Skuteczno ochrony prawnej uprawnionych do korzystania ze rodków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

(1)

Skuteczno Ğü ochrony prawnej uprawnionych do korzystania ze Ğrodków Europejskiego Funduszu

Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

1. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013¹ stanowi konty- nuacjö, a jednoczeĈnie rozwiniöcie programu poprzedniego, realizowanego w latach 2004–2006. Nowy program uwzglödnia strategiczne wytyczne Wspólnej Polityki Rolnej, w szczególnoĈci przyjöte na poziomie Wspólnoty priorytety w postaci gäów- nych kierunków wsparcia (cele, osie oraz dziaäania) rozwoju obszarów wiejskich.

OkreĈlenie priorytetów wprowadziäa nowa wspólnotowa regulacja prawna – przepisy rozporzñdzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 wrzeĈnia 2005 r.

w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)². Wsparcie to säuĔyè ma osiñg- niöciu nastöpujñcych celów (priorytetów):

a) poprawie konkurencyjnoĈci rolnictwa i leĈnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji,

b) poprawie Ĉrodowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami,

c) poprawie jakoĈci Ĕycia na obszarach wiejskich oraz róĔnicowania dziaäalno- Ĉci gospodarczej.

Dziaäania podejmowane w ramach wsparcia zdecydowanie wykraczajñ poza rolnictwo oraz leĈnictwo jako dziaäy gospodarki narodowej, obejmujñc caäoksztaät Ĕycia spoäecznego i gospodarczego na wsi (ksztaätowanie infrastruktury, usäugi dla ludnoĈci i gospodarki wiejskiej, podejmowanie dziaäalnoĈci nierolniczej i rozwój mikroprzedsiöbiorstw) oraz ochronö Ĉrodowiska na terenach wiejskich. Istotnym novum niniejszej regulacji jest okreĈlenie wymagaþ co do proporcji przeznaczenia ogóäu Ĉrodków, w skali krajowej, na realizacjö poszczególnych celów, nazywanych

1 Ogáoszony w formie zaáącznika do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 paĨdziernika 2007 r. (M.P. Nr 94, poz. 1035).

2 Dz.U. UE.L. 277, 21.10.2005, s. 1–40 z póĨn. zm.

(2)

„osiami wsparcia”³. W ramach osi, w kolejnych latach realizacji wsparcia, podziaä Ĉrodków na dziaäania okreĈla plan finansowy PROW 2007–2013. Przy szerokim ujöciu zakresu przedmiotowego wsparcia rozwoju obszarów wiejskich roĈnie wa- chlarz i liczba potencjalnych beneficjentów, albowiem ze wsparcia mogñ korzystaè nie tylko rolnicy, ale wszyscy mieszkaþcy wsi.

2. Przy duĔej liczbie potencjalnych beneficjentów i ograniczonej wielkoĈci Ĉrodków finansowych szczególnie istotnego znaczenia nabiera konstrukcja modelu organizacyjno–prawnego dystrybucji Ĉrodków. W modelu tym kluczowe sñ trzy elementy:

1) przesäanki udzielenia wsparcia – wymagania stawiane ubiegajñcym siö o jego uzyskanie o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, zróĔnico- wane w zaleĔnoĈci od rodzaju dziaäania podejmowanego w ramach poszcze- gólnych osi,

2) instrument organizujñcy udzielenie wsparcia – decyzja administracyjna lub umowa,

3) mechanizmy (procedury) gwarantujñce realizacjö celu wsparcia, zapewnia- jñce z jednej strony, iĔ uprawniony beneficjent speäniajñcy okreĈlone prawem wymagania wsparcie uzyska, z drugiej zaĈ, iĔ wsparcie to zostanie wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem.

Nowy model organizacyjno–prawny wsparcia rozwoju obszarów wiejskich konstruuje, oprócz legislacji Unii Europejskiej, takĔe ustawa z dnia 7 marca 2007 r.

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziaäem EFRROW⁴. Regulacjö uzu- peäniajñ rozporzñdzenia wykonawcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W legislacji krajowej przyjöto reguäö, iĔ kaĔdy z kierunków dziaäania w ramach poszczegól- nych osi jest unormowany odröbnym rozporzñdzeniem ministra, co przy znacznym katalogu dziaäaþ korzystajñcych ze wsparcia powoduje, Ĕe äñczna liczba rozporzñ- dzeþ wykonawczych przekracza 20, co moĔe rodziè problem równoprawnego trak- towania beneficjentów przy poszczególnych formach pomocy.

ZróĔnicowanie przesäanek udzielania pomocy, wynikajñce z róĔnorodnoĈci ce- lów i dziaäaþ, jest oczywiĈcie uzasadnione i zrozumiaäe. Gdy chodzi o przesäanki natury podmiotowej, podstawowe wymogi okreĈlajñ przepisy rozporzñdzenia Rady (UE) nr 1698/2005 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Rozporzñ- dzenie Rady uĔywa okreĈlenia „beneficjent”, którym moĔe byè: podmiot gospodar- czy, podmiot lub przedsiöbiorstwo, publiczne lub prywatne, odpowiedzialne za rea- lizacjö operacji lub otrzymujñce wsparcie⁵. Zgodnie zaĈ z powoäywanym przepisem

3 Por. art. 17 rozporządzenia nr 1698/2005.

4 Dz.U. Nr 64, poz. 427 z póĨn. zm.

5 Art. 2h rozporządzenia nr 1698/2005.

(3)

ustawy, pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadajñcej osobowoĈci prawnej, jeĔeli wnioskodawca speänia warunki przyznania pomocy okreĈlone w przepisach Unii Europejskiej⁶ oraz w przepisach poszczególnych rozporzñdzeþ wykonawczych Ministra Rolni- ctwa i Rozwoju Wsi, wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Sposób skonstruowania wymogów (warunków) uzyskania pomocy w dyspozy- cji przepisów rozporzñdzeþ wykonawczych decyduje o krögu potencjalnych uprawnionych. Regulacja tych wymogów jest wyrazem woli decydenta politycznego, któ- ry przyznaje Ĉrodki na okreĈlone cele (osie) i dziaäania (PROW na lata 2009–2013) i reguluje, kto spoĈród podmiotów prawa jest uprawniony do uzyskania pomocy w ramach poszczególnych dziaäaþ. Regulacje rozporzñdzeþ wykonawczych w tym zakresie mogñ byè oczywiĈcie przedmiotem krytycznych ocen. Zgodnie z tytuäem opracowania skoncentrujemy siö wszakĔe na problemach ochrony prawnej podmio- tów uprawnionych (a wiöc speäniajñcych prawem okreĈlone wymagania) do uzyskania naleĔnej pomocy. Przez ochronö prawnñ naleĔy rozumieè Ĉrodki i mechanizmy prawne säuĔñce wyegzekwowaniu uprawnieþ wynikajñcych z przepisów material- noprawnych.

3. Model organizacyjno–prawny egzekwowania uprawnieþ jest konsekwencjñ wyboru przez ustawodawcö podstawowego instrumentu organizujñcego wsparcie – decyzja administracyjna lub umowa; ewentualnie rozwiñzania kombinacyjne, äñczñ- ce z sobñ elementy dziaäaþ o charakterze wäadczym oraz niewäadczym, mogñ byè równieĔ wykorzystane, o czym Ĉwiadczy obowiñzujñca ustawa. Przy znacznej roz- budowie kierunków wsparcia, ustawa reguluje udzielenie pomocy na podstawie decyzji administracyjnej w 11-stu kategoriach dziaäaþ, natomiast umowa jest instrumentem organizujñcym wsparcie w 12-stu rodzajach dziaäaþ wspierajñcych rozwój obszarów wiejskich⁷. W uzasadnieniu projektu ustawy brak jest wyjaĈnienia co do takiego doboru instrumentów udzielania pomocy. Wprawdzie nie ma spraw ze swej istoty cywilnych lub administracyjnych, a wola ustawodawcy decyduje o tym, czy konkretna sprawa bödzie zaäatwiona w trybie cywilnoprawnym czy administracyjnoprawnym⁸. JednakĔe nie znaczy to, aby ustawodawca mógä sobie dobieraè instru- menty prawne w sposób caäkowicie dowolny; musi bowiem liczyè siö z prawami rozwoju spoäecznego i realnym ukäadem stosunków⁹. Ocena adekwatnoĈci zastoso- wanych instrumentów wymaga pogäöbionych badaþ empirycznych. W tym miejscu ograniczyè siö naleĔy do prostej konstatacji, Ĕe decyzja winna mieè zastosowanie tam, gdzie udzielana pomoc przybiera postaè dziaäaþ schematycznych, szablono-

6 Chodzi tu o przepisy samego rozporządzenia nr 1698/2005 oraz przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia.

7 Por. art. 20 oraz 22 w zw. z art. 5 ustawy.

8 J. StaroĞciak, Administracja, Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 1974, s. 120.

9 A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 15.

(4)

wych wröcz masowych; umowa wówczas, gdy potrzebne jest zindywidualizowanie warunków wykorzystania pomocy dla realizacji zäoĔonych procesów np. procesów inwestycyjnych¹⁰. Co jednak istotne, Ĕaden z mechanizmów – decyzja czy umowa – nie zostaä zastosowany w „czystym”, klasycznym modelu. Model postöpowania administracyjnego uksztaätowany przepisami Kodeksu postöpowania administracyjnego¹¹ zostaä zmodyfikowany poprzez zastosowanie cywilnoprawnej reguäy roz- käadu ciöĔaru dowodu. Natomiast odmowa zawarcia umowy przez organ wäaĈciwy w sprawach dotyczñcych przyznawania pomocy poddana jest, co do swej legalno- Ĉci, kontroli sñdu administracyjnego.

4. Na mocy art. 21 ust. 1 ustawy, z zastrzeĔeniem zasad i warunków okreĈlo- nych w przepisach Unii Europejskiej do postöpowaþ w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, stosuje siö przepisy k.p.a., chyba Ĕe przepisy ustawy stanowiñ inaczej. Modyfikacje modelu postöpowania okreĈla ust. 2 powoäanego przepisu, a mianowicie:

W postöpowaniu w sprawie dotyczñcej przyznania pomocy organ, przed któ- rym toczy siö postöpowanie:

1) stoi na straĔy praworzñdnoĈci;

2) jest obowiñzany w sposób wyczerpujñcy rozpatrzyè caäy materiaä dowodowy;

3) udziela stronom, na ich Ĕñdanie, niezbödnych pouczeþ co do okoliczno- Ĉci faktycznych i prawnych, które mogñ mieè wpäyw na ustalenie ich praw i obowiñzków bödñcych przedmiotem postöpowania;

4) zapewnia stronom, na ich Ĕñdanie, czynny udziaä w kaĔdym stadium postö- powania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje siö.

Istotnñ zmianö w postöpowaniu dowodowym modelowego postöpowania administracyjnego wprowadza przepis art. 21 ust. 3 ustawy ustalajñc reguäö, iĔ ciöĔar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne – jest to reguäa charakteryzujñca cywilnoprawnñ metodö regulacji stosunków spo- äecznych, a sformuäowanie przepisu jest powtórzeniem treĈci art. 6 Kodeksu cywilnego¹². W konsekwencji to strony oraz inne osoby uczestniczñce w postöpowaniu w sprawie przyznania pomocy sñ obowiñzane przedstawiaè dowody oraz dawaè wy- jaĈnienia co do okolicznoĈci sprawy zgodnie z prawdñ i bez zatajania czegokolwiek.

W klasycznym postöpowaniu administracyjnym organ administracji publicznej jest obowiñzany w sposób wyczerpujñcy zebraè i rozpatrzyè caäy materiaä dowodowy

10 Szerzej na ten temat por. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych sáuĪących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, „Studia Iuridica Agraria” Biaáystok 2009, t. 7.

11 Ustawa z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postĊpowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z póĨn. zm.), zwana dalej k.p.a.

12 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z póĨn. zm.), zwana dalej kc.

(5)

(art. 77 § 1 k.p.a.). W postöpowaniu administracyjnym w sprawach przyznania pomocy obowiñzek zebrania, a wiöc dostarczenia materiaäu dowodowego, ciñĔy na stronach postöpowania, natomiast organ ma obowiñzek „w sposób wyczerpujñcy rozpatrzyè caäy materiaä dowodowy” (art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy).

Wprowadzenie cywilnoprawnej reguäy rozkäadu ciöĔaru dowodu oraz ograni- czenie obowiñzku organu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wyczerpujñcego rozpatrzenia, przedstawionego przez strony, materiaäu dowodowego osäabia niewñtpliwie pozycjö procesowñ strony. Pogäöbiona ocena wprowa- dzonych modyfikacji w postöpowaniu bödzie moĔliwa po zebraniu praktycznych doĈwiadczeþ, w szczególnoĈci orzecznictwa organów ARiMR oraz sñdów admini- stracyjnych. Prima facie modyfikacja procedury administracyjnej zasäuguje na apro- batö. Zwróciè naleĔy uwagö, iĔ uproszczony model postöpowania administracyjnego ma zastosowanie „w sprawie dotyczñcej przyznania pomocy, a zatem wówczas, gdy organ rozstrzyga (pozytywnie lub negatywnie) o zasadnoĈci wniosku o udzielenie pomocy (päatnoĈci) na rzecz beneficjenta. O ewentualnym zwrocie Ĉrodków przyznanych bezzasadnie organ rozstrzyga, stosujñc w peäni model procedury k.p.a., w którym organ ma obowiñzek zebraè i rozpatrzyè caäy materiaä dowodowy. Roz- wiñzanie takie zgodne jest z poczuciem sprawiedliwoĈci. W sytuacji, gdy rolnik ubiega siö o uzyskanie pomocy, ma obowiñzek przedstawienia dowodów potwier- dzajñcych uprawnienia do jej uzyskania, pod rygorem odmowy przyznania pomocy.

Pod rzñdami poprzedniej regulacji ustawowej, kiedy k.p.a. miaä peäne zastosowanie, rolnicy czösto skäadali wnioski nie w peäni udokumentowane liczñc, Ĕe potrzebny materiaä zgromadzi organ, który takĔe wyjaĈni kwestie wñtpliwe, czy sporne co do tytuäu prawnego wäadania gruntami przez wnioskodawcö. Nie moĔna zwalniaè rol- ników z obowiñzku zadbania o swoje sprawy; wszakĔe vigilantibus leges scriptae sunt (prawa sñ pisane dla przezornych, czujnych, czyli dbajñcych o swoje sprawy).

Dodaè naleĔy, Ĕe strony nie zostajñ pozbawione pomocy organu w toku postö- powania. Organ udziela stronom niezbödnych pouczeþ co do okolicznoĈci faktycznych i prawnych majñcych wpäyw na ich sytuacjö prawnñ, a takĔe zapewnia stronom czynny udziaä w kaĔdym stadium postöpowania. Modyfikacja klasycznych reguä k.p.a. polega na tym, iĔ dziaäanie organu nastöpuje „na Ĕñdanie stron”, a nie z urzö- du. KategorycznoĈè sformuäowania „na Ĕñdanie” oznacza – zdaniem moim – iĔ bez wyraĒnego wniosku strony organ nie ma obowiñzku dziaäania w ww. zakresie.

Modyfikacja przepisów k.p.a. w postöpowaniu administracyjnym w sprawie przyznania pomocy zawiera takĔe rozwiñzania niewñtpliwie korzystne dla stron.

Mam tu na uwadze ustawowe zakreĈlenie terminu do rozpatrzenia odwoäania od decyzji w sprawie przyznania pomocy, który wynosi dwa miesiñce od dnia otrzymania odwoäania, a takĔe ustanowienie zasady, Ĕe wniesienie odwoäania nie wstrzymu- je wykonania decyzji organu pierwszej instancji. A zatem w przypadku przyznania

(6)

rolnikowi pomocy finansowej kwestionowanie jej wysokoĈci w trybie odwoäaw- czym nie pozbawia moĔliwoĈci uzyskania kwoty juĔ przyznanej przed wydaniem decyzji ostatecznej.

Oceniajñc generalnie modyfikacje w postöpowaniu administracyjnym koþczñ- cym siö decyzjñ w sprawie przyznania pomocy, stwierdziè naleĔy, iĔ istnienie cywilnoprawnej reguäy rozkäadu ciöĔaru dowodu nie wprowadza – zdaniem moim – istotnych zmian co do poziomu ochrony uprawnieþ w trybie postöpowania administracyjnego oraz sñdowoadministracyjnego.

5. Zastosowanie umowy jako instrumentu organizujñcego udzielenie pomocy w rozwoju obszarów wiejskich oznacza poddanie relacji pomiödzy stronami regu- äom i mechanizmom prawa cywilnego. Cywilna metoda regulacji prawnej stosun- ków spoäecznych, skonstruowana na autonomii woli równorzödnych podmiotów i zasadzie swobody umów, zapewnia skutecznñ ochronö praw i interesów stron po zawarciu umowy. Problem polega na skonstruowaniu mechanizmu, który ma za- pewniè moĔliwoĈè zawarcia umowy rolnikowi speäniajñcemu warunki do uzyskania pomocy z którym Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmawia zawarcia stosownej umowy. Udzielanie wsparcia naleĔy do ustawowych kompetencji Agencji i jej organów, a zatem jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiñzek dzia- äania w zakresie swojej wäaĈciwoĈci, które moĔe byè kontrolowane i egzekwowane w trybie nadzoru ministra. Chodzi wszakĔe o przyznanie instrumentu prawnego sa- memu zainteresowanemu rolnikowi (mieszkaþcowi wsi), za pomocñ którego móg- äby wyegzekwowaè uprawnienie do uzyskania pomocy, czyli doprowadziè do zawarcia umowy z Agencjñ.

Prawo cywilne dysponuje oczywiĈcie instrumentem regulujñcym obowiñzek zawarcia umowy. Zgodnie z przepisem art. 64 kc. prawomocne orzeczenie sñdu stwierdzajñce obowiñzek danej osoby do zäoĔenia oznaczonego oĈwiadczenia woli zastöpuje to oĈwiadczenie, a reguäö tö potwierdza przepis egzekucyjny art. 1047 § 1 Kodeksu postöpowania cywilnego¹³. Jak wyjaĈnia orzecznictwo sñdów powszechnych, jeĔeli ustawa nakäada na podmiot obowiñzek zäoĔenia oĈwiadczenia woli, to obowiñzek ten moĔe byè realizowany przed sñdem na podstawie art. 64 kc., jeĈli tylko regulacja ustawowa pozwala na ustalanie podmiotu zobowiñzanego, uprawnio- nego oraz treĈci roszczenia (oĈwiadczenia woli, które moĔe zäoĔyè zobowiñzany).

Nie jest równieĔ konieczne, aby przepisy wyraĒnie wskazywaäy tö drogö docho- dzenia roszczenia. Trzeba wszakĔe zaznaczyè, Ĕe przepis art. 64 kc. okreĈla jedynie prawne konsekwencje uprawomocnienia siö orzeczenia stwierdzajñcego obowiñzek danej osoby do zäoĔenia oznaczonego oĈwiadczenia woli. Nie moĔe byè on jednak

13 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postĊpowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 z póĨn. zm.), zwana dalej kpc.

(7)

traktowany jako samodzielne Ēródäo tego obowiñzku – ten bowiem winien wynikaè zawsze z okreĈlonej czynnoĈci prawnej bñdĒ teĔ przepisu ustawy¹⁴.

W przepisach ustawowych (a takĔe w rozporzñdzeniach wykonawczych) re- gulujñcych zasady udzielania pomocy w rozwoju obszarów wiejskich przy wyko- rzystaniu umowy nie znajdziemy normy prawnej, z której moĔna by wyprowadziè roszczenie beneficjenta o zawarcie umowy, moĔliwe do wyegzekwowania w trybie art. 64 kc. i 1047 k.p.c. RozwaĔenia wymaga kwestia, czy taki obowiñzek zawarcia umowy przez Agencjö moĔna wydedukowaè ze zdarzeþ prawnych (decyzji administracyjnej lub orzeczenia sñdowego).

6. Instytucje prawne usytuowane „na styku” kilku dziedzin prawa rodzñ zawsze szczególne problemy, gdy chodzi o wzajemne relacje. Dotyczy to takĔe styku sfe- ry administracji publicznej i prawa prywatnego, gdy rozstrzygniöcie podejmowane przez organ administracji publicznej poprzedza lub stanowi nawet przesäankö do zawarcia umowy. Te dziaäania czy rozstrzygniöcia organu mogñ przybieraè róĔny sto- pieþ sformalizowania.

W sytuacji, gdy dziaäanie organu przybiera formö decyzji administracyjnej, po- przedzajñcej zawarcie umowy, konsekwencje w dziedzinie skutków prawnych byäy i sñ regulowane aktualnym modelem normatywnym postöpowania administracyjnego i sñdowoadministracyjnego¹⁵.

W sferze dysponowania nieruchomoĈciami paþstwowymi na rzecz osób fizycz- nych, pod koniec lat piöèdziesiñtych ubiegäego wieku, zastosowano zäoĔony mechanizm – decyzja administracyjna + umowa cywilnoprawna, zapewniajñcy organom administracji wäadcze ustalanie kandydatów na nabycie, a jednoczeĈnie umoĔliwia- jñcy przeniesienie wäasnoĈci zgodnie z reguäami prawa cywilnego. Taka konstrukcja prawna miaäa zastosowanie przy sprzedaĔy przez paþstwo domów mieszkalnych i dziaäek budowlanych¹⁶, sprzedaĔy paþstwowych nieruchomoĈci rolnych¹⁷, a takĔe oddawania terenów na obszarze miast w uĔytkowanie wieczyste. Decyzja administracyjna, pozytywna lub negatywna dla kandydata na nabywcö, podlegaäa kontroli w trybie administracyjnym.

Gdy chodzi o relacje pomiödzy decyzjñ administracyjnñ a umowñ, doktryna i orzecznictwo sñdowe tamtego okresu wypracowaäy nastöpujñce stanowisko. Decy- zja administracyjna jest koniecznñ przesäankñ przeniesienia lub ustanowienia prawa

14 Wyrok SA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2008 r., I ACa 1050/07, tezy 1 i 6, LEX nr 466433.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zostaá powoáany ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Admini- stracyjnym oraz zmianie ustawy – Kodeks postĊpowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8); natomiast dwu- instancyjne sądownictwo administracyjne funkcjonuje od 1 stycznia 2004 r.

16 Na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaĪy przez PaĔstwo domów mieszkalnych i dziaáek budowlanych (Dz.U. Nr 31, poz. 132).

17 Na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywáaszczania nieruchomoĞci (tekst jedn.

Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z póĨn. zm.).

(8)

w drodze umowy (sprzedania lub oddania w uĔytkowanie wieczyste). Dlatego teĔ zawarcie umowy bez takiej decyzji powodowaäoby jej niewaĔnoĈè. JednakĔe „decyzja ta jako akt o znaczeniu administracyjnoprawnym nie rodzi u adresata rosz- czeþ cywilnoprawnych o ustanowienie uĔytkowania wieczystego, które mogäyby byè dochodzone przed sñdem”¹⁸. A zatem, choè ustalenie kandydata na nabywcö byäo koniecznñ przesäankñ waĔnoĈci zawieranej umowy, ustalony decyzjñ kandydat mógä egzekwowaè swoje uprawnienie jedynie przy uĔyciu Ĉrodków administracyj- noprawnych, roszczenie o zawarcie umowy mu nie przysäugiwaäo.

Uznajñc, iĔ wäaĈciwym Ēródäem praw i obowiñzków stron jest umowa cywilnoprawna, Izba Cywilna Sñdu NajwyĔszego, dziaäajñc w peänym skäadzie, podjö- äa uchwaäö z dnia 28 kwietnia 1964 r., w której zaprezentowaäa stanowisko broniñce autonomii stosunku cywilnoprawnego. ChociaĔ akt administracyjny jest przesäan- kñ waĔnoĈci umowy, to póĒniejsze uchylenie aktu administracyjnego, po zawarciu na jego podstawie umowy, nie powoduje samo przez siö niewaĔnoĈci umowy, albowiem jest ona w peäni samodzielnñ czynnoĈciñ prawnñ z zakresu prawa cywilnego i podlega normom prawa cywilnego przy ocenie jej waĔnoĈci. OkolicznoĈci, z po- wodu których nastñpiäo uchylenie decyzji, mogñ mieè oczywiĈcie znaczenie dla oceny w Ĉwietle prawa cywilnego waĔnoĈci umowy cywilnoprawnej lub dopuszczalno- Ĉci uchylenia siö od skutków prawnych zawartego w niej oĈwiadczenia¹⁹.

Zastosowanie mechanizmu decyzji w prawnej regulacji obrotu nieruchomoĈ- ciami paþstwowymi miaäo na celu kontrolö administracji paþstwowej nad wyborem krögu nabywców, bez zapewnienia beneficjentom tych decyzji skutecznej ochrony uprawnieþ ustawowych. Dopiero wprowadzenie sñdowej kontroli legalnoĈci dzia- äania administracji uruchomiäo mechanizm ochrony uprawnieþ w päaszczyĒnie ad- ministracyjnoprawnej. Nie wzmocniäo to wszakĔe ochrony w päaszczyĒnie cywilnoprawnej, którñ zapewniè moĔe jedynie przyznanie beneficjentowi roszczenia do zawarcia umowy.

7. Zastosowanie umowy jako mechanizmu prawnego udzielania pomocy w roz- woju obszarów wiejskich zrodziäo pytanie o Ĉrodki prawne ochrony zainteresowanego rolnika, ubiegajñcego siö o pomoc, któremu organy Agencji odmawiajñ jej udzielenia nie zawierajñc umowy lub uchylajñc siö od jej zawarcia. Przyczyny tej odmowy mogñ byè przy tym róĔnorodne, zarówno merytoryczne (niespeänienie prawem okreĈlonych wymagaþ przez zainteresowanego, brak Ĉrodków finansowych na dany rodzaj dziaäania), jak i natury formalnej (zäoĔenie wniosku o pomoc bez sto- sownych dokumentów czy z przekroczeniem terminu).

18 F. Báahuta (et.al.), Kodeks cywilny – Komentarz, t. 1, Warszawa 1972, s. 653.

19 Uchwaáa SN z dnia 28 kwietnia 1964 r., III CO12/64, OSPiKA 1965, nr 1.

(9)

Pierwsza regulacja prawna systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, majñca za podstawö ustawö z dnia 28 listopada 2003 r.,²⁰ nie zawieraäa rozwiñzaþ w tym zakresie. Prawdñ jest, iĔ ta pierwsza regulacja prawna korzystaäa z umowy, jako instrumentu organizujñcego pomoc, w wñskim zakresie²¹. Problem zostaä pod- jöty przez doktrynö i orzecznictwo sñdów administracyjnych.

Gdy chodzi o charakter prawny czynnoĈci poprzedzajñcych zawarcie umowy o udzielenie pomocy, orzecznictwo sñdów administracyjnych nie byäo jednolite.

Zgodnie akceptowano poglñd, iĔ przy rozwaĔaniu zagadnienia, jakie warunki muszñ byè speäniane, aby przed zawarciem umowy moĔna byäo wyróĔniè sprawö admini- stracyjnñ, w której rozstrzyga siö wäadczo o zawarciu lub odmowie zawarcia umowy, decydujñce znaczenie ma to, czy przepisy ustawowe przyznajñ danemu organowi wäadcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzajñcego zawarcie umowy.

Poglñd, Ĕe zawarcie umowy jest poprzedzone postöpowaniem administracyjnym, zostaä szeroko uzasadniony w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2006 r.²² Zda- niem Sñdu, uregulowania ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju²³ wskazujñ na istnienie wyraĒnie wyodröbnionych dwóch etapów postöpo- wania w sprawach dofinansowania projektów dziaäaþ. Pierwszy etap wszczynany na skutek wniosku podmiotu ubiegajñcego siö, säuĔy rozpoznaniu tego wniosku przez odpowiedni organ i koþczy siö przyznaniem albo odmowñ przyznania dofinansowania (art. 26 ust. 2 ustawy). Po pozytywnym dla strony zakoþczeniu pierwszego etapu, tj. po przyznaniu dofinansowania, dochodzi do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, okreĈlajñcej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). Rozstrzygniöcia podejmowane w pierwszym etapie majñ charakter rozstrzyg- niöè wäadczych i jednostronnych. Ich treĈciñ jest albo stworzenie przesäanki do zawarcia umowy, albo odmowa zawarcia umowy. UĔyte przez ustawodawcö okre- Ĉlenie „przyznaje” dofinansowanie naleĔy interpretowaè jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez Agencjö (którñ naleĔy traktowaè jako organ o charakterze funkcjonalnym) decyzji administracyjnej. W konsekwencji Sñd przyjñä, iĔ odmowa przyznania takiego dofinansowania nastöpuje decyzjñ administracyjnñ, która podle-

20 Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze Ğrodków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273).

21 Na 8 kategorii zadaĔ wspierających w 7-miu pomoc byáa udzielana w drodze decyzji administracyjnej; jedynie pomoc techniczna dla jednostek organizacyjnych i organów realizujących zadania udzielana byáa na podstawie umowy (art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z 28.11.2003 r.). Rozporządzenie MRiRW z dnia 8 wrzeĞnia 2004 r. w sprawie Uzupeánienia Sektorowego Programu Operacyjnego „Restrukturyzacja i modernizacja sektora ĪywnoĞciowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004–2006” w pkt. 3.1.2. wprowadziáo dziaáanie „uáatwianie startu máodym rolnikom”, któremu wsparcia udzielano w oparciu o zawieraną umowĊ.

22 II GSK 63/06, LEX nr 188514.

23 Dz.U. Nr 116, poz. 1206 z póĨn. zm. Ustawa ta zawieraáa uprawnienia ustawowe do wydania rozporządzeĔ wykonawczych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, regulujących udzielanie pomocy na poszczególne dziaáania, stąd konstrukcje prawne w niej zawarte stanowią podstawĊ ustawową rozstrzygniĊü w sprawach indywidualnych.

(10)

ga kontroli sñdu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 prawa o postöpowa- niu przed sñdami administracyjnymi²⁴

Zaprezentowane stanowisko okazaäo siö dominujñcym; nie uzyskaäo wszakĔe powszechnej akceptacji²⁵. W uchwale 7 södziów z dnia 29 marca 2006 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i spoäecz- nej oraz zatrudnieniu osób niepeänosprawnych²⁶, Naczelny Sñd Administracyjny stwierdziä, Ĕe odmowa udzielenia poĔyczki prowadzñcemu zakäad pracy chronionej przez samorzñd województwa, nie jest sprawñ sñdowoadministracyjnñ w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 u.p.p.s.a. W konsekwencji Sñd uznaä, Ĕe na odmowö udzielenia poĔyczki nie przysäuguje skarga do wojewódzkiego sñdu administracyjnego.

Sñd podkreĈliä, iĔ zawieranie umów jest domenñ prawa cywilnego, a podejmowane w tym zakresie czynnoĈci majñ charakter cywilnoprawny²⁷. Za cywilnoprawnym charakterem czynnoĈci dotyczñcych dofinansowania projektu na podstawie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju opowiedziaä siö NSA w wyroku z dnia 20 wrzeĈnia 2006 r.²⁸ stwierdzajñc, Ĕe w sprawach dotyczñcych dofinansowania dziaäania „uäa- twianie startu mäodym rolnikom”, w sytuacji gdy beneficjentem jest osoba fizyczna, ustawodawca nie przewidziaä na Ĕadnym etapie postöpowania zaäatwienia wniosku w formie decyzji administracyjnej albo innego aktu lub czynnoĈci z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.

Wobec rozbieĔnoĈci w orzecznictwie NSA, zagadnienie zostaäo rozwaĔone w skäadzie powiökszonym, który podjñä uchwaäö, iĔ odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, nastöpuje w formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy²⁹. Uchwaäa zostaäa przyjöta wiökszoĈciñ gäosów, przy zgäoszeniu zdania odröbnego przez 2 sö- dziów. Argumentacja zwolenników koncepcji cywilistycznej jest nastöpujñca: zäo- Ĕenie prawidäowo wypeänionego i kompletnego wniosku oraz speänienie warunków merytorycznych (tzw. kryteriów dostöpu) rodzi po stronie wnioskodawcy uprawnienie do otrzymania premii na warunkach i w wysokoĈci ĈciĈle okreĈlonych w aktach normatywnych, wedäug kolejnoĈci zäoĔenia wniosków w ramach dostöpnych Ĉrod- ków. Taki wnioskodawca uzyskuje prawo podmiotowe do otrzymania premii. Nie chodzi tu bowiem o wybór podmiotów spoĈród wnioskodawców, lecz uprawnienie kaĔdego z nich. Skoro zaĈ realizacja tego uprawnienia nastöpuje przez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w razie odmowy jej zawarcia z jakichkolwiek przyczyn przysäuguje wnioskodawcy dochodzenie tego uprawnienia w postöpowaniu cywil-

24 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postĊpowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.

1270 z póĨn. zm.), zwana dalej u.p.p.s.a.

25 Szerzej na ten temat patrz: D. àobos–Kotowska, Charakter prawny odmowy przyznania Ğrodków z Europejskie- go Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, „Studia Iuridica Agraria” 2009, t. 7.

26 Dz.U. Nr 123, poz. 776 z póĨn. zm.

27 Uchwaáa NSA z dnia 29 marca 2006 r., I GPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 95.

28 II GSK 95/06, LEX nr 273687.

29 Uchwaáa NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS3/06, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59.

(11)

nym przed sñdem powszechnym. Nie zachodzi wiöc sytuacja braku ochrony sñdo- wej przez bezpodstawnym – bezprawnym pozbawieniem powyĔszego uprawnienia.

Ustawowa regulacja, wedäug której administracja publiczna wykonuje powierzone jej zadania w formach wäaĈciwych prawu cywilnemu, powoduje wyäñczenie takich form jej dziaäania spod kontroli sñdów administracyjnych, poddajñc te formy dzia- äania jurysdykcji sñdów powszechnych w postöpowaniu cywilnym, stosownie do przepisów art. 1 i 2 kpc. oraz art. 3 u.p.p.s.a.³⁰. W konkluzji uzasadnienia zdania od- röbnego jego autor stwierdza, Ĕe odrzucenie wniosku, o którym mowa w sentencji, nie jest ani decyzjñ administracyjnñ, ani aktem czy czynnoĈciñ z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.

8. Przedstawione kontrowersje co do charakteru prawnego odmowy przyzna- nia pomocy, udzielonej na podstawie umowy, zostaäy w czöĈci rozstrzygniöte przez ustawodawcö w ustawie z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich³¹. Nowa regulacja prawna, eliminujñc czöĈè kwestii spornych, rodzi szereg nowych, nie mniej istotnych wñtpliwoĈci. Chodzi o regulacjö przepisu art. 22 ustawy, okreĈlajñcego procedurö przyznawania pomocy na podstawie umowy, zawieranej w formie pisemnej pod rygorem niewaĔnoĈci (art. 22 ust. 1). Wymóg formy pi- semnej ad solemnitatem jest uzasadniony, a interpretacja reguäy nie nasuwa Ĕadnych wñtpliwoĈci, czego nie moĔna powiedzieè o kolejnych przepisach art. 22 ustawy.

Zgodnie z postanowieniem art. 22 ust. 2, do postöpowaþ w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdraĔajñce nie stosuje siö przepisów Kodeksu postöpowania administracyjnego, z wyjñtkiem prze- pisów dotyczñcych wäaĈciwoĈci miejscowej organów, wyäñczenia pracowników organu, doröczeþ i wezwaþ, udostöpniania akt, a takĔe skarg i wniosków; przepisy art.

21 ust. 2 i 3 stosuje siö odpowiednio.

Ustawodawca rozstrzygnñä zatem, iĔ zawarcie umowy poprzedzone jest po- stöpowaniem prowadzonym przez podmiot wdraĔajñcy, które ma charakter postö- powania administracyjnego. Zakres stosowania przepisów k.p.a. jest ograniczony i wyraĒnie okreĈlony – wäaĈciwoĈè miejscowa organów, wyäñczenie pracowników, doröczenia i wezwania oraz udostöpniania akt.

Odpowiednie stosowanie przepisów art. 21 ust. 2 i 3 ustawy do postöpowania poprzedzajñcego zawarcie umowy oznacza zbliĔenie modelu tego postöpowania do procedury przyznania pomocy na podstawie decyzji administracyjnej, gdzie teĔ majñ zastosowanie reguäy okreĈlone tymi przepisami. Identyczne sñ zasady postö- powania dowodowego, zgodnie z którymi ciöĔar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ nie ma obowiñzku zbiera-

30 Uzasadnienie zdania odrĊbnego sĊdziego NSA J. Kacprzaka, jw.

31 Ustawa weszáa w Īycie dnia 11 kwietnia 2007 r.

(12)

nia materiaäu dowodowego „w sposób wyczerpujñcy”. W postöpowaniu poprzedza- jñcym zawarcie umowy to prowadzñcy je organ „stoi na straĔy praworzñdnoĈci”. Co oznacza usytuowanie organu w pozycji potencjalnie wyĔszej wzglödem strony i pozwala zaliczyè postöpowanie do kategorii postöpowaþ administracyjnych.

Co do przebiegu postöpowania wiadomym jest, iĔ wszczöcie nastöpuje na wniosek. Natomiast forma zakoþczenia nie jest prawnie sprecyzowana, aczkolwiek merytoryczne zakoþczenie polega na wäadczym rozstrzygniöciu o zawarciu lub odmowie zawarcia umowy. W przypadku rozstrzygniöcia pozytywnego, procedura nie przewiduje Ĕadnego oĈwiadczenia woli czy wiedzy ze strony organu. Po prostu organ podejmuje czynnoĈci przygotowawcze do zawarcia pisemnej umowy. W przypadku, gdy nie sñ speänione warunki przyznania pomocy, podmiot wdraĔajñcy informuje wnioskodawcö w formie pisemnej o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W sytuacji odmowy przyznania pomocy, wnioskodawcy przy- säuguje prawo wniesienia do sñdu administracyjnego skargi, na zasadach i w trybie okreĈlonym dla aktów lub czynnoĈci, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.

(art. 22 ust. 3 i 4 ustawy).

Z dwóch stanowisk prezentowanych w orzecznictwie NSA co do moĔliwoĈci egzekwowania uprawnieþ do uzyskania pomocy przyznawanej na podstawie umowy (uznanie odmowy zawarcia umowy za decyzjö administracyjnñ, bñdĒ tryb cywilnoprawny), ustawodawca przyjñä trzecie rozwiñzanie. Przyznanie pomocy na podstawie umowy nastöpuje w toku postöpowania administracyjnego, jedynie czöĈ- ciowo regulowanego przepisami k.p.a. O rozstrzygniöciu negatywnym – odmowie przyznania pomocy – podmiot wdraĔajñcy informuje na piĈmie wnioskodawcö, któ- remu ustawodawca przyznaje ochronö sñdowñ w postaci skargi do wäaĈciwego wo- jewódzkiego sñdu administracyjnego. Jest to wszakĔe skarga na zasadach i trybie okreĈlonym dla aktów lub czynnoĈci, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, kontrola dziaäalnoĈci administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne (niĔ okreĈlone w pkt 1–3) akty lub czynno- Ĉci z zakresu administracji publicznej, dotyczñce uprawnieþ i obowiñzków wynika- jñcych z przepisów prawa.

Komentatorzy prawa o postöpowaniu przed sñdami administracyjnymi przyj- mujñ, Ĕe przedmiotem skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 moĔe byè akt lub czynnoĈè, który odpowiada nastöpujñcym wymogom:

1) nie moĔe mieè charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postö- powaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczajñcym i zaskarĔal- nych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3;

2) musi mieè charakter zewnötrzny, tj. musi byè skierowany do podmiotu nie- podporzñdkowanego organizacyjnie ani säuĔbowo organowi wydajñcemu dany akt lub podejmujñcemu czynnoĈè;

(13)

3) musi byè skierowany do indywidualnego podmiotu;

4) musi mieè charakter publicznoprawny (z zakresu administracji publicznej);

5) musi „dotyczyè” uprawnieþ lub obowiñzków wynikajñcych z przepisów prawa³².

Wymienionym warunkom odpowiada akt organu polegajñcy na odmowie udzielenia pomocy, czy – inaczej mówiñc – odmowy realizacji uprawnienia do uzyskania pomocy, wynikajñcego z przepisów prawa, regulujñcych przyznanie pomocy finansowej w ramach konkretnego dziaäania wspierajñcego rozwój obszarów wiejskich.

W trybie omawianego przepisu mogñ byè zaskarĔane odmowy uznania, stwierdzenia albo realizacji przez wäaĈciwy organ administracji publicznej uprawnieþ wynika- jñcych bezpoĈrednio z przepisów prawnych, jeĔeli przepisy te nie przewidujñ formy decyzji administracyjnej deklaratoryjnej o stwierdzeniu takich uprawnieþ, a organy administracyjne odmawiajñ takiego zachowania siö, które umoĔliwiaäoby podmio- tom uprawniajñcym realizacjö uprawnieþ³³. Przedmiotem skargi w trybie art. 3 ust. 2 pkt 4 nie moĔe byè odmowa zawarcia umowy, nie naleĔy bowiem do kognicji sñdu administracyjnego. Przedmiotem skargi nie jest takĔe „informacja o odmowie przyznania pomocy”, albowiem nie jest aktem administracji publicznej, lecz formñ po- wiadomienia o odmowie udzielenia pomocy.

9. Zdaniem Doroty ãobos–Kotowskiej spór o charakter aktu administracyjnego, jakim jest odmowa przyznania Ĉrodków, traci na swoim praktycznym znaczeniu, poniewaĔ zarówno akty lub czynnoĈci dotyczñce uprawnieþ wynikajñcych z prze- pisów prawa, jak i decyzje administracyjne, korzystajñ z takiego samego poziomu ochrony prawnej. Dziaäanie w obu tych formach moĔe byè zaskarĔone do sñdu administracyjnego, który realizuje kontrolö ich legalnoĈci³⁴. Teza jest w peäni säuszna, gdy chodzi o zapewnienie konstytucyjnego prawa do sñdu (art. 45 Konstytucji RP).

Peäna ocena co do realnego poziomu ochrony uprawnieþ wymaga jednak pogäöbio- nej analizy potencjalnych wariantów orzeczeþ sñdowych wydanych w sprawie ze skargi na rozstrzygniöcie organu o odmowie przyznania pomocy.

W klasycznym postöpowaniu sñdowoadministracyjnym ze skargi na decyzjö administracyjnñ sñd, uwzglödniajñc skargö, uchyla decyzjö lub stwierdza jej nie- waĔnoĈè, bñdĒ stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 1, 2 oraz 3 u.p.p.s.a.). Uwzglödniajñc skargö na bezczynnoĈè organu w wydaniu decyzji, zobowiñzuje organ do jej wydania w okreĈlonym terminie (art. 149 u.p.p.s.a.). Na mocy art. 153 u.p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co dalszego postöpowania wyra- Ĕane w orzeczeniu sñdu wiñĔñ w sprawie organ, którego dziaäanie lub bezczynnoĈè

32 T. WoĞ, H. Krysiak–Malczyk, M. RomaĔska, Prawo o postĊpowaniu przed sądami administracyjnymi – Komen- tarz, Warszawa 2005, s. 59 i n.

33 Ibidem, s. 62 i 63.

34 Por. przypis 22.

(14)

byäy przedmiotem zaskarĔenia, A zatem organ w postöpowaniu prowadzonym po wydaniu orzeczenia sñdowego winien prowadziè to postöpowanie zgodnie ze wska- zaniami sñdu i wydaè decyzjö zgodnñ z ocenñ prawnñ wyraĔonñ przez sñd. JeĔeli organ wyda decyzjö niezgodnñ z ocenñ prawnñ sñdu, decyzja taka moĔe byè przedmiotem odwoäania i kolejnej skargi do sñdu administracyjnego. Natomiast w razie niewykonania wyroku uwzglödniajñcego skargö na bezczynnoĈè oraz w razie bez- czynnoĈci organu po wyroku uchylajñcym lub stwierdzajñcym niewaĔnoĈè aktu lub czynnoĈci strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu wäaĈciwego organu do wykonania wyroku, moĔe wnieĈè skargö w tym przedmiocie, Ĕñdajñc wymierzenia temu organowi grzywny. Takie Ĉrodki procesowe przysäugujñ stronie i sñdowi w stosunku do organu rozstrzygajñcego sprawö indywidualnñ w drodze wydania decyzji.

Gdyby zatem ustawodawca, idñc za dominujñcñ liniñ orzecznictwa sñdów administracyjnych, wybraä formö decyzji administracyjnej jako formö odmowy przyznania uprawnieþ do udzielenia pomocy na podstawie umowy, to Ĉrodki procesowe säuĔñce ubiegajñcemu siö o uzyskanie takiej pomocy byäyby takie wäaĈnie jak wy- Ĕej przedstawione. Oznacza to, Ĕe nadanie odmowie przyznania pomocy charakteru decyzji administracyjnej nie stwarza takiej konstrukcji prawnej, która mogäaby zo- bowiñzywaè organ Agencji do zawarcia umowy w taki sposób, aby korelatem obo- wiñzku organu byäo roszczenie do zawarcia umowy w trybie art. 64 kc. przyznane ubiegajñcemu siö o przyznanie korzyĈci.

10. Ogólne zasady orzekania sñdu administracyjnego, w procesie kontroli legal- noĈci dziaäania administracji publicznej, doznajñ modyfikacji w sytuacji, gdy przedmiotem skargi sñ, okreĈlone w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., akty lub czynnoĈci z zakresu administracji publicznej dotyczñce uprawnieþ lub obowiñzków wynikajñ- cych z przepisów prawa.

Sñ to modyfikacje dwojakiej natury:

1) wynikajñce ze specyfiki przedmiotu skargi – na akt lub czynnoĈè, o któ- rych mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. – dotyczñce postöpowaþ majñcych za przedmiot wszelkie kategorie aktów lub czynnoĈci; chodzi tu w szczególno- Ĉci o regulacje przepisów art. 146 § 1 oraz § 2 u.p.p.s.a., a takĔe przepisów art. 154 § 2 w zw. z § 1 tego artykuäu;

2) wynikajñce ze specyfiki regulacji prawnej tego aktu administracji, jakim jest odmowa udzielenia pomocy w zakresie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

WyjaĈnienia wymaga przede wszystkim modyfikacja, o której mowa w pkt. 2.

OtóĔ z przepisu art. 22 ust. 3 ustawy wynika, iĔ z odmowñ przyznania pomocy mamy do czynienia „w przypadku, gdy nie sñ speänione warunki przyznania pomocy.” Przy braku bliĔszego sprecyzowania warunków nie ulega wñtpliwoĈci, iĔ

(15)

chodzi tu przede wszystkim o warunki natury merytorycznej, zróĔnicowane dla po- szczególnych dziaäaþ w ramach wsparcia. Odmowa przyznania pomocy moĔe nastñ- piè równieĔ z przyczyn natury formalnej. Potwierdza to regulacja prawna rozporzñ- dzeþ wykonawczych, wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich, okreĈlajñcych szczegóäowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach poszczególnych rodzajów dziaäaþ roz- wój ten wspierajñcych.

Siögajñc przykäadowo do regulacji prawnej w sprawie szczegóäowych warun- ków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach dziaäania „Modernizacja gospodarstw rolnych,”³⁵ wskazaè moĔna na róĔnorakie sytuacje, kiedy to Agencja odmawia udzielenia pomocy. Zgodnie z przepisem § 14 ust. 1 rozporzñdzenia, jeĔe- li wniosek o przyznanie pomocy nie zostaä wypeäniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie doäñczono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedoäñczenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, lub wniosek nie zostaä zäoĔony w terminie, o którym mowa w § 10 ust. 2³⁶ lub w danym okresie skäadania wnio- sków jeden wnioskodawca zäoĔyä wiöcej niĔ jeden wniosek, Agencja nie przyznaje pomocy, informujñc wnioskodawcö o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. JeĔeli we wniosku o przyznanie pomocy nie wskazano adresu wnioskodawcy i nie ma moĔliwoĈci ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych wniosek pozostawia siö bez rozpatrzenia (§ 14 ust. 2).

JeĔeli natomiast wniosek o przyznanie pomocy nie speänia innych wymagaþ formalnych, niĔ okreĈlone w ust. 1 i 2 § 14, wprowadzony zostaä szczególny sposób usuniöcia tych braków w terminie 21 dni od dnia doröczenia wezwania, chyba Ĕe za- chodzñ niebudzñce wñtpliwoĈci przesäanki nieprzyznania pomocy (§ 14 ust. 3 roz- porzñdzenia). Dalsza procedura usuwania braków formalnych wniosku zawiera roz- wiñzania wysoce specyficzne, przewidujñce moĔliwoĈè dwukrotnego wezwania do usuniöcia braków, a mianowicie:

1) JeĔeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usuniöcia braków, nie usunñä w terminie:

a) Ĕadnego z braków – wówczas Agencja nie przyznaje pomocy, a przepisy ustawy o odmowie jej przyznania stosuje siö odpowiednio;

b) wszystkich braków – wówczas Agencja wzywa ponownie, na piĈmie, wnioskodawcö do usuniöcia braków w terminie 21 dni od doröczenia wezwania, chyba Ĕe zachodzñ niebudzñce przesäanki nieprzyznania pomocy.

35 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 paĨdziernika 2007 r. (Dz.U. Nr 193, poz. 1397).

36 Prezes Agencji podaje do publicznej wiadomoĞci, na stronie internetowej administrowanej przez AgencjĊ oraz co najmniej w jednym dzienniku o zasiĊgu ogólnokrajowym, najpóĨniej 14 dni przed rozpoczĊciem terminu skáada- nia wniosków, informacjĊ o moĪliwoĞci skáadania wniosków o przyznanie pomocy, okreĞlając dzieĔ rozpoczĊcia oraz dzieĔ zakoĔczenia terminu skáadania wniosków, termin ten nie moĪe byü dáuĪszy niĪ 10 dni roboczych.

(16)

2) Dopiero jeĔeli wnioskodawca pomimo ponownego wezwania do usuniö- cia braków, nie usunñä wszystkich braków, Agencja nie przyznaje pomocy;

przepis art. 22 ust. 3 ustawy stosuje siö odpowiednio.

Dodaè naleĔy, iĔ odmowa przyznania pomocy nastöpuje równieĔ w sytuacji, gdy pomimo pozytywnego rozpatrzenia wniosku i wyznaczenia terminu zawarcia umowy przez Agencjö, wnioskodawca nie stawiä siö w wyznaczonym terminie albo odmówiä podpisania umowy, chyba Ĕe wnioskodawca podpisaä umowö w innym terminie:

1) uzgodnionym z Agencjñ przed upäywem wyznaczonego w wezwaniu terminu, nie däuĔszym niĔ miesiñc, albo

2) wyznaczonym przez Agencjö, nie däuĔszym niĔ 21 dni od dnia, na który zo- staä wyznaczony poprzedni termin zawarcia umowy (§ 16 ust. 1 i 2 rozpo- rzñdzenia).

W przypadku nieprzyznania pomocy na podstawie ust. 2, przepis art. 22 ust.

3 ustawy, dotyczñcy odmowy przyznania pomocy, stosuje siö odpowiednio (§ 16 ust. 3).

Redakcjö przytoczonych przepisów naleĔy oceniè zdecydowanie krytycznie, albowiem rodzi ona wiele wñtpliwoĈci interpretacyjnych dla prawników, a przecieĔ przepisy sñ adresowane do rolników. Co wiöcej, stwierdziè naleĔy, iĔ kwestia odmowy przyznania pomocy z przyczyn formalnych uregulowana jest w sposób zróĔ- nicowany w poszczególnych rozporzñdzeniach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Problem ten wymaga odröbnego opracowania. W tym miejscu uzasadniony jest po- stulat, aby kwestia tak powaĔna jak procedury usuwania braków formalnych wniosku i skutki ich usuniöcia zostaäy uregulowane bezpoĈrednio przepisami ustawy w sposób jednolity dla wszystkich kategorii dziaäaþ pomocowych, a ponadto w spo- sób zrozumiaäy dla rolników.

Dla niniejszych rozwaĔaþ istotna jest konstatacja, Ĕe rozstrzygniöcie o odmowie przyznania pomocy, podejmowane przez organ Agencji RiMR, moĔe byè pod- jöte, gdy:

1) nie sñ speänione merytoryczne warunki przyznania pomocy,

2) sñ speänione warunki przyznania pomocy, lecz nie dochodzi do zawarcia umowy z przyczyn leĔñcych po stronie rolnika,

3) nieprzyznanie pomocy nastöpuje z przyczyn natury formalnej, bez oceny ze strony organu Agencji, czy speänione sñ merytoryczne warunki przyznania pomocy.

Dla wszystkich tych róĔnorodnych postaci negatywnego zaäatwienia sprawy Agencja dysponuje jednñ formñ rozstrzygniöcia: „odmawia przyznania pomocy”. Jest to sytuacja odmienna od regulacji Kodeksu postöpowania administracyjne-

(17)

go, w którym rozstrzygniöcia spraw co do istoty podejmowane sñ w formie decyzji administracyjnych, natomiast kwestie dotyczñce toku postöpowania zaäatwiane sñ w formie postanowieþ (np. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu). Orze- kajñc o legalnoĈci „odmowy przyznania pomocy”, sñd administracyjny musi oczy- wiĈcie nawiñzaè do przyczyn tej odmowy. W zaleĔnoĈci od tego, czy przyczyny odmowy bödñ natury formalnej, czy merytorycznej, podstawa prawna i sposób roz- strzygniöcia sñdu administracyjnego sñ zróĔnicowane. W tym miejscu powracamy do pierwszej modyfikacji orzekania przez sñd administracyjny w kwestii legalnoĈci aktów lub czynnoĈci dotyczñcych uprawnieþ lub obowiñzków wynikajñcych z prze- pisów prawa.

Zwróciè naleĔy równieĔ uwagö, Ĕe wniesienie skargi na „odmowö przyznania pomocy” jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., wymaga uprzedniego wezwania na piĈmie wäaĈciwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w któ- rym skarĔñcy dowiedziaä siö lub mógä siö dowiedzieè o wydaniu aktu – do usuniöcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 u.p.p.s.a.). Wniesienie skargi bez uprzedniego wezwania do usuniöcia naruszenia prawa spowoduje odrzucenie skargi przez sñd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a.

11. Zgodnie z przepisem art. 146 § 1 u.p.p.s.a., sñd uwzglödniajñc skargö na akt lub czynnoĈè, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bez- skutecznoĈè czynnoĈci. W sprawach, o których mowa w § 1, sñd moĔe w wyroku uznaè uprawnienie lub obowiñzek wynikajñce z przepisów prawa.

Sami komentatorzy ustawy przyznajñ, iĔ zarówno treĈè obu paragrafów art. 146, jak i relacja, w jakiej pozostajñ do siebie, budzñ wñtpliwoĈci. Ich zdaniem, oba te przepisy stanowiñ samodzielne i niezaleĔne od siebie podstawy wyroków uwzglöd- niajñcych skargi z art. 3 § 2 pkt 4³⁷. Przepis art. 146 § 1 dotyczy skargi na akt lub czynnoĈè organu, konkretyzujñcñ przepisy prawne w formie innej niĔ decyzja lub postanowienie (np. akt rejestracji). Uwzglödniajñc skargö na taki akt, sñd administracyjny na podstawie omawianego przepisu uchyla zaskarĔony akt lub stwierdza bezskutecznoĈè czynnoĈci. Natomiast art. 146 § 2 dotyczy sytuacji, gdy uprawnienie lub obowiñzek wynikajñ bezpoĈrednio z przepisów prawa i nie zachodzi potrze- ba ich konkretyzowania w formie indywidualnego aktu prawnego (np. uprawnienie do szczególnej opieki zdrowotnej przewidzianej dla kombatantów). Sñd uwzglöd- niajñc skargö w takiej sprawie, nie ustosunkowuje siö do aktu organu administracji publicznej, poniewaĔ organ takiego aktu nie wydawaä. Stosownie do postanowieþ art. 146 § 2 sñd, w wyroku uwzglödniajñcym skargö, uznaje uprawnienie lub obo- wiñzek, które wynikajñ bezpoĈrednio z przepisów prawa³⁸.

37 Por. T. WoĞ, H. Knysiak–Molczyk, M. RomaĔska, Prawo o postĊpowaniu…, s. 462.

38 Ibidem

(18)

Odnoszñc ogólne reguäy przepisów art. 146 do orzekania o legalnoĈci aktu, jakim jest „odmowa przyznania pomocy,” stwierdziè naleĔy, iĔ obie podstawy wy- roków uwzglödniajñcych skargi znajdñ w tym przypadku zastosowanie. Majñc na uwadze okolicznoĈè, iĔ sñd administracyjny orzekajñc kasacyjnie o legalnoĈci za- skarĔonego aktu, moĔe orzekaè o sprawie w takim zakresie, w jakim rozpoznaä jñ organ, przyjñè naleĔy, iĔ uwzglödnienie skargi na „odmowö przyznania pomocy”

znajduje odzwierciedlenie w wyroku, w sposób adekwatny do przyczyn ustalonych przez organ, jako podstawa faktyczna rozstrzygniöcia o odmowie przyznania pomocy.

W kaĔdym przypadku uwzglödniania skargi na odmowö przyznania pomocy sñd uchyla ten akt na podstawie art. 146 § 1 u.p.p.s.a. JeĔeli odmowa przyznania pomocy nastñpiäa jedynie z przyczyn formalnych, wyrok sñdu ogranicza siö do tego rozstrzygniöcia. Sñd nie moĔe wypowiadaè siö merytorycznie w kwestii uprawnieþ do uzyskania pomocy, jeĔeli organ tej kwestii nie rozpoznaä, albowiem sñd nie moĔe zastöpowaè organu w kwestii ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygniöcia.

JeĔeli przyczyny odmowy przyznania pomocy majñ charakter merytoryczny, a ocena przesäanek jej przyznania przez organ zostaäa dokonana w sposób niezgod- ny z prawem, wówczas sñd winien uchyliè, na podstawie art. 146 § 1 ustawy, roz- strzygniöcie o odmowie przyznania pomocy, a na podstawie art. 146 § 2 moĔe nadto orzec, iĔ skarĔñcemu przysäuguje uprawnienie do jej uzyskania. Prawomocny wyrok sñdu administracyjnego stwierdzajñcy uprawnienie do uzyskania pomocy jest zda- rzeniem prawnym rodzñcym roszczenie o zawarcie umowy, które moĔe byè dochodzone w trybie art. 64 kodeksu cywilnego.

WñtpliwoĈci budzi treĈè orzeczenia sñdu administracyjnego w sytuacji uwzglöd- nienia skargi na odmowö przyznania pomocy, która nastöpuje na skutek niepodpisa- nia umowy w terminie wyznaczonym przez Agencjö z przyczyn zawinionych przez ubiegajñcego siö o pomoc. Przepis § 16 ww. rozporzñdzenia³⁹ nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 22 ust. 3 ustawy, co oznacza dopuszczalnoĈè skargi na rozstrzygniöcie o odmowie przyznania pomocy. W przypadku zasadnoĈci skargi, sñd uchyla zaskarĔone rozstrzygniöcie o odmowie przyznania pomocy. Czy powi- nien nadto orzec, na podstawie art. 146 § 2 u.p.p.s.a., o uprawnieniu wnioskodawcy do uzyskania pomocy? Potwierdzeniem takiego uprawnienia jest wszakĔe uprzednie wyznaczenie terminu do zawarcia umowy z wnioskodawcñ. Skoro jednak omawia- nñ sytuacjö prawodawca powierza kontroli sñdu administracyjnego, wydaje siö uzasadnione, aby sñd ten uwzglödniajñc skargö na odmowö przyznania pomocy, orzekä równieĔ o uprawnieniach do uzyskania pomocy, aby potwierdziè je prawomocnym wyrokiem.

39 Por. przypis 32.

(19)

12. Kwestiñ budzñcñ szczególne wñtpliwoĈci jest zagadnienie bezczynnoĈci or- ganu Agencji w sprawach o przyznanie pomocy udzielanej na podstawie mechanizmu umownego. Wobec niestosowania przepisów k.p.a. do postöpowaþ w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, nie ma uregulowanych zasad co do ochrony wnioskodawcy w sytuacji bezczynnoĈci organu. Z faktu zakwalifiko- wania „odmowy przyznania pomocy” do kategorii aktów, o których mowa w art.

3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. wynika jednak, Ĕe kontrola dziaäalnoĈci administracji publicznej sprawowana przez sñdy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na „bezczynnoĈè organów w przypadkach okreĈlonych w pkt 1–4” (art. 3 § 1 pkt 8 u.p.p.s.a.). A zatem dopuszczalna jest skarga do sñdu administracyjnego na bez- czynnoĈè organu (takĔe organu Agencji) w podjöciu aktu lub dokonaniu czynnoĈci.

W konsekwencji naleĔy – zdaniem moim – przyjñè, iĔ ze stanem bezczynnoĈci organu Agencji w przyznaniu pomocy mamy do czynienia, gdy organ nie podejmuje rozstrzygniöcia o jej przyznaniu lub odmowie w terminie okreĈlonym przepisami prawa⁴⁰. Wobec braku instancji odwoäawczej, warunkiem wniesienia skargi na bez- czynnoĈè jest uprzednie wezwanie organu Agencji, na piĈmie, do usuniöcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 4 u.p.p.s.a.

Gdy zaĈ chodzi o rozstrzygniöcie sñdu w przypadku uwzglödnienia skargi na bezczynnoĈè organu Agencji, to zastosowanie znajduje ogólna reguäa art. 149 u.p.p.s.a. Sñd – stosownie do przedmiotu skargi – zobowiñzuje organ do wydania w okreĈlonym terminie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia lub innego aktu) albo dokonania czynnoĈci lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obo- wiñzku wynikajñcych z przepisów prawa. W wyroku uwzglödniajñcym skargö na bezczynnoĈè sñd nie moĔe okreĈliè, w jaki sposób powinna byè rozpatrzona sprawa w postöpowaniu administracyjnym, w której organ pozostaje w bezczynnoĈci, a wiöc nie moĔe nakazywaè organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjö- cia czynnoĈci okreĈlonej treĈci. W przypadku bezczynnoĈci organu w rozpatrzeniu wniosku o przyznanie pomocy na podstawie umowy, sñd administracyjny winien zobowiñzaè Agencjö do podjöcia rozstrzygniöcia w przedmiocie posiadania upraw- nieþ do jej uzyskania, poprzez wydanie, w terminie wyznaczonym przez sñd, roz- strzygniöcia o odmowie przyznania pomocy lub poprzez okreĈlenie terminu zawarcia umowy z wnioskodawcñ. Zgodnie z przepisem art. 286 § 2 u.p.p.s.a. termin do zaäatwienia sprawy przez organ administracyjny, wyznaczony przez sñd, liczy siö od dnia doröczenia akt sprawy administracyjnej temu organowi. W przypadku bez- czynnoĈci organu Agencji, moĔe tak siö zdarzyè, iĔ organ ten, oprócz zarejestrowa- nia wniosku, nie prowadziä postöpowania i akt sprawy administracyjnej po prostu

40 W omawianym przykáadowo dziaáaniu: „Modernizacja gospodarstw rolnych” wniosek o przyznanie pomocy roz- patruje siĊ w terminie 4 miesiĊcy od dnia podania informacji, o której mowa w przypisie 33.

(20)

nie ma. Wówczas termin do zaäatwienia sprawy biegnie od daty doröczenia wyroku organowi Agencji.

13. RozwaĔenia wymaga jeszcze kwestia zastosowania w omawianej sytuacji przepisu art. 154 u.p.p.s.a. Ogólna reguäa, iĔ w razie niewykonania wyroku uwzglöd- niajñcego skargö na bezczynnoĈè oraz w razie bezczynnoĈci organu po wyroku uchylajñcym akt administracyjny strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu wäaĈ- ciwego organu do wykonania wyroku lub zaäatwienia sprawy, moĔe wnieĈè skargö w tym przedmiocie, Ĕñdajñc wymierzenia organowi grzywny ma zastosowanie takĔe w sprawach, których przedmiotem jest odmowa przyznania pomocy⁴¹.

Problemy interpretacyjne rodziè moĔe dyspozycja przepisu art. 154 § 2. Na mocy tego przepisu sñd, w przypadku orzeczenia grzywny, moĔe ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiñzku, jeĔeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzñce uzasadnionych wñtpliwoĈci okolicznoĈci jej stanu faktycznego i prawnego.

Konstrukcja uprawnieþ orzeczniczych przewidzianych w art. 154 § 2 oznacza, Ĕe orzeczenie przewidziane w tym przepisie moĔe byè wydane tylko w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, kiedy sñd administracyjny – stosownie do postanowieþ art. 146 § 2 – w wyroku, który nie zostaä wykonany, uznaä uprawnienie lub obowiñzek wynikajñce z przepisów prawa, albo kiedy sñd ten w wyroku wydanym na podstawie art. 149, a niewykonanym, uwzglödniä skar- gö na bezczynnoĈè organów w powyĔszym zakresie art. 3 § 2 pkt 4. W pozostaäym zakresie wäaĈciwoĈci sñdu administracyjnego, a wiöc w odniesieniu do zdecydowa- nej wiökszoĈci skarg wnoszonych do tego sñdu, uprawnienia orzecznicze tego sñdu oparte sñ na modelu orzeczenia kasacyjnego, a nie merytorycznego orzekania o pra- wach i obowiñzkach skarĔñcego, co przewiduje art. 154 § 2 u.p.p.s.a.⁴² W Ĉwietle powyĔszego poglñdu omawiany przepis moĔe znaleĒè zastosowanie w sprawie na odmowö przyznania pomocy, z tym iĔ muszñ byè speänione dwa warunki:

1) orzeczenie sñdu o istnieniu uprawnienia moĔe nastñpiè tylko wówczas, jeĔe- li organowi administracyjnemu zostaäa wymierzona grzywna na podstawie art. 154 § 1 i 6; wynika to ze sformuäowania „sñd …moĔe ponadto orzec”;

2) okolicznoĈci stanu faktycznego i prawnego sprawy nie budzñ wñtpliwoĈci.

14. Przeprowadzone rozwaĔania pozwalajñ na konkluzjö, iĔ nadanie przez usta- wodawcö „odmowie przyznania pomocy” charakteru prawnego aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. zapewnia zainteresowanemu ochronö sñdowoadministracyjnñ na równorzödnym poziomie procesowym, jak w przypad-

41 Por. art. 154 § 1 u.p.p.s.a.

42 T. WoĞ, H. Knysiak–Molczyk, M. RomaĔska, Prawo o postĊpowaniu…, s. 482 i 483.

(21)

ku decyzji administracyjnej. W niektórych przedstawionych w opracowaniu sytu- acjach ochrona taka ulega wzmocnieniu, kiedy na podstawie art. 146 § 2 u.p.p.s.a.

sñd administracyjny uznaje w wyroku uprawnienie, wynikajñce z przepisów prawa, o wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, do uzyskania pomocy. Korelatem uprawnienia uznanego prawomocnym wyrokiem sñdowym jest obowiñzek organu Agen- cji do przyznania pomocy zainteresowanemu rolnikowi. W sytuacji, gdy obowiñzek ten realizowany jest w drodze zawarcia umowy, korelatem obowiñzku organu jest roszczenie beneficjenta o zawarcie umowy, które moĔe byè realizowane w trybie okreĈlonym przepisami art. 64 kc. oraz art. 1047 kpc.

(22)

The effectiveness of the legal protection of persons entitled to use the Þ nancial assistance

from the European Agricultural Fund for Rural Development

Summary

The granting of financial assistance from the European Agricultural Fund for Rural Development is performed by means of either an administrative decision or a civil law contract. From the legal perspective, the refusal to grant assistance under a contract is not a typical administrative decision. It has the form of an administrative act in the meaning of Article 3 section 2 point 4 of the Law on Proceedings before Administrative Courts. The above mentioned provision guarantees the person inte- rested in financial assistance the judicial-administrative protection equivalent to that in a case of administrative decision. Furthermore, in some cases this protection is even wider; e.g. when the administrative Court recognises the entitlement to financial assistance in a judgment passed pursuant to Article 146 section 2 of the above mentioned Law. This kind of entitlement is accompanied by the obligation of a Sta- te Agency to grant the assistance to the farmer. In a case when fulfilling of the obligation has the form of a contract, the beneficiary can claim its conclusion, e.g. pursuant to Article 64 of the Civil Code.