja przestrzenna projektowanego ob- szaru ma duĔe walory krajobrazowe, sñ one praktycznie tracone z powodu braku lub opóĒnionego wykonania elementów skäadowych kompleksu.
PowyĔsze zjawisko jest szcze- gólnie dotkliwe w Polsce, a wiöc i we Wrocäawiu. Sprzyja mu maäa skutecznoĈè obowiñzujñcych prze- pisów prawnych. Zarówno wäadza, jak i zwykli obywatele nie docenia- jñ konsekwencji obecnego stanu go- spodarki przestrzennej. Np. usta- wa o planowaniu i zagospodarowa- niu przestrzennym ma zawöĔony za- kres, regulujñc w rzeczywistoĈci je- dynie techniczno -proceduralne wy- mogi projektowania. Inne przepi- sy prawne, zwäaszcza rozporzñdze- nia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miej- scowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.03.164.1587) oraz w sprawie zakresu projektu stu- dium uwarunkowaþ i kierunków za- gospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U.04.118.1233), tñ in- strumentalnoĈè pogäöbiajñ. Pozo- staäe, np. rozporzñdzenie Rady Mi- nistrów z dnia 4.05.2005 r. w spra- wie scalania i podziaäu nierucho- moĈci (Dz.U.05.86.736), ze wzglö- du na niewystarczajñce dostosowa- nie do realnych uwarunkowaþ go-
spodarczych i nieskutecznoĈè, nie sñ w praktyce wykorzystywane.
System wywäaszczeþ w Polsce säusznie budzi poczucia niesprawie- dliwoĈci. Teoretycznie gmina musi wykupiè wszystkie tereny3 dla reali- zacji zadaþ celu publicznego. Zwy- kle czyni to z opóĒnieniem i nie jest w stanie zrealizowaè uzbrojenia, a wäaĈciciele nieruchomoĈci czösto sprzeciwiajñ siö inicjatywom doko- nywania zmian MPZP.
Obecny system wywäaszczeþ majñcy na celu doraĒnñ, przyĈpie- szonñ realizacjö celów publicz- nych, zwäaszcza obiektów zwiñza- nych z mistrzostwami Europy w piä- ce noĔnej w 2012 roku, jest z kolei krzywdzñcy dla pozbawianych praw do nieruchomoĈci i nosi znamiona niezgodnoĈci z konstytucjñ.
Ustawodawstwo krajów Unii Europejskiej, zwäaszcza niemieckie, jest znacznie wszechstronniejsze, bardziej precyzyjne i rozbudowa- ne. Jego stosowanie oraz egzekwo- wanie, nie doprowadziäo do tak dra- stycznych oraz niekorzystnych zmian przestrzennych jak w Polsce. Zwäasz- cza na etapie suburbanizacji w oko- licach duĔych miast.
JeĈli przyjrzeè siö wnikliwiej, podstawñ niemieckiego projektowa- nia przestrzennego jest spójny system sterowania rozwojem zagospodaro- wania. Zaczynajñc od sporzñdzania planów miejscowych, realizujñcych sprecyzowane zadania merytorycz- ne (w oparciu o powszechnie stoso- wane zasady oraz normatywy urba- nistyczne), na bardzo rozbudowa-
nym systemie instrumentów wyko- nawczych koþczñc. Posiada spraw- ny mechanizm wywäaszczeþ. Pra- wo niemieckie przewiduje, Ĕe przy- stöpujñc do sporzñdzenia MPZP gmi- na przeprowadza podziaä i scalenie nieruchomoĈci na koszt wäaĈcicie- li, uzyskujñc dodatkowo nieodpäat- nie do 30% parcelowanego terenu na zadania celu publicznego. Jed- noczeĈnie zobowiñzuje siö do peä- nego uzbrojenia terenu, szczególnie w kanalizacjö sanitarnñ. Co wiöcej, system prawny zabrania zwykle za- budowy rozproszonej oraz w miej- scach, gdzie nie zrealizowano infra- struktury technicznej, uniemoĔliwia- jñcej natychmiastowe podäñczenie lokalizowanego budynku.
W Niemczech prawo wäasnoĈci nieruchomoĈci nie daje wäaĈcicielo- wi Ĕadnego prawa odnoĈnie zmia- ny sposobu jej uĔytkowania, parce- lacji, podziaäu, ani do domagania siö od gminy zgody na takie dziaäa- nia. Inicjatorem zmian zagospoda- rowania jest wyäñcznie gmina. Tylko ona przesñdza o dokonaniu podzia- äów. Istnieje priorytet dobra wspól- nego i duĔe wsparcie mieszkaþców dla przemyĈlanych inicjatyw plani- stycznych. Próby nadmiernego wy- korzystania przez osoby fizyczne lub prawne praw do nieruchomoĈci bu- dzñ spoäecznñ dezaprobatö. Wszy- scy ci, którzy wykonywali miejscowe plany zagospodarowania przestrzen- nego u nas w kraju, w tym we Wro- cäawiu wiedzñ, jak zasadniczo róĔ- niñ siö te zasady ksztaätowania pra- wa miejscowego.
JeĈli chodzi o ochronö krajo- brazu i przyrody, Niemiecki Kodeks Planowania Gminnego zakazuje lo- kalizacji zabudowy rozproszonej.
Dopuszcza realizacjö pojedynczych obiektów tylko w bezpoĈrednim na- wiñzaniu do zespoäów istniejñcej za- budowy (plomby), pod warunkiem istnienia uzbrojenia i zachowania wielu restrykcyjnych uwarunkowaþ.
Budynki nie mogñ byè uĔytkowane, póki zrealizowane uzbrojenie nie za- cznie funkcjonowaè. Konsekwent- nie chroni siö tereny zieleni, zacho- wujñc zasady strefowania i odröbno- Ĉci jednostek osiedleþczych. DuĔe znaczenie przypisuje siö jednolito- Ĉci kompozycyjno -estetycznej maäej i „duĔej” architektury, harmonii form, kolorystyce, jednorodnoĈci konstruk- cyjnej, materiaäowej bryä oraz detali.
Specyfikö urbanizacji w naszym kraju stanowi utrudniajñca uzbroje- nie i komunikacjö „obudowa” istnie- jñcych dróg, rozproszenie zabudo- wy, parcelacja dziaäek o przypadko- wych granicach, wielkoĈciach oraz formach, nienawiñzujñcych do oto- czenia. Bez uzbrojenia w media in- frastruktury technicznej, utwardzo- nych dróg, powiñzaþ z transpor- tem publicznym. Czösto inwesty- cje realizowane sñ na terenach, któ- re po drugiej wojnie Ĉwiatowej re- zerwowano dla potrzeb infrastruktu- ry spoäecznej i technicznej lub zie- leþ publicznñ. Przykäadami sñ: osie- dle mieszkaniowe na obszarze Par- ku Grabiszyþskiego czy kompleks sportowo -rekreacyjny pomiödzy uli-
cami: Petrusewicza, Borowskñ i Ka- miennñ.
Dopuszcza siö nadmiernñ do- wolnoĈè form i gabarytów przestrzen- nych (tak postrzegane sñ komplek- sy centrów handlowych: „Magno- lia”, TESCO, „Arkady”, przy placach Dominikaþskim i Grunwaldzkim, kina „Helios”), dysonansów kolory- stycznych, materiaäowych. Jednost- ki osiedleþcze zatracajñ indywidu- alny charakter, zlewajñc siö ze sobñ lub na odwrót: teoretycznie chronio- ne zespoäy zabytkowych osiedli znie- ksztaäcono niedostosowanñ zabudo- wñ, np. wielokondygnacyjnymi, pa- nelowymi budynkami mieszkalny- mi oraz parterowymi obiektami go- spodarczymi i garaĔowymi na Bi- skupinie.
Zezwala siö na zabudowö ob- szarów wraĔliwych, poäoĔonych nie- mal bezpoĈrednio przy rzekach (np.
ul. Dworskiej i Nadrzecznej przy ćlö- Ĕy) oraz zalewanych wodami powo- dziowymi (np. gruntów pod nowo powstaäym osiedlem przy ul. Gosäa- wickiej).
Studium wykonuje Prezydent Miasta, który nie musi i raczej nie chce wiñzaè sobie moĔliwoĈci po- dejmowania wäadczych decyzji. Do- tyczy to zwäaszcza kwestii lokaliza- cyjnych. Wäadztwo Prezydenta Wro- cäawia siöga daleko dalej, poniewaĔ w ramach zadaþ przejötych od ad- ministracji rzñdowej, moĔe on decy- dowaè równieĔ odnoĈnie uszczegó- äowienia parametrów funkcji i form
przestrzennych, wydajñc pozwole- nia na budowö.
W istocie nie ma skutecznej metody rozliczenia osób fizycznych, wyäonionych do peänienia funkcji pu- blicznych z wyboru, za bäödnie pod- jöte lub niewäaĈciwe podjöte decyzje, ani precedensów rozliczenia za ich konsekwencje. Prezydent nie musi siö obawiaè kary (nie liczñc säów krytyki i ewentualnego nie wybrania na ko- lejnñ kadencjö), za straty i utraco- ne korzyĈci spowodowane decyzja- mi wäasnymi oraz reprezentujñcych go urzödników. Zwäaszcza, jeĈli po- zyska sobie przychylnoĈè Ĉrodków masowej informacji, które przecieĔ niejednokrotnie potrafiäy przeksztaä- ciè poraĔki w sukcesy.
Lepiej dopracowane analitycz- nie wraz z podbudowñ ekonomicz- nñ Studium i plany miejscowe wyma- gajñ z reguäy:
1) wiökszych kosztów,
2) sñ däuĔej opracowywane,
3) zwiökszajñ czasochäonnoĈè po- dejmowanych decyzji,
4) zmniejszajñ zakres moĔliwoĈci wydajñcego rozstrzygniöcia.
Przy zwiökszeniu kosztów oraz czasochäonnoĈci opracowaþ i wyda- wanych decyzji prezydentowi moĔna äatwo postawiè zarzut niegospodar- noĈci, nieefektywnoĈci lub nadmier- nego wydatkowania Ĉrodków. Ogra- niczenie zakresu moĔliwoĈci wyda- wania rozstrzygniöè, moĔe sugero- waè niekompetencjö i brak umiejöt- noĈci podejmowania decyzji.
Gäöbsza analiza wskazuje, Ĕe wszystkie te zarzuty sñ z reguäy
niesäusznie. Niewystarczajñco dopra- cowane Studium oraz plany miejsco- we przyniosñ w däuĔszej perspekty- wie samorzñdowi istotne, zwykle nie- odwracalne straty.
Niestety polska demokracja na obecnym etapie nie uwzglödnia w/w aspektów i premiuje w wyniku wyborów kandydatów ukäadnych politycznie, którzy realizujñ zada- nia jak najszybciej, efektownie (nie myliè ze säowem efektywnie) i tanio.
W istniejñcej sytuacji nie dziwi brak podbudowy ekonomicznej i bi- lansowania parametrycznego skäado- wych niektórych elementów projek- towanej przestrzeni. Obowiñzujñ- ce Studium okreĈla zwykle zbyt sze- rokie zakresy dopuszczalnych prze- znaczeþ w terenach, niewystarcza- jñco precyzuje parametry gabary- towe konkretnych zespoäów urba- nistycznych i kwartaäów zabudo- wy. Ma to najczöĈciej niekorzystny wpäyw na rzeczywiste walory kra- jobrazowe projektowanej przestrze- ni. Wrocäawskie studium np. nie roz- strzygnöäo wystarczajñco precyzyj- nie niektórych bardzo istotnych pro- blemów funkcji przestrzennych. Do- puĈciäo np. wariantowy przebieg bu- dowanej obecnie autostradowej ob- wodnicy Wrocäawia. Spowodowaäo to w istocie znaczne opóĒnienie re- alizacji tej niezbödnej dla miasta ar- terii komunikacyjnej, niepotrzebnie stwarzajñc dodatkowñ moĔliwoĈè odwoäaþ stron w procesie postöpo- wania administracyjnego.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, ustalenia Studium sñ wiñĔñce dla organów gminy przy sporzñdzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzenne- go. PoniewaĔ MPZP musi byè zgod- ny ze Studium, zwykle powtarza okreĈlenia w nim zawarte. ZawöĔe- nie i doprecyzowanie ustaleþ pla- nu w Ĉwietle przytoczonych wyĔej uwarunkowaþ, nie jest prioryteto- wym zadaniem autora planu. Wröcz przeciwnie. W praktyce opracowaþ MPZP Prezydent wymaga od Gäów- nego Projektanta nie tyle optymal- nych rozwiñzaþ, co kompromisowe- go rozstrzygniöcia problemów.
Nie jest to rozwiñzanie obiek- tywnie najwäaĈciwsze dla przestrze- ni i jej uksztaätowania, lecz za to po- zwala lepiej zabezpieczyè interesy zainteresowanych stron, czyli poten- cjalnych wyborców. W tej sytuacji wiöcej korzyĈci osiñgajñ wäadajñcy nieruchomoĈciami, którzy rozumie- jñ istotö procesu planowania prze- strzennego oraz jego konsekwencji i potrafiñ bardziej skutecznie walczyè o swoje interesy. Mimo Ĕe tak byè nie powinno, nieobecni, maäo zoriento- wani lub mniej agresywni przy osiñ- ganiu wäasnych racji, zwykle tracñ.
Podobne mechanizmy moĔ- na zaobserwowaè przy wydawa- niu decyzji o warunkach zabudo- wy. Z tym, Ĕe przy decyzjach tych zakres przeznaczeþ, na które moĔe pozwoliè prezydent (lub wystöpujñ- cy w jego imieniu urzödnicy, z Archi- tektem Miejskim na czele) jest znacz- nie wiökszy.
PoniewaĔ proces wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest bardzo pracochäonny i däugotrwaäy, wystöpujñcy o nie niejednokrotnie (zwykle niesäusznie) zarzucajñ urzö- dowi brak obiektywizmu, niekom- petencjö lub nawet nieuczciwoĈè.
Faktem jest, Ĕe wiökszoĈè obszarów Wrocäawia nie obejmujñ plany miej- scowe. TransparentnoĈè dziaäaþ ad- ministracyjnych, profilaktyczne prze- ciwdziaäanie zjawiskom ewentualnej korupcji i wszechstronniejsza moĔli- woĈè zapewnienia lepszych rozwiñ- zaþ projektowych, w tym kwestii kra- jobrazowych, wskazujñ na potrzebö objöcia planami miejscowymi caäe- go obszaru miasta.
W Ĉwietle powyĔszych argu- mentów nie dziwi lokalizacja gmin- nej wielorodzinnej zabudowy miesz- kaniowej na kraþcach miasta (np.
u zbiegu ulic: Gäównej, Stabäowickiej i Polonii Wrocäawskiej), niepasujñcej do charakteru budynków w Stabäowi- cach. Mimo Ĕe za takim usytuowa- niem nie przemawiajñ ani problemy komunikacyjne ani koszty i moĔliwo- Ĉci uzbrojenia w media infrastruktury technicznej. Nie naleĔy teĔ niestety oczekiwaè wyciñgniöcia konsekwen- cji w stosunku do odpowiadajñcych decyzyjnie za dopuszczenie zabudo- wy na terenach zalewowych czy na- wet äamanie zasad ustalonych w Stu- dium i MPZP.
Chaos, nie tylko krajobrazowy, potöguje zwykle brak poszanowania prawa. Zarówno przez Urzñd Miej- ski, jak i inwestorów. Przykäadem ewidentnego naruszenia prawa miej-
scowego jest dopuszczenie do reali- zacji zabudowy mieszkaniowej wie- lorodzinnej przy ul. MaĈlickiej 2a–2f z przekroczeniem dopuszczalnej ilo- Ĉci kondygnacji. Zbyt gösta zabudo- wa tego terenu oraz obszarów sñsia- dujñcych utrudni lub nawet uniemoĔ- liwi pierwotnie planowanñ lokaliza- cjö pötli tramwajowej u zbiegu ulic Pilczyckiej i Królewieckiej. Pytanie, kto za to odpowiada – chyba maäo kogo interesuje i jak sñdzö pozostanie bez odpowiedzi oraz konsekwencji.
Wiele ewidentnych naruszeþ prawa nie znajduje przeciwdziaäania administracyjnego. Zwäaszcza przy dochodzeniu swoich praw w przy- padku nielegalnej zabudowy sñsiedz- kiej. PowszechnoĈè naruszania zasad rzadko wzbudza dezaprobatö spo- äecznñ, poniewaĔ sñdy administracyj- ne, cywilne i karne rozstrzygajñ pro- cesy niewspóämiernie däugo, w wie- lu Ĉrodowiskach brak wiary w obiek- tywnoĈè rozstrzygniöè administracyj- nych oraz sñdowych.
W Niemczech obowiñzujñce prawo jest powszechnie respektowa- ne, a jego nieliczne naruszenia nie- mal natychmiast rozpatrujñ efektyw- nie dziaäajñce sñdy.
Spróbujmy spojrzeè, jak w nie- których innych aspektach moĔna po- strzegaè planowanie przestrzenne w Polsce w zestawieniu z niemiec- kim i jak róĔnice miedzy róĔnymi sposobami ksztaätowania przestrze- ni mogñ wpäywaè na walory krajo- brazowe.
Planowanie i oszczödnoĈè w gospodarowaniu przestrzeniñ
U naszych zachodnich sñsia- dów konsekwentna, däugofalowa po- lityka przestrzenna. Skuteczny, spój- ny parametryczny system planowa- nia, oparty o rzetelne analizy po- trzeb i chäonnoĈè terenu. Oszczödne gospodarowanie zasobami. Niektóre obowiñzujñce plany miejscowe funk- cjonujñ od ponad 100 lat. Nawet naj- bogatsze gminy nie staè na uchwale- nie zmian MPZP dla obszarów nale- Ĕñcych do osób fizycznych.
W Polsce plany miejscowe czö- sto zmieniane, obejmujñ zwykle ob- szary znacznie wiöksze niĔ w Niem- czech. Czasami jednak dotyczñ tyl- ko pojedynczych dziaäek (przypad- ków takich u naszych zachodnich sñ- siadów nie odnotowano), co Ĉwiad- czy o polityczno -instrumentalnym traktowaniu procesu. Czösto siö zda- rza, Ĕe uchwalane plany nie bilansu- jñ zapotrzebowania przestrzennego, zwäaszcza na infrastrukturö technicz- nñ i spoäecznñ.
Hierarchia planowania przestrzennego
W N i e m c z e c h s p ó j n y 5 -stopniowy system hierarchiczny (paþstwo, land, region, powiat, gmi- na). Proces planowania przestrzen- nego nie ogranicza siö do samej gminy. Regulacje ustawowe w ra- mach Zwiñzku Regionalnego [Jö- draszko 1994] (zawierajñcego ob- szar bezpoĈredniego oddziaäywania funkcjonalno -przestrzennego aglo- meracji metropolitalnej) obejmujñ:
planowanie, wspólnñ realizacjö za- daþ publicznych i opiniowanie pla- nów gminnych.
Zwiñzek Regionalny posiada re- prezentacjö politycznñ z wyborów, osobowoĈè prawnñ, organa wyko- nawcze, okreĈlone funkcje, wäasny budĔet, Ēródäa finansowania oraz na- rzödzia dziaäania. Ustawowe zadania zwiñzku obejmujñ dla obszaru regio- nu: sporzñdzenie, monitoring i aktu- alizacjö planu rozwoju przestrzenne- go, ramowego planu Ĉrodowiska oraz krajobrazu, planu rozwoju transpor- tu w regionie, gospodarkö odpadami, popieranie oraz koordynacjö rozwoju gospodarczego poprzez: struktural- ne lokalizacje nowych miejsc pracy, usytuowanie skoncentrowanych ze- spoäów mieszkaniowych, podejmo- wanie lub wspieranie wielkich in- westycji strukturalnych (np. wystaw, kongresów, zawodów czy targów miödzynarodowych).
WyĔej wymienione ustalenia i zasady dziaäania sñ w Europie Za- chodniej podstawñ planowego roz- woju przestrzennego. W polskich regulacjach prawnych oraz praktyce dziaäaþ administracji publicznej od- zwierciedlenia nie majñ.
Nad Wisäñ hierarchicznoĈè za- mierzeþ planistycznych jest co naj- mniej niewystarczajñca. Ustalenia planu wyĔszego nie sñ obowiñzujñ- ce dla opracowaþ niĔszego rzödu.
Uwidaczniajñ to zwäaszcza proble- my z lokalizacjñ liniowych inwestycji zadaþ celu publicznego, np. autostra- dy A 2. Brak wystarczajñcych mecha- nizmów kontrolno -koordynujñcych
procesu planowania przestrzennego na poziomie wojewódzkim i ogólno- krajowym. Na szczeblu powiatowym struktury planowania przestrzennego praktycznie nie istniejñ.
Podsumowanie
Conclusion
NaleĔy zaznaczyè, Ĕe w ostat- nich dziesiöcioleciach stosunkowo niewielkim zmianom krajobrazowym ulegäo wrocäawskie centrum. Znacz- nie wiökszych przeksztaäceþ dokona- no na terenach przedmieĈcia.
Na poczñtku XX wieku Wro- cäaw zaliczany byä do najwiökszych miast w Europie. Przy tym zaliczaä siö do oĈrodków o bardzo duĔej gö- stoĈci zaludnienia. Doktryna lokali- zacji i rozwoju miasta zakäadaäa usy- tuowanie na äatwiejszych do obrony terenach wysp oraz dorzeczy. Skon- centrowana na maäym obszarze wie- lokondygnacyjna zabudowa pozwa- laäa zachowaè, a w efekcie chroniè, okoliczne wysoko wydajne tere- ny rolnicze. Miaäo to istotny wpäyw na ksztaätowanie siö wizerunku mia- sta. WäaĈciwie do 1812 roku Wro- cäaw ograniczaä swój rozwój niemal do granic fosy miejskiej, nieznacz- nie wykraczajñc poza niñ i koryto Odry, zwäaszcza w kierunku póänoc- nym. Bardzo duĔy wzrost powierzch- ni odnotowano po opracowaniu pla- nu osiedli podmiejskich z 1911 roku [Okólska 1999], zakäadajñcego po- wiökszenie terytorium miasta o po- nad 100%. W okresie drugiej woj-
ny Ĉwiatowej, mimo znacznego po- wiökszenia obszaru, Wrocäaw liczyä wiöcej mieszkaþców niĔ obecnie, choè zajmowaä znacznie mniejsze terytorium.
Zagöszczenie obiektów bu- dowlanych stwarzaäo podstawy do specyficznego uformowania wi- zerunku krajobrazu miejskiego. Wraz ze zmniejszeniem göstoĈci zabudo- wy pogäöbiaäy siö problemy utrzy- maniem jednolitej kompozycji prze- strzennej. Wpäywaäa na to säabo kontrolowana ekspansja zabudowy na sñsiadujñce tereny oraz odmien- noĈè sposobów i skali zagospodaro- wania, zwäaszcza terenów przemy- säowych. Te ostatnie zajmujñ ponad
¼ powierzchni miasta.
W istocie rzeczy Studium [Stu- dium 2006] jako wyraz przyszäej polityki przestrzennej, nie wskaza- äo dla nich wystarczajñcych sposo- bów przeksztaäceþ funkcjonalnych ani krajobrazowych, co kompliku- je i wpäywa na dysharmoniö ksztaä- towania ogólnego wizerunku mia- sta. W kaĔdym razie nie okreĈla dla nich wystarczajñcych parametrów przestrzennych, limitujñcych spo- sób przyszäego formowania gaba- rytów zabudowy i zagospodarowa- nia terenów.
Zbyt duĔe na obecne potrzeby obszary przeznaczone nadal pod po- trzeby przemysäowe i zgoda na eks- tensywne zagospodarowanie tere- nów skäadowo -magazynowych, nie bez racji noszñ znamiona rabunko- wej gospodarki przestrzeniñ. Do- puszczanie ich nieskoncentrowa-
nej lokalizacji generuje dysharmo- niö äadu przestrzennego w ujöciu ogólnym, krajobrazowym. Szcze- gólnie, jeĈli spojrzeè na uksztaäto- wanie rozwoju aglomeracji miejskiej z lotu ptaka.
Wypadaäoby zastanowiè siö nad tym, do czego zmierzamy w cy- klu rozwoju przestrzennego ostat- nich lat. Okazuje siö, Ĕe od kilku lat przyrost naturalny w Polsce maleje.
Od 1991 do 2008 roku zmniejszaäa siö teĔ liczba mieszkaþców Wrocäa- wia. Dramatycznie wzrasta natomiast powierzchnia terenów zurbanizowa- nych. Czy znajduje to uzasadnienie tylko we wzroĈcie poziomu Ĕycia?
Planowanie i zagospodarowa- nie przestrzenne rozumieè naleĔy nie tylko jako prostñ wizualizacjö trójwymiarowej przestrzeni. Eskala- cja dezurbanizacji oraz zbyt rabun- kowa gospodarka terenami wydaje siö byè zäym rozwiñzaniem. Pozwala czösto na bezkarne szafowanie prze- strzeniñ, nadmierne i niepotrzebne likwidowanie walorów Ĉrodowiska naturalnego, które jako dobro nie- odtwarzalne powinno byè szczegól- nie chronione.
Z tego punktu widzenia zasad- nym wydaje siö pytanie tytuäowe kon- ferencji: „Krajobrazy Europy – go- spodarka przestrzenna czy genero- wanie chaosu?”. Formalnie w Eu- ropie juĔ jesteĈmy. Politykö prze- strzennñ teĔ mamy, choè wydaje siö ona bardziej planujñcñ niĔ planowñ.
A co do jej efektów, wystarczy wni- kliwie przyjrzeè siö rozwojowi na- szych miast i wsi, aby nie bez pod-
staw uwaĔaè, Ĕe chaos to okreĈlenie bliĔsze istocie urbanizacji w naszym kraju. Szczególnie na terenach pery- feryjnych Wrocäawia i na obszarach przylegäych do niego gmin. Brak sku- tecznej polityki metropolitalnej nie chroni jednych z najbardziej wydaj- nych terenów rolniczych w Polsce, prowadzñc w efekcie do rabunko- wej gospodarki przestrzeniñ. Wyda- je siö, Ĕe najcenniejszymi powinny byè naturalne, rodzime walory kra- jobrazowe. Niestety pozbywamy siö ich zbyt czösto i niepotrzebnie, w po- goni za niewäaĈciwie pojötym fety- szem rozwoju.
Leszek Stanek Katedra Gospodarki Przestrzennej
Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocäawiu Deparment of Spatial Management
Wroclaw University of Environmental and Life Sciences
Przypisy
1 Dominanta – obiekt wyróĔniajñcy siö wiel- koĈciñ, formñ lub kolorystykñ, koncentrujñcy uwagö obserwatora.
2 Subdominanta – dominanta niĔszego rzödu.
3 Teren – obszar wyznaczony na rysunku pla- nu liniami rozgraniczajñcymi, oznaczony sym- bolem przeznaczenia na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Literatura
1. Jödraszko A., 1994, Samorzñd te- rytorialny w Niemczech na przykäa- dzie Stuttgartu, Unia Metropolii Pol- skich, Warszawa, s 33, 161–174.
2. Miejscowy plan ogólny za- gospodarowania przestrzennego miasta Wrocäawia, przyjöty przez Miejskñ Radö Narodowñ uchwaäñ nr XXI/104/88 z dnia 10.06.1988 r., opublikowany w Dzienniku Urzödo- wym Województwa Wrocäawskiego nr 11 poz. 165 z 1988 r.
3. Okólska H. (red.), Szykuäa K., Sobociþski W., Wytyczak R., 1999, Wrocäaw na planach XVI–XX wiek, Muzeum Historyczne, Wrocäaw, rys. 69.
4. Ostrowski W., 2001, Wprowa- dzenie do historii rozwoju miast. Lu- dzie i Ĉrodowisko, Oficyna Wyd. Po- litechniki Warszawskiej, Warszawa, s. 96–100.
5. Studium uwarunkowaþ i kierun- ków zagospodarowania przestrzen- nego Gminy Wrocäaw, przyjöte uchwaäñ Rady Miejskiej Wrocäawia nr LIV/3249/06 z dnia 06.07.2006 r.
