Samorządem, jak ongiś, Polska stać będzie
1.
Zagadnienia genezy, podstawy prawnej, funkcjonowania
i prób reformy samorządu wojewódzkiego w II RP,
ze szczególnym uwzględnieniem Pomorza i Wielkopolski
Die Selbstverwaltung, wie früher, wird Polen kennzeichnen.
Ursprung, Rechtsgrundlagen, Handelsweise und
Reformversuche der Selbstverwaltung der Woiwodschaften
in der 2. Republik Polen, widerspiegelt vor allem am Beispiel
von Pommern und Großpolen
W pamięci ludzkiej zatarła się racja stanu, dla której powstała taka czy inna budowa samorządu, ludzie po prostu przyzwyczaili się do niej. I chociaż względy, dla których powstał samorząd na ziemiach zachodnich,
były obce społeczeństwu polskiemu, a nawet mu nienawistne, społeczeństwo przyzwyczaiło się do takiej właśnie formy samorządu
i w myśl prawa inercji niechętnie się z nim rozstawało2. 1. Wstęp; 2. Samorząd na szczeblu ponadpowiatowym w dzielnicy pruskiej i austro-węgierskiej na przeło-mie wieków i w okresie przejściowym 1919–1920; 3. Kwestia samorządu wojewódzkiego w debacie konsty-tucyjnej i konstytucjach II RP; 4. Problem ustawy o zasadach powszechnego samorządu wojewódzkiego; 5. Praktyka funkcjonowania samorządu wojewódzkiego na ziemiach zachodnich i w Małopolsce; 6. Samo-rząd wojewódzki po wejściu w życie ustawy scaleniowej; 7. Konkluzje.
1. Einführung; 2. Die Selbstverwaltung auf der den Landkreisen überlegenen Stufe im preußischen und ös-terreichisch-ungarischen Teilungsgebiet – zur Jahrhundertwende und in der Übergangszeit 1919–1920; 3. Die Frage der woiwodschaftlichen Selbstverwaltung in der Verfassungsdebatte und in den Grundgesetzen der Zweiten Republik; 4. Das Problem des Gesetzes über Grundlagen allgemeiner Woiwodschaftsselbstver-waltung; 5. Die Selbstverwaltungspraxis in den westlichen Gebieten und in Kleinpolen; 6. Die Woiwod-schaftsselbstverwaltung nach dem Einheitsgesetz; 7. Schlussfolgerungen.
1 Za projektem Włodzimierza Wakara, zatytułowanym Podstawa ładu Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt ten, stylizowany na język Konstytucji 3 Maja, był niezwykle oryginalnym wyrazem myśli kon-stytucyjnej. Idee fixe tego projektu było oparcie ustroju państwa polskiego na samorządzie.
2 Za: A . Kroński, Samorząd terytorialny a społeczeństwo polskie w latach 1918–1933, Samorząd Miejski, VI 1933, nr 11, s. 655.
1
Problematyka samorządu w okresie II RP coraz częściej pojawia się na łamach specjalistycznych czasopism historyczno-prawnych czy też w odrębnych, przy-wołanych poniżej monografiach. Jednocześnie, choć samorząd wojewódzki II RP stanowi interesujące zagadnienie badawcze, nie doczekał się on kompleksowego opracowania, a podjęte próby nie przyniosły w pełni zadowalającego rezultatu3.
Dlatego też w niniejszym przyczynku mam zamiar uporządkować znane fakty, uzupełnić najnowsze badania o kilka wniosków, a przede wszystkim należne miej-sce w historii prawa polskiego przywrócić prawu zaborczemu, zwłaszcza pruskie-mu – jako podstawie prawnej organizacji i funkcjonowania samorządu wojewódz-kiego w zachodniej części II RP.
2
Na przełomie XIX i XX w. jedynie w państwie pruskim funkcjonował samorząd na szczeblu ponadpowiatowym, który w przyszłości mógłby służyć jako wzorcowy model dla ustawodawcy niepodległego państwa polskiego. Stąd nieodzowne jest poświęcenie kilku słów sa morządowi prowincjonalnemu w monarchii Hohenzol-lernów.
Podstawę prawną dla sa mo rządu na szczeblu prowincji stanowiła ordynacja prowincjonalna z 29 VI 1875 r. dla sześ ciu wschodnich prowincji, za wyjątkiem prowincji poznańskiej4. Każda prowincja two rzyła w Prusach związek komunalny
3 Niewątpliwie najpełniejszą wśród nich stanowi rozdział V (Samorząd wojewódzki w systemie
ustrojowym II RP) pracy M. Grzybowskiej, Decentralizacja i samorząd w II Rzeczypospolitej (aspekty ustrojowo-polityczne), Kraków 2003, s. 179–208. Jednakże z uwagi na syntetyczny z
zało-żenia charakter monografii, autorka potraktowała pewne kwestie, jak właśnie zachodni samorząd wojewódzki, bardzo wybiórczo. Skądinąd nie do końca zasadnie uznała we wskazanym rozdziale organy autonomiczne województwa śląskiego za organy samorządu ponadpowiatowego. Z kolei A. Bosiacki, koncentrując się na zagadnieniu doktryn samorządowych II RP, poświęcił organizacji samorządu wojewódzkiego kilka uwag, wobec których, jak się wydaje, można sformułować zastrze-żenia także natury metodologicznej. Por. idem, Od naturalizmu do etatyzmu. Doktryny samorządu
terytorialnego Drugiej Rzeczypospolitej 1918–1939, Warszawa 2006, s. 35–38; por. także A.
Tar-nowska, Wpływ prawa pruskiego i niemieckiego na kształt samorządu terytorialnego na ziemiach
zachodnich w latach 1918–1939, CPH 2003, t. LV, z. 2, s. 31–59.
4Provinzialordnung für sechs östlichen Provinzen z 29 VI 1875 r. wraz ze zmianami wynikającymi z Gesetz betreffend der Provinzialordnung für die Provinzen Preußen, Brandenburg, Pommern,
Schlesien und Sachsen... und Ergänzung derselben z 22 III 1881 r. (GS, S. 176); należy też wziąć
pod uwagę: Gesetz über die Zuständigkeit der Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbehörden z 1 VIII 1883 r. (GS, S. 237). Dla prowincji poznańskiej należy wskazać jako podstawę prawną: Gesetz
powołany do administrowania swoimi zadaniami (Ge mein verband lub Provin-zverband). Organami związku prowincjonalnego były: sejm prowin cjo nalny (Pro-vinziallandtag), wydział prowincjonalny (Provinzialauschuß) oraz ewentualnie po woływane komisje (Provinzialkomissionen). W skład sejmu wchodzili posłowie wybierani na sześcioletnią kadencję przez sejmiki powiatowe i przedstawicielstwa miejskie. Wydział prowincjonalny składał się z przewodniczącego oraz 7 do 13 członków sejmu, wybieranych przez sejm na 6 lat. Sejm (w prowincji Posen wy-jątkowo wydział) dokonywał także wyboru na 6 do 12 lat dyrektora samorządu prowincjonalnego (Landeshauptmann w prowincji pruskiej; Landesdirektor w in-nych prowincjach, w późniejszej nomenklaturze polskiej – starosta krajowy). Wy-dział prowincjonalny Wy-działał opiniodawczo, gdy zwrócił się do niego minister lub nadprezydent prowincji; od 1883 r. dokonywał także wyboru 5 członków nowo powołanego organu – rady prowincjonalnej (Provinzialrat), składającej się z nad-prezydenta prowincji, urzędnika mianowanego przez ministra oraz wskazanych dele gatów. Do zadań związku prowincjonalnego należały przede wszystkim: dro-gownictwo5, przedsięwzięcia melioracyjne oraz kosztowne zadania socjalne, takie
jak opieka zdrowotna. Przypomnieć należy także o asymetrii w rozwoju prowincji: z uwagi na liczebną przewagę ludności narodowości polskiej w ustroju prowin-cji poznańskiej długo utrzymywały się elementy stanowe oraz szczególne formy nadzoru nad samorządem. Mimo licznych głosów, nie doszło do zastąpienia prze-starzałych regulacji kompleksową ordynacją obowiązującą w sąsiednich Prusach Zachodnich6.
Pierwszą oficjalną polską podstawę prawną dla administracji, a częściowo tak-że samo rządu polskiego na ziemiach zachodnich, stanowiła ustawa z 1 VIII 1919 r.
wegen Anordnung der Pro vin zialstände für das Großherzogtum Posen z 27 III 1824 r. (GS, S. 141)
z późniejszymi zmianami, w tym wynikającymi z: Gesetz über die allgemeine Landesverwaltung
und die Zuständigkeit der Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbehörden in der Provinz Posen
z 19 V 1889 r. (GS, S. 108) oraz Verordnung betreffend die Verwaltung des provinzialständischen
Verbandes der Provinz Posen z 5 XI 1889 r. ( GS, S. 177).
5 Z tym właśnie zadaniem powiązane jest ironiczne określenie sejmików prowincjonalnych jako
Chaus séparlamente. Duża część akt administracji prowincjonalnej w Westpreußen, pozostałych
w zasobach Ge hei mes Staatsarchiv Preussischer Kulturbesitzung Berlin-Dahlem, dotyczy właśnie
Provinziallchausseen, wypo sażania dróg w sieć telegraficzną, scalania gruntów na potrzeby budowy
dróg, rozliczeń między rejencjami a prowincją itp. Por. GStAPK, XIV HA Westpreußen, Rep. 262 Provinzionalverband der Provinz Westpreußen, k. nieuporządkowane.
6Por. GStAPK, XVI HA Posen, Rep. 30 Regierungsbezirk Bromberg, Nr 103 (Die Einführung einer neuen Provinzialordnung in Posen). Na temat związków prowincjonalnych por. szerzej: Friedrich, Die Provin zialverbände, [w:] Stier-Sommlo (Hrsg.), Handbuch des kommunalen Verfassungs- und
Verwaltungsrechts in Preußen, Bd. I: Das komunale Verfassungsrecht in Preußen, Oldenburg 1919,
o tymcza so wej organizacji zarządu b. Dzielnicy Pruskiej7. Nadal obowiązywały
usta-wy pruskie, jednakże przepis art. 6c i 6d przedmiotowej ustausta-wy upoważnił Mini-stra b. Dzielnicy Pruskiej do zaprowadzania zmian w przepisach niemieckich. Po rozwiązaniu sejmów prowin cjo nal nych w pierwszej połowie 1919 r.8 administracja
związków samorządowych na szczeblu wo je wództwa spoczęła ostatecznie w rękach tymczasowych wydziałów krajowych i komi sa rycz nych starostów. Poznański wy-dział, uzupełniony o obywateli polskich, oraz dyrektor samo rządu (starosta krajo-wy) Wacław Wyczyński pełnili swe funkcje aż do końca okresu przejściowego – do 1922 r. Analogiczne postanowienia wprowadził Minister b. Dzielnicy Pruskiej w od-niesieniu do sejmiku na Pomorzu, gdzie komisarycznego starostę krajowego (Józe-fa Wybickiego) mianował Naczelnik Państwa9. W 1920 r., dotychczasowy związek
stanowy w Wielkopolsce otrzymał nazwę: Poznański Krajowy Związek Komunal-ny10 (w 1927 r. przemianowany na Poznański Wojewódzki Związek Komunalny). Na
ziemiach dawnej prowincji zachodniopruskiej, teraz województwa pomorskiego, podjął działalność Pomorski Związek Komunalny. Do związków należały wszyst-kie powiaty i miasta wydzielone obu województw, nie zaś poszczególni mieszkańcy województwa, co było wyraźnie zauważalne w sferze tworzenia organów i obcią-żeń podatkowych. Rozkład mandatów określiło rozporządzenie Ministra b. Dziel-nicy Pruskiej, Juliusza Trzcińskiego, z 12 VIII 1921 r.11 Sejmiki zebrały się jesienią
7Dz. P.P.P. Nr 64, poz. 385.
8Na mocy rozporządzenia Komisariatu NRL z 8 III 1919 r. wobec sejmu prowincjonalnego w Po-znańskiem (Tyg.Urz. NRL Nr 9) oraz w odniesieniu do sejmu dawnej prowincji zachodniopruskiej – rozporządzenia Ministra b. Dzielnicy Pruskiej z 8 I 1920 r. o tymczasowej organizacji samorządo-wej w województwie pomorskim (Dz.Urz.M.b.Dz.Pr. Nr 3). To rozporządzenie określało prowincję mianem „kraj”, która nie pojawiła się nigdzie indziej w oficjalnej nomenklaturze, stąd też nazwanie związków „krajowymi” było zupełnie błędne.
9Na mocy wspomnianego powyżej rozporządzenia Ministra b. Dzielnicy Pruskiej z 8 I 1920 r. dla województwa pomorskiego oraz rozporządzenia Ministra b. Dzielnicy Pruskiej z 20 I 1920 r. o tym-czasowej organizacji samorządu komunalnego na ziemiach Województwa Poznańskiego, niestoją-cych 31 XII 1919 r. pod władzą polską (Dz.Urz.M.b.Dz.Pr. Nr 3, poz. 3).
10Rozporządzenie Ministra b. Dzielnicy Pruskiej z 26 III 1920 r. o zmianie nazwy władz i urzędów dotychczasowej prowincji poznańskiej (Dz.Urz.M.b.Dz.Pr. Nr 16, poz. 150).
11Rozporządzenie Ministra b. Dzielnicy Pruskiej z 12 VIII 1921 r. o wyborach do sejmików woje-wódzkich (Dz.U.R.P. Nr 71, poz. 491; Dz.Urz.M.b.Dz.Pr. Nr 26, poz. 177). Dla późniejszego okre-su uwzględniać należy regulację ustawy z 14 III 1927 r. o zmianie rozporządzenia Ministra b. Dz. Pruskiej z dn. 12 VIII... (Dz.U.R.P. Nr 33, poz. 298), przekazującą Ministrowi Spraw Wewnętrznych uprawnienie do określania liczby członków sejmiku i rozdział mandatów w miarę zmian w
admini-stracyjnym podziale terytorialnym Państwa. Ostatecznie jednak kwestię rozwiązały
rozporządze-nia Rady Ministrów: z 10 VI 1932 r. w sprawie rozdziału liczby członków sejmiku wojewódzkiego pomorskiego na poszczególne powiaty miejskie i wiejskie (Dz.U.R.P. Nr 51, poz. 482) oraz z 5 IX
1922 r. Rozporządzenie nie określiło kadencji sejmików, zakładano bowiem, że wraz z uchwaleniem nowej ustawy o samorządzie wojewódzkim zostaną one rozwiązane i zastąpione przez nowe organy12.
Innego problemu interpretacyjnego nastręcza kwestia samorządu ponadpo-wiatowego w monarchii austro-węgierskiej. Kwestia autonomii krajowej dobrze jest opracowana w literaturze polskiej, głównie przez badaczy ośrodków krakow-skich, stąd też bezzasadne byłoby przywoływanie w tym miejscu zasad jej organi-zacji i funkcjonowania. Należy jednak poświęcić kilka uwag próbom przekształce-nia autonomii krajowej w samorząd dzielnicowy.
Na początku 1920 r. doszło do formalnego zniesienia Sejmu i Wydziału Krajo-wego b. Królestwa Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim13.
Wszel-kie prawa i obowiązki tego sejmu przejęło państwo polsWszel-kie. Uprawnienia admi-nistracyjne sejmu oraz zadania wydziału krajowego (jak zarząd majątkiem krajo-wym) zostały przekazane Tymczasowemu Wydziałowi Samorządowemu (TWS). Z uwagi na fakt, iż kompetencje dawnego Namiestnika oraz Generalnego Delegata Rządu przejęli w myśl rozporządzenia Rady Ministrów wojewodowie, nadzór nad związkami samorządowymi gmin i powiatów należał odtąd do nich, przy zastrze-żeniu porozumienia z TWS14.
Istniała zatem w Małopolsce namiastka samorządu ponadpo wiatowego. Tym-czasowy Wydział Samorządowy – spadkobierca organów samorządu krajowego – zarządzał majątkiem byłego kraju koronnego Galicji oraz fundacjami pozostają-cymi dotychczas w gestii wydziału krajowego. Preliminarz dochodów i wydatków wydział składał w Sejmie RP. TWS realizował także uprawnienia administracyjno-wykonawcze zniesionego sejmu krajowego. Pozostawał zatem najwyższą władzą samorządową w Małopolsce – ostatnią instancją. W wykonywaniu nadzoru nad gminami i powiatami TWS współdziałał z wojewodami15.
1932 r. w sprawie rozdziału liczby członków sejmiku wojewódzkiego poznańskiego na poszczególne powiaty miejskie i wiejskie (Dz.U.R.P. Nr 80, poz. 706).
12Por. S.Kruczek, W sprawie samorządu wojewódzkiego w województwach – poznańskiem i
po-morskiem, GAiPP 1926, nr 23, s. 392.
13Ustawa z 30 I 1920 r. o zniesieniu Sejmu i Wydziału Krajowego b. Królestwa Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskiem (Dz.U.R.P. Nr 11, poz. 61).
14Rozporządzenie RM z 14 III 1921 do ustawy z 3 XII 1920 r. o tymczasowej organizacji władz admini-stracyjnych drugiej instancji (województw) na obszarze b. Królestwa Galicji i Lodomerii z W. Ks. Kra-kowskiem oraz na wchodzących w skład Rzeczypospolitej Polskiej obszarach Spisza i Orawy (Dz.U.R.P. Nr 39, poz. 234).
3
Zagadnienie organizacji samorządu, czy też ogólniejsze pytanie, jak dalece zdecentralizowanym państwem ma być Rzeczpospolita Polska, stanowiło jeden z ważniejszych elementów projektów konstytucyjnych z lat 1918–1920. Było także pochodną dyskursu na temat ewentualnej autonomii poszczególnych ziem.
Nie znalazły uznania propozycje najbardziej radykalne, takie jak projekt J. Buz-ka o federacji około 70 ziem. Zakładany przez BuzBuz-ka ustrój ziemski przewidywał powołanie jedno- lub dwuizbowych sejmów ziemskich, dla których rezerwowano szereg kompetencji określanych mianem „ziemskich”, dla odróżnienia od kompe-tencji „narodowych” realizowanych przez sejm ogólnopolski, zastrzeżonych dlań na mocy art. 26 projektu konstytucji Buzka (cła, system monetarny, emisja pienię-dzy, działalność banków, monopol pocztowy, telegraf i telefon, koleje, transport morski i powietrzny, loterie, wykonywanie zawodu lekarza, aptekarza, adwokata czy notariusza, ustawodawstwo górnicze, „policja obcych”, kwestie emigracji, pasz-portów). Inną kategorię – według tego projektu –miały stanowić sprawy przeka-zane sejmowi ziemskiemu w braku odmiennej regulacji wprowadzonej przez sejm narodowy (uwierzytelnianie dokumentów publicznych, zarządzenia policyjne, sa-nitarne, obrót żywnością, ustawodawstwo ochrony pracy i socjalne). Wyliczenie to bliskie jest kategorii spraw poruczonych zwyczajowo organom samorządowych przez administrację rządową. Izba poselska sejmu ziemskiego wybierana miała być w sposób bezpośredni, zaś powoływanie członków senatu miałoby następo-wać według modelu francuskiego. Podstawową funkcją senatu – według założeń Buzka – miała być kontrola nad izbą poselską. Rząd ziemski liczyłby od 5 do 9 członków wybieranych przez sejm lub w głosowaniu powszechnym, zależnie od postanowień danej konstytucji ziemskiej. Ziemie miały posiadać własny aparat administracyjny; starosta miał stanowić organ pomocniczy wobec rządu i jego de-partamentów, nazwanych przez Buzka dyrekcjami.
Projekt Buzka, oparty właściwie na zmodyfikowanym modelu szwajcarskim, był jedną z najoryginalniejszych propozycji, lecz przez to i mało realną. Buzek nie zakładał powołania organów samorządu w klasycznym znaczeniu, czyli organów w systemie decentralizacji administracji państwa; stawiał raczej na daleko zaawan-sowaną autonomię poszczególnych terytoriów16. Jak oceniał Wacław Komarnicki,
koncepcja Buzka pozostała indywidualną koncepcją autora przede wszystkiem
z powodu obawy, że zrealizowanie jej pogłębiłoby separatyzmy dzielnicowe
16 Por. szerzej J. Buzek, Projekt konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz uzasadnienie i
porów-nanie tegoż projektu z konstytucjami szwajcarską, amerykańską i francuską, Warszawa 1919, zwł.
i utrwaliłoby ślady rozbiorów, których zatarcie postawił sobie naród za jedno
z najważniejszych zadań państwowych17.
Podobnie stało się z propozycją Adolfa Świdy, reprezentującego Zjednoczenie Mieszczańskie. Koncepcja ta zakładała ujęcie w konstytucji możliwości tworzenia dzielnic, odpowiadających w zasadzie dawnym dzielnicom zaborczym, w których powoływano by sejmy dzielnicowe18. Jednocześnie przypomnieć należy, iż w
prak-tyce zapadły w tym okresie pewne rozstrzygnięcia o charakterze dzielnicowym – powołanie Ministra byłej Dzielnicy Pruskiej czy też przyznanie autonomii woje-wództwu śląskiemu.
Dla ostatecznego kształtu sformułowań, jakie pojawiły się ostatecznie w kon-stytucji, kluczowe znaczenie miał projekt zaproponowany przez „Ankietę”. Projekt ten jako pierwszy zawierał kompleksowe ujęcie w art. 71 zagadnienia administra-cji terytorialnej – zarówno rządowej i samorządowej. Dla tej ostatniej zasadniczą wagę miało wskazanie, iż państwo dzieli się na gminy, powiaty i województwa, z tych zaś gminy i województwa miały posiadać własne reprezentacje uchwalające
samodzielnie w ramach uchwalonych przez ustawy państwowe. Było to
niezwy-kle daleko idące sformułowanie. W województwie uchwały ciał przedstawiciel-skich miały być wykonywane przez organy administracji rządowej – nie przewi-dywano zatem powołania organów wykonawczych samorządu, co było ciekawym i dyskusyjnym zarazem rozwiązaniem. Finanse samorządu zamierzano poddać kontroli izb obrachunkowych, działających w województwach. Projekt ten, jako zbyt szeroko eksponujący rolę samorządu wojewódzkiego, nie zyskał aprobaty Mi-nistra Spraw Wewnętrznych Stanisława Wojciechowskiego19. Samorząd dużych
jednostek terytorialnych nabierał, zdaniem ministra, cech politycznych. Ostatecz-nie dzieło „Ankiety” zostało przesłane do sejmu jako projekt prywatny, a takim sejm nie mógł się zajmować.
Kompromisowy projekt klubu ZLN, autorstwa Stanisława Głąbińskiego, na-wiązywał do projektu „Ankiety”. Koncepcja Głąbińskiego „łagodziła” daleko idące założenia samorządowości, przewidując powoływanie sejmów i sejmików ziem-skich dla ziem o różnym zakresie autonomii. Sejmy ziemskie i sejmiki, na równi z Sejmem Rzeczypospolitej, miał zwoływać, odraczać i zamykać prezydent, który ogłaszałby także uchwalone przez nie ustawy. Sejmiki miały dysponować prawem
uchwalania ustaw w ramach ustaw sejmowych i w sprawach im
przekazywa-17Za: W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne. Geneza i system, Warszawa 1922, s. 201–202. 18Pisał o tym S. Krukowski, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1921 r., [w:] M. Kallas, (red.),
Konstytucje Polski. Studia monograficzne z dziejów polskiego konstytucjonalizmu, t. II, Warszawa
1990, s. 96. 19Por. ibidem, s. 37.
nych, zwłaszcza lokalnych sprawach gospodarczych, komunikacyjnych, kultural-nych i zdrowotkultural-nych. Gwarantowano szczególną samodzielność, nawet autonomię
ustawodawczą ziemiom zamieszkałym przez znaczną osiadłą ludność innej
na-rodowości, co służyć miało zapewnieniu mniejszościom narodowym swobodnego rozwoju narodowego, kulturalnego i gospodarczego (art. 39). Stopień autonomii
znajdował odbicie w składzie sejmu; ziemie o szerszej autonomii wskazywałyby, nie wybierały, swych delegatów do sejmu; ci zaś obradowaliby tylko w sprawach
nie przekazanych konstytucyjnie sejmom ziemskim. Sejm polski miał mieć
za-tem dwojaki skład: pełen oraz skład posłów z ziem o węższej autonomii, jako ich organ ustawodawczy. Stanisław Krukowski uważał, iż w ten sposób nawiązano do modelu austriackiej Rady Państwa, według patentu z 26 II 1861 r., która także miała dwojaki skład. Propozycję przyznania szerokich praw mniejszościom naro-dowym, a zatem niezwykle liberalną, nietypową dla endecji koncepcję, tłumaczył Krukowski presją ze strony uczestników konferencji pokojowej (warunkiem przy-znania Polsce Galicji Wschodniej miało być nadanie jej autonomii). Problem ten znajdzie swe niestety tylko formalne rozwiązanie w ustawie z 26 IX 1922 r. o zasa-dach powszechnego samorządu wojewódzkiego, a w szczególności województwa lwowskiego, tarnopolskiego i stanisławowskiego, o której będzie jeszcze mowa w dalszych uwagach20.
Ostatecznie Komisja Konstytucyjna postanowiła opracować własny projekt, posiłkując się rozwiązaniami przyjętymi w poszczególnych wcześniejszych pro-jektach. W listopadzie 1919 r. do Komisji wpłynął jeszcze projekt rządowy – tzw. Projekt Wojciechowskiego – bazujący na projekcie „Ankiety”, ale pomijający po-stanowienia dotyczące szeroko rozumianej administracji terytorialnej. O ile prace Komisji Konstytucyjnej szły w kierunku liberalnego konstytucjonalizmu, z silnym parlamentem i szerokim katalogiem praw obywatelskich, o tyle projekt rządowy przeciwstawił im koncepcję silnej władzy prezydenta. Kwestie administracji i sa-morządu miały być omawiane oddzielnie.
O przełamaniu impasu w pracach konstytucyjnych przesądziło porozumienie klubów sejmowych PSL i NZL. Na dalszym etapie prac pojawił się w projekcie przepis o decentralizacji, ujęty w następujące sformułowanie: [...] ustawy
pań-stwowe stanowią, w jakim zakresie poszczególne przedmioty ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, będą
przekaza-ne reprezentacjom samorządów21. W wyniku debaty, jaka odbyła się w Komisji
w okresie od marca do maja 1920 r., przyjęto postanowienia dotyczące
samorzą-20Ibidem, s. 47, s. 98–102.
du, pominięto jednak ostatecznie szersze gwarancje autonomii dla mniejszości narodowych, co wywołało w sejmie burzliwą kłótnię22. Milcząco zadecydowano
o utrzymaniu partykularyzmu prawnego b. dzielnicy pruskiej; kwestia Śląska zo-stała przesądzona wraz z uchwaleniem statutu organicznego23.
Zagadnienie samorządu wypłynęło ponownie po przekazaniu projektu do Komisji Konstytucyjnej, po drugim czytaniu; wówczas wprowadzono przepis o powoływaniu samorządu we wszystkich jednostkach terytorialnych. Z góry za-kładano, iż zasada zespolenia organów wykonawczych samorządu z organami ad-ministracji rządowej (na zasadzie zespolenia kolegiów, obieranych przez ciała
reprezentacyjne, z przedstawicielami państwowych władz administracyjnych i pod ich przewodnictwem) znajdzie zastosowanie tylko na szczeblu
wojewódz-kim i powiatowym.
W uchwalonej ostatecznie 17 III 1921 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej24
artykuły poświęcone administracji samorządowej uzyskały raczej nieprecyzyjną i ogólnikową redakcję. Przewidziano oparcie ustroju Rzeczypospolitej na
zasa-dach szerokiego samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1). Podstawowym zarzutem
kierowanym w stronę tego sformułowania była właśnie nieprecyzyjność pojęć.
W sprawie tak ważnej (tj. w sprawach samorządu, przyp. aut.) twórcy konstytu-cji złożyli w ofierze hasłom liberalizmu politycznego ścisłość i jasność terminolo-gii, mieszając pojęcia autonomii i samorządu – napisze wkrótce po uchwaleniu
konstytucji J. Strzeszewski25.
Wiele problemów przysporzyła interpretacja kolejnego przepisu art. 3, który mówił o przekazaniu samorządowi właściwego zakresu ustawodawstwa, w szcze-gólności w dziedzinach administracji, kultury i gospodarstwa. Właśnie termin „ustawodawstwo” został użyty w tym przypadku niefortunnie, oznaczał bowiem formalnie zamysł przyznania nie tylko sejmikom wojewódzkim, ale i powiatowym oraz radom gminnym prawa do wydawania ustaw, wbrew oczywiście intencji ustrojodawcy. Po pierwsze, zakradł się tu błąd przedmiotowy – brak precyzyjnego określenia zakresu działalności uchwałodawczej, a sformułowanie z dziedziny
go-spodarstwa otwierało drogę do konfliktu kompetencyjnego między samorządem
terytorialnym a gospodarczym. Po drugie, należy dopatrywać się tu także błędu podmiotowego – czy rzeczywiście ustrojodawca zamierzał przyznać szerokie moż-liwości legislacyjne organom uchwałodawczym samorządu każdego szczebla?
22Por. S. Krukowski, op. cit., s. 61, s. 65–66. 23Por. szerzej: ibidem, s. 95–102.
24 Dz.U.R.P. Nr 44, poz. 267.
Artykuł 3 miał służyć realizacji koncepcji decentralizacji, którą propagował Stanisław Głąbiński, a także na szeroką skalę w swych pracach Michał Bobrzyński. Ten ostatni proponował, by sejm uchwalał ustawy o charakterze ramowym, zaś wydawaniem aktów szczegółowych miały zająć się reprezentacje terytoriów, tzn. kilkunastu prowincji czy też województw26. Włodzimierz Wakar z kolei skłonny
był przypisać pewne funkcje ustawodawcze samorządowi wojewódzkiemu, ale „ustawodawstwo” w intencji ustrojodawcy interpretował generalnie jako
przysłu-gujące samorządowi szerokie prawa uchwałodawstwa wykonawczego w ramach
ustaw państwowych27.
W przywoływanym już wcześniej art. 65 ust. 1 konstytucja zakładała trójstop-niowość podziału terytorialnego państwa (województwa, powiaty, gminy wiejskie i miejskie), zaś jednostki te uznała jednocześnie za podmioty samorządu teryto-rialnego. Kolejne przepisy konstytucji miały kluczowe zagadnienie dla samorzą-du na płaszczyźnie stosunku samorząsamorzą-du do administracji rządowej (art. 66 i 67). Pierwszy z nich „uświęcał” konstytucyjnie zasadę dekoncentracji jako podwalinę organizacyjną ustroju administracji państwowej. Ponadto przepis tegoż artykułu gwarantował udział obywateli w wykonywaniu zadań administracji państwowej. W artykule 67 pojawiło się pojęcie „zespolenia” kolegiów samorządowych z przed-stawicielami państwowych władz administracyjnych i pod ich przewodnictwem; do takiego organu, działającego na zasadzie zespolenia, należeć miały czynności wykonawcze w samorządzie powiatowym i wojewódzkim28. Było to zamierzone
nawiązanie do wzorców pruskich, oznaczające zarazem ograniczenie samodziel-ności samorządu29. Artykuł 109 konstytucji wiązał samorząd terytorialny z
samo-rządem mniejszości narodowych: autonomiczne związki o charakterze
publicz-noprawnym istnieć miały w obrębie związków samorządu powszechnego; jako
cel ich działania wskazano zabezpieczenie mniejszościom pełnego i swobodnego
rozwoju ich właściwości narodowościowych30.
26Por. M. Bobrzyński, O zespoleniu dzielnic Rzeczypospolitej, Kraków 1919, s. 11–17.
27Por. W. Wakar, Zagadnienie samorządu, cz. II: Zasady ustroju samorządowego w Polsce, War-szawa 1924, s. 95–96.
28Ciekawą analizę przedmiotowych artykułów przeprowadził W. Wakar, Zagadnienie samorządu, cz. II, s. 101–104; por. także K . Windakiewicz, Samorząd terytorialny z punktu widzenia
Konsty-tucji, Samorząd Miejski, R. 5, s. 294–306; idem, Struktura jednostek i organów samorządu teryto-rialnego podług konstytucji Rzeczypospolitej, Samorząd Miejski 1927, z. 11, s. 677–699.
29Por. J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Kraków 2000, s. 157. 30Por. K . W. Kumaniecki, Na drodze do zespolenia, [w:] K . W. Kumaniecki, (red.), O poprawie
Z biegiem czasu i w zgodzie z przemianami politycznymi zachodzącymi w Pol-sce, przewagę zaczęła zdobywać inna koncepcja samorządu. W piśmiennictwie przełom lat 20. i 30. przyniósł zwycięstwo tzw. teorii państwowej31. Wkrótce
przy-szedł czas na jej realizację w działaniach ustrojodawczych, rozpoczęły się bowiem prace nad nową konstytucją.
Jak referował na posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej w dn. 10 III 1932 r. poseł sprawoz dawca Kazimierz Duch, współczesna nauka stoi na gruncie, iż jedynie
państwu przysługuje samorodna władza panowania. Jakkolwiek gminom i wyż-szym związkom samorządowym przysługuje władza tzw. „imperium”, jednak
pochodzi ona wyłącznie od państwa32. Według referenta, pojęcie „szerokiego”
samorządu, na którym oprzeć się miał ustrój RP – według Konstytucji marcowej, było niejasne i „nieprawnicze”. Skrytykował on ponadto art. 67, poświęcony gwa-rancjom obieralności (udział czynnika obywatelskiego nie pochodzącego z
wy-boru może być bardzo pożądany. Tą drogą można by współpracę samorządu specjalnego zazębić z samorządem terytorialnym. Dziś jest to utrudnione wobec art. 67), jak również art. 69 i 70, które znamionować miały wielką nieufność do ad-ministracji rządowej (ostatecznie można się zgodzić na wykonywanie nadzoru merytorycznego nad samorządem przez wydziały samorządu stopnia wyższego, o ile chodzi o sprawy tzw. własnego zakresu działania. Gorzej jest, gdy chodzi o tzw. zakres zlecony bądź to osobnemi ustawami, bądź to zarządzeniami władz państwowych, a dotyczącemi specjalnie wykonywania administracji publicznej
[...] Nie wyobrażam sobie, w jaki sposób mógłby nadzór faktyczny sprawować
sąd administracyjny, co przewiduje w wyjątkowych wypadkach art. 70. Może tu co najwyżej chodzić o nadzór nad legalnością oraz o załatwianie rekursów od orzecznictwa organów administracji samorządowej, ale to nie jest nadzór w ścisłem tego słowa znaczeniu, a przedmiotowo należy do treści art. 71).
Kazimierz Duch występował jednak dość nieoczekiwanie za rozwojem samo-rządu wojewódzkiego, mimo tkwiących w nim, według opinii rządowej, zagrożeń ze strony mniejszości narodowych (Jeżeli zważymy dorobek samorządu b.
dziel-nicy pruskiej lub porównamy owoce 50-letniej działalności Sejmu Krajowego we Lwowie, który tej dzielnicy dał drogi wyśmienite, regulacje rzek i potoków,
obwa-31W ostatnim okresie kilkakrotnie podejmowano tematykę doktryn samorządowych w okresie dwu-dziestolecia. Szczególną uwagę należy zwrócić na cytowaną pracę A. Bosiackiego, op. cit., o teorii państwowej por. s. 108–114, 122–124. Por. także W. Paruch, Samorządy w autorytaryzmie.
Piłsud-czykowska koncepcja samorządności (1926–1939), [w:] G. Radomski, (red.), Samorząd w polskiej myśli politycznej XX wieku, Toruń 2006, s. 151–178.
32Posiedzenie Komisji Konstytucyjnej dn. 10 III 1932 r. Referat p. Kazimierza Ducha o samorządzie terytorialnym, odrębny druk, Warszawa, b.d.w., s. 6–7.
łowanie rzek spławnych, wspaniałe melioracje wodne, znakomicie postawione szkolnictwo powszechne i niższe zawodowe [...] itp., gdy widzimy, że po zniesieniu samorządu krajowego i przejęciu tych wszystkich agend przez władze centralne nic w tej dziedzinie nie zrobiło się, musimy bezstronnie przyznać, iż inaczej po-toczyłoby się nasze życie, gdybyśmy w całem Państwie znacznie wcześniej mieli
samorząd wojewódzki)33.
Referat Ducha uzyskał aprobatę innych członków Komisji biorących udział w posiedzeniu, w szczególności sformułowana przez niego definicja samorządu, czy też dobitnie wyrażony pogląd o zasadniczej zmianie roli samorządu34.
Koncepcja Kazimierza Ducha przyświecała twórcom Konstytucji kwietniowej, uchwalonej 23 IV 1935 r.35 W rozdziale X, poświęconym rządowi, administracji
te-rytorialnej i samorządowi, znalazł się przepis kwalifikujący samorząd terytorialny i samorząd gospodarczy jako części administracji państwowej. Artykuł 72 ust. 2 otrzymał bowiem brzmienie: Administrację państwową sprawuje a)
administra-cja rządowa, b) samorząd terytorialny, c) samorząd gospodarczy. W ten sposób
postawienie administracji rządowej i samorządowej jako jednorodnych działów administracji państwowej przekreśliło teorię dwudzielności czy dwutorowości ad-ministracji publicznej, dając prymat doktrynie państwowej samorządu. Jak głosiła jedna z opinii, doniosłość tego przepisu polega na wyraźnym odcięciu się od
pew-nych poglądów liberalizmu politycznego na temat samorządu, wobec których nasza Konstytucja z 1921 r. zachowała stanowisko pełne rezerwy a zarazem
i niezdecydowania36.
Przepisy poświęcone samorządowi, ujęte w nowym akcie ustrojodawczym, zostały silnie zredukowane w porównaniu z regulacjami Konstytucji marcowej. Nastąpiło wtopienie samorządu w system administracji państwowej. Przyjęcie
takiej właśnie zasady nie mogło jednak nie prowadzić do – zamierzonego przez twórców konstytucji – znacznego ograniczenia samodzielności organów samo-rządu37.
W Konstytucji kwietniowej nie powtórzono przepisów o ustroju organów wy-konawczych samorządu wyższego szczebla ani o źródłach dochodowych samorzą-du (odpowiednio art. 67 ust. 2 i 69 Konstytucji marcowej). O ile kwestię tę można
33Por. ibidem, s. 15–32.
34Por. ibidem, s. 33–42; cyt.: s. 38.
35 Ustawa Konstytucyjna z 23 IV 1935 r. (Dz.U.R.P. Nr 30, poz. 227). 36Za: W. Brzeziński, Pojęcie prawne samorządu..., s. 50.
37Za: E . Gdulewicz, A . Gwiżdż, W. Witkowski, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1935 r., [w:] M. Kallas (red.), Konstytucje Polski..., s. 192.
tłumaczyć jeszcze względami redakcyjnymi i dążeniem twórców nowej konstytu-cji do maksymalnej lapidarności, o tyle brak regulakonstytu-cji zbliżonych do tych zapisa-nych w 1921 r. w art. 67 ust. 1 i art. 70 ust. 2 jest wymowny. Nie gwarantowała już bowiem Konstytucja kwietniowa podstawowych zasad funkcjonowania samorzą-du, tzn. obieralności ciał uchwałodawczych, co podkreślało w poprzednim stanie prawnym korporacyjny charakter jednostek samorządowych oraz przypisywało im prawo stanowienia, co oznacza samodzielność decydowania38. Przepis ten
w Konstytucji marcowej uzupełniony był regulacją ujętą w art. 70 ust. 2, wprowa-dzającym decentralizację poprzez zagwarantowanie jedynie wyjątkowej koniecz-ności zatwierdzania uchwał samorządowych, wykluczającym tym samym podpo-rządkowanie hierarchiczne. Przepisy o takiej wadze w Konstytucji kwietniowej po prostu się nie znalazły. Zatwierdzanie uchwał samorządowych przez władze nadzorcze stało się – wedle przepisu art. 75 ust. 2 nowej konstytucji – regułą: [...]
samorządy mają prawo w zakresie, ustawą oznaczonym, wydawać dla swego obszaru normy obowiązujące pod warunkiem zatwierdzenia tych norm przez powołaną do tego władzę nadzorczą.
Wymownie napisał Maurycy Jaroszyński: [...] tak jak z całą Konstytucją ma
się rzecz również z ujęciem przez nią zagadnienia samorządu. Nie ujmując w niczem doniosłości faktu wydania nowej ustawy konstytucyjnej, musimy stwierdzić, że w zakresie samorządu nie znajdziemy w niej nic zasadniczo inne-go, jak tylko poglądy, które od dawna wyznajemy i które już stosujemy w praktyce naszego państwowego życia. [...] Konstytucja kwietniowa zrywa na ogół w sposób zdecydowany z liberalistycznym poglądem na ustrój Państwa, który cechował dotychczasową Konstytucję marcową. Wprawdzie – zwłaszcza w części ogólnej – nie jest ona jeszcze całkowicie wolna od pewnej frazeologii liberalistycznej (np. w art. 5); wprawdzie nie wypowiada ona jeszcze wyraźnie, że jednostka ludzka nie posiada żadnych praw własnych, któreby nie pochodziły od zorganizowanej w państwo społeczności i które mogłyby być tej społeczności przeciwstawione; jednakże w poszczególnych normach pozytywnych jest nowa Konstytucja daleka od ideologii politycznego liberalizmu, fundującego ustrój państwa na prawach jednostki. Dobro powszechne, uosobione przez Państwo, jest naczelną ideą, któ-rej podporządkowuje się wszystkich i wszystko. W ujęciu sprawy samorządu w nowej Konstytucji nie znajdujemy już żadnych śladów liberalizmu. Nie ma mowy ani o prawie gminy do samorządu, ani o prawie jednostki do samorząd-ności w gminie. Przeciwnie – art. 4 ust. 3 orzeka wyraźnie, że Państwo powoła samorząd terytorialny i gospodarczy do udziału w wykonywaniu zadań życia
38Za: T. Bigo, Samorząd terytorjalny w nowej Konstytucji, [w:] Księga pamiątkowa ku czci Leona
zbiorowego. Samorząd tedy jest jedynie organem państwowym, powołanym przez Państwo do wykonywania części jego zadań. Jeszcze wyraźniej ujmuje ten państwowy charakter samorządu art. 72 [...]. To samo expressis verbis stwier-dza art. 75 [...]. Z tego wszystkiego wynika niedwuznacznie, że funkcje, które wykonywa samorząd, należą do zakresu administracji państwowej, że przeto zadania, którym służy samorząd, są zadaniami Państwa. Wyraźne określenie państwowego charakteru samorządu jest główną i najważniejszą cechą,
charak-teryzującą ujęcie kwestii samorządu w nowej Konstytucji39.
Jaroszyński był jednym z najgłośniejszych zwolenników koncepcji państwowej, i w tym duchu, jako podsekretarz stanu, a następnie Przewodniczący Komisji dla Usprawnienia Administracji, kształtował politykę rządową wobec samorządu.
Reasumując, Konstytucja Kwietniowa zredukowała samorząd do roli wspól-noty służącej państwu, niemogącej przeciwstawiać państwu swych interesów. To państwo powoływało samorząd (art. 4) jako przedłużenie i uzupełnienie admini-stracji, dla realizowania potrzeb zbiorowości lokalnej. Niektórzy komentatorzy traktowali odtąd samorząd wprost jako formę działania państwa40.
4
Już podczas prac nad Konstytucją marcową przygotowywano projekt szcze-gólnej ustawy samorządowej, przysparzającej szczególnych trudności z uwagi na jej wymiar polityczno-społeczny. Chodzi o pierwszą i w zasadzie jednocześnie ostatnią formalną próbę ustanowienia wojewódzkiego ustroju samorządowego, w szczególności na ziemiach wschodniej Małopolski. Problem ten wiązał się także z wykonaniem art. 109 Konstytucji marcowej. Zgodnie z jego przepisem, osobne ustawy państwowe miały zabezpieczyć mniejszościom w państwie polskim peł-ny i swobodpeł-ny rozwój ich właściwości narodowych za pomocą autonomiczpeł-nych związków mniejszości o charakterze publiczno-prawnym, w obrębie związków samorządu powszechnego.
Ostateczny projekt z 1922 r. nie był w najmniejszym stopniu pochodną doktryny i jej postulatów w zakresie ustroju wojewódzkiego samorządu terytorialnego, a je-dynie wynikiem określonej motywacji politycznej. Autonomia przyznana ludno-ści pochodzenia ukraińskiego (rusińskiego, tudzież „ruskiego” – według określeń stosowanych w dwudziestoleciu) miała stanowić ważny argument przemawiający za akceptacją kształtu polskiej granicy południowo-wschodniej przez mocarstwa
39Za: M. Jaroszyński, Samorząd w Konstytucji kwietniowej, Samorząd 1935, nr 18, s. 289–290. 40Por. szerzej: M. Grzybowska, op. cit., s. 76–87.
zachodnie. Z drugiej strony, zadaniem jej była aktywizacja Ukraińców przed zbli-żającymi się wyborami parlamentarnymi. Ustawa ta, rzekomo kierowana do ziem całej Rzeczypospolitej (cz. I projektu), została przyjęta przez sejm jedynie z uwagi na szczególne rozwiązania proponowane odnośnie do trzech województw (w czę-ści II rządowy projekt został uzupełniony o część ogólną dotyczącą zasad samorzą-du wojewódzkiego dopiero podczas prac w komisji konstytucyjnej).
Po krótkiej dyskusji projekt uchwalono 26 IX 1922 r. jako ustawę o zasadach po-wszechnego samorządu wojewódzkiego, a w szczególności województwa lwow-skiego, tarnopolskiego i stanisławowskiego41. Odrzucono zarazem alternatywny
projekt PPS, sygnowany m.in. przez Mieczysława Niedziałkowskiego, który zakła-dał utworzenie jednej prowincji autonomicznej – Galicji Wschodniej. W prowin-cji tej planowano powołanie Sejmu Krajowego (głównie kompetencje wyznanio-we, rolne, szkolnictwa, ochrony pracy) i Ministra ds. Galicji, powoływanego przez prezydenta na wniosek Rady Ministrów, oraz Rady Krajowej – jako organów wy-konawczych. Prowincja ta – według projektu Niedziałkowskiego – posiadać miała własny skarb i budżet zatwierdzany przez Sejm Krajowy; elementy te zaczerpnięto ze śląskiego statutu organicznego42. Omawiana ustawa miała należeć do kanonu
aktów konstytucyjnych, aczkolwiek sama konstytucja nie przewidywała przecież istnienia autonomicznych prowincji. Wyłomem od tej zasady była już przecież re-gulacja ustroju województwa śląskiego.
Przepisy końcowe ustawy z 26 IX 1922 r. nakazywały jej wejście w życie w ciągu dwóch lat, co było terminem właściwie niewykonalnym. Z uwagi na braki w rozdziale I (postanowienie ogólne), poza Małopolską ustawa nie mogłaby funk-cjonować. Włodzimierz Wakar oceniał więc, że za wielce charakterystyczne uznać
należy, że Sejm w ogóle zastanawiał się nad sprawą ustroju wojewódzkiego tylko
z racji wyjątkowej jego potrzeby dla niektórych obszarów Rzeczypospolitej43.
Ustawa zakładała – za art. 67 Konstytucji marcowej – iż w sprawach przekaza-nych samorządowi wojewódzkiemu sejmiki wojewódzkie mogły uchwalać ustawy, w granicach postanowień ustawy konstytucyjnej i ustaw państwowych. Ustawy wojewódzkie wymagać miały zatwierdzenia przez prezydenta i następnie ogłasza-ne miały być w dziennikach wojewódzkich (art. 3). Na podstawie ustaw wojewódz-kich sejmiki mogły ustanawiać postanowienia natury administracyjnej. Sprawy wchodzące w zakres samorządu wojewódzkiego, bliżej określone przez ustawy Sejmu RP, dotyczyć miały dziedziny kulturalnej, gospodarczej, komunikacji,
41Dz.U.R.P. Nr 90, poz. 829.
42Por. szerzej: S. Krukowski, op. cit., s. 98–101.
ochrony zdrowia, opieki nad ubogimi, administracji samorządowej i skarbowo-ści publicznej (art. 2). Sejmik zwoływany miał być przez Prezydenta RP
przynaj-mniej raz na rok. Posłom sejmiku przysługiwać miał immunitet w trakcie trwania obrad. Dla przygotowania i wykonania uchwał sejmiku oraz sprawowania
ad-ministracji w zakresie samorządu wojewódzkiego powołane miały być wydziały
wojewódzkie, których skład określić miała szczegółowa ustawa. Artykuł 8 doty-czył wojewody i jego roli w samorządzie wojewódzkim: na sejmiku reprezentować miał rząd Rzeczypospolitej, miał prawo brać udział w obradach osobiście lub
przez delegowanych urzędników, przedkładać wnioski ustawodawcze, zawiesić każdą uchwałę sejmiku, nie podlegającą sankcji Prezydenta RP, oraz uchwały wydziału wojewódzkiego, jeżeli zdaniem jego sprzeciwiają się ustawom. W razie
zawieszenia uchwał organów samorządu wojewódzkiego, wojewoda zobligowany był przedłożyć sprawę właściwemu ministrowi, a ten, jeśli poparłby decyzję wo-jewody, miał przedkładać ją do decyzji NTA. Jak widać, procedura przewidziana w tym artykule nie dość, że była niejasna i kontrowersyjna, to toczyła się niejako poza podmiotem sprawy, jakim był organ samorządowy wydający uchwałę. Wresz-cie ustawa w art. 8 in fine przewidywała, iż postępowanie NTA w tych sprawach
określi osobna ustawa państwowa, co było o tyle dziwne, że obowiązywała już
ustawa o NTA, zawierająca zasady obowiązującego przed trybunałem postępo-wania.
Rozdział II ustawy odbiegał swym charakterem od przepisów ogólnych, usta-nowionych dla całości kraju. Wymieniono bardziej precyzyjnie zadania zastrze-żone dla samorządu szczebla wojewódzkiego w województwach lwowskim, tar-nopolskim i stanisławowskim: sprawy wyznań religijnych, oświecenia publicznego z wyjątkiem uniwersytetów, dobroczynności i zdrowia publicznego, sprawy dowlane, agrarne, poparcie przemysłu i handlu, regulację wód i meliorację, bu-dżet i zamknięcie rachunkowe samorządu wojewódzkiego, zastosowanie ustaw
Państwa o organizacji i administracji gmin i powiatów, wreszcie inne sprawy
przekazane w przyszłości przez Sejm RP. Ważną różnicą w stosunku do reszty kra-ju było ustanowienie w sejmikach dwóch izb, z których jedną tworzyli posłowie
kurii ruskiej; każda z izb miała obradować odrębnie, pod kierunkiem wybranego
przez nią przewodniczącego i jego zastępcy. W sprawach wspólnych uchwała za-padać miała za zgodą obu izb; w sprawach obchodzących tylko jedną kurię wy-starczała uchwała jednej izby.
Sejmiki miały uchwalić własne regulaminy. Dla sejmiku lwowskiego przewi-dziano 100 członków, po 50 w każdej izbie; dla stanisławowskiego i tarnopolskiego – po 60, 30 w każdej izbie. Wydziały wojewódzkie składać się miały z wojewody lub jego zastępcy jako przewodniczącego oraz 8 członków (w tej samej liczbie
pla-nowano wybierać ich zastępców) wybranych po połowie oddzielnie przez każdą izbę, oraz 4 członków (i ich zastępców) mianowanych przez wojewodów spośród
obywateli obu kurii. Wydziały dzielić się miały na dwie sekcje narodowe, w
spra-wach ogólnych obradujące razem. Ponadto wojewoda mianować miał urzędni-ków samorządu wojewódzkiego, uwzględniając narodowość kandydatów – tak, by
skład urzędów wydziałów wojewódzkich odpowiadał rzeczywistym potrzebom narodowościowym. Obok znalazł się zresztą przepis, iż podobnie należy
postę-pować przy obsadzaniu innych urzędów i posad na obszarach tych województw. Ten przepis, jak i kolejne – poświęcone np. kwestii językowej, także w szkołach utrzymywanych przez samorząd, czy też powołaniu uniwersytetu ruskiego – wy-kraczały dalece poza kwestie ustrojowe, które w założeniu regulować miała usta-wa. Samorząd wojewódzki w trzech województwach wprowadzony miał zostać najpóźniej w ciągu 2 lat po ogłoszeniu ustawy; w tym czasie rząd miał przystąpić do założenia uniwersytetu ukraińskiego. Zastrzeżono również, że wejście w życie nowej regulacji w województwach posiadających już samorząd wojewódzki, tzn. w Poznańskiem i Pomorskiem, określić miała odrębna ustawa.
Z powyższych uwag wynika wyraźnie, iż ustawodawcy przyświecał szerszy cel niż tylko określenie zasad ustrojowych samorządu wojewódzkiego, aczkolwiek trudno uważać za właściwe umieszczenie rozwiązań w zakresie praw mniejszo-ści narodowych w ustawie o samorządzie wojewódzkim. Zresztą – jak ostatecznie pokazała praktyka – ustawa ta, zwana później „eksportową”44, jako że w ogóle nie
weszła w życie, miała znaczenie jedynie propagandowe. Podkreślono już powyżej zbyt ogólnikowy charakter części I ustawy, która wymagała znacznego dalszego doprecyzowania; podobnie II część zawierała wiele niedopowiedzeń. Uznać nale-ży, że obowiązywanie ustawy w takim kształcie, nawet tylko w trzech wojewódz-twach przysparzałoby wielu trudności. Po akceptacji przebiegu granicy wschod-niej państwa polskiego, w krajach Europy zachodwschod-niej nad kwestią wejścia w życie ustawy zapadło milczenie.
Trudno określić wzorzec, do którego nawiązywał ustawodawca w zakresie oma-wianej ustawy. Wydaje się, iż koncepcja miała po części oryginalny charakter. Prze-widywane organy samorządu, zatem sejmik i wydział, miały raczej tradycyjny cha-rakter i rolę (aczkolwiek określenie działalności sejmiku wojewódzkiego jako „usta-wodawczej” stanowiło powielenie przepisu, jaki znalazł się w Konstytucji marcowej, a który wkrótce uznano za błędny zarówno pod względem formalnym, jak i mate-rialnym). Od pruskiego modelu samorządu prowincjonalnego ustawę tę różniło roz-wiązanie przewidziane dla województw południowo-wschodnich: nie
przewidywa-44Por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej, cz. I: Zagadnienia ogólne.
ło ono powołania odrębnego urzędnika kierującego tym szczeblem samorządu, a za-tem odpowiednika starosty krajowego. Brakowało również bliższych rozstrzygnięć dotyczących przewodniczenia pracom sejmiku, poza wzmianką, iż izby narodowe powoływać miały swych przewodniczących. Zrealizowano jednak konstytucyjną koncepcję zespolenia władz: wojewoda przewodniczyć miał z urzędu wydziałowi wojewódzkiemu, a zatem bliżej było w tym zakresie do rozwiązań pruskich niż au-striackich, gdzie dominowała najściślejsza forma dualizmu administracji.
5
Zadaniem związków wojewódzkich na ziemiach zachodnich była administracja przedsięwzięć przekraczających możliwości samorządów niższego stopnia – ana-logicznie jak było to wcześniej w dawnej prowincji pruskiej. Samorząd zajmował się opieką społeczną, wychowawczą i medyczną45, melioracją i budowlami
wodny-mi46, stanem dróg wojewódzkich oraz budową kolejek dojazdowych47;
koordyno-45Samorząd wojewódzki w Poznańskiem prowadził m.in. zakłady: dla ociemniałych w Bydgoszczy; dla głuchoniemych w Poznaniu i Kościanie; zakłady wychowawcze w Szubinie, Antoniewie i Cerkwicy No-wej; Klinikę dla Kobiet i Szkołę Położnych w Poznaniu; zakład psychiatryczny w Owińskach, Kościanie i Dziekance; zakład dla ubogich w Śremie; domy pracy w Bojanowie i w Łaskach, pozostające odpowied-nio pod zarządem Wydziału Oświatowo-Kulturalnego oraz Wydziału Lecznictwa i Opieki Społecznej poznańskiego Starostwa Krajowego. Natomiast zakłady psychiatryczne w Kocborowie pod Starogardem, w Świeciu i Wejherowie, zakład dla Głuchoniemych w Wejherowie i zakład poprawczy w Chojnicach znajdowały się pod zarządem pomorskiego Starostwa Krajowego. Właściwość organów zarządzających zmieniła się po wejściu w życie ustawy z 12 VI 1937 r. (Dz.U.R P. Nr 46, poz. 350), która przyłączyła powia-ty: bydgoski wiejski i miejski, inowrocławski wiejski i miejski, szubiński, wyrzyski i zagoplańską część mogi-leńskiego do województwa pomorskiego kosztem poznańskiego, zaś to ostatnie uzyskało powiaty: kaliski, koniński, kolski i turecki, w których jednak nie funkcjonował dotychczas samorząd wojewódzki. Por. NN,
Samorząd wojewódzki w Wielkopolsce (w zarysie), z przedmową Starosty Krajowego L. Begale, Poznań
1938, passim; NN, Pomorski Wojewódzki Związek Komunalny, [w:] Księga Pamiątkowa Dziesięciolecia
Pomorza, Toruń 1930, s. 291–293. Bliższe dane o kosztach zarządu tymi jednostkami dają sprawozdania
z administracji związków komunalnych, przykładowo: Sprawozdanie Wydziału Krajowego z administracji Poznańskiego Krajowego Związku Komunalnego, Przegląd Administracyjny 1922, z. 17–18, s. 563–576, z. 19–20, s. 585 i n.; Sprawozdanie Wydziału Wojewódzkiego z administracji Poznańskiego
Wojewódz-kiego Związku Komunalnego za rok 1933/34, Poznań 1935, passim.
46Przykładowo, sejmik wojewódzki pomorski uchwalił 23 VI 1925 r. statut normujący pokrycie kosz-tów publicznych przedsiębiorstw meljoracyjnych w Województwie Pomorskim [zachowano orygi-nalną pisownię], przewidujący powołanie 8 przedsiębiorstw kosztem prawie 3,5 mln zł; por. NN,
Pomorski Wojewódzki Związek Komunalny, s. 293.
47O tym, jak istotne i kosztowne było to zadanie, świadczą zachowane akta Wydziału Technicznego Starostwa Krajowego w Poznaniu (AP Poznań, zespół akt Starostwo Krajowe (297), przede wszyst-kim teczki: 122–124, 128–131, 171, 173, 178–187, 210–233, 244–329, 333–352; sprawy kolejek – t. 234–243). Samorząd wojewódzki pozostał zatem nadal „Chausseparlamentem”.
wał też udzielanie stypendiów i zapomóg. Ponadto samorząd wojewódzki poznań-ski administrował muzeum narodowym (ówczesnym muzeum wielkopolpoznań-skim), wojewódzkim bankiem pożyczkowym48 i wojewódzką kasą dla wdów i sierot po
urzędnikach komunalnych. Poznańskie starostwo krajowe dysponowało bogatym księgozbiorem bibliotecznym (ok. 30 tys. tomów) i własnym archiwum. Z kolei związek pomorski był głównym akcjonariuszem pomorskiej elektrowni krajowej „Gródek” S.A. i zarządzał krajową kasą pożyczkową, utworzoną w 1927 r.
Sejmiki wojewódzkie były typowymi organami uchwalającymi i kontrolujący-mi, składającymi się z deputowanych wybranych na 4 lata przez sejmiki powiatowe (od 2 do 4 członków; wyjątkowo powiat poznański miejski wybierał ich 8, a powiat świecki – 5) i niektóre rady miejskie (Poznań, Toruń, Bydgoszcz i Grudziądz). Taki wybór członków organów samorządu wyższego stopnia o charakterze pośrednim stanowił wyraz tzw. zasady hierarchicznej – zasady podporządkowania, zastoso-wanej wcześniej w ustroju pruskim. Wybory były tajne; o ile wybierano ponad 2 posłów – tajne i stosunkowe, przy czym bierne prawo wyborcze przysługiwało obywatelom RP – od roku co najmniej zamieszkującym obszar województwa, którzy ukończyli 25. rok życia49. Sejmiki zwoływał wojewoda z upoważnienia
Ministra Spraw Wewnętrznych. Sejmik poznański liczył 85 członków, zaś Sejmik pomorski – 55. Wybór przewodniczącego (marszałka sejmiku) dokonywany był na pierwszym posiedzeniu, kierowanym przez najstarszego wiekiem członka. W posiedzeniach sejmiku z głosem doradczym uczestniczyć mogli członkowie wydziału, starosta krajowy i wyżsi urzędnicy starostwa krajowego. Dla Pomor-skiego wymagane kworum wynosiło więcej niż połowa ustawowej liczby człon-ków; brakowało analogicznego zapisu wobec sejmiku poznańskiego w pierwszym okresie jego powojennej działalności. W ramach nadzoru Rada Ministrów mo-gła rozwiązać sejmik, przy czym utrzymano dotychczasowe terminy rozpisania nowych wyborów i zwołania sejmiku. Nowy regulamin wyborczy obowiązujący przy przeprowadzaniu wyborów członków sejmików wojewódzkich, przewod-niczących sejmików wojewódzkich i członków wydziałów wojewódzkich oraz odnośnych zastępców w województwach: poznańskim i pomorskim, pochodził
48 Agenda ta kontynuowała działalność pruskiej Prowincjonalnej Kasy Pomocniczej; do jej zadań należały: kontrola spraw finansowych samorządu, administrowanie jego funduszami, obligacjami (także dawnego Związku Prowincjonalnego), udzielanie pożyczek powiatom, gminom, spółkom, korporacjom. Organem nadzorczym wobec banku był sejmik, zaś stanowisko przewodniczącego dyrekcji obejmował starosta krajowy. Por. NN, Samorząd..., s. 58 i n.
49Por. A. Peretiatkowicz, (red.), Encyklopedia prawa obowiązującego w Polsce, cz. I, z. 2, Poznań 1925, s. 118.
z 1927 r.50 Na podstawie tej regulacji sejmiki uchwalały regulaminy obrad;
po-znański uchwalono przykładowo 15 V 1929 r.51
W okresie od 1928 r. sejmiki wojewódzkie ziem zachodnich spełniały też rolę rad wojewódzkich, przewidzianych rozporządzeniem Prezydenta RP z 19 I 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej52 (art. 40–47 w zw.
z art. 92–93).
Sejmik podejmował uchwały we wszystkich ważniejszych sprawach Związ-ku, wydawał opinie o projektach ustaw i zarządzeń dotyczących województwa, zatwierdzał regulaminy i statuty zakładów oraz przedsiębiorstw należących do związku. Sejmik działał na podstawie upoważnienia ustawy, gdy odsyłała ona do statutu samorządowego, ale także wtedy, gdy nie zawierała wyraźnych przepisów w danej kwestii53. Uprzedzając nieco fakty, wskazać należy, iż możliwości
dzia-łania samorządu znacznie ograniczyła tzw. ustawa scaleniowa z 1933 r.54
Zre-dukowała ona podstawę prawną działania organów uchwałodawczych tylko do przypadków jasnego upoważnienia ustawowego. Niemniej ustawa ta, dotycząca przecież samorządu powiatowego, miejskiego i gminnego, regulowała w odnie-sieniu do związków wojewódzkich tylko pewne kwestie techniczne, jest więc sporne, jak dalece przyświecająca jej ogólna idea znaleźć miała zastosowanie na szczeblu województwa.
W celu profesjonalnej realizacji zadań sejmiki powoływały specjalistyczne ko-misje. Sejmik poznański powołał np. komisję rugów badającą ważność wyborów do sejmiku, komisję regulaminowo-organizacyjną, budżetowo-finansową i
praw-50Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 4 VIII 1927 r. o regulaminie wyborczym obo-wiązujący przy przeprowadzaniu wyborów członków sejmików wojewódzkich, przewodniczących sejmików wojewódzkich i członków wydziałów wojewódzkich oraz odnośnych zastępców w wo-jewództwach: poznańskim i pomorskim (Dz.U.R.P. Nr 81, poz. 707); należy ponadto uwzględnić zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z 31 III 1938 r. o zmianie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 4 VIII 1927 r. o regulaminie wyborczym, obowią-zującym... (Dz.U.R.P. Nr 23, poz. 206).
51Zob. Regulamin obrad Poznańskiego Sejmiku Wojewódzkiego, uchwalony 15 V1929 r., zmienio-ny 12 III 1930 r. oraz Regulamin obrad Poznańskiego Wydziału Wojewódzkiego (pochodził jeszcze z 1923 r., zmieniono go w 1928 r.); przedruk [w:] A. Musielak, Zbiór przepisów o administracji
poznańskiego samorządu wojewódzkiego, cz. I: Podstawy organizacji Poznańskiego Samorządu Wojewódzkiego oraz regulaminu obrad Poznańskiego Sejmiku i Wydziału Wojewódzkiego,
Po-znań 1938, s. 48–88. Regulamin obrad także R . Szwed, Samorząd terytorialny w Polsce w latach
1918–1939. Wybór materiałów źródłowych, Częstochowa 2000, s. 689–723.
52 Dz.U.R.P. Nr 11, poz. 86.
53Por. A . Peretiatkowicz, Encyklopedia prawa, s. 119.
54Ustawa z 23 III 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U.R.P. Nr 35, poz. 294).
noadministracyjną z podkomisjami oświaty i opieki społecznej, budowlano-dro-gową i rewizyjną55.
Wydział wojewódzki poznański liczył – poza przewodniczącym wydziału, jego zastępcą i starostą krajowym – 12 członków (wybór wymagał zatwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych); pomorski – 8. Wydział spełniał rolę ciała zarzą-dzającego, do którego zadań należało współdziałanie z wojewodą w sprawowaniu władzy nadzorczej nad wydziałami powiatowymi. Posiedzenie wydziału zwoływa-no na żądanie starosty krajowego lub połowy członków wydziału. Wydział przy-gotowywał i wykonywał uchwały sejmiku, o ile sejmik nie powierzył tego zadania komisjom lub staroście krajowemu; kontrolował także wydatki związku samorzą-dowego.
Tak powołany i funkcjonujący wydział – wydział związku samorządowego, kontynuator tradycji pruskich – zastępował wydział wojewódzki określony w roz-porządzeniu Prezydenta RP z 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej. Jak wiadomo, poza województwami zachodnimi było to ciało doradcze u boku wojewody, w którego skład (obok niego) wchodzili repre-zentanci rady wojewódzkiej oraz wojewoda i dwaj urzędnicy państwowi, powoły-wani przez odpowiednich ministrów (art. 48–63). Przepisy rozdziału VII przed-miotowego rozporządzenia, dotyczące województw poznańskiego i pomorskiego (art. 98), przewidywały powołanie w wydziałach wojewódzkich osobnej izby wo-jewódzkiej, właśnie na potrzeby współpracy z administracją rządową. W jej skład wchodziło trzech członków wydziału, wybranych drogą losowania, wojewoda oraz dwóch urzędników państwowych (art. 51 i 121 ust. 3 w zw. z art. 98).
Starosta krajowy – organ wykonawczy samorządu wojewódzkiego, działający przy pomocy podlegającego mu starostwa krajowego – czuwał nad realizacją bie-żących zadań związku. Wybierany był – podobnie jak członkowie wydziału – przez sejmik wojewódzki na okres 6–12 lat, lecz jego wybór wymagał w obu wojewódz-twach zatwierdzenia Ministra Spraw Wewnętrznych. W przypadku braku takiego zatwierdzenia organizowano ponowne wybory. Jeżeli sejmik nie dokonał wyboru bądź po raz kolejny jego kandydat nie zdobył aprobaty ministra, ten ostatni mógł mianować starostę komisarycznego, którego kadencja trwała aż do przedstawienia właściwego kandydata przez sejmik 56. Zastępcę starosty (w Poznańskiem – dwóch,
których wybór ponownie wymagał zatwierdzenia Ministra Spraw Wewnętrznych) wybierał wydział wojewódzki. Starosta był istotnym wykonawcą postanowień
wy-55Por. I. Radtke, Poznański samorząd wojewódzki (Poznański Wojewódzki Związek Komunalny)
1919–1938, [w:] Kronika Wielkopolski 1990, nr 3 (56), s. 71–86.
56Analogiczna sytuacja miała miejsce w województwie poznańskim w odniesieniu do członków Wy-działu.
działu i reprezentantem związku na zewnątrz, a także przełożonym wszystkich urzędników. Na podstawie statutów, dla załatwiania poszczególnych spraw można było, obok starosty krajowego, powoływać innych wyższych urzędników, na wzór pruskich Landesräte. Na Pomorzu dokonywał tego sejmik, w województwie po-znańskim – wydział57.
Nadzór nad samorządem wojewódzkim sprawowany był dwuinstancyjnie – ze strony wojewody, a następnie Ministra Spraw Wewnętrznych. Z ramienia urzędu wojewódzkiego doroczną lustrację przeprowadzał wojewódzki inspektor związ-ków komunalnych. Nadzór ów obejmował m.in. prawo wglądu w akta i rachunki, prawo zarządzenia rewizji czynności administracyjnych i kasowych samorządu, zatwierdzanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych zarządzeń, a przez Radę Mi-nistrów – statutów regulujących ustrój samorządu, wydawanych przez sejmik wo-jewódzki (przypomnieć należy, że uprzednio podobne prawo kontroli następczej miał pruski nadprezydent prowincji). Minister Spraw Wewnętrznych zatwierdzał także uchwalone zasady mianowania, zwalniania i emerytowania urzędników oraz regulaminy zakładów opieki medycznej i wychowawczej. W przypadku prelimina-rza budżetowego oraz zaciągania pożyczek wymagano, obok zatwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych, zgody Ministra Skarbu. Wojewoda składał przed sejmikiem roczne sprawozdanie urzędowe dotyczące działalności administracji rządowej na terenie województwa, nad którym jednakże deputowani nie mogli przeprowadzać dyskusji58.
Różnice dotyczące ustroju poznańskiego związku wojewódzkiego, opartego nadal na przepisach pruskich, stopniowo niwelowano. Niemniej wspomniany wy-żej obowiązek zatwierdzania wyboru członków wydziału wojewódzkiego, spoczy-wający pod rządami państwa polskiego na Ministrze Spraw Wewnętrznych, znie-siono dopiero w czerwcu 1937 r.
Województwa pomorskie i poznańskie stanowiły jedyne ziemie Drugiej Rze-czypospolitej, na których funkcjonował samorząd terytorialny na szczeblu wyż-szym niż powiatowy. W świetle powyższych uwag, umożliwiających dość łatwe prześledzenie sytuacji prawnej a i pewnych aspektów funkcjonowania samorządu prowincjonalnego i samorządu wojewódzkiego, nie jest uzasadniona teza Cecylii Leszczyńskiej, iż „samorząd wojewódzki nie pełnił jednak takich funkcji jak sa-morząd prowincjonalny”59. Przecież po przejściowym okresie działalności
komisa-57Por.: A. Peretiatkowicz, op. cit., s. 116–122; T. Saloni, Samorząd wojewódzki, Warszawa 1927, s. 6–19. 58Por. S. Sierpowski, (red.), Urząd wojewody w Poznaniu. Od X wieku do współczesności, Poznań 1997, s. 110–127.
59Por. C. Leszczyńska, Województwo w II Rzeczypospolitej, [w:] A . Kukliński, P. Swianiewicz, (red.), Polskie województwo. Doświadczenia i perspektywy, Ser. Rozwój regionalny – Rozwój
lokal-rycznych wydziałów krajowych, zupełnie zrozumiałym w świetle napięć narodo-wościowych, i po przeprowadzeniu ustawowej demokratyzacji prawa wyborczego, sejmiki sprawnie podjęły swą działalność, i – w świetle źródeł – nie mniej owocnie niż przed 1918 r. Fakt ich istnienia pozwalał nadto się łudzić, iż nakaz konstytucji zrealizowano, choć w pewnej tylko namiastce.
Z kolei na ziemiach południowych doszło ostatecznie w 1928 r. do postulowa-nego już wcześniej zniesienia Tymczasowego Wydziału Samorządowego60,
stano-wiącego wszak rzeczy wistą nadbudowę samorządów powiatowych i miejskich
oraz władzę nadzorczą nad samorządami na terenie byłej Galicji. Jak oceniano,
z jednej strony, odbieranie Tymczasowemu Wydziałowi Samorządowemu w
roz-maitych czasach i częściowe oddawanie z powrotem wszystkich agend, wstrzą-snęło już przedtem w sposób niebywały całą działalnością samorządową, obec-nie likwidowaobec-nie go i przydzieleobec-nie jego kompetencji poszczególnym wojewodom, oprócz długotrwałości i zawiłości tej likwidacji, wywoła niesłychane trudności w stworzeniu na miejsce jednolitej organizacji na całą dzielnicę – poczwórnych
urządzeń (tzn. osobno dla każdego z czterech województw)61. W swym memoriale
z 1926 r. członkowie TWS podkreślali, iż koszty administrowania wydziałem były małe, stanowiły zaledwie 7% ogólnych wydatków tego „hiperszczebla” samorzą-dowego, zaś rozparcelowanie zadań na urzędy wojewódzkie z pewnością będzie kosztowniejsze62. Z drugiej strony, urzędnicy państwowi, jak Maurycy Jaroszyński,
wskazywali na przestarzały charakter Tymczasowego Wydziału Samorządowego, a przede wszystkim – na jego rządowy w istocie, nie zaś samorządowy charakter.
Sytuacja w Małopolsce zmieniła się po raz kolejny wraz z wydaniem rozporzą-dzenia Prezydenta RP z 19 I 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz admi-nistracji ogólnej. Powołanie do życia czynnika obywatelskiego w postaci rad wo-jewódzkich, mających działać odtąd w dzielnicy austriackiej i rosyjskiej, z uwagi na brak praktycznie samorządu powiatowego zostało opóźnione – ich członkowie musieliby pochodzić z wyboru przeprowadzonego przez mianowane kolegium, co byłoby wysoce absurdalne. Utworzono jednak zastępujące rady wydziały wo-jewódzkie, złożone w części (wybieranej w innych województwach) – do czasu utworzenia rad wojewódzkich – z członków mianowanych przez Ministra Spraw
ny – Samorząd terytorialny, t. XXIII, Warszawa 1990, s. 103, także s. 99–100 i 104. Podobnie zresztą A. Bosiacki, op.cit., s. 38, pisze o „surogatach samorządu wojewódzkiego” na ziemiach zachodnich. 60Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 I 1928 r. o zniesieniu Tymczasowego Wydziału Samorządowego we Lwowie (Dz.U.R.P. Nr 7, poz. 40).
61Za: W. Dalbor, Małopolski samorząd powiatowy i zniesienie Tymcz. Wydziału Samorządowego
we Lwowie, Wiadomości Samorządowe 1928, nr 1, s. 6–8.
Wewnętrznych spośród obywateli województwa. Jaroszyński zaś upatrywał w no-wej formie instytucjonalnej przewagę nad dawnym wydziałem samorządowym, tkwiącą w momencie lokalności i przystosowania terytorialnego zakresu
dzia-łania do obszaru przyszłego związku komunalnego63. Wybory do rad
wojewódz-kich miały się odbyć dopiero po przeprowadzeniu wyborów do organów uchwa-łodawczych związków powiatowych. Brakowało zatem praktycznie w Małopolsce organów kolegialnych na dwóch szczeblach – i w powiecie i w województwie64.
6
Ustawa scaleniowa – jak potocznie się określa ustawę z 23 III 1933 r. o czę-ściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego65 – nie oznaczała całkowitej
unifikacji. Pomimo jej istotnie scaleniowego charakteru – wobec wcześniejszej, nader urozmaiconej podstawy prawnej – nie powiodło się pełne ujednolicenie na-wet ustroju organów samorządowych. Ponadto poza ustawą pozostał także szereg ważkich kwestii samorządowych, jak charakter pracowników samorządowych, którym w akcie tym nie poświęcono zbyt wiele uwagi. Nadal zatem w większości województw szczegółowe regulacje kwestii praw i obowiązków, a nawet charakter służbowy i przepisy dyscyplinarne znalazły się w służbowych statutach miejsco-wych; posiłkowym źródłem prawa były naturalnie orzeczenia sądów powszech-nych i NTA66, według których stosunek pracy pracowników samorządu miał
charakter prywatnoprawny. Dla odmiany, wobec pracowników samorządowych w województwach zachodnich nadal obowiązywała pruska ustawa o urzędnikach komunalnych z 30 VII 1899 r., ustanawiająca publicznoprawny stosunek służbowy wszystkich stałych pracowników samorządu67.
Dążenie do unifikacji za wszelką cenę nie wzbudziło aprobaty w dzielnicy za-chodniej. Pojawiały się głosy, iż niechęć ta była wynikiem przyzwyczajenia: [...]
prawdą jest tem nie mniej, że przyzwyczajenie staje się drugą naturą. Ten ustrój
63Za: M. Jaroszyński, op. cit., s. 266–267.
64Por. S. Kruczek, Wojewódzkie i powiatowe organa kolegjalne, Samorząd 1928, nr 15, s. 234. 65Dz.U.R.P. Nr 35, poz. 294.
66Orzeczenie SN z 26 I 1924 (Z.S. 5/23), OSP 1924, t. III, poz. 475; orzeczenia NTA z 16 X 1924 (L. Rej. 735/23), Zbiór wyroków NTA 1924, poz. 458; z 4 II 1932 (L. Rej. 4487/29).
67Por. S. Zakrzewski, Zagadnienia personalne w administracji samorządowej, Samorząd 1935, nr 26, s. 420–421; S. Fredyk, Ustawowe uregulowanie stosunków służbowych i emerytalnych
