Kwoty mleczne jako przedmiot obrotu wybrane zagadnienia

Kwoty mleczne jako przedmiot obrotu – wybrane zagadnienia

1. Uwagi wprowadzające

Niniejsze opracowanie stanowi próbö okreĈlenia zasad obrotu kwotami mlecz- nymi po zmianach wprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.

o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych³. Zagadnienie to wchodzi w za- kres niezwykle obszernej problematyki jurydycznej kwot mlecznych. Ramy niniej- szego opracowania nie pozwalajñ na szczegóäowñ analizö caäoĈci zagadnieþ zwiñ- zanych z tñ problematykñ. Uwzglödniajñc zäoĔonñ konstrukcjö kwot mlecznych, bödñcñ wynikiem usytuowania jej na styku sfery cywilnoprawnej i publicznopraw- nej, zasadniczñ uwagö skoncentrowano na okreĈleniu charakteru prawnego kwot mlecznych. Z jednej strony bowiem nabycie uprawnieþ do kwot mlecznych nastöpu- je w administracyjnoprawnym trybie, z drugiej natomiast przepisy ustawy o organi- zacji rynku mleka i przetworów mlecznych dopuszczajñ cywilnoprawny obrót tymi uprawnieniami zarówno w drodze czynnoĈci inter vivos, jak i mortis causa. Zby- cie gospodarstwa rolnego pociñga za sobñ zmianö uprawnionego do kwoty mlecz- nej, ale moĔliwe jest takĔe przeniesienie uprawnienia do kwoty mlecznej bez gospo- darstwa rolnego, zarówno w drodze zbycia uprawnienia w sposób definitywny, jak i poprzez oddanie uprawnienia w uĔywanie, a zatem w sposób tymczasowy. Ponad- to prawo do kwoty mlecznej podlega dziedziczeniu⁴, z tym Ĕe dziedziczy je osoba lub osoby, które odziedziczyäy gospodarstwo i które bödñ kontynuowaäy produkcjö mleka.

Omawiana problematyka naleĔy do zakresu prawa rolnego, ale usytuowana jest na styku prawa cywilnego i administracyjnego. Analiza owego krzyĔowania siö

1 Uniwersytet w Biaáymstoku.

2 Uniwersytet ĝląski w Katowicach.

3 Tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 11, poz. 65 z póĨn. zm.

4 Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych prawo do kwoty indywidualnej podlega dziedziczeniu – jednak sformuáowanie to budzi wątpliwoĞci, o czym w dalszej czĊĞci arty- kuáu.

dwóch gaäözi prawa pozwala pokazaè problemy praktyczne wyäaniajñce siö przy stosowaniu ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych.

Podjöte zagadnienie nie byäo dotychczas przedmiotem szerszego zaintereso- wania polskiej literatury przedmiotu, jednak uwagi w tym zakresie znaleĒè moĔna w szeregu publikacji⁵. RównieĔ orzecznictwo nie wypowiadaäo siö w peänym zakre- sie na temat charakteru prawnego kwot mlecznych.

Kwoty mleczne zostaäy wprowadzone do wspólnej organizacji rynku mleka 2 kwietnia 1984 r. przepisami rozporzñdzenia Rady (WE) nr 856/84⁶ i rozporzñdze- nia Rady (WE) nr 857/84⁷, jako odpowiedĒ na nadwyĔki w produkcji mleka i prze- tworów mlecznych na wspólnotowym rynku mleka. Powodowaäo to koniecznoĈè interwencji cenowej i co siö z tym ĈciĈle wiñĔe – koniecznoĈè ponoszenia znacz- nych wydatków z budĔetu wspólnotowego. Zastosowane w latach siedemdziesiñ- tych „opäaty wspóäodpowiedzialnoĈci”, a nastöpnie instrumenty „gwarantowanego progu” nie przyniosäy w praktyce spodziewanych efektów i skäoniäy prawodaw- cö europejskiego do odwoäania siö do sprawdzonego na rynku cukru instrumentu kwot produkcyjnych. Mechanizm ten polega na przyznawaniu producentom rolnym uprawnieþ do wprowadzenia do obrotu mleka i przetworów mlecznych w iloĈci wyznaczonej rozmiarem kwoty, bez koniecznoĈci ponoszenia z tego tytuäu opäaty.

W przypadku przekroczenia przez producenta przyznanej kwoty, ciñĔy na nim obo- wiñzek wniesienia opäaty z tytuäu nadwyĔek. Jej wysokoĈè powoduje ekonomicznñ nieopäacalnoĈè produkcji w iloĈci ponadkwotowej.

Reforma rynków rolnych z 2007 r., której normatywnym wyrazem jest rozpo- rzñdzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 paĒdziernika 2007 r. ustanawiajñce wspólnñ organizacjö rynków rolnych oraz przepisy szczegóäowe dotyczñce niektó- rych produktów rolnych⁸, wprowadziäa podejĈcie horyzontalne, polegajñce na ujöciu caäego regulowanego obszaru w jednym akcie prawnym. Powoäane rozporzñdzenie wprowadziäo szereg instytucji prawnych, które dotychczas znajdowaäy siö poza re- gulacjñ europejskich rynków branĔowych, wäñczono nowe rynki do unijnej regu- lacji, ujednolicono system dopäat do prywatnego przechowywania, wprowadzono Fundusz Tytoniowy. Przepisami nowego rozporzñdzenia utrzymano natomiast in- strument kwotowania produkcji rolnej, w tym kwotowania produktów mleka i in-

5 Por. E. Tomkiewicz, Limitowanie produkcji w ustawodawstwie rolnym Wspólnoty Europejskiej, Warszawa 2002, s. 53 i n. oraz E. Tomkiewicz, Kwoty mleczne jako forma reglamentowania rolnej dziaáalnoĞci gospodarczej, „Stu- dia Iuridica Agraria” 2000, t. 1, s. 76 i n., jednak uwagi Autorki byáy formuáowane w okresie, kiedy nieznany byá jeszcze ksztaát przyszáej regulacji dotyczącej kwotowania produkcji mleka w Polsce; ponadto por. A. Oleszko,

„Dziedziczenie” kwot produkcyjnych oraz páatnoĞci w rolnictwie, „Annales UMCS. sectio G” 2005–2006, vol. 52–

53; R. Pastuszko, Przekazanie gospodarstwa rolnego za emeryturĊ (rentĊ strukturalną) a przejĞcie kwoty mlecz- nej na nabywcĊ w Ğwietle praktyki notarialnej, „Rejent” 2005, nr 1, s. 113 i n.; à. Bobeá, Z problematyki prawnej obrotu kwotami mlecznymi w Polsce, „Przegląd Prawa Rolnego” 2006, nr 1, s. 71 i n., Transfer kwot mlecznych bez gospodarstwa w prawie polskim, „Przegląd Prawa Rolnego” 2007, nr 2, s. 271 i n.

6 Dz.Urz. L. 90 z 1.04.1984, s. 10.

7 Dz.Urz. L 90 z 1.04.2984, s. 13.

8 Dz.Urz. L 299 z 16.11.2007, s. 1.

nych przetworów mlecznych⁹. TakĔe zmiany wprowadzone w ramach przeglñdu health check Wspólnej Polityki Rolnej¹⁰ do regulacji wspólnej organizacji rynku mocñ rozporzñdzenia Rady (WE) nr 72/2009 w sprawie zmian we wspólnej polity- ce rolnej poprzez zmianö rozporzñdzeþ (WE) nr 247/2006, (WE) nr 320/2006, (WE) nr 1405/2006, (WE) nr 1234/2007, (WE) nr 3/2008, oraz (WE) nr 479/89 uchyla- jñce rozporzñdzenia (EWG) nr 1883/78, (EWG) nr 1254/89, (EWG) nr 2247/89, (EWG) nt 2055/93, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 2596/97, (WE) nr 1182/2005 i (WE) nr 315/2007¹¹ nie przyniosäy zasadniczych zmian w systemie kwotowania produk- cji mlecznej, a przyjöte rozwiñzania nie dotyczñ istoty i charakteru prawnego kwot mlecznych¹².

Do polskiego ustawodawstwa kwoty mleczne zostaäy wprowadzone ustawñ z dnia 6 wrzeĈnia 2001 r. o regulacji rynku mleka i przetworów mlecznych¹³. Po- woäana ustawa przewidywaäa wdroĔenie instrumentów wsparcia rynku mleka i je- go przetworów w celu dostosowania go do standardów interwencji na tym ryn- ku w UE. Mocñ przepisów powoäanej ustawy wprowadzono indywidualne kwoty mleczne, a na producentów i przetwórców naäoĔony zostaä obowiñzek prowadzenia miesiöcznych rejestrów. Akcesja Polski do UE spowodowaäa koniecznoĈè wprowa- dzenia zmian w ustawie, a ponadtrzyletni okres obowiñzywania jej przepisów po- zwoliä na dokonanie wstöpnej oceny przyjötych w niej rozwiñzaþ. W Polsce nie za- stosowano jednej spójnej regulacji dotyczñcej rynków rolnych, a zachowane zostaäo nadal podejĈcie branĔowe. Przykäadem takiego podejĈcia jest miödzy innymi usta- wa o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, która ma charakter ustawy kompetencyjnej, okreĈla bowiem zadania i wäaĈciwoĈè jednostek organizacyjnych oraz organów w zakresie organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. W po- woäanej ustawie uregulowane zostaäy takĔe kwestie pozostawione do rozstrzygniö-

9 Z uwagi na przedáuĪające siĊ negocjacje, zmiany w organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych nie zosta- áy wprowadzone mocą przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, a odrĊbnie: rozporządzeniem Rady (WE) nr 1152/2007 z 26.09.2007 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1255/1999 w sprawie wspólnej orga- nizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 1153 z 26.09.2007 r. zmienia- jącym rozporządzenie (WE) nr 2597/97 ustanawiające dodatkowe zasady w sprawie wspólnej organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w odniesieniu do mleka spoĪywczego.

10 Health check rozumiany jest jako dostosowanie WPR do aktualnych realiów (rosnących cen rynkowych, zmian klimatycznych, globalizacji itp.). Przegląd WPR zakoĔczyá siĊ przyjĊciem porozumienia Rady Ministrów UE do spraw Rolnictwa i Ryboáówstwa. W wyniku tych ustaleĔ na początku 2009 r. wprowadzono pakiet legislacyjny modyÞ kujący dotychczasowe instrumenty WPR.

11 Dz. Urz. L. 30 z 31.01.2009, s. 16.

12 Zmiana wymagająca sygnalizacji to ograniczenie uprawnieĔ paĔstw czáonkowskich w zakresie przekazy- wania kwoty do rezerwy krajowej. Stosownie do znowelizowanego art. 72 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 paĔstwa czáonkowskie mogą zdecydowaü, czy i na jakich warunkach moĪliwe jest przekazywanie do rezerwy krajowej caáoĞci lub czĊĞci niewykorzystanej kwoty, dopiero jeĪeli producenci nie wprowadzą do ob- rotu iloĞci równej przynajmniej 85% ich kwoty indywidualnej podczas co najmniej jednego dwunastomiesiĊczne- go okresu. Por. M. StaĔko, Nowe elementy konstrukcyjne wsparcia rynkowego w ramach przeglądu health check na tle dyskusji o prawnych gwarancjach jednolitoĞci rynku wewnĊtrznego produktów rolno–spoĪywczych, (w:) Ocena prawna wpáywu health check na przyszáoĞü Wspólnej Polityki Rolnej, ToruĔ 2010, s. 108–109.

13 Dz.U. Nr 129, poz. 1446 z póĨn. zm.

cia Paþstwom Czäonkowskim lub nieuregulowane przez przepisy rozporzñdzenia Rady (WE) nr 1234/2007 i rozporzñdzeþ wykonawczych.

2. Charakter prawny kwot mlecznych

Charakter prawny kwot mlecznych wywoäuje nadal wiele kontrowersji¹⁴. Indy- widualna kwota mleczna jest uprawnieniem do wprowadzenia do obrotu okreĈlo- nej iloĈci mleka przez producenta mleka bödñcego zarówno dostawcñ hurtowym, jak i bezpoĈrednim. Korelatem tego uprawnienia jest obowiñzek naäoĔony mocñ po- stanowieþ art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy na podmiot skupujñcy, a polegajñcy na obo- wiñzku skupu mleka wyäñcznie od producentów posiadajñcych indywidualne kwo- ty dla dostaw (dostawców hurtowych). Do dnia 29 lutego 2004 r. decyzje w sprawie przyznania indywidualnych kwot mlecznych w wysokoĈci proporcjonalnej do iloĈci mleka wprowadzanego do obrotu w roku referencyjnym wydawali – na podstawie ustawy z dnia 6 wrzeĈnia 2001 r. o regulacji rynku mleka i przetworów mlecznych – dyrektorzy oddziaäów terenowych Agencji Rynku Rolnego. Decyzje te stanowiäy podstawö pierwotnego nabycia prawa do indywidualnej kwoty mlecznej. Tryb na- bycia pierwotnych uprawnieþ do kwot mlecznych uzasadnia ich zaliczenie do sfery publicznoprawnej. Zgodnie z art. 6a ustawy o regulacji rynku mleka i przetworów mlecznych indywidualne kwoty mleczne sñ uprawnieniem, którego Ēródäem jest de- cyzja administracyjna, a normatywnñ podstawñ ich przyznania sñ przepisy admi- nistracyjne. Stosunek äñczñcy Agencjö Rynku Rolnego¹⁵ i producenta rolnego nie cechuje autonomicznoĈè podmiotów. To bowiem Agencja w drodze decyzji admi- nistracyjnej wäadczo ksztaätuje sytuacjö prawnñ producenta rolnego, rozstrzygajñc o przyznaniu lub odmowie przyznania kwoty mlecznej.

Powstaäe w administracyjnoprawnym trybie uprawnienia do indywidualnych kwot mlecznych majñ jednak charakter majñtkowy, sñ zbywalne i mogñ byè przed- miotem obrotu. Zgodnie z art. 22 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych prawo do indywidualnej kwoty mlecznej lub jej czöĈci moĔe byè zby- wane. MoĔliwoĈè zbycia jest ograniczona podmiotowo. Nabywcñ moĔe byè tyl- ko producent w rozumieniu przepisów rozporzñdzenia Rady (WE) nr 1234/2007,

14 Na záoĪony i nie do koĔca zdeÞ niowany jurydycznie charakter kwot produkcyjnych zwraca uwagĊ A. Oleszko,

„Dziedziczenie” kwot produkcyjnych…, s. 112 i n.

15 Agencja Rynku Rolnego dziaáa na podstawie ustawy z dnia 11.03.2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organiza- cji niektórych rynków rolnych, (Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702 z póĨn. zm.) oraz statutu nadanego w drodze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7.02.2008 r. w sprawie nadania statutu Agencji Ryn- ku Rolnego (Dz.U. Nr 30, poz. 181). Szerzej na temat Agencji Rynku Rolnego por. A. Stelmachowski, (w:) Pra- wo rolne, pod red. A. Stelmachowskiego, Warszawa 2009, s. 428 i n.; P. Wojciechowski, (w:) Prawo rolne, pod red. P. Czechowskiego, Warszawa 2011, s. 128 i n. Wobec braku orzecznictwa w odniesieniu do ARR, dla okre- Ğlenia jej statusu prawnego moĪna posáuĪyü siĊ orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego okreĞlają- cymi status prawny ARiMR w sferze administracyjnoprawnej: wyrok NSA z dnia 8.06.2006 r., II GSK 63/06, Lex nr 190551; wyrok NSA z dnia 20.09.2006 r., II GSK 95/06, Lex nr 273687; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7.01.2005 r., III SA/Wa 1796/04, Lex nr 256431; postanowienie NSA z dnia 16.11.2006 r., II GSK 189/06, Lex nr 287939.

do którego przepisów odsyäa polski ustawodawca. Umowa wymaga zatwierdzenia, w drodze decyzji, przez wäaĈciwego miejscowo dla zbywcy dyrektora oddziaäu te- renowego Agencji. Ograniczenia obrotu kwotami mlecznymi nie wpäywajñ nato- miast na zasadniczñ cechö kwot mlecznych – ich zbywalnoĈè i moĔliwoĈè uzyska- nia w zwiñzku z tym korzyĈci majñtkowych. Ustawodawca stwierdza wyraĒnie, iĔ kwoty mleczne mogñ byè przedmiotem zbycia w drodze umowy. Zgodnie z art. 22 ust. 14 ustawy w sprawach nieuregulowanych do umowy zbycia kwoty indywidual- nej stosuje siö odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczñce umowy sprze- daĔy. NaleĔy wiöc uznaè, iĔ poprzez uzyskanie wartoĈci gospodarczej nastöpuje nadanie przymiotu cywilnoprawnego uprawnieniu, którego Ēródäem jest decyzja ad- ministracyjna. Jest to wiöc prawo majñtkowe, majñce okreĈlonñ wartoĈè ekonomicz- nñ, generujñce powstawanie przychodu po stronie zbywcy uprawnienia.

W odniesieniu do kwot mlecznych wystöpuje zatem pewna dwoistoĈè ich cha- rakteru prawnego, a uprawnienie do kwoty mlecznej winno byè analizowane na dwóch päaszczyznach. Pierwszñ z tych päaszczyzn wyznacza stosunek pomiödzy producentem i Agencjñ Rynku Rolnego, druga tworzy siö pomiödzy producenta- mi dokonujñcymi czynnoĈci obrotu. Stosunek prawny: producent – Agencja Rynku Rolnego ma z pewnoĈciñ charakter administracyjnoprawny. đródäem pierwotnego nabycia uprawnienia do indywidualnej kwoty mlecznej jest bowiem decyzja admi- nistracyjna. TakĔe konwersja kwoty mlecznej z dostaw na sprzedaĔ bezpoĈredniñ oraz ze sprzedaĔy bezpoĈredniej na dostawy, zgodnie z art. 24 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, wymaga decyzji, którñ na podstawie wnio- sku producenta wydaje wäaĈciwy miejscowo dyrektor oddziaäu terenowego Agen- cji. W analizowanej relacji uprawnienie do indywidualnej kwoty mlecznej ma zatem charakter administracyjnoprawny i podlega zasadom prawa administracyjnego.

Jednak poprzez dopuszczenie do obrotu kwotami mlecznymi staäy siö one pra- wami o wartoĈci majñtkowej, które w ramach umowy sprzedaĔy lub oddania w uĔy- wanie poddane zostaäy regulacji cywilnoprawnej, a podstawowñ cechñ stosunków prawnych pomiödzy producentami jest równorzödnoĈè podmiotów. W stosunkach pomiödzy producentami uprawnienia do indywidualnych kwot mlecznych stajñ siö zatem przedmiotem cywilnoprawnego obrotu.

Podobne stanowisko moĔna odnaleĒè w orzecznictwie sñdów administracyj- nych, które to uprawnienie do kwoty mlecznej kwalifikujñ, jako ewentualne prawo majñtkowe, którego Ēródäem jest decyzja administracyjna, podkreĈlajñc jednoczeĈ- nie, Ĕe prawa majñtkowe sñ prawami podmiotowymi realizujñcymi interes ekono- miczny uprawnionego i skäadajñcymi siö na jego majñtek. Majñ one wymiar pie- niöĔny.¹⁶

16 Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24.11.2009 r., I SA/Go 349/09, LEX nr 549768.

Nieco podobnym do kwot mlecznych instrumentem sñ päatnoĈci uregulowane przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o päatnoĈciach w ramach systemów wsparcia bezpoĈredniego¹⁷. Rolnik wystöpuje do Agencji Restrukturyzacji i Mo- dernizacji Rolnictwa z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie przyznania päatno- Ĉci. Agencja (kierownik biura powiatowego ARiMR) w drodze decyzji administra- cyjnej ksztaätuje sytuacjö prawnñ rolnika, rozstrzygajñc o przyznaniu päatnoĈci lub odmawiajñc jej przyznania, przy uwzglödnieniu ustawowych przesäanek. Postöpo- wanie w sprawie przyznania päatnoĈci jest szczególnym postöpowaniem administra- cyjnym, do którego stosuje siö przepisy Kodeksu postöpowania administracyjnego, z zastrzeĔeniem odröbnoĈci przewidzianych ustawñ o päatnoĈciach w ramach syste- mów wsparcia bezpoĈredniego. W postöpowaniu tym regulowane sñ stosunki admi- nistracyjnoprawne, przy czym postöpowanie to mieĈci siö w pojöciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a rozstrzygniöcia zapadajñ w formach wäadczych, przewidzianych w postöpowaniu administracyjnym¹⁸. Decyzje w spra- wie päatnoĈci mogñ zostaè zaskarĔone do dyrektora biura powiatowego ARiMR.

Podlegajñ one równieĔ kontroli sñdów administracyjnych. Uprawnienia do päatnoĈci bezpoĈrednich sñ zatem uprawnieniami, których Ēródäem jest decyzja administracyj- na, a normatywnñ podstawñ ich wypäaty sñ przepisy prawa administracyjnego. Za- sadnicza róĔnica pomiödzy päatnoĈciami i kwotami mlecznymi polega natomiast na wyäñczeniu moĔliwoĈci obrotu uprawnieniami do päatnoĈci. Nie moĔna zatem uznaè, iĔ päatnoĈci sñ instytucjñ prawa cywilnego. Ustawodawca tylko w szczególnych sy- tuacjach dopuszcza zmianö podmiotu uprawnionego do päatnoĈci, a zmiana ta äñ- czyè siö musi z przeniesieniem posiadania gruntów rolnych objötych wnioskiem.

W przypadku zmiany podmiotu wäadajñcego gruntem, o podmiocie uprawnionym do otrzymania päatnoĈci nie decydujñ przepisy prawa cywilnego, a ustawy o päat- noĈciach w ramach systemów wsparcia bezpoĈredniego¹⁹.

3. Obrót kwotami mlecznymi

Uprawnienia do kwot mlecznych mogñ byè przedmiotem obrotu. Zasadniczo, polski ustawodawca nie zdecydowaä siö na zerwanie zwiñzku pomiödzy kwotñ a go- spodarstwem rolnym, wprowadzajñc reguäö, Ĕe zbycie gospodarstwa prowadzi do przeniesienia kwoty mlecznej na nabywcö. Przepis art. 30 ust. 1 i 4 ustawy o orga-

17 Tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z póĨn. zm.

18 Por. art. 3 ust. 1 ustawy o páatnoĞciach w ramach systemów wsparcia bezpoĞredniego, który stanowi, Īe z za- strzeĪeniem zasad i warunków okreĞlonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 powo- áanej ustawy, do postĊpowaĔ w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje siĊ przepisy Kodeksu postĊpowania administracyjnego, chyba Īe przepisy ustawy stanowią inaczej. KoniecznoĞü pewnych uproszczeĔ procedury wynika m.in. z iloĞci wniosków wpáywających corocznie do ARiMR – jest ich ponad 1.500.000.

19 Por. szerzej J. Bieluk, D. àobos–Kotowska, Ustawa o páatnoĞciach w ramach systemów wsparcia bezpoĞrednie- go. Komentarz, Warszawa 2008. s. 218 i n. oraz J. Bieluk, Charakter prawny páatnoĞci w systemie wsparcia bez- poĞredniego, (w:) Obrót gospodarczy w prawie rolnym, pod. red. B. JeĪyĔskiej, Lublin 2009, s. 205 i n.

nizacji rynku mleka i przetworów mlecznych stanowi, Ĕe w przypadku zbycia go- spodarstwa producenta, przyznane mu prawo do indywidualnej iloĈci referencyjnej przechodzi na nabywcö gospodarstwa, a wäaĈciwy miejscowo dyrektor oddziaäu te- renowego Agencji na podstawie wypisu aktu notarialnego albo kopii zawartej umo- wy dokonuje wpisu do rejestru producentów o przejĈciu prawa do indywidualnej iloĈci referencyjnej na nabywcö, dzierĔawcö lub innego posiadacza zaleĔnego go- spodarstwa. Prawo to przechodzi na nabywcö w takim stanie, w jakim w dacie zby- cia gospodarstwa przysäugiwaäo ono zbywcy. JeĈli w dacie zbycia gospodarstwa kwota mleczna nie zostaäa wykorzystana w caäoĈci lub w czöĈci, to na nabywcö go- spodarstwa przechodzi równieĔ kwota mleczna niewykorzystana w caäoĈci lub wy- korzystana w czöĈci. PrzejĈcie prawa, o którym mowa w art. 30 ust. 4 ustawy, na- stöpuje ex lege, a wpis, którego dokonuje wäaĈciwy miejscowo dyrektor oddziaäu terenowego Agencji, ma jedynie charakter deklaratoryjny²⁰.

Polski ustawodawca dopuĈciä takĔe przeniesienie uprawnienia do kwot mlecz- nych bez gospodarstwa rolnego, przewidujñc w tym zakresie dwie dopuszczalne for- my: zbycie kwoty mlecznej bez gospodarstwa rolnego oraz oddanie kwoty mlecznej do uĔywania. Ustawodawca odmiennie ksztaätuje zatem sytuacjö prawnñ w zaleĔno- Ĉci od tego, czy czynnoĈè prawna w sposób definitywny przenosi uprawnienie do in- dywidualnej iloĈci referencyjnej w drodze czynnoĈci zbycia, czy teĔ czynnoĈè ta ma charakter tymczasowy i polega na oddaniu indywidualnej iloĈci referencyjnej jedy- nie do uĔywania. W szczególnoĈci odmiennie okreĈlone zostaäy przesäanki nabycia uprawnienia do indywidualnej iloĈci referencyjnej.

4. Zbycie kwot mlecznych

W przypadku zbycia kwoty mlecznej bez jednoczesnego zbycia gospodarstwa rolnego ustawodawca okreĈla przesäanki, które warunkujñ skutecznoĈè takiej umo- wy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecz- nych, prawo do kwoty indywidualnej lub jej czöĈci moĔe byè zbywane wyäñcznie producentowi, w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, która dla swojej sku- tecznoĈci wymaga zatwierdzenia, w drodze decyzji, przez wäaĈciwego miejscowo dla zbywcy dyrektora oddziaäu terenowego Agencji.

Umowa zbycia dotyczyè moĔe zatem caäej lub czöĈci kwoty przyznanej produ- centowi rolnemu w danym roku²¹, a jej przedmiotem moĔe byè wyäñcznie niewyko- rzystana w danym roku kwotowym czöĈè kwoty mlecznej.

20 Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.09.2006 r., IV SA/Wa 1147/06, Lex nr 256683 oraz wyrok WSA w War- szawie z dnia 3.10.2006 r., IV SA/Wa 1163/06, Lex nr 283611.

21 Zrezygnowano z przesáanki regionalizacji kwot mlecznych. W dniu 1.04.2009 r. weszáa bowiem w Īycie noweliza- cja ustawy z 15.06.2007 r. o zmianie ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 115, poz. 794.

Umowa powinna zostaè zawarta z podmiotem posiadajñcym status prawny pro- ducenta, którego gäównymi cechami jest to, Ĕe posiada gospodarstwo, zarzñdza nim i prowadzi dziaäalnoĈè rolniczñ. Znaczenie zwrotu „producent rolny” ustaliè nale- Ĕy przy uwzglödnieniu przepisów rozporzñdzeþ Rady (WE). Stosownie bowiem do brzmienia art. 31 ust 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych pojöcie producenta naleĔy definiowaè zgodnie z art. 65 lit. c rozporzñdzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Zgodnie z powoäanym przepisem producent oznacza rolnika, którego gospodarstwo jest poäoĔone na terytorium geograficznym paþstwa czäon- kowskiego, a który produkuje i wprowadza do obrotu mleko lub który przygotowuje siö do prowadzenia takiej dziaäalnoĈci w najbliĔszej przyszäoĈci. Z kolei powoäany przepis art. 65 lit. d odwoäuje siö do definicji gospodarstwa rolnego zawartej w art. 2 lit. b rozporzñdzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawia- jñcego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpoĈredniego dla rolników w ra- mach wspólnej polityki rolnej i ustanawiajñcego okreĈlone systemy wsparcia dla rol- ników, zmieniajñcego rozporzñdzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylajñce rozporzñdzenie (WE) nr 1782/2003²². Zgodnie z je- go brzmieniem gospodarstwo oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarzñdzane przez rolnika, które znajdujñ siö na terytorium tego samego Paþstwa Czäonkowskie- go. Z powyĔszego wynika, Ĕe pojöcie gospodarstwa rolnego okreĈlone jest podmio- towo i zwiñzane jest z osobñ prowadzñcñ to gospodarstwo, którñ zgodnie z art. 2 lit. a moĔe byè osoba fizyczna lub prawna bñdĒ grupa osób fizycznych lub praw- nych, bez wzglödu na status prawny takiej grupy i jej czäonków w Ĉwietle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje siö na terytorium Wspólnoty, oraz które prowadzñ dziaäalnoĈè rolniczñ. Ustawodawca wspólnotowy nie wymaga natomiast, aby wnioskujñcy o przyznanie kwoty mlecznej legitymowaä siö tytuäem prawnym do gruntów rolnych, a wystarczajñcym wydaje siö posiadanie gospodarstwa rolne- go. Skoro o dopuszczeniu transferów decyduje Paþstwo Czäonkowskie, to pojöcie posiadania gospodarstwa rolnego naleĔy równieĔ wyprowadziè z prawa krajowego.

W tym równieĔ pojöcia posiadacza samoistnego, czy teĔ zaleĔnego, poszukiwaè na- leĔy w regulacjach Kodeksu cywilnego²³. Analogicznie przyjñè naleĔy, Ĕe do sku- tecznego zbycia kwoty mlecznej wystarczajñce jest posiadanie gospodarstwa rolne- go, bez koniecznoĈci wykazania siö tytuäem prawnym do gruntu.

Do umowy zbycia uprawnienia do kwoty mlecznej w kwestiach nieuregulowa- nych stosuje siö odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W szczególnoĈci nale- Ĕy wskazaè na art. 555 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym przepisy o sprzedaĔy rzeczy stosuje siö odpowiednio do sprzedaĔy energii oraz do sprzedaĔy praw²⁴. Nie

22 Dz. Urz. L.30 z 31.01.2009, s. 16.

23 Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.12.2007 r., IV SA/Wa 1354/07, Lex nr 494035.

24 Por. Z. Gawlik, Komentarz do art. 555 Kodeksu cywilnego, program komputerowy Lex: Uzasadnione jest zatem postrzeganie art. 555 kc. w ten sposób, Īe dotyczy on wszystkich tych obiektów sprzedaĪy, które odróĪniają siĊ w swej istocie od rzeczy w rozumieniu art. 44 kc.

stosujemy do niej przepisów dotyczñcych sprzedaĔy konsumenckiej, gdyĔ dotyczy ona rynku profesjonalnego.

SprzedaĔ jest umowñ dwustronnie zobowiñzujñcñ. Skutkiem zawarcia umowy sprzedaĔy jest zobowiñzanie siö sprzedawcy do przeniesienia wäasnoĈci rzeczy lub prawa na kupujñcego oraz zobowiñzanie siö kupujñcego do zapäacenia sprzedawcy umówionej ceny. Jest to umowa konsensualna, odpäatna, kauzalna.

Umowa ta powoduje definitywne przeniesienie prawa na nabywcö. Umowa po- winna byè zawarta w formie pisemnej. Zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu cywilnego, je- Ĕeli ustawa zastrzega dla czynnoĈci prawnej formö pisemnñ, czynnoĈè dokonana bez zachowania zastrzeĔonej formy jest niewaĔna tylko wtedy, gdy ustawa prze- widuje rygor niewaĔnoĈci. W odniesieniu do umowy zbycia uprawnienia do kwoty mlecznej ustawodawca rygoru niewaĔnoĈci co prawda nie przewidziaä, jednak naäo- Ĕyä na zbywcö obowiñzek dostarczenia kopii umowy wraz z wnioskiem o zatwier- dzenie umowy. Umowa ta wymaga bowiem dla swojej skutecznoĈci zatwierdze- nia jej w drodze decyzji wydanej przez dyrektora oddziaäu terenowego Agencji, na wniosek stron zäoĔony w ustawowym terminie.

5. Oddanie do uĪywania

Drugim sposobem przeniesienia uprawnienia do kwoty mlecznej bez gospo- darstwa jest oddanie tej kwoty w uĔywanie. Zasadniczo przedmiotem umowy moĔe byè wyäñcznie czöĈè kwoty mlecznej, której oddajñcy w uĔywanie nie zamierza wykorzystaè w danym roku kwotowym. Oddanie w uĔywanie caäej kwoty mlecz- nej jest natomiast dopuszczalne jedynie wyjñtkowo. Stosownie do art. 22 a usta- wy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych oddanie w uĔywanie caäej kwoty mlecznej jest dopuszczalne wyäñcznie w przypadkach okreĈlonych w art. 72 ust. 3 rozporzñdzenia Rady (WE) nr 1234/2007. W powoäanym przepisie mowa jest o przypadkach dziaäania siäy wyĔszej oraz o innych naleĔycie uzasadnionych i uzna- nych przez wäaĈciwy organ przypadkach tymczasowo wpäywajñcych na zdolnoĈè produkcyjnñ producentów. Umowa powinna byè zawarta z producentem rolnym na okres roku kwotowego, a polski ustawodawca do trzech kolejnych lat kwotowych ograniczyä moĔliwoĈè oddawania do uĔywania kwot mlecznych. Ponadto, identycz- nie jak w przypadku zbycia uprawnienia do kwoty mlecznej, takĔe w przypadku przeniesienia uprawnienia do uĔywania kwoty mlecznej umowa wymaga zatwier- dzenia przez dyrektora oddziaäu terenowego Agencji Rynku Rolnego.

OkreĈlenie przedmiotu umowy jako oddanie w uĔywanie moĔe budziè kontro- wersje, gdyĔ nie odpowiada terminologii stosowanej przez ustawodawcö na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego. Przepisy Kodeksu konsekwentnie posäugujñ siö bo-

wiem terminem oddanie do uĔywania²⁵. Zgodnie z art. 22a ustawy do umowy o od- danie w uĔywanie stosuje siö odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczñ- ce umowy dzierĔawy. Odesäanie odbywa siö poprzez art. 709 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym przepisy o dzierĔawie rzeczy stosuje siö odpowiednio do dzierĔa- wy praw. Przyjñè naleĔy, iĔ zastosowanie majñ równieĔ pozostaäe przepisy Kodek- su cywilnego o dzierĔawie.

Umowa oddania w uĔywanie – biorñc za punkt wyjĈcia regulacjö dotyczñcñ dzierĔawy – jest umowñ dwustronnie zobowiñzujñcñ, konsensualnñ, wzajemnñ i od- päatnñ. TreĈciñ umowy jest udostöpnienie prawa do indywidualnej kwoty mlecznej na okreĈlonych warunkach – czöĈciowo ĈciĈle okreĈlonych przez ustawö o organiza- cji rynku mleka i przetworów mlecznych, na przykäad jeĔeli chodzi o czas udostöp- nienia uprawnienia. Osoba otrzymujñca w uĔywanie uprawnienie do kwoty mlecz- nej ma prawo do poĔytków, w tym wypadku polegajñcych na moĔliwoĈci sprzedaĔy mleka w okreĈlonych iloĈciach. W art. 22a ust. 1 ustawodawca ustaliä maksymal- ny czas trwania umowy, na jeden rok kwotowy. Podobnie jak w przypadku umowy zbycia wymagana jest forma pisemna.

6. SkutecznoĞü umów dotyczących kwot mlecznych

Zgodnie z art. 22 ust. 1 i art. 22a ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i prze- tworów mlecznych, zarówno umowa zbycia, jak i umowa oddania w uĔywanie uprawnienia do kwoty mlecznej, zawarta w formie pisemnej i speäniajñca warun- ki przewidziane w ustawie, jest waĔna, jednak dla swojej skutecznoĈci wymaga za- twierdzenia przez dyrektora oddziaäu terenowego Agencji. Brak skutecznoĈci takiej umowy nie moĔe byè utoĔsamiany z bezskutecznoĈciñ zawieszonñ w rozumieniu art. 63 § 1 kc. Zgodziè siö tu naleĔy ze stanowiskiem, iĔ nieuzasadnione byäoby w Ĉwietle obowiñzujñcego prawa, obejmowanie konstrukcjñ bezskutecznoĈci zawie- szonej przypadków, gdy przepis ustawy wymaga dla dokonania czynnoĈci prawnej zgody (zezwolenia) organu wäadzy publicznej (administracji, rzñdowej, samorzñdo- wej, sñdu). Organy te wystöpujñ w roli wäadczej i ani nie sñ w rozumieniu prawa cy- wilnego „osobami trzecimi”, ani nie skäadajñ „oĈwiadczenia woli”, co konstytuuje zdarzenie wywoäujñce stan zawieszonej bezskutecznoĈci²⁶.

Wydaje siö, Ĕe wäaĈciwszñ konstrukcjñ byäoby wprowadzenie regulacji, w któ- rej decyzja o zatwierdzeniu umowy byäaby przesäankñ waĔnoĈci umowy cywilno- prawnej. Kwestiö braku zgody na zawarcie umowy naleĔaäoby zatem rozpatrywaè

25 Por. art. art. 659 Kodeksu cywilnego: § 1. Przez umowĊ najmu wynajmujący zobowiązuje siĊ oddaü najemcy rzecz do uĪywania przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a najemca zobowiązuje siĊ páaciü wynajmującemu umówiony czynsz, por. teĪ art. 693 § 1. Przez umowĊ dzierĪawy wydzierĪawiający zobowiązuje siĊ oddaü dzier- Īawcy rzecz do uĪywania i pobierania poĪytków przez czas oznaczony lub nie oznaczony, a dzierĪawca zobo- wiązuje siĊ páaciü wydzierĪawiającemu umówiony czynsz.

26 System Prawa Cywilnego, t. 2, red. Z. RadwaĔski, Warszawa 2002, s. 443–444.

w kontekĈcie sankcji przewidzianej w art. 58 Kodeksu cywilnego – czyli niewaĔno- Ĉci bezwzglödnej.

Odröbnñ kwestiñ, wykraczajñcñ poza ramy niniejszego opracowania, jest regu- lacja wpäywu decyzji administracyjnej, a przede wszystkim jej niewaĔnoĈci, na waĔ- noĈè, czy teĔ jak chce ustawodawca – skutecznoĈè umowy cywilnoprawnej. Biorñc pod uwagö trudnoĈci interpretacyjne takiej sytuacji, naleĔaäoby postulowaè ustawo- we rozwiñzanie tego problemu.

7. Wnioski

Specyficzna dwoistoĈè charakteru prawnego kwot mlecznych wywoäuje pew- ne trudnoĈci interpretacyjne. Kwoty mleczne ze wzglödu na swój rodowód majñ charakter administracyjny. Sñ instytucjñ ze sfery publicznoprawnej. Dopuszczenie przez ustawodawcö obrotu uprawnieniami do kwot mlecznych nadaäo im wartoĈci ekonomicznej, przez co staäy siö instrumentem przynaleĔnym do sfery prywatno- prawnej. CzynnoĈci zbycia kwot mlecznych i ich oddania w uĔywanie, mimo usta- wowych ograniczeþ, sñ z pewnoĈciñ czynnoĈciami cywilnoprawnymi, majñcymi charakter rozporzñdzenia prawami majñtkowymi. Przy analizie tych umów moĔemy posäugiwaè siö dorobkiem prawa cywilnego, nie zapominajñc jednoczeĈnie o specy- ficznym, administracyjnym rodowodzie ich przedmiotu. Odmienny charakter praw- ny majñ päatnoĈci bezpoĈrednie. PäatnoĈci przynaleĔñ do sfery administracyjnej, a w zwiñzku z niedopuszczalnoĈciñ wprowadzania ich do obrotu nie uzyskujñ przy- miotu cywilnoprawnego. W przypadku, gdy polski ustawodawca, wzorem innych krajów Unii Europejskiej, dopuĈci równieĔ obrót równieĔ uprawnieniami do päatno- Ĉci, kwalifikacja prawna i charakter prawny obu uprawnieþ bödzie podobny.

Regulacja prawna kwot mlecznych wymaga uzupeänienia o jasne rozwiñzania prawne dotyczñce sytuacji znajdujñcych siö na styku prawa administracyjnego i cy- wilnego – przede wszystkim o kwestiö wzajemnych relacji decyzji administracyj- nych i umów.

Quotas for the production of milk as a subject of turnover – chosen issues

Key words: Common Agricultural Policy, alienation, Agricultural Market Agency, quotas for the production of milk

Quotas for the production of milk are a permanent element of the Common Agricultural Policy. Their legal character and the possibility of their acquisition are the subject of this article. On the one hand, the quotas are to be considered from the administrative law point of view– they are the result of an administrative decision and their distribution is regulated by the code of administrative procedure. On the other hand, the legislator allowed the possibility of the civil law turnover. In Poland the legislator allows permanent and temporary alienation of individual quotes. In the case of permanent alienation, regulations pertaining to the contract of sale are applied; in the case of turning them over for somebody else’s use – those concerning the contract of lease. Taking the above into account, one may observe that quotas for production of milk are of dual nature. In the relations: farmer – the Agricultural Market Agency, there is no doubt they are regulated by administrative law. Yet, in the case of appearing in the turnover they are the qualifications of a certain material worth, which requires the application of civil law.