Woonlasten en woonkwaliteit: Verslag van vier jaar RIW-onderzoek

I

WOONLASTEN EN WOONKWALITEIT

libliotheek TU Delft

1111111111111111111111111111111111 C 0803813798

WOONLASTEN EN WOONKWALITEIT

Uitgegeven en gedistribueerd door: Delftse Universitaire Pers

Stevinweg 1 2628 CN Delft Tel. (015) 783254

In opdracht van:

RIW-Research-Instituut voor Woningbouw, Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing Berlageweg 1

2628 CR Delft Tel. (015) 783046

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG

ISBN 90-6275-468-6

Copyright

©

1988 by RIW, Delft All rights reserved.

INHOUD

Voorwoord

DEEL I INHOUDELIJK VERSLAG VAN HET RIW-ONDERZOEK 1984 - 1988 Volkshuisvesting in verandering; de jaren tachtig als draaipunt

1.1 Economische en maatschappelijke achtergronden 1.2 Ontwikkelingen in de volkshuisvesting

1.3 Woonlasten en woonkwaliteit 2 Kwaliteit van de woningvoorraad 2.1 Inleiding

2.2 Kwaliteit van de woningvoorraad onderzocht 2.3 Woningkwaliteit: perspectieven

3 Kosten en kwaliteit bij de huisvesting van bijzondre groepen 3.1 Inleiding 3.2 Gehandicapten 3.3 Ouderen 3.3 Etnische minderheden 3.4 Perspectieven 4 Actoren en stelselwijzigingen 4.1 Inleiding

4.2 Actoren en het stelsel in beweging 4.3 Perspectieven

5 Perspectieven: woningkwaliteit in een tijdperk van groeiende marktinvloed

DEEL 1I OFFICIELE EINDVERSLAG DEEL III PUBLICATIES RIW 1984 - 1988

7 11 11 12 13 15 15 16 21 23 23 25 27 30 32 37 37 38 45 47

VOORWOORD

Sinds enige jaren verloopt de financiering van het universitair onderzoek door het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen anders dan voorheen. Vanaf 1 januari 1983 geldt het systeem van de Voorwaardelijke Financiering, kortweg VF. Dit systeem houdt in dat een meerjarenprogramma wordt ingediend. Dit programma wordt vooraf door een onafhankelijke beoordelingscommissie getoetst op maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie. Achteraf worden de resultaten van het onderzoek beoordeeld door dezelfde commissie.

Het RIW neemt in de periode 1983 - 1988 deel aan het VF-project "Woonlasten en woonkwaliteit". Ook het Onderzoeksinstituut Technische Bestuurskunde (OTB) en enkele andere onderzoekers van de Technische Universiteit Delft, Faculteit der Bouwkunde, nemen deel aan dit project. Het programma staat onder leiding van Prof Or Ir H. Priemus en Or P.P.J. Houben.

In dit cahier treft u een verslag aan van het onderzoek dat binnen dit VF-project door het RIW heeft plaatsgevonden. Uiteraard is nauw samengewerkt met de overige participanten, met name onderzoekers binnen het OTB. Toch vormt het RIW-onderzoek een apart, af te bakenen, onderdeel van het totale VF-project. Het RIW heeft ervoor gekozen om, naast het gezamenlijk verslag in hoofdlijnen, ook een eigen, inhoudelijk verslag uit te brengen van het RIW-onderzoek binnen het VF-project. Hiervoor zijn twee redenen. In de eerste plaats behoort een publieke organisatie, wat een universitaire instelling toch is, verantwoording van zijn werkzaamheden af te leggen. In dit opzicht is het inhoudelijke verslag van het RIW-onderzoek een aanvulling op het algemene VF-verslag. Het RIW laat hierdoor aan mensen en instellingen binnen en buiten de Technische Universiteit Delft zien welk onderzoek er is verricht. Hierdoor kan, zo wordt gehoopt, een bredere bekendheid worden gegeven aan de onderzoeksresultaten van de afgelopen jaren. Tegelijk is dit verslag een soort verantwoording ten opzichte van de Faculteit der Bouwkunde, waar het RIW onderdeel van uitmaakt.

Omdat op verschillende groepen lezers wordt gemikt, is gepoogd de tekst ook voor niet-specialisten toegankelijk te maken. Dat van de meer dan 80 wetenschappelijke en 150 vakpublicaties, die in het kader van het RIW-deel van het VF-project verschenen, slechts een globale schets kon worden gegeven spreekt vanzelf.

Dit cahier bestaat uit een aantal delen. Deel 1 bevat het inhoudelijke verslag van het RIW-onderzoek in de periode 1984 - 1988. De inleiding, hoofdstuk 1, noemt de belangrijkste veranderingen die zich op dit moment ten aanzien van de volks-huisvesting voordoen. Vervolgens wordt in de hoofdstukken 2 t/m 4 ingegaan op de verschillende kernthema's binnen het VF-project:

- kwaliteit van de woningvoorraad;

- woonlasten en woonkwaliteit bij bijzondere groepen; - actoren en stelselwijzigingen in de volkshuisvesting.

Van ieder van deze onderwerpen wordt een korte beschrijving gegeven van de stand van zaken en de voornaamste problemen die zich voordoen. Vervolgens worden de voornaamste uitkomsten van het RIW-onderzoek gepresenteerd. Tot slot wordt in-gegaan op mogelijke toekomstige ontwikkelingen en op het onderzoek dat verricht zal moeten worden.

Er viel nog een vierde thema, "woonlasten: beleid en beheersing" binnen het VF-project, maar onderzoek op dit terrein werd vrijwel uitsluitend verricht door het OTB. Een verslag van deze aktiviteiten zult u in dit cahier dus niet aantreffen. Deel 2 bevat het het officiële eindverslag van het VF-project, zoals dat inmiddels bij de beoordelingscommissie is ingediend.

Deel 3 tot slot vermeldt, per jaar, welke publicaties er binnen het project "Woon-lasten en woon kwaliteit" zijn verschenen.

lUW NIEUWSBRIEF

I'ftGD,

~,

VOLKSHUISVESTING IN VERANDERING; DE JAREN TACHTIG ALS DRAAIPUNT

Het tijdperk in het midden van de jaren tachtig kan voor wat de volkshuisvesting betreft als een scharnierpunt worden aangemerkt. D~ volkshuisvesting maakt in deze periode enkele belangrijke veranderingen door. Het klassieke volkshuis-vestingsbeleid, zoals dat in eerdere decennia was ontwikkeld, lijkt zijn langste tijd gehad te hebben. De woningnood heeft als politiek en maatschappelijk thema aan belang ingeboet. In ieder geval staan vrij drastische beleidsveranderingen voor de deur. Maar ook doen zich allerlei andere ontwikkelingen in de volkshuisvesting voor. De lagere woningproductie en het ontstaan van nieuwe problemen zijn belangrijk genoeg om te spreken van een omslag.

1.1 Economische en maatschappelijke achtergronden

In het begin van de jaren tachtig treedt een economische stagnatie op die vergaande gevolgen heeft voor de ontwikkeling van inkomens, werkgelegenheid en winsten. De werkloosheid stijgt snel van 5,9% van de beroepsbevolking in 1980 tot 17,2% in 1984. Alhoewel daarna een daling van de werkloosheid inzet, blijft het aantal werk-lozen hoog. De inkomensontwikkeling laat een vergelijkbaar beeld zien. In de periode van 1980 tot 1984 stagneren de inkomens van vrijwel de gehele beroeps-bevolking. Na 1984 worden de inkomensverschillen groter. In het bedrijfsleven is een stijging van inkomens te constateren. In de collectieve sector en vooral bij de groepen die afhankelijk zijn van uitkeringen is een blijvende stagnatie of zelfs een daling van de inkomens te zien.

De economische stagnatie in het begin van de tachtiger jaren is ook aanleiding voor enkele ingrijpende wijzigingen in het overheidsbleid. Vooral na 1982 staat de taak, omvang en positie van de overheid sterk ter discussie. Zowel de bezuinigingen als de stelselwijzigingen, die op allerlei terreinen worden doorgevoerd, springen hierbij in het oog. Het meest duidelijk is deze trend te onderkennen in de grote operaties die betrekking hebben op taak en omvang van de overheid. De belangrijkste hiervan zijn decentralisatie, deregulering, heroverwegingen (waaronder privatisering), de 2% operatie (minder ambtenaren) en de reorganisatie van de rijksdienst. Doelstelling van al deze operaties is te komen tot een terughoudender overheidsoptreden. In maatschappelijk opzicht begint de ontzuiling en individualisering van de Neder-landse samenleving, die de afgelopen decennia heeft plaatsgehad, gevolgen te krijgen. De betekenis van oude oriëntatiekaders, gebaseerd op religieuse en ideologische achtergronden, neemt sterk af, evenals de organisatie verbanden die hierop zijn gebaseerd. Door de sterke groei van het aantal migranten uit het Middellandse zeegebied verandert de Nederlandse samenleving steeds meer van een uni-etnische en -culturele naar een multi-etnische en -culturele samenleving. Dit gaat niet altijd zonder problemen. De sociale en ruimtelijke mobiliteit lijkt toe te

nemen, evenals de verscheidenheid aan waarden en normen. Hierdoor en door de toenemende individualisering neemt de sociale controle af. Allemaal ontwikkelingen die zeker gevolgen hebben voor het beheer en gebruik van de gebouwde omgeving.

1.2 Ontwikkelingen in de volkshuisvesting

Wat betreft de volkshuisvesting is het midden van de jaren tachtig te karakteriseren als een overgangsperiode. De woningproductie is nog steeds hoog. In de periode 1980 - 1985 is de productie in de sociale woningbouw bijna even hoog als in de topjaren 1970 - 1975. Na 198~ is een duidelijke daling van de woningproductie te zien. Met name de bouw van huurwoningen door woningcorporaties neemt af. De woningbouw-programma's in de meerjarenramingen worden ook steeds in neerwaartse richting bijgesteld. Tegelijkertijd gaat zich de situatie voordoen dat er op bepaalde delen van de woningmarkt een overschot en op andere delen nog een tekort is. De algehele schaarste op alle segmenten van de woningmarkt lijkt voorbij. Voor de nabije toekomst wordt een verdere daling van de woningproductie verwacht. Bezuinigingen bij het rijk zullen deze trend waarschijnlijk versterken. Het midden van de jaren tachtig markeert dus een omslagpunt waarin de nadruk van uitbreiding naar beheer verschuift. In het onderzoek binnen de VF-taakstelling komt dit onder meer tot uiting in een groeiende aandacht voor de problemen binnen de naoorlogse woningvoorraad en de gevolgen daarvan voor woonlasten en woonkwaliteit.

Ook in het volkshuisvestingsbeleid zijn de eerste tekenen van een omslag te bespeuren. Er wordt niet alleen bezuinigd, maar ook anderszins lijkt de overheid zich terug te trekken. Er wordt meer nadruk gelegd op de (financiële) zelf-standigheid van woningcorporaties en de rijksoverheid probeert haar bemoeienis met de volkshuisvesting ook op andere manieren te verkleinen. Een versterkt door-gevoerde huurharmonisatie in het midden van de jaren tachtig leidt tot een vrij forse verhoging van de huren in de voorraad. Ook de verbeteringen in de woning-voorraad en de vervangende nieuwbouw leiden tot een stijging van het huurpeil en een daling van de voorraad goedkope huurwoningen. Wat er nog over is aan goed-kope huurwoningen bevindt zich vooral in het oudere deel van de naoorlogse woningvoorraad.

Tegelijkertijd manifesteren zich uiteenlopende woonbehoeften van groepen in de samenleving. Het traditionele gezin wordt steeds minder het dominante samen-levingspatroon. Groepen zoals ouderen, tweeverdieners, alleenstaanden en etnische minderheden nemen (relatief) in omvang toe. Ontwikkelingen als vergrijzing en individualisering zullen deze tendens nog versterken. Voor een deel van deze groepen vormen de woonlasten een serieus probleem bij het verwerven van een voor hen geschikte woning. Terwijl de woningnood voor sommige groepen in de bevolking bepaald nog niet is opgelost, komt in enkele wijken op grote schaal leegstand voor. Voor bepaalde woningen is de verhouding tussen prijs en kwaliteit dusdanig dat de animo om hier te wonen gering is. Mensen die de keus hebben zullen uitwijken naar andere woningen. Dit betekent dat in sommige van deze buurten leegstand optreedt, terwijl in andere van deze buurten vooral nog mensen wonen die weinig keus hebben. Soms doen beide verschijnselen zich gelijktijdig voor.

De problemen van sociale beheerders (woningcorporaties, gemeentelijke woning-bedrijven) nemen toe. Door het teruglopen van de nieuwbouw in de sociale sector veroudert hun woningvoorraad. Huurachterstand en het verminderen van de subsidiestroom maken hun financiële positie er niet sterker op.

Terwijl in de oudere wijken verpauperingsprocessen duidelijk zichtbaar worden, is er ook sprake van een omgekeerde ontwikkeling: gentrification. Sommige straten of buurten worden opgeknapt. Zeker als zij dicht bij het centrum liggen bestaat hier-voor grote belangstelling. Dit betekent enerzijds een face-lift hier-voor de betrokken gebieden. Anderzijds neemt het aantal woningzoekenden af, waardoor de wacht-tijden voor sommige categorieën woningzoekenden nog langer worden.

Ook de organisatorische en bestuurlijke randvoorwaarden maken verschuivingen door. Door de decentralisatie kwam de besluitvorming meer dan voorheen op het lokale niveau te liggen. Taak en betrokkenheid van vrijwel alle participanten in de volkshuisvesting zijn daardoor aan veranderingen onderhevig.

1.3 Woonlasten en woonkwaliteit

De prijs die bewoners voor hun huisvesting betalen, wordt in de sociale huursector in belangrijke mate bepaald door het overheidsbeleid. Het is immers de overheid die het nivo van de aanvangshuren van nieuwe woningen bepaalt en die ook het tempo van de huurverhogingen vaststelt. Ook de prijs van de onvermijdelijk aan het wonen verbonden kosten als die van energie (aardgas, electriciteit) worden door de over-heidsbeleid gereguleerd. In de afgelopen periode was het overover-heidsbeleid erop gericht dat bewoners van sociale huurwoningen een groter aandeel van de aan het wonen verbonden kosten zelf dienden te dragen. De woonlasten, waaronder te verstaan zijn de kale huurprijs, de servicekosten, de energielasten en andere bijkomende kosten, zijn in Nederland de laatste jaren daarom snel gestegen. De individuele huursubsidie, bedoeld om goed wonen ook voor de lagere inkomens bereikbaar te houden, werd echter ook door bezuinigingen getroffen, zodat voor sommige bewoners reële betalingsproblemen ontstonden. Verhuurders kregen te maken met huurachterstanden.

De sociale verhuurders zijn de spil van het financiële volkshuisvestingssysteem. Zij ontvangen van de rijksoverheid de objectsubsidies. Van de huurders ontvangen zij de huurpenningen. Het totaal van deze inkomsten moet het de verhuurder mogelijk maken alle lasten te betalen en daarmee ook de woningen op een goed kwaliteits-niveau te houden, zowel bouw- als woontechnisch. De kwaliteit van het bestaande woningbezit hangt dus mede af van de beschikbare financiële middelen bij de verhuurder.

In het Nederlandse volkshuisvestingssysteem wordt een directe relatie nagestreefd tussen de kwaliteit en de (huur)prijs van een woning: woningen van een gelijke kwaliteit dienen een gelijke prijs te hebben. Relevant wordt dan hoe de bewoners qua inkomensklassen over de woningvoorraad verdeeld zijn en worden verdeeld. De definiëring van het kwaliteitsbegrip in de volkshuisvesting is sterk aan de belangen van de partijen gekoppeld. Zo zal een verhuurder in de profitsfeer een huurwoning met een hoge cash-flow een 'goede' woning vinden, terwijl bewoners een

betaalbare huur 'goed' vinden. De belangen van de partijen lopen ook zover uiteen dat de kwaliteitsnormeringen onderling strijdig kunnen zijn. Het is daarom van belang dat het begrip kwaliteit voor zover mogelijk 'meetbaar' gemaakt wordt met inachtneming van de verschillende belangen. In de volkshuisvesting is tot nu toe de bouwtechnische kwaliteit redelijk te omschrijven, op andere terreinen moet er nog werk verzet worden. Hierbij moet rekening worden gehouden met de consumenten-preferenties. De woningvoorraad is echter niet zo snel te veranderen; dit betekent dat door aanpassingen binnen de bestaande voorraad moet worden ingespeeld op veranderende voorkeuren van bewoners.

Zoals uit het bovenstaande blijkt zijn woonkwaliteit en woonlasten in het volks-huisvestingsstelsel kernbegrippen, die bovendien onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.

2 KWALITEIT VAN DE WONINGVOORRAAD

2.1 Inleiding

Het begrip woningkwaliteitspeelt een centrale rol in de volkshuisvesting. Het is in de eerste plaats een resultante van wat men maatschappelijk/politiek als een acceptabel kwaliteitsniveau beschouwt. Maar ook is het begrip sterk verbonden met de overheidssubsidiëring, met de woonlasten en met de exploitatie van woningen. Het kwaliteitsniveau wordt in sterke mate bepaald door de omstandigheden waar-onder de woningen tot stand gekomen zijn en de omstandigheden waarwaar-onder ze beheerd worden. Vier factoren kunnen hierbij worden onderscheiden: het ontwerp, de uitvoering, het beheer en het gebruik. De factoren ontwerp en uitvoering worden, vooral binnen de sociale huursector, sterk bepaald door de overheidsvoor-schriften en de bestaande bouwmethoden. De factoren beheer en gebruik hangen samen met de beheersstructuur , woningmarktontwikkelingen, prijs/kwaliteits-verhoudingen en maatschappelijke achtergronden.

Sinds de tweede wereldoorlog is de samenstelling van de woningvoorraad ingrijpend veranderd, zowel naar kwaliteit als naar type. De enorme naoorlogse woning-produktie is hiervan de belangrijkste oorzaak. Een groot deel van deze woning-produktie is gerealiseerd binnen de sociale huursector. Een andere oorzaak voor de verandering in de samenstelling van de woningvoorraad (en de kwaliteit ervan) is gelegen in de omvangrijke verbeteringen in de voorraad vooroorlogse woningen. Gedurende de zeventiger jaren werd bij de aanpak van de vooroorlogse wijken uitgegaan van een bepaald te bereiken kwaliteitsniveau, waarover tot voor kort de meningen nauwelijks verschilden.

Ondanks de enorme produktie na de oorlog is de bestuurlijke aandacht voor het na-oorlogse deel van de voorraad pas kort geleden ontstaan. Deze aandacht heeft voor-al te maken met de problemen (zovoor-als leegstand en vandvoor-alisme) die zich in enkele naoorlogse woningcomplexen voordoen. Gezien de grote produktie van woningen na de oorlog door non-profitbeheerders is inzicht in het woningbestand en de beheers-structuur van deze beheerders van groot belang.

Onderzoek bij het RIW binnen dit VF-cluster betrof verschillende aspecten van de kwaliteit van de woningvoorraad. In het bijzonder de naoorlogse woningvoorraad is aan een beschouwing onderworpen. Het onderzoek richtte zich zowel op rubricering van naoorlogse woningwetcomplexen als op bouwconstructieve analyses. Behalve de technische kwaliteit werden ook andere kwaliteitsfactoren, zoals omgeving, de beheersstructuur en het gebruik van de woningen en de woonomgeving onderzocht. Naast literatuuronderzoek en het analyseren van bouwplannen, plattegronden en bestekken (archiefonderzoek), zijn cases bestudeerd. Bij deze studies ging het zowel om de bouwkundige en woontechnische staat van complexen als om de kwaliteit van specifieke nieuwbouw- en verbeterprojecten.

kaart brengen van een onderzoeksterrein, dat tot dan toe weinig aandacht gekregen had. In de VF-periode werden door het RIW twee studiedagen over dit onderwerp georganiseerd.

Daarnaast is onderzoek verricht naar het woningwaarderingsstelsel, naar de tot-standkoming van woningkwaliteit en de rol van de verschillende partijen daarin en naar de beheerstructuur en de gevolgen die deze heeft voor de woningexploitatie. Bij het laatste onderzoek werd m.b.v. analyse van financiële gegevens van woning-corporaties en enquêtes inzicht verkregen in de financiële situatie van woning-corporaties. Niet alleen de analyse van ontwikkelingen stond centraal binnen het VF-project. Ook werd een begin gemaakt met het ontwerpen van instrumenten om kwaliteit te beoordelen en te vergelijken.

2.2 Kwaliteit van de woningvoorraad onderzocht

Kwaliteitsontwikkelingen: ontwerp en uitvoering

De analyse van de naoorlogse sociale woningbouw, die binnen het VF-onderzoek is uitgevoerd, laat een grote variatie in kwaliteit zien. In de eerste decennia na de oorlog werd het merendeel van de woningen nog op traditionele manier gebouwd. Wel zijn binnen de traditionele bouw verschillende bouwmethoden en -constructies te onderkennen. Ook de normstellingen (Voorschriften en Wenken) waaraan de woningen moesten voldoen spelen bij de gerealiseerde kwaliteit een belangrijke rol. Mede door de eisen die hiermee samenhingen steeg het binnenwerkse kernoppervlak van woningen van gemiddeld 77 m2 in 1952 tot 93 m2 in 1965 en 102 m2 in 1966. De stijging van het kernoppervlak hield ook verband met de behoefte aan meer

woon-comfort die in de jaren zestig ontstond door de economische groei. Na het eind van de jaren zestig is het gemiddelde oppervlak van woningen niet meer gestegen. Per bewoner kwam, door de verlaging van de woningbezetting, wel meer m2 beschik-baar.

Vooral in de eerste twee decennia is er sprake van een krachtsinspanning om de bouwproduktie op een peil te krijgen dat paste bij de bevolkingsgroei. Er was een druk om zoveel mogelijk woningen te produceren. Deze woningen wijken, wat betreft plattegrond en grootte, aanvankelijk niet fundamenteel af van wat voor de oorlog gebruikelijk was. De kwaliteit werd echter nadelig beïnvloed door de schaarste aan bouwmaterialen, het gebrek aan vakbekwame arbeidskrachten en de lage normen die werden aangehouden (de voorschriften en wenken). Dit leverde woningen op die, volgens de huidige standaarden, sterk verouderd zijn wat betreft woontechnische uitrusting (kamergrootte, sanitair etc.). Bovendien is de flexibiliteit van de woningen gering, d.w.z. er zijn weinig mogelijkheden om de woningen aan te passen door veranderingen in het gebruik en via eenvoudige verbouwingen. Deze gebrekkige woontechnische kwaliteit zal zeker gevolgen hebben voor de markt-positie van de woningen in de toekomst. Als voordeel van de woningen uit de jaren vijftig (ook voor de marktpositie) kan daarentegen de relatief lage huur worden genoemd.

Een nadere analyse van de traditionele woningbouw van voor 1961 laat zien dat de bouw in de drie grote steden afwijkt van die van de rest van het land. Etage-woningen in de grote steden van voor 1961 hebben geen spouwmuren, maar gevels van massief metselwerkj de gewone wijze van naïsoleren, urgent geworden na de oliecrisis van 1973, door middel van spouwvulling is daarbij dus niet mogelijk. Naïsolatie is niet onmogelijk maar heeft consequenties voor het interieur of het exterieur van de woningen. Isoleren aan de buitenzijde is vanuit bouwfysisch oog-punt beter dan isoleren aan de binnenzijde.

Andere ontwikkelingen ten aanzien van de omstandigheden ontwerp en uitvoering en de invloed daarvan op de woningkwaliteit waren het ontstaan van bouwstromen en nieuwe bouwsystemen. In het eind van de jaren vijftig en begin van de jaren zestig komen de z.g. bouwstromen op gang met de continucontracten, die afgesloten werden voor vijf jaar. De financiële voordelen (winstdelingsregeling tussen aan-nemers en gemeenten) vielen overigens tegen, maar er werd wel efficiënter door gebouwd. Na het aflopen van de continucontracten bleef men wel doorgaan met het plannen van bouwstromen.

Na 1945 zijn, met meer of minder succes, ruim honderd nieuwe bouwsystemen geïntroduceerd. De onderlinge verschillen tussen die systemen waren echter in veel gevallen gering. Men kan dan ook beter een indeling maken in groepen zoals stapel-bouwsystemen, gietbouwsystemen en grote-elementensystemen. In de eerste na-oorlogse jaren waren de nieuwe bouwsystemen vooral nuttig als alternatief voor de traditionele bouwmaterialen zoals bakstenen en dakpannen. Daaraan was namelijk in die tijd gebrek. Dit leidde tot systemen waarbij betonblokken en betonnen gevel-plaatjes werden toegepast. Het ging hier voornamelijk om stapelbouwsystemen. Ook de schaarste aan arbeidskrachten en de prioriteit voor de industrie bevorderde het zoeken naar arbeidsbesparende methoden.

woning-nood bleef immers voortduren. De opkomst van een aantal nieuwe grote-elementen-systemen rond 1960 hangt hiermee samen. Voor de grote-elementen grote-elementen-systemen waren woningfabrieken nodig. De nieuwe gietbouwsystemen die daarna werden geïntroduceerd waren ook gericht op een meer industriële aanpak van de woning-bouw. De laatste methode heeft uiteindelijk de overhand gekregen. De meeste aan-nemers passen tegenwoordig gietbouw toe in combinatie met geprefabriceerde onderdelen die worden toegeleverd door allerlei betonfabrieken. Elementen-systemen zijn sterk teruggedrongen. Wel worden in kleinere bouwprojecten tegen-woordig ook veel kalkzandsteen-lij mblokken en -elementen gebruikt.

Een andere belangrijke ontwikkeling is het opkomen van de hoogbouw in de tweede helft van de jaren zestig. Al in de jaren vijftig werden op vrij grote schaal etage-woningen van drie of vier lagen (met portieken) gebouwd. Door ontwikkeling van nieuwe efficiëntere bouwmethoden en een grootschaligere aanpak werd het echter ook mogelijk om in de sociale woningbouw hoge woongebouwen te realiseren. Dit waren vooral galerijflats met liften. Vanaf 1975 werden er energiezuinige, goed geïsoleerde woningen gebouwd en nam de woningkwaliteit toe. Deze woningen zijn overigens wel relatief duur.

Voor die tijd zijn er verschillende factoren die er voor zorgen dat de woning-kwaliteit te wensen over laat. Enkele belangrijke van die factoren zijn al genoemd: de voorschriften en wenken na de oorlog, de schaarste aan bouwmaterialen en vak-bekwame bouwvakkers. Daarnaast kenden de nieuwe bouwmethoden nog wel eens wat kinderziektes en heeft de omvangrijke hoogbouw tussen 1965 en 1974 geleid tot grootschalige, anonieme en weinig aantrekkelijke wijken. Bovendien zijn de woningen tot stand gekomen in een tijd van woningschaarste waarin weinig druk aanwezig was om tot een optimale prijs/kwaliteitsverhouding te komen.

Verder is voor de woningkwaliteit de rol van de participanten bij het totstand-komingsproces belangrijk. Onderzoek binnen het VF-project hiernaar laat zien dat de kwaliteitsopvattingen van de verschillende participanten weinig geprofileerd zijn. Vooral de betrokkenen die de meeste belang hebben bij woningkwaliteit, de bewoners en de opdrachtgevers hebben kwaliteitsopvattingen die op veel punten vaag zijn. De bewoners ontwikkelen hun opvattingen over kwaliteit meestal tijdens het planproces. Dit geeft hen een zekere achterstand ten opzichte van de andere partijen. Ook de opdrachtgevers wachten echter in principe af wat de architect hen aangeeft. Het werken met budgetten dat tegenwoordig door de decentralisatie de overhand heeft gekregen, leidt er toe dat de financiële grenzen vaak zo'n grote rol spelen dat men niet meer ziet welke kwaliteit men inlevert. Opvallend was dat geen enkele van de participanten in staat bleek de controle en de toetsing van de eigen kwaliteitsopvatting te objectiveren. De afweging tussen kwaliteit en kosten was, mede daardoor, vaak gebrekkig. Deze uitkomsten l.aten het belang zien van instrumenten om de woningkwaliteit te beoordelen. Voor het beoordelen van de woningkwaliteit is door het RIW binnen het VF-project een z.g. gebruikskwaliteit-toets ontwikkeld. Deze probeert met behulp van standaardpakketten voor de inrichting van de woning (meubels, benodigde loopruimte etc.) de gebruiksmogelijk-heden van de woning te toetsen. Er wordt bij de gebruikskwaliteitstoets rekening gehouden met de te realiseren functie van het onderdeel van de woning (zitten, eten slapen etc.). Aan een verdere ontwikkeling van deze toets wordt nog gewerkt.

Het is gezien de voorgaande behandeling van de totstandkoming van de naoorlogse woningvoorraad niet verwonderlijk dat uit het binnen dit VF kader uitgevoerde onderzoek blijkt dat een groot aantal naoorlogse woningen herstel en verbetering behoeft, omdat zowel de bouw technische als de woon technische kwaliteit te wensen over laat. Een behoefte die ver uitstijgt boven wat enige jaren terug algemeen gedacht werd.

Het zijn echter niet alleen de bouw- en woontechnische gebreken die deze herstel-behoefte bepalen. Ook bewonerspreferenties, beheersproblemen en de woningmarkt hebben hier invloed op.

Beheersstructuur en regelgeving

Zoals gezegd is de kwaliteit niet uitsluitend afhankelijk van het ontwerp en de uit-voering. Ook de beheersstructuur speelt een rol. Voor het beheer van de naoorlogse sociale woningbouw zijn hoofdzakelijk non-profitinstellingen (de woningcorporaties) verantwoordelijk. Deze functioneren binnen een wettelijk kader dat sterk door de overheid is bepaald (zowel juridisch als financieel). Deze regelgeving, de daarmee samenhangende financiële positie van de corporatie en het gevoerde beheer bepalen mede de woningkwaliteit. Daarnaast hebben de sociale beheerders te maken met de woningmarkt. Binnen het raamwerk van de overheidsregelgeving en de woningmarkt moeten de sociale beheerders koorddansen. De in het VF-kader verrichte studies naar de exploitatie-uitkomsten geven de dilemma's weer waar de beheerders voor staan en laten de werking van de regels zien, hun knellende werking maar ook hun vangnetkarakter .

Aan de financiële steun van de overheid voor de exploitatie van woningen zijn voorwaarden verbonden ("verstatelijkt particulier initiatief"). Er is voor woning-corporaties een zeer uitgebreide financiële verantwoordingsplicht en er is sprake van een voorgeschreven normatief exploitatiemodel. Uit de ontvangsten, zijnde de overheidsbijdragen en de huren, betaalt de beheerder de kapitaalslasten, belastingen en verzekeringen, de administratie en beheerlasten en vooral de instandhoudings-lasten. De exploitatie kan door de genormeerdheid van het exploitatie model zowel een tekort of een overschot opleveren. Via de algemene bedrijfsreserve (ABR) worden de saldi verrekend op het niveau van de beheerder en verevend tussen verschillende woningwetcomplexen. Bij deze verevening doet zich blijkens het uit-gevoerde onderzoek een probleem voor. Bij de bijdragen die het rijk geeft in de exploitatie van woningen is ervan uitgegaan dat de verschillen in onderhoudskosten tussen verschillende woningcomplexen elkaar opheffen: tegenover complexen die veel onderhoud vereisen (veelal oudere woningen) staan goedkopere complexen met weinig onderhoud (veelal nieuwere woningen). Zo'n verevening werkt echter alleen bij een evenwichtig opgebouwd woningbestand. Niet iedere corporatie heeft echter een dergelijk bestand. Indien voornamelijk oude woningen worden beheerd, kan dit leiden tot hogere onderhoudskosten waardoor minder geld beschikbaar is voor het instandhouden en het verbeteren van de woningkwaliteit. Enkele grote gemeentelijke woningbedrijven zijn mede door deze problemen in een slechte financiële positie gekomen.

De ABR is o.a. bedoeld om bijzondere en lang-cyclische instandhoudingslasten uit te betalen. Het kortcyclische onderhoud wordt betaald via een voorziening in de vorm

van een onderhoudsfonds. De totale beschikbare hoeveelheid geldmiddelen voor het onderhoud en/ot de woningverbetering van een complex woningen hangt dus mede af van het exploitatieresultaat van de beheerder als geheel. Analyse van de financiële situatie van woningcorporaties laat zien dat de verschillen in financiële sterke van de woningcorporaries groot zijn. Deze verschillen in financiële sterkte kunnen veel invloed hebben op de bouw- en woon technische kwaliteit van het woningbestand en de op mogelijkheden om die kwaliteit te verbeteren. Het rijksbeleid is sinds enige jaren gericht op de beleidsmatige en bedrijfsmatige verzelfstandiging van woning-corporaties. Daartoe wordt onder andere steeds meer het systeem ingevoerd van bijdragen ineens, in plaats van jaarlijkse exploitatiesubsidies.

De bouw- en woontechnische kwaliteit van het woningbestand is ook van belang voor de positie op de woningmarkt en daarmee voor de verhuurbaarheid van het bezit. In de exploitatie-opzet is een geringe voorziening voor huurderving aanwezig: overschrijdingen daarvan komen ten laste van de beheerder. Zo kan een cirkel ontstaan: voor een goede verhuur is een kwalitatief goed woningbestand nodig; voor het bereiken van een goed kwaliteitsniveau zijn ruime financiële middelen nodig, die voor een belangrijk deel uit een goede verhuur moeten komen. Prijsverhogingen (extra huurverhogingen) leiden tot vraaguitval en daarmee weer tot leegstand. De sociale taakstelling van de non-profit beheerders kan hierdoor in de knel komen.

ot

de keuze moet worden gemaakt om met een lagere kwaliteit van de woningen genoegen te nemen. Corporaties zouden gedwongen kunnen worden tot een keus uit slechte goedkope woningen voor financieel zwakkeren of goede dure woningen voor meer draagkrachtige bewoners. Op macroniveau bezien lijken beide keuzen nadelige effecten te hebben.

Woningwaardering en woningpreferentie

Voor de indicatie van de kwaliteit van woningen heeft de rijksoverheid een woning-waarderingsstelsel (WWS) ingevoerd. In dit stelsel wordt de kwaliteit van een woning uitgedrukt in punten. Deze punten worden gekoppeld aan huurprijzen. Uit bestudering van de puntprijzen (huur gedeeld door het aantal punten) blijkt dat de woningen (binnen het huuraanpassingsstelseI) van particuliere personen en instellingen een duidelijk hogere puntprijs hebben dan woningen van non-profit-instellingen (woningcorporaties en gemeenten).

Alhoewel deze prijs per punt zeker een indicatie is voor de prijs-kwaliteits-verhouding van een woning is het WWS een niet in alle opzichten geslaagde poging om tot een objective waardering van woningkwaliteit te komen. Zo ontbreekt een waardering van de gebruikswaarde van de woning grotendeels en is veroudering een te beperkte maatstaf voor de ontwikkeling van de bouwtechnische kwaliteit van woningen. Er bestaan, zo bleek uit de hiervoor gerapporteerde gegevens van het VF-onderzoek, grote verschillen tussen de kwaliteit van woningen van dezelfde ouderdom.

Naast andere bezwaren zoals bijvoorbeeld het ontbreken van een waardering van de energiebehoefte van een woning, is het de vraag of het woningwaarderingsstelsel een adequate weerspiegeling is van de kwaliteit die een woning in de ogen van bewoners heeft. Het WWS is vooral gebaseerd op satisfiers aan de woning in de

traditie van de normstellingen die te vinden zijn in de Voorschriften en Wenken (vooral plattegrondkenmerken). Dissatisfiers die uiteen kunnen lopen van vocht-problemen (schimmel) en tochtvocht-problemen tot (vermeende) onveiligheid in de woon-omgeving lijken niet altijd het gewicht te krijgen dat ze in de bewonersvoorkeuren feitelijk hebben. Toch blijken deze dissatisfiers van groot belang te zijn als het gaat om minder gewilde delen van de woningvoorraad, zoals sommige naoorlogse complexen. In een woningmarkt met meer keuzemogelijkheden voor bewoners wordt de betekenis van dissa tisfiers alleen maar groter.

Het probleem is hier natuurlijk dat het WWS probeert zoveel mogelijk de kwaliteit te objectiveren. Kwaliteit heeft echter onmiskenbaar subjectieve aspecten die zich slechts moeilijk objectiveren laten. Binnen het VF-onderzoek van het RIW is gepoogd deze subjectieve aspecten in het onderzoek mee te nemen. Er werd dan uitgegaan van het feit dat verschillende actoren verschillende eisen aan de woon-kwaliteit stellen. De gebruikswoon-kwaliteit, de mate waarin een produkt kan worden aangewend voor het gewenste gebruik, verschilt dus per actor.

Gepoogd zou kunnen worden middels een aanvullende beoordeling meer zicht op de kwaliteit van de woningvoorraad en de verhouding tussen kosten en kwaliteit te krijgen. Te denken is dan aan een gebruikerstoets of een woonconsumententoets. Binnen het VF-project zijn eerste aanzetten gemaakt om tot de ontwikkeling van zo'n toets te komen.

2.3 Woningkwaliteit: perspectieven

Uit het voorgaande blijkt al dat het bij woningkwaliteit gaat om meer dan alleen bouwkundige kenmerken. De woningmarkt is volop in verandering. In bepaalde segmenten is niet of nauwelijks meer sprake van tekorten. Hierdoor wordt de verhouding tussen de kwaliteit en de prijs van woningen belangrijker.

In dat perspectief moet ook een andere ontwikkeling worden genoemd die de kwaliteit en de herstelbehoefte in (delen van) de woningvoorraad kan beïnvloeden. In het verleden bestond binnen de particuliere huursector een segment van slechte kwaliteit dat vooral een functie vervulde voor "de onderkant van de woningmarkt". Dit voorraaddeel bevond zich vooral in de grote en middelgrote steden. Door een intensieve stadsvernieuwingsoperatie zijn deze woningen voor een belangrijk deel verdwenen. De gerenoveerde woningen en de vervangende nieuwbouw hebben een hoger huurniveau en zijn beter van kwaliteit; zij vervullen dus een andere functie op de woningmarkt. Het lijkt er echter op dat opnieuw segregatie optreedt. Dlt keer is het niet in de slechte delen van de particuliere huursector maar in de minder gewilde delen van de naoorlogse woningvoorraad (vooral hoogbouwwijken uit de jaren 60).

Deze ontwikkeling kan vergaande consequenties hebben voor het beheer en de kwaliteit van deze woningcomplexen. Het is niet denkbeeldig dat de investeringen in de kwaliteit worden afgestemd op de financiële draagkracht en politieke invloed van de bewoners. De ontwikkeling van de woningkwaliteit heeft dan ook veel te maken met het beleid van woningbeheerder en overheid.

te vergelijken. Dat geldt niet alleen voor de bestaande woningen maar ook voor nieuwbouw en verbeterde woningen. Speciaal de toetsing tijdens het nieuwbouw- en verbeterproces zou nog beduidend beter kunnen. Door instrumenten voor de toetsing van kwaliteit kunnen overheid en beheerders zien waar de knelpunten liggen: welke woningen voldoen niet aan elementaire normen, welke bewonersgroepen kunnen geen geschikte en voor hen betaalbare woning vinden? Ook voor individuele bewoners en hun belangenorganisaties kan een woningkwaliteitstoets van grote betekenis zijn, bijvoorbeeld bij het onderhandelen over de aanpassing van kwaliteit of huurniveau van een woning.

Zoals gezegd is een aanzet voor het ontwikkelen van zo'n woningkwaliteitstoets in deze VF-periode al gegeven. Er bestaan echter nog belangrijke methodologische obstakels die betrekking hebben op het rneetbaar/zichtbaar maken van kwaliteits-aspecten en op de weging van de verschillende kwaliteits-aspecten van kwaliteit.

Anderzijds zal zoals aangegeven, woonkwaliteit in een breder perspectief moeten worden bezien waarbij ook het overheidsbeleid, de verhoudingen tussen de verschillende betrokkenen en de beheersstructuur belangrijk zijn.

3 KOSTEN EN KWALITEIT BIJ DE HUISVESTING VAN BIJZONDERE GROEPEN

3.1 Inleiding

Als belangrijkste probleem binnen de volkshuisvesting gold jarenlang het tekort aan woningen. Het inlopen van dit tekort tegen zo laag mogelijke kosten had prioriteit. De bouwstromen waren massaal, de woningen die werden gebouwd waren voor een groot deel afgestemd op het gemiddelde gezin. Met individuele behoeften en wensen werd weinig rekening gehouden. Geleidelijk is hierin verandering gekomen. De woningnood is gedeeltelijk opgeheven, de bouwstromen worden kleiner. Er wordt een grotere verscheidenheid aan woningen gebouwd. Toch wordt nog steeds onvoldoende rekening gehouden met behoeften en wensen die sterk afwijken van wat gebruikelijk is.

Het RIW onderzoekt de positie van drie "bijzondere" groepen op de woningmarkt: ouderen, gehandicapten en etnische minderheden.

Na de oorlog, en vooral in de jaren zestig, kreeg Nederland net als veel andere West-Europese landen te maken met een omvangrijke arbeidsmigratie van mensen afkomstig uit landen rondom de Middellandse Zee. Daarnaast was een emigratie te zien uit de ex-kolonieën Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen. De achtergrond van deze migratie moet in het geval van de Mediterrane migranten vooral worden gezocht in de behoefte in de westerse landen aan goedkope, ongeschoolde arbeidskrachten. Bij de Surinaamse en Antilliaanse migranten speelden vooral de slechte economische situatie in het land van herkomst en de aantrekkingsfactoren in Nederland een rol. Migratie werd hier door de band die er historisch met Nederland bestond vergemakkelijkt.

De woonomstandigheden van vooral de arbeidsmigranten waren zeker in het begin vaak abominabel. Pas in de loop van de jaren zeventig komt hierin, ook door het af-nemen van de woningnood, enige verbetering. Niettemin kan geconstateerd worden dat etnische minderheden, niet toevallig, vooral zijn aangewezen op de buurten waar autochtone Nederlanders het minst graag wonen.

Bij gehandicapten verschillen de behoeften en wensen al naar gelang de aard van de handicap. Er kunnen drie categorieën worden onderscheiden:

- lichamelijk gehandicapten; mensen met motorische of zintuiglijke stoornissen en/of waarvan organische en lichaamsfuncties gebrekkig of niet functioneren; - mentaal of geestelijk gehandicapten; mensen met in het algemeen een lager IQ

dan het gemiddelde en gedragsstoornissen;

- psychisch gehandicapten; mensen met psychologische, emotionele en/of gedrags-stoornissen van structurele aard;

Binnen en tussen de verschillende categorieën kan een grote verscheidenheid geconstateerd worden naar aard en zwaarte van de handicap.

Ook voor ouderen geldt dat er binnen de groep een grote verscheidenheid is aan wensen en mogelijkheden. 12,4 % van de Nederlandse bevolking is 65 jaar of ouder; 2,7 % is boven de 80 jaar. Het percentage ouderen zal de komende jaren alleen maar toenemen, tot kort na 2010 de geboortegolf de pensioengerechtigde leeftijd bereikt.

In de jaren 1945 - 1975 zijn veel voorzieningen voor ouderen tot stand gekomen, vooral in de vorm van tehuizen. Tijdens de periode van bezuinigingen die hierop volgde, en met name vanaf 1983, werd echter kritisch gekeken naar dergelijke dure voorzieningen. Het bouwen van steeds weer nieuwe tehuizen was niet langer vanzelfsprekend en zelfs werd gesproken over het opheffen van bestaande tehuizen. Van een vernieuwend beleid is in deze periode nauwelijks sprake. De discussie gaat vooral over het al dan niet snoeien van bestaande voorzieningen. Vanaf 1986 verandert dit. Hoewel de bezuinigingen op bestaande voorzieningen doorgaan begint er nu ruimte voor experimenten te ontstaan. Er treedt een zekere verschuiving op van professionele zorg in tehuizen naar zelf zorg, vrijwilligerswerk en andere vormen van hulp in de eigen woning. Tegelijk vindt een decentralisatie van het ouderenbeleid plaats: bevoegdheden worden overgedragen van het rijk naar provincies en gemeenten. Het gaat er bij deze veranderingen niet alleen om dat kan worden bezuinigd, er liggen ook inhoudelijke overwegingen aan ten grondslag. Een hiervan is de wens van ouderen om zolang mogelijk zelfstandig te blijven wonen. Een belangrijke ontwikkeling, die hier mee samenhangt, is het opkomen van woon-groepen voor ouderen. Het (ten dele) vervangen van professionele zorg door andere vormen van hulpverlening is mede een gevolg van de toenemende kritiek op de professionele zorg.

Ondanks de omvang van de groep nemen de ouderen op dit moment in de Nederlandse samenleving een weinig prominente plaats in. Met hun wensen wordt onvoldoende rekening gehouden. Toekomstige generaties ouderen zullen gemiddeld een hoger opleidingsniveau hebben. Mogelijk worden de ouderen hierdoor steeds mondiger. Ook zal dat een deel van de ouderen over een hoger inkomen (pensioen) beschikken. Maar dit geldt zeker niet voor iedereen. Op dit moment is voor veel ouderen de financieel-economische positie niet al te sterk, met name doordat zij als regel geen betaald werk verrichten. 60 % van de ouderen heeft een inkomen op het minimum-niveau of net daarboven. Door een opeenstapeling van bezuinigingen (uitkeringen, huursubsidie, eigen bijdragen voor gezinshulp en gezondheidszorg) zijn zij er financieel gezien de laatste jaren op achteruit gegaan. Ook deze ontwikkeling zal zich waarschijnlijk voortzetten.

Ook gehandicapten en leden van etnische minderheidsgroepen nemen op de woning-markt over het algemeen een zwakke positie in. Dit is mede een gevolg van het feit dat zij weinig kansen hebben op de arbeidsmarkt. De huisvestingssituatie van etnische minderheden komt overeen met de lage maatschappelijke status die deze groepen innemen in de Nederlandse samenleving. Het gaat om groepen die in een minderheidspositie verkeren wat betreft cultuur, aantal en sociaal- economische positie en opleiding. Voor gehandicapten geldt bovendien dat iedere handicap specifieke eisen stelt aan de huisvestingssituatie. Dit brengt extra kosten met zich mee, die over het algemeen niet door de gehandicapte zelf zijn op te brengen. Er

zijn echter verschillende subsidieregelingen, waarvan gebruik gemaakt kan worden om hun woonsituatie te verbeteren.

3.2 Gehandicapten

Door hun van het gemiddelde afwijkende eisen en hun vaak lage inkomen zijn de

kansen voor gehandicapten op de vrije markt beperkt. Uit het onderzoek voor de Europese Gemeenschap blijkt dat dit probleem in alle lidstaten in meerdere of mindere mate speelt. Ook de oplossingen die worden gevonden vertonen grote overeenkomsten.

Voor lichamelijk gehandicapten zijn de problemen te ondervangen door adequate technische aanpassingen en hulpmiddelen. Als meest ideale oplossing beschouwen de geraadpleegde deskundigen dat alle nieuwe woningen toegankelijk worden gebouwd. Onder "toegankelijk" wordt verstaan dat de gehandicapte het huis kan bereiken en betreden. Het is niet zonder meer geschikt voor bewoning door een gehandicapte, maar kan hiervoor met enige wijzigingen geschikt worden gemaakt. De bestaande woningvoorraad is voor het grootste deel niet-toegankelijk. Nieuwe woningen zouden toegankelijk gebouwd kunnen worden. Het is echter de vraag, in hoeverre dat de problemen van gehandicapten tegemoet komt: men moet de woning kunnen binnengaan. Maar als men er wil wonen, moet de woning ook bruikbaar zijn. Dat vergt meer aanpassingen. Er zijn stromingen die daarom alle nieuwe woningen "aanpasbaar" willen bouwen. Dit wil zeggen: de woning kan gemakkelijk worden aangepast aan de individuele behoeften van de gehandicapte. De meningen lopen nog uiteen over de eisen waaraan moet worden voldaan om een woning "aanpasbaar"

te noemen. Te hoge eisen maken "aanpasbaar bouwen" te duur en daarmee onhaalbaar.

Ook al zouden alle huizen vanaf nu toegankelijk of aanpasbaar worden gebouwd, dan nog blijven veel gehandicapten voorlopig aangewezen op woningen uit de bestaande voorraad. Meestal moeten deze woningen eerst voor hen geschikt worden gemaakt. Hiervoor kan financiële steun worden verkregen, maar de regels die gelden zijn ingewikkeld en de procedures lang. In Nederland geldt sinds 1977 de Beschikking Geldelijke Steun Huisvesting Gehandicapten. In het kader van het VF-onderzoek is een evaluatie-onderzoek naar de Bgshg uitgvoerd door een multidisciplinair team. Hierdoor wordt zowel aan de bouwtechnische kwaliteit aandacht besteed als aan de kwaliteit in het oog van de gebruiker. Bovendien was er de mogelijkheid om de gang van zaken bij het doorlopen van de procedure onder de loep te nemen. Nadat door middel van literatuuronderzoek en gesprekken met betrokken functionarissen een beeld was verkregen van het functioneren van de regeling en van de knelpunten, is een vijftiental cases uitputtend onderzocht. Veel nadruk is daarbij gelegd op interviews met de betrokkenen, en kwaliteit van de aanpassingen. De betrokkenen bleken niet tevreden over de procedure (knelpunten konden niet gegeven worden). Waren de aanpassingen eenmaal verwezenlijkt, dan was men daarover wel tevreden, mits het kleine aanpassingen betrof. Over meer ingrijpende aanpassingen echter was men niet te spreken. Ook de bouw- en woontechnische beoordeling bleek in die gevallen negatief uit te vallen.

Wat de procedure betreft zij vermeld dat deze analoog is aan andere Beschikkingen geldelijke steun van het Ministerie van VROM, met dit verschil, dat deze in de Bgshg vooraf gegaan wordt door een procedure waarin medisch-ergonomisch onderzoek plaats vindt naar de noodzaak en de meest adequate vorm van een aanpassing. Deze procedure is vergelijkbaar met die voor de verstrekking van hulp-middelen door het Gemeenschappelijk Administratie Kantoor (GAK).

Uit het onderzoek komt naar voren dat de koppeling van deze procedure-delen van verschillende aard verantwoordelijk lijkt te zijn voor een aantal van de gesignaleerde problemen; de geconstateerde inadequaatheid van ingrijpende aanpassingen lijkt terug te voeren op een gebrekkige overbrugging tussen de erbij betrokken disciplines. De vertaling van medisch-ergonomisch eisen naar bouwkundige uitvoering laat te wensen over. De architect weet te weinig van het functioneren van een gehandicapte en de arbeidsdeskundige van de GMD (Gemeenschappelijk Medische Dienst) weet te weinig van bOllwkunde.

Het evaluatie-onderzoek heeft ertoe geleid, dat Beschikking gshg een groot aantal wijzigingen heeft ondergaan (aug. '86).

De Europese Gemeenschap kent een bescheiden stimuleringsregeling om via experimenten de mogelijkheden tot integratie in de samenleving te exploreren. Voor de 12 lidstaten is door het RIW nagegaan in hoeverre de realisering van deze doelstelling in het beleid te onderkennen is. Vooral de eventuele belemmeringen om zelfstandig te wonen dienden te worden nagegaan.

Mede gezien het wereldwijde karakter van de economische crisis in het begin van de jaren 80 bleek het financieel-economisch aspect in het beleid van de Europese landen en Europa zelf dominant. Opvallend is dat ondanks deze ongunstige

rand-voorwaarde het zoeken naar nieuwe mogelijkheden is doorgegaan, zij het op bescheiden schaal. In de studie zijn de thema's in de lopende experimenten en gedachten over toekomstige innovaties in kaart gebracht. Hiertoe zijn met een zestigtal deskundigen verspreid over Europa gesprekken gevoerd. Voorts werd deel-genomen aan diverse conferenties en werden bijzondere projecten bezocht. In een meeting met een aantal geselecteerde experts in Brussel werden potentiële beleids-thema's voor het toekomstig Europees beleid op relevantie getoetst en besproken. Een van de belangrijkste conclusies is dat de maatschappelijke en sociaal-economische post ie van gehandicapten zodanig versterkt dient te worden dat zij zoveel mogelijk autonoom hun woonwensen kunnen formuleren en realiseren. Daar-naast zijn concrete aanbevelingen gefornuleerd voor een meer systematische op-gezet innovatiebeleid. Dat zou zich met name moeten richten op aanpasbaar bouwen, nieuwe kleinschalige woonvormen en mogelijkheden voor meer integratie in de woonomgeving. In 1988 wordt het rapport gepubliceerd en op internationale fora gepresenteerd. Voor de Nederlandse situatie is het rapport relevant voor verdere beleidsontwikkeling. Een van de nieuwe opgaven zal zijn een oplossing te vinden voor het over verschillende beleidssectoren zeer gefragmenteerd beleid en praktische oplossingen te vinden voor aanpasbaar bouwen.

!><-"""tr:>t' .. ~.~~~

VERZORGINGSTEHUIS

OF EEN ALTERNATIEF?

3.3 Ouderen PW~ l ... .m&.~> rt-?~

Sinds het begin van de jaren tachtig heeft het RIW zich eerst bezig gehouden met het in kaart brengen van de woonbehoeften van ouderen. Een meerjarenproject werd mede gefinancierd door de LSB (Federatie Landelijke Samenwerking

Bejaarden-tehuizenorganisaties) te 's-Gravenhage, de departementen VROM en WVC, de gemeente Amsterdam en 's-Gravenhage, KJF en andere instellingen.

Het project werd in 198~ en 1985 afgesloten met evaluaties van het beleid. De afsluitende rapportage "Woonbehoeften van ouderen gepeild; nieuwe pijlers voor beleid", "Experimenteren in de ouderenhuisvesting" en de dissertatie "Maatschappelijke participatie van ouderen en volkshuisvesting" kregen veel bekendheid.

Vooral de videofilm over het onderzoek "Een leven lang wonen" droeg bij aan de verspreiding van de conclusies van het onderzoek.

De conclusies betreffen zowel de zwakke financiële en maatschappelijke positie van ouderen als de tegen hun wensen indruisende woonvormen en woonkwaliteitsnormen, zowel in de bestaande gewone woningvoorraad als in de specifieke huisvestings-vormen met name het verzorgingstehuis.

Belangrijk was dat de conclusies niet alleen een andere koers uitzetten, maar ook op basis van beschrijvingen van experimenten en veranderingsonderzoek aangaven dat de voorgestelde vernieuwingen haalbaar zijn. Mede hierdoor kregen de uitkomsten veel aandacht en werden de hoofdconclusies vaak geciteerd in beleids-nota's die op landelijk, provinciaal en lokaal niveau uitgebracht werden.

Een van de redenen dat het RIW er in slaagde een nieuw licht op de woon behoef ten van ouderen te laten schijnen was, dat in tegenstelling tot de normale praktijk kwalitatieve onderzoeksmethoden gebruikt zijn. Hierdoor werd duidelijk dat de vraag van ouderen als consument op de woningmarkt en markt van speciale woon-vormen zeer zwak geprofileerd is. Zelfs bleek men, tegen wat men eigenlijk wilde, aan te geven dat men voor het verzorgingstehuis een voorkeur zou hebben. Het onderzoek heeft aanbevelingen geformuleerd hoe met deze weinig geëmancipeerde opstelling het best kan worden omgegaan. Tevens leverde het een nieuwe aan gerontologische inzichten gekoppelde woontheorie op.

Gezien de opgedane ervaring op het terrein van de ouderenhuisvesting wordt het RIW regelmatig gevraagd te adviseren bij het verder ontwikkelen van nieuw beleid. Er is tevens specifiek onderzoek verricht met vragen als:

- Hoe kan in een vergrijzende gemeente (Aalten) een nieuwbouwprogramma worden opgesteld dat zoveel mogelijk rekening houdt met de werkelijke woonwensen van ouderen?

- Hoe kan de stadsvernieuwing in oude wijken (in Amsterdam) beter worden afgestemd op de woonbehoeften van ouderen?

- Welke knelpunten doen zich voor in serviceflats (in Rotterdam) en hoe kunnen deze worden opgelost?

- Kan het vrijwilligerswerk ertoe bijdragen dat ouderen langer zelfstandig blijven wonen; zo ja, onder welke voorwaarden?

- Hoe kan een grootschalig project van groepswonen voor ouderen (in Hoorn) zo worden opgezet dat de kans van slagen maximaal is?

Sinds medio 1986 is door het RIW een nieuwe activiteit ontworpen. Het betreft hier een vorm van ontwikkelingswerk welke doorgaans met "innovatie" aangeduid wordt. Met deze aan het bedrijfsleven ontleende werkwijze wordt beoogd om sneller een aantal vicieuze cirkels en impasses, waarin de huisvesting van ouderen zich bevindt,

te doorbreken. Op deze wijze kunnen de in 1984/1985 geformuleerde nieuwe beleidsuitgangspunten effectiever in praktijk worden gebracht. Vanwege het bijzondere karakter van deze in de non-profitsfeer onbekende vorm van ontwikkelingswerk is contact gezocht met deskundigen van andere faculteiten (o.a.

Prof. Dr. J. Buijs van 10), andere universiteiten (Prof. Dr. W. v.d. Heuvel (RUG), Dr. W. Kerkhoff (UvA)) en deskundigen (o.a. C. Egas, M. Knegtel e.a.). Vanwege de eerder beschreven zwak geëmancipeerde doelgroep is door het RIW een eigen methode ontwikkeld. Deze is met succes toegepast in de gemeente Monster (1986/1987) en wordt thans in een aangepaste versie verder ontwikkeld en de gemeente Leiden (1987/1988). De bedoeling is op grond van deze twee cases methodische richtlijnen voor innovatief beleid te ontwikkelen. Het Ministerie van VROM heeft eind 1987 een subsidie ter beschikking gesteld om deze innovatie-methodiek verder te ontwikkelen en op relevantie te toetsen in het veld.

Eerder gaf hetzelfde ministerie opdracht voor een inventarisatie van recente experimenten. Deze dient tevens ter onderbouwing van het nieuwe SEV-thema ouderenhuisvesting.

Naar aanleiding van een onderzoek in de 12 Europese lidstaten naar de trends en innovaties in de huisvesting van ouderen wordt een soortgelijk project overwogen voor de huisvesting voor ouderen. Er is overigens al enige uitwisseling op internationaal niveau gaande mede door de Engelstalige versie van de eerder-genoemde videofilm. Deze verkreeg de publieksprijs en 2e prijs op het IFHP-Congres 1986 te Malmö. De internationale uitwisseling is vooral relevant om beter te kunnen inschatten welke innovaties welke effecten hebben. Bekend is dat juist vanwege de doorgaans slechte financiële positie van ouderen en hun zwakke maatschappelijke positie vaak tekort gedaan wordt aan de kwaliteit van het wonen. Om die reden zijn experimenten en innovaties nuttig die pogen en de kwaliteit te optimaliseren èn de positie van deze minderheid in de besluitvorming te versterken.

3.3 Etnische minderheden

\Vat betreft de huisvestingssituatie verkeren de etnische minderheden gemiddeld genomen in een achterstand. Over het algemeen vindt men grote concentraties van deze groepen in wijken die relatief slecht van kwaliteit zijn. Deze slechte kwaliteit hoeft zich niet alleen te manifesteren in een slechte bouwkundige staat van de woning maar kan ook betrekking hebben op de kwaliteit van de omgeving (bij-voorbeeld veel grootschalige hoogbouw of veel vandalisme). Etnische minderheden maken kortom een relatief groot deel uit van de bevolking van wijken en woningen die om een of andere reden niet zo erg in trek zijn. In de stadsvernieuwing lijken zij minder van de verbetering van woningen te profiteren dan Nederlandse bewoners van dezelfde wijk. Deze slechte woonsituatie en concentratie in minder gewilde delen van de woningvoorraad heeft te maken met:

- sociaal- economische beperkingen en woningmarkteffectenj - gebrekkige instrumentele integratie van etnische groepenj

- indirecte, institutionele discriminatie op verschillende besluitvormingsniveau's.

Leden van etnische minderheidsgroepen leggen, zo blijkt uit door het RIW verricht onderzoek, over het algemeen sterk de nadruk op lage woonlasten. Door hun lage inkomenspositie en mogelijke verplichtingen in het land van herkomst zijn zij niet in staat om een hoge huur te betalen. Deze keuze is dus zowel cultuurbepaald als

situationeel opgelegd. Wel is het de vraag of in de mate als vaak beweerd, van cultuurgebonden woonwensen gesproken kon worden. De grote meerderheid van de eerste generatie-migranten uit de zogenaamde Islamlanden is bijv. nog grotendeels traditioneel op de eigen gemeenschap georiënteerd en heeft derhalve latente (soms manifeste) woonwensen die in Nederland niet of vrijwel niet realiseerbaar zijn. Deze realiteit wordt echter zeer wel begrepen. Zo wees het RIW-onderzoek in Schiedam uit dat Turken, evenals vele Nederlanders, wel degelijk een voorkeur hebben voor een grote(re) woning. Bovendien bleken migranten afkomstig uit de meer urbane gebieden van Turkije, evenals vele Nederlanders, in meerderheid bereid door te stromen naar relatief duurdere, grotere en nieuwere woningen in de voorsteden. Hun traditionele tegenvoeters afkomstig uit de meer landelijke regio's willen daarentegen hun woonconcentratie in de oude wijken nauwelijks opgeven.

HUMANISME EN ISLAMCULTUUR IN NEDERLAND r ... u:z.« l(J1ltfk!...,,,.. til à~,~ It_k~~ " Uu»d Idr~, Mi'M'1"I Su Mnh.mme<! " , _".10 At:~11I [;n>p O&IIH GuMt)'tlft 10ft iJ""l o\Uw.d I.~, rli Rot

Het RIW-advies-rapport aan H.S.N. (Humanistisch Studiecentrum Nederland) 'Humanisme en Islamcultuur' werkt deze (verschillen in) oriëntaties op fundamenteel niveau en op een breder vlak nader uit. Aan de orde komen onder andere de opstelling van de eerste en tweede generatie Turken en Marokkanen, de arbeidsoriëntatie, de omgang met onderwijs en godsdienst, de huisvestingssituatie gemeenschapscultuur , de organisatiewijze en cultuurkritiek op het westerse zingevings- en subject-paradigma Ondividualiseringsprocessen etc.).

Ook de woningmarkt speelt in de opstelling van migranten een belangrijke rol. Na de jaren zestig en zeventig, toen etnische minderheden in een startersrol verkeerden, was er gezien de minder gunstige economische situatie en de grote werkloosheid geen mogelijkheid tot doorstroming naar betere delen van de

woning-voorraad. Deze doorstroming werd verder nog belemmerd door het ontbreken van goedkope grote woningen.

Een tweede belangrijke oorzaak voor de slechte huisvestingssituatie van etnische minderheden is hun gebrekkige instrumentele integratie. Dit kwam naar voren in een beleidsonderzoek in Delft onder recentelijk en vroeger naar Nederland gemigreerde buitenlanders. Individuen missen vaak de bekwaamheid om in de bureaucratie hun weg te vinden.

Op institutioneel niveau speelt de onbekendheid van veel instellingen met etnische minderheden een rol en de geringe volgens westerse maatstaven gerekende -organisatiegraad van etnische minderheden. De groep etnische minderheden is zeer heterogeen. Niet alleen tussen nationaliteiten bestaan grote verschillen maar ook binnen nationaliteiten. Hierdoor en door de zwakke sociaal-economische situatie en het gebrek aan kader zijn slechts weinig krachtige belangenbehartigingsorganisaties ontwikkeld. Dit probleem speelt vooral binnen de Turkse en Marokkaanse gemeenschappen. Het is de vraag of de in Nederland gangbare inspraak- en organisatiekaders voor deze groepen een adequate oplossing bieden. Daar tegenover staat het feit dat de informele netwerken en zelforganisaties binnen etnische minderheidsgroepen veelal zeer sterk ontwikkeld zijn; eigen aan hun cultuur en nieuwe situatie (zie Humanisme en Islamcultuur).

Tenslotte kan de discriminatie op verschillende besluitvormingsniveau's worden genoemd. Deze discriminatie hoeft niet direct te zijn maar kan ook een meer onbedoeld en indirect karakter dragen. Zij kan ook samenhangen met de gevolgde procedures en (ongeschreven) regels die op bepaalde terreinen gelden. Het gaat hier om manieren waarop een voorkeur voor autochtone bewoners zich manifesteert. Zo kunnen autochtone bewoners via geïnstitutionaliseerde kanalen proberen het aantal leden van etnische minderheidsgroepen tijdens een stadsvernieuwingsproces te verminderen. Ook kunnen bij woningbeheerders opvattingen leven over de verdeling van de woonruimte die nadelige effecten hebben voor etnische minderheden. Hoewel discriminatie moeilijk aan te tonen is, werd bij het onderzoek toch op enkele aanwijzingen gestuit.

3.5 Perspectieven

De aandacht voor de positie van etnische minderheden zal zich in de toekomst richten op de cumulatie van problemen in gebieden waar veel mensen uit deze groepen wonen. De huisvestingssituatie vormt in die gevallen een belangrijk onderdeel van de problemen en kan een aangrijpingspunt zijn voor het vinden van oplossingen (bijvoorbeeld via zelfwerkzaamheid) voor achterstandsituaties op het gebied van wonen, werken en scholing. Daarbij, en los daarvan, zal aan de tweede generatie Turken en Marrokkanen, evenals aan Nederlandse jongeren met achterstand, extra aandacht geschonken worden.

Voor zowel ouderen als gehandicapten is het van belang dat het onderzoek een meer integraal karakter krijgt. Het is niet voldoende alleen te kijken naar het wonen of naar de hulpverlening. Wonen en de verzorging zijn nu nog vaak gekoppeld: men

woont

t58 """"IW LllrMlt-"jt. St'*"1wt'1<.,r,

Ot~I.,"".(IIjHU"HI~

~IW Ir<n~ \'QOI y~It"''''lVKI''_ ~dt'lt1tk 'Tri 0.'"

"',.t,H\)\.;~

ÇW.<l(t

>, '-'(loW(/JJ.W

woont en wordt verzorgd in een tehuis. Ontkoppeling is wenselijk, omdat men dan zelfstandig kan blijven wonen. Daarnaast is het gewenst om ouderen en gehandicapten, die dat willen, de mogelijkheid te geven zinvolle activiteiten (betaald of onbetaald werk) te verrichten.

Naast technische aanpassingen en hulpmiddelen hebben ouderen en lichamelijk gehandicapten soms behoefte aan hulp bij dagelijkse activiteiten. De traditionele diensten en instellingen zijn weinig flexibel. Ze werken niet op tijden dat men hulp nodig heeft en voorzien slechts in één soort hulp, zodat bij verschillende organisaties moet worden aangeklopt. In dit opzicht kan Nederland iets leren van het gehandicaptenbeleid in Denemarken, waar een cliëntgebonden budget werd ingevoerd. De gehandicapte krijgt een budget en kan daarmee zelf iemand aan-stellen. Zo kan men zelf de tijden en de soort hulp waaraan behoefte bestaat vast-stellen, men heeft het leven in eigen hand. Uit dit voorbeeld blijkt al het belang van internationale uitwisseling van kennis en ervaringen. Het ligt dan ook in de bedoeling, in navolging van het gehandicapten-onderzoek voor de EG, vaker internationale studies te verrichten.

Voor de thuishulp geldt dat deze op bestelling zou moeten worden verleend aan iedereen die daaraan behoefte heeft. Gedacht kan worden aan (al dan niet tijdelijke) hulp vanuit bijvoorbeeld een verpleeg- of bejaardenhuis (maaltijden, alarmfunctie, e.d.).

De meeste gehandicapten willen volwaardig in de maatschappij kunnen functioneren. De mogelijkheid om zelfstandig te wonen is hiervoor erg belangrijk. Woonruimte die is aangepast aan de individuele mogelijkheden en behoeften van de gehandicapte is echter vaak moeilijk te krijgen. Onderzoek moet duidelijk maken wat de wensen en behoeften van de gehandicapten zijn en aan te geven hoe deze in praktijk kunnen worden gebracht.

Hierbij moet een aantal vragen aan de orde komen:

Welke mogelijkheden biedt de bestaande woningvoorraad om, in geval van renovatie, aanpasbaar gemaakt te worden?

- Welke normen moeten we hanteren ten aanzien van de regelgeving door de overheid?

- Welke categorieën gehandicapten kunnen we onderscheiden en welke bouwkundige voorzieningen zijn voor iedere categorie noodzakelijk?

- Hoe is te bereiken dat het nadenken over en rekening houden met de behoeften van gehandicapten vanzelfsprekend wordt?

Bij mentaal en psychisch gehandicapten is er een trend naar kleinschalige woon-voorzieningen: groepswonen en alleen wonen met begeleiding. Uit het onderzoek voor de Europese gemeenschap blijkt wel dat dergelijke woonvormen slechts kunnen slagen als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. De mentaal of psychisch gehandicapten moeten worden getraind om zelfstandig te kunnen wonen. Ook het organiseren van dagactiviteiten draagt bij aan de levensvatbaarheid van kleinschalige woonvoorzieningen.

Van groot belang zijn de instellingen en voorzieningen die de verzorgers van een gehandicapte (familieleden bijvoorbeeld) steunen. Dit kan hulp bij crisis zijn (ziekte