Rada Unii Europejskiej Bruksela, 19 października 2021 r. (OR. en)

13009/21 av

ECOMP 1A

PL

Rada

Unii Europejskiej

Bruksela, 19 października 2021 r.

(OR. en) 13009/21

ECOFIN 1001 UEM 327

PISMO PRZEWODNIE

Od: Sekretarz generalna Komisji Europejskiej (podpisała dyrektor Martine DEPREZ)

Data otrzymania: 19 października 2021 r.

Do: Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, sekretarz generalny Rady Unii Europejskiej

Nr dok. Kom.: COM(2021) 662 final

Dotyczy: KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO, KOMITETU REGIONÓW Gospodarka UE po pandemii COVID-19: wpływ na zarządzanie gospodarcze

Delegacje otrzymują w załączeniu dokument COM(2021) 662 final.

Zał.: COM(2021) 662 final

PL PL

KOMISJA EUROPEJSKA

Strasburg, dnia 19.10.2021 r.

COM(2021) 662 final

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU

EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO, KOMITETU REGIONÓW Gospodarka UE po pandemii COVID-19: wpływ na zarządzanie gospodarcze

1

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU

EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO, KOMITETU REGIONÓW Gospodarka UE po pandemii COVID-19: wpływ na zarządzanie gospodarcze

1. Wprowadzenie

W lutym 2020 r. Komisja przedstawiła komunikat w sprawie przeglądu zarządzania gospodarczego UE (^{1, 2}). W komunikacie tym wskazano szereg mocnych i słabych stron ram zarządzania gospodarczego (ramka 1) i rozpoczęto debatę publiczną na podstawie zawartych w nim ustaleń. Wkrótce potem debata ta została wstrzymana ze względu na konieczność skoncentrowania się na najpilniejszych wyzwaniach związanych z pandemią COVID-19.

Komisja zobowiązała się do wznowienia debaty, gdy tylko nastąpi poprawa sytuacji(³).

W międzyczasie następujące podmioty przyjęły sprawozdania na temat przeglądu: Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny we wrześniu 2020 r.; Komitet Regionów w grudniu 2020 r.

oraz Parlament Europejski w lipcu 2021 r.(⁴) Europejski Trybunał Obrachunkowy opublikował również dwa sprawozdania specjalne na temat wdrażania reguł fiskalnych UE(⁵).

W niniejszym komunikacie oceniono wpływ zmiany okoliczności na zarządzanie gospodarcze po kryzysie związanym z COVID-19.Służy on także wznowieniu debaty publicznej na temat przeglądu ram. Niniejszy komunikat stanowi uzupełnienie oceny opublikowanej w lutym 2020 r. i jest wynikiem zapowiedzi przewodniczącej von der Leyen o wznowieniu debaty publicznej w jej orędziu o stanie Unii Europejskiej w dniu 15 września 2021 r. Celem debaty publicznej jest odpowiednio wczesne wypracowanie konsensusu w kwestii dalszych działań przed 2023 r.

2. Średnio- i długoterminowe tendencje gospodarcze w UE

Już przed kryzysem związanym z COVID-19 gospodarka UE stała w obliczu kilku długoterminowych wyzwań strukturalnych. Po pierwsze, pomimo poprawy funkcjonowania rynku pracy przed pandemią, zjawisko szybko starzejącego się społeczeństwa powodowało ryzyko, że ostatecznie dojdzie do zmniejszenia podaży pracy,

(1). Koordynację polityki gospodarczej UE regulują kompleksowe ramy. Obejmują one ramy polityki fiskalnej UE (pakt stabilności i wzrostu, europejski semestr oraz wymogi dotyczące krajowych ram budżetowych), procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej i ramy dla programów pomocy makrofinansowej.

(2) Komisja Europejska (2020), „Przegląd zarządzania gospodarczego”, COM(2020) 55 final z dnia 5 lutego 2020 r.

(3). Komisja Europejska (2021), „Rok od wybuchu pandemii COVID-19: działania z zakresu polityki fiskalnej”, COM(2021) 105 final z dnia 3 marca 2021 r.

(4) Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie przeglądu zarządzania gospodarczego, Dz.U. C 429 z 11.12.2020, s. 227; Opinia Europejskiego Komitetu Regionów w sprawie przeglądu zarządzania gospodarczego, Dz.U. C 37 z 2.2.2021, s. 28;

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 8 lipca 2021 r. w sprawie przeglądu makroekonomicznych ram legislacyjnych w celu zwiększenia wpływu na gospodarkę realną Europy oraz poprawy przejrzystości procesu podejmowania decyzji i demokratycznej rozliczalności.

(5). Europejski Trybunał Obrachunkowy (2016), „Sprawozdanie specjalne nr 10/2016:Aby skutecznie wdrożyć procedurę nadmiernego deficytu, konieczne są dalsze usprawnienia”; oraz Europejski Trybunał Obrachunkowy (2018),

„Sprawozdanie specjalne nr 18/2018:Czy osiągnięto główny cel części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu?”.

2

a tym samym potencjału wzrostu UE. Po drugie, słaby wzrost wydajności działał jako czynnik hamujący wzrost gospodarczy i UE pozostawała w tyle za Chinami i Stanami Zjednoczonymi w procesie transformacji cyfrowej. Po trzecie, coraz wyraźniej dostrzegalne i coraz pilniejsze stawały się bardzo istotne społeczno-gospodarcze koszty zmiany klimatu.

Po czwarte, rosnące nierówności w zakresie dochodów i zamożności, różnice terytorialne w państwach członkowskich i między nimi oraz nierówny dostęp do edukacji i rozwoju umiejętności hamowały wzrost gospodarczy i powodowały napięcia w tkance społecznej UE.

Wyzwania związane z klimatem i degradacja środowiska wymagają zdecydowanych i szybkich działań. Zmiana klimatu i pogarszanie się stanu środowiska przybierają na sile.

Temperatury rosną, a państwa na całym świecie z niepokojącą częstotliwością doświadczają katastrofalnych zjawisk pogodowych. Cel porozumienia paryskiego, jakim jest ograniczenie globalnego ocieplenia do wartości znacznie poniżej 2 stopni Celsjusza oraz dążenie do ograniczenia wzrostu temperatury do 1,5 stopnia w porównaniu z poziomem przedindustrialnym, jest zagrożony, o ile emisja gazów cieplarnianych nie zostanie drastycznie ograniczona(⁶). Około miliona gatunków jest zagrożonych wyginięciem, wiele z nich w ciągu najbliższych kilkudziesięciu lat (⁷). Jeżeli nie będzie się przeciwdziałać tym trendom, mogą one stać się źródłem ryzyka systemowego. Wymaga to trwałych inwestycji prywatnych i publicznych w celu wsparcia zielonej transformacji (ramka 2) oraz złagodzenia jej wpływu na osoby znajdujące się w najtrudniejszej sytuacji.

Transformacja cyfrowa ma już miejsce, jednak należy nadać jej rozmachu. Kryzys związany z COVID-19 przyspieszył transformację cyfrową naszych gospodarek i społeczeństw. Obostrzenia spowodowały rozwój usług online i handlu elektronicznego.

Obywatele Unii osobiście doświadczyli, jak telepraca, telemedycyna, zakupy przez internet i cyfrowe usługi administracji mogą poprawić jakość życia i wyniki gospodarcze. Znaczna część społeczeństwa dysponuje jednak słabymi umiejętnościami cyfrowymi i napotykała trudności w dostępie do nowego środowiska cyfrowego, co grozi pogłębieniem podziałów społecznych. Kryzys obnażył również przepaść między przedsiębiorstwami, które już są w stanie czerpać korzyści ze środowiska cyfrowego, a przedsiębiorstwami, które nie przyjęły jeszcze rozwiązań cyfrowych, oraz przepaść między obszarami miejskimi o dobrej łączności a obszarami wiejskimi lub regionami oddalonymi. Tymczasem rosnący niedobór umiejętności cyfrowych, ograniczenia infrastruktury cyfrowej, opóźnienia w przyjmowaniu nowych technologii przez rządy i przedsiębiorstwa oraz zależności w obrębie wielu kluczowych technologii, takich jak półprzewodniki, sprawiły, że na pierwszy plan wysunęły się znaczne wyzwania w realizacji cyfrowych ambicji UE. UE musi pilnie podjąć ambitne działania.

Zwiększenie odporności społeczno-gospodarczej ma zasadnicze znaczenie dla poprawy europejskiego potencjału wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy oraz

(6). Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu (2021), „Climate Change 2021: The Physical Science Basis” [„Zmiana klimatu w 2021 r.: Podstawa z perspektywy nauk fizycznych”]. Wkład grupy roboczej I do szóstego sprawozdania z oceny.

(7). Międzyrządowa Platforma Naukowo-Polityczna w sprawie Różnorodności Biologicznej i Funkcjonowania Ekosystemów (2019), „Podsumowanie dla decydentów sprawozdania z globalnej oceny różnorodności biologicznej i usług ekosystemowych”.

3

osiągnięcia celów zrównoważonego rozwoju. Odporność to nie tylko zdolność do stawienia czoła wyzwaniom i sprostania im, ale także do przejścia transformacji w sposób zrównoważony i demokratyczny. Mniej odpornym państwom członkowskim, regionom i sektorom trudniej było przetrwać kryzys i na niego zareagować (⁸). Różnice w odporności w obrębie UE mają również wpływ na spójność społeczną, gospodarczą i terytorialną, a także na konwergencję w strefie euro i skuteczność jednolitej polityki pieniężnej. Skuteczne i dobrze opracowane aktywne polityki rynku pracy i systemy ochrony socjalnej, inwestycje w edukację i umiejętności oraz zdrowe finanse publiczne mogą wzmocnić odporność i zwiększyć potencjalny wzrost gospodarczy. W następstwie światowego kryzysu finansowego państwa członkowskie skoncentrowały się na wdrażaniu takich niezbędnych reform, jednak tempo tych reform z czasem spadło, a postępy w poszczególnych państwach członkowskich i obszarach polityki stawały się nierówne. Silne współzależności między gospodarkami w ramach jednolitego rynku i unii gospodarczej i walutowej podkreślają potrzebę koordynacji polityk krajowych. Pełna realizacja Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 pozostaje kluczowym czynnikiem wzmocnienia odporności i osiągnięcia celów dwojakiej transformacji.

Kryzys związany z COVID-19 sprawił, że wyzwania te stały się bardziej widoczne i pilne. Stawienie im czoła stwarza możliwości transformacji, ale wymaga także znacznych inwestycji i reform. Konieczne będzie zwiększenie wydatków na inwestycje i tempa reform w porównaniu z okresem sprzed pandemii COVID-19, kiedy to inwestycje publiczne spadły poniżej poziomu niezbędnego do utrzymania stabilnego udziału kapitału publicznego w PKB, a do wdrożenia pozostawała szeroka gama reform.

Wynoszące 2 bln EUR zasoby nowych wieloletnich ram finansowych i Europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy, a w szczególności Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF), pomogą państwom członkowskim sprostać tym wyzwaniom. W ramach RRF udostępnia się 338 mld EUR w formie bezzwrotnego wsparcia i do 386 mld EUR w formie pożyczek (w cenach bieżących) na wsparcie inwestycji i reform strukturalnych do 2026 r., jako uzupełnienie około 500 mld EUR przewidzianych w ramach innych funduszy unijnych(⁹). Dzięki temu finansowaniu na szeroką skalę państwa członkowskie wrócą na ścieżkę ożywienia gospodarczego, a jednocześnie sprawi ono, że – poprzez wspieranie zielonej i cyfrowej transformacji – ich gospodarki i społeczeństwa będą bardziej odporne i lepiej przygotowane na przyszłość. Wysiłek ten uzupełniono wsparciem z REACT-EU, finansowanym w ramach Next Generation EU(¹⁰).

(8). Komisja Europejska (2020), „Sprawozdanie dotyczące prognozy strategicznej z 2020 r.: w kierunku bardziej odpornej Europy”, COM(2020) 493 final z dnia 9 września 2020 r.

(9) Kwota ta obejmuje współfinansowanie krajowe. Wdrażanie polityki spójności potrwa do 2029 r.

(10) W ramach REACT-EU udostępniono dalsze 50,6 mld EUR na wzmocnienie środków polityki spójności w 2021 i 2022 r.

wykorzystywanych na kryzysowe działania naprawcze oraz jako rozwiązanie pomostowe poprzedzające realizację długoterminowego planu odbudowy.

4

3. Wpływ i skutki kryzysu związanego z COVID-19 3.1. Wpływ kryzysu

Znaczna recesja gospodarcza, a następnie silniejsze niż oczekiwano, choć nierównomierne ożywienie

Pandemia COVID-19 spowodowała znaczne pogorszenie koniunktury gospodarczej, ale ożywienie już powróciło. W 2020 r. pandemia spowodowała bezprecedensową recesję w obszarze aktywności gospodarczej UE. Jednak dzięki silnemu wsparciu politycznemu, szybszemu wprowadzeniu szczepionki i – w miarę możliwości – stopniowemu znoszeniu obostrzeń związanych z pandemią, wiosną 2021 r. nastąpiło zdecydowane wznowienie wzrostu. Rozwój sytuacji gospodarczej w lecie sugeruje, że w trzecim kwartale odnotowany zostanie dalszy stabilny wzrost, również dzięki ponownemu otwarciu naszych społeczeństw i wznowieniu podróży. Oczekuje się zatem, że aktywność gospodarcza utrzyma się na stałym poziomie przez kilka kolejnych kwartałów, dzięki czemu gospodarka UE przejdzie z fazy ożywienia w fazę ekspansji. Oczekuje się, że co najmniej 19 państw członkowskich osiągnie w tym roku poziom PKB z 2019 r., natomiast wszystkie pozostałe powinny osiągnąć ten poziom w przyszłym roku. Podobnie w pierwszej połowie 2021 r. nastąpiło znaczne ożywienie w handlu towarami między UE a państwami niebędącymi członkami UE.

Niemniej jednak niepewność i ryzyko związane z perspektywami pozostają znaczące, w szczególności w związku z niepewnością co do dalszego przebiegu pandemii, inflacji, cen energii, niedoborów na rynku pracy oraz wąskich gardeł w międzynarodowych łańcuchach dostaw.

Środki wsparcia realizacji polityki złagodziły skutki dla rynku pracy. Zatrudnienie zmniejszyło się nieznacznie w porównaniu z odnotowanym spadkiem produkcji. Dzięki powszechnemu stosowaniu mechanizmów zmniejszonego wymiaru czasu pracy i innych programów utrzymania zatrudnienia – wspieranych za pośrednictwem nowego europejskiego instrumentu tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE) – dostosowanie ograniczało się głównie do zmniejszenia liczby przepracowanych godzin. Wraz z ożywieniem gospodarczym stopy bezrobocia zaczęły spadać w całej UE, a obecnie stopa bezrobocia jest zaledwie o 0,5 punktu procentowego wyższa od poziomu sprzed kryzysu. Jednak w porównaniu z okresem sprzed kryzysu luki w zatrudnieniu między kobietami a mężczyznami pozostają znaczne w niektórych regionach i sektorach w całej UE, a w innych zaczęły ponownie pojawiać się niedobory siły roboczej. W przyszłości przeniesienia między miejscami pracy, przedsiębiorstwami i sektorami mogą powodować pewne tarcia, ponieważ nowo tworzone miejsca pracy często wiążą się z wyższymi lub odmiennymi wymaganiami w zakresie umiejętności niż miejsca pracy, które zlikwidowano, co wymaga odpowiednich interwencji w ramach polityki rynku pracy w celu złagodzenia dostosowań.

Zakłócenia spowodowane pandemią przyczyniły się do pogłębienia istniejących wcześniej rozbieżności gospodarczych, społecznych i terytorialnych oraz sprawiły, że

5

osiągnięcie celów zrównoważonego rozwoju stało się jeszcze większym wyzwaniem(¹¹).

Skutki gospodarcze pandemii były zróżnicowane w poszczególnych państwach członkowskich i rodzajach działalności gospodarczej(¹²) ze względu na różną powagę sytuacji zdrowotnej, surowość i czas trwania wprowadzonych środków łagodzących oraz różnice w strukturach gospodarczych. Ograniczenia związane z podróżowaniem miały szczególny wpływ na państwa z rozwiniętym sektorem turystyki transgranicznej.

W poszczególnych państwach najbardziej ucierpieli pracownicy o niskich umiejętnościach i osoby młode, a także regiony zależne od dochodów z turystyki oraz inne usługi polegające na kontaktach osobistych. Ogólnie rzecz biorąc, różnice między państwami członkowskimi, regionami, sektorami i pokoleniami pogłębiły się, choć są one mniej poważne niż początkowo oczekiwano. Kryzys uwypuklił zasadniczą potrzebę utrzymania swobodnego przepływu osób, towarów, usług i kapitału na jednolitym rynku oraz potrzebę współpracy w celu zwiększenia jego odporności na zakłócenia.

Konieczne działania fiskalne doprowadziły do wyższych i bardziej zróżnicowanych poziomów zadłużenia

W wyniku poważnej recesji i koniecznych działań z zakresu polityki znacząco ucierpiały finanse publiczne, jak również zwiększyły się rozbieżności budżetowe między państwami członkowskimi. We wszystkich państwach członkowskich gwałtownie wzrosły deficyty i wskaźniki zadłużenia, przy czym deficyt nominalny UE wzrósł do około 7 % PKB w 2020 r. z 0,5 % PKB w 2019 r., a łączny wskaźnik zadłużenia wzrósł o 13 punktów procentowych PKB do 92 % PKB na koniec 2020 r.(¹³) Oczekuje się, że w nadchodzących latach deficyty i wskaźniki zadłużenia pozostaną powyżej poziomów sprzed pandemii.

Z powodu powagi sytuacji zdrowotnej, środków wprowadzonych w celu ochrony zdrowia publicznego oraz struktury gospodarek, w tym rozwiniętych sektorów turystyki transgranicznej państwa członkowskie o wysokim poziomie długu publicznego należały do państw najbardziej dotkniętych skutkami gospodarczymi kryzysu związanego z COVID-19.

W związku z tym te państwa członkowskie odnotowały przypadki najbardziej gwałtownych wzrostów wskaźników zadłużenia. Oprócz bezpośredniego bodźca fiskalnego rządy zapewniły także wsparcie płynności sektora prywatnego w wysokości niemal 20 % PKB, głównie w postaci gwarancji publicznych dla przedsiębiorstw i odroczenia należnych podatków(¹⁴). Poziom korzystania z gwarancji publicznych znacznie się różnił w poszczególnych państwach członkowskich. Ewentualny wpływ na finanse publiczne zależy od poziomu korzystania z tych gwarancji

(11)Komisja Europejska (2021), „Sustainable development in the European Union – Monitoring report on progress towards the SDGs in an EU context” – wydanie z 2021 r.

(12)Obostrzenia skutkowały rozwojem usługi online i handlu elektronicznego, podczas gdy inne branże, takie jak produkcja dóbr trwałego użytku i transport towarowy, doświadczyły jedynie krótkotrwałego spadku obrotów lub odnotowały nawet wzrost aktywności. Jednocześnie branże wymagające kontaktu z klientem poniosły znaczne straty i ożywienie w nich przebiega wolniej.

(13).Dane liczbowe pochodzą z prognozy Komisji z wiosny 2021 r.

(14). Wspomniane środki pozwoliły zapobiec przekształceniu się niedoborów płynności w problemy z wypłacalnością, ułatwiły dalsze kredytowanie gospodarki przez sektor bankowy i umożliwiły skuteczne przeniesienie korzystnych warunków finansowania do wszystkich sektorów gospodarki.

6

Podczas gdy wskaźniki długu publicznego wzrosły, środki ukierunkowane na zwiększanie potencjału wzrostu w ramach planów odbudowy i zwiększania odporności posłużą do wspierania stabilności fiskalnej. Oczekuje się, że wysokie wskaźniki zadłużenia utrzymają się w ciągu najbliższej dekady w około jednej trzeciej państw członkowskich i pozostaną powyżej poziomów sprzed pandemii(¹⁵). Mogą one dalej rosnąć, jeżeli gwarancje związane z COVID-19 zostaną wykorzystane lub wzrosną stopy procentowe. W dłuższej perspektywie wydatki związane ze starzeniem się społeczeństwa i zmianą klimatu mogą również wpłynąć na stabilność fiskalną. Jednocześnie kilka czynników może stanowić wsparcie pod względem stabilności fiskalnej: dłuższe terminy zapadalności długów;

stosunkowo stabilne źródła finansowania ze zróżnicowaną i szeroką bazą inwestorów oraz korzystne różnice między odsetkami a wzrostem. Co ważne, oczekuje się, że udane wdrożenie reform i inwestycji budżetowych oraz reform i inwestycji sprzyjających wzrostowi w ramach RRF i funduszy polityki spójności, wspieranych przez Komisję poprzez Instrument Wsparcia Technicznego, przełoży się na potencjalny wzrost, przyczyniając się do poprawy stabilności fiskalnej i utrzymania korzystnych warunków finansowania.

Potrzeby inwestycyjne są pilne

Potrzeby inwestycyjne są znaczne, a RRF pomoże zaspokoić je do 2026 r. Zobowiązanie UE do przeprowadzenia dwojakiej transformacji, uwzględnione w Zielonym Ładzie UE i strategii cyfrowej UE, będzie wymagało dodatkowych rocznych inwestycji prywatnych i publicznych w wysokości około 650 mld EUR w ciągu następnej dekady (ramka 2)(¹⁶).

Inwestycje niezbędne do wsparcia transformacji cyfrowej i otwartej strategicznej autonomii(¹⁷) stały się bardziej oczywiste podczas pandemii, co uwypukliło zapotrzebowanie na bezpieczną i szybką łączność z internetem, dostęp do usług cyfrowych, znaczenie edukacji cyfrowej i umiejętności cyfrowych w całym społeczeństwie oraz zajęcie się kwestią zależności UE w obrębie kluczowych zdolności cyfrowych. Ponadto potrzebne są dodatkowe inwestycje w celu zwiększenia odporności gospodarczej i społecznej UE, w tym w zakresie opieki zdrowotnej, kształcenia i szkolenia, badań i rozwoju, innowacji oraz transportu.

Państwa członkowskie będą mogły nadal posługiwać się funduszami polityki spójności do zaspokajania tych potrzeb, działania będą jednocześnie wspierane przez RRF przez połączenie bezzwrotnego wsparcia i finansowania dłużnego, jednak finansowanie to ma charakter tymczasowy. Ostatecznie zapewnienie odporności gospodarczej i społecznej oraz osiągnięcie celów dwojakiej transformacji będzie wymagało trwałego i znacznego wzrostu inwestycji publicznych i prywatnych w państwach członkowskich, który zostanie utrzymany po 2026 r. Zasadniczo zaspokojenie tych pilnych potrzeb będzie również wymagało dalszych

(15) Zgodnie z konwencjonalną klasyfikacją Komisji prawie dwie trzecie państw członkowskich jest narażonych na średnie lub poważne zagrożenie dla stabilności finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej w porównaniu z zaledwie jedną trzecią państw przed kryzysem. Zob. Komisja Europejska (2021), „The 2021 Stability and Convergence Programmes: an Overview, with an Assessment of the Euro Area Fiscal Stance” [„Programy stabilności i konwergencji na 2021 r.: przegląd i ocena kursu polityki fiskalnej w strefie euro”].

(16).Podstawę do oszacowania potrzeb inwestycyjnych stanowi ocena skutków zmiany dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii (SWD(2021) 621) oraz dokument roboczy służb Komisji towarzyszący pakietowi Next Generation EU (SWD(2020) 98).

(17) Komisja Europejska (2021), „Sprawozdanie dotyczące prognozy strategicznej z 2021 r. – Zdolność i swoboda UE w zakresie podejmowania działań”, COM(2021) 750 final z dnia 8 września 2021 r.

7

starań na rzecz promowania inwestycji prywatnych, w tym poprzez ukończenie realizacji unii rynków kapitałowych. Ponadto unijna systematyka dotycząca zrównoważonego rozwoju pomoże skierować inwestycje prywatne tam, gdzie są one najbardziej potrzebne z punktu widzenia działań w dziedzinie klimatu i środowiska.

Korekta budżetowa po pandemii powinna iść w parze z poprawą jakości finansów publicznych. Wsparcie z RRF przyczyni się do ożywienia gospodarczego i zwiększenia potencjalnego wzrostu tylko wtedy, gdy posłuży do finansowania dodatkowych inwestycji produkcyjnych i wysokiej jakości. Oznacza to, że inwestycje publiczne finansowane z RRF powinny stanowić uzupełnienie utrzymujących się inwestycji finansowanych ze środków krajowych. A zatem kluczowe znaczenie będzie miało promowanie inwestycji finansowanych ze środków krajowych na potrzeby dwojakiej transformacji oraz wzmocnienia odporności gospodarczej i społecznej. Jeżeli wsparcie z RRF nie spowoduje dodatkowych inwestycji, to tymczasowo zmniejszy ono deficyt i wskaźniki zadłużenia, ale nie będzie miało pozytywnego wpływu na potencjalny wzrost w perspektywie średnio- i długoterminowej, a tym samym doprowadzi do pogorszenia się struktury wydatków publicznych. Tam, gdzie wskaźniki zadłużenia są bardzo wysokie, promowanie inwestycji finansowanych ze środków krajowych będzie wymagało jasnego określenia priorytetów w obszarze wydatków oraz działań na rzecz poprawy ogólnej struktury i jakości finansów publicznych.

W trwającej korekcie zakłóceń równowagi makroekonomicznej nastąpiło pogorszenie

Kryzys wywarł nierównomierny wpływ na gospodarstwa domowe i przedsiębiorstwa, ale wspierające środki z zakresu polityki złagodziły wstrząs, w tym w sektorze bankowym. Po pierwsze, chociaż w ujęciu ogólnym zwolnienia z pracy były ograniczone, dochodziło do nich częściej wśród pracowników o niskich i średnich umiejętnościach.

Podobnie w największym stopniu dotknęło to młodych pracowników i inne nowe osoby wchodzące na rynek pracy. Trendy te mogą spowodować pogłębienie się nierówności w obrębie naszych społeczeństw i wymagają dalszych środków z zakresu polityki ukierunkowanych na zmianę i podnoszenie kwalifikacji. W deklaracji z Porto z dnia 8 maja 2021 r. potwierdzono zaangażowanie przywódców UE w Europejski filar praw socjalnych jako podstawowy element ożywienia gospodarczego. Po drugie, przedsiębiorstwa musiały wprawdzie sięgnąć po dodatkowe kredyty, aby zaspokoić potrzeby w zakresie kapitału obrotowego, jednak kryzys związany z COVID-19 zasadniczo nie spowodował wzrostu liczby niewypłacalności (¹⁸). Trwa intensywne ukierunkowywanie środków wsparcia. Ze względu na pozostałe podatności na zagrożenia programy wsparcia należy wycofywać stopniowo. Po trzecie, dzięki wysokim współczynnikom kapitałowym i wysokim zabezpieczeniom przed utratą płynności banki były w stanie nadal udzielać kredytów gospodarce. Zawieszenie wypłaty dywidend i tymczasowe złagodzenie określonych przepisów również odciążyło banki. Wzrost liczby kredytów zagrożonych został

(18). W wyniku kryzysu zwiększyła się dźwignia finansowa niektórych przedsiębiorstw, takich jak małe i średnie przedsiębiorstwa, co spowodowało, że są bardziej narażone na zagrożenia i ewentualnie konieczność dokapitalizowania.

8

zahamowany, ale należy ściśle monitorować jakość aktywów. Po czwarte, dynamika cen nieruchomości i aktywów finansowych pociąga za sobą dodatkowe zagrożenia

Kryzys związany z COVID-19 pogłębił szereg istniejących wcześniej podatności na zagrożenia. Nasilił się wewnętrzny brak równowagi związany z wysokim długiem publicznym i prywatnym, do czego przyczynił się spadek PKB w 2020 r. oraz środki wdrożone w celu zaradzenia kryzysowi związanemu z COVID-19. Utrzymywały się dynamiczne tendencje w zakresie cen nieruchomości sprzed pandemii, a w niektórych państwach nadal znacząco rósł dług hipoteczny. W państwach zależnych od dochodów z turystyki pogłębił się deficyt obrotów bieżących. Jednocześnie korekta nadwyżek na rachunku obrotów bieżących uległa zahamowaniu. W przyszłości mogą pojawić się nowe zakłócenia równowagi w wyniku przemian strukturalnych przyspieszonych przez kryzys związany z COVID-19. Niedobory siły roboczej, wąskie gardła w globalnym łańcuchu wartości i strategiczne zależności mogą mieć wpływ na ceny względne i konkurencyjność.

Przyspieszona transformacja cyfrowa i zmiany struktury konsumpcji mogą prowadzić do niedopasowania umiejętności i bezrobocia frykcyjnego występującego wraz z niedoborami siły roboczej.

3.2. Reakcja na kryzys

Działania z zakresu polityki krajowej i pełne wykorzystanie elastyczności ram regulacyjnych UE

Bezprecedensowe i skoordynowane działania z zakresu polityki w odpowiedzi na kryzys związany z COVID-19 pozwoliły skutecznie złagodzić jego wpływ. Na kryzys zareagowano stanowczo, zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym. Miało to miejsce w sposób skoordynowany i w różnych uzupełniających się formach. Szybko nastąpiło uruchomienie ogólnej klauzuli wyjścia zawartej w pakcie stabilności i wzrostu, porozumienie w sprawie tymczasowych ram pomocy państwa (następnie kilkakrotnie zmieniane w celu uwzględnienia rozwoju sytuacji i potrzeb przedsiębiorstw), inicjatywy inwestycyjne w odpowiedzi na koronawirusa (które umożliwiły wyjątkową elastyczność i przekierowanie środków z funduszy polityki spójności tam, gdzie są najbardziej potrzebne)oraz ustanowienie instrumentów w sytuacjach nadzwyczajnych, takich jak SURE(¹⁹). Późniejsze działania Komisji i zalecenia Rady odzwierciedlały potrzebę ścisłej koordynacji polityki gospodarczej przez cały okres trwania pandemii. Zdecydowane działania na szczeblu UE zapewniły rozwój, szybkie pozyskiwanie i skoordynowany sposób dystrybucji szczepionek przeciwko COVID-19. Oprócz starań na rzecz złagodzenia skutków kryzysu specjalne tymczasowe instrumenty UE pomogły wesprzeć ożywienie i promować zrównoważony wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu. W tym kontekście zaangażowanie Komisji w realizację Agendy

(19).Dz.U. L 99 z 31.3.2020, s. 5. W kwietniu 2020 r. w ramach inicjatywy inwestycyjnej w odpowiedzi na koronawirusa państwa członkowskie otrzymały z góry zastrzyk finansowy w wysokości ponad 20 mld EUR z funduszy polityki spójności UE, co rozszerzyło zakres wsparcia ze strony funduszy, zapewniło natychmiastową płynność, jak również elastyczność w zakresie zmian w programach. Pozwoliło to uruchomić ponad 23 mld EUR na wsparcie w sytuacjach nadzwyczajnych na opiekę zdrowotną i edukację, dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz na utrzymanie zatrudnienia i dla grup szczególnie wrażliwych. Zob. https://cohesiondata.ec.europa.eu/stories/s/4e2z-pw8r.

9

2030 oraz celów zrównoważonego rozwoju pozwalało wyznaczyć kurs z myślą o „lepszym odbudowywaniu” i nie pozostawianiu nikogo w tyle.

W obliczu poważnych kryzysów w obszarze zdrowia publicznego i gospodarki państwa członkowskie szybko przyjęły szeroko zakrojone środki wsparcia fiskalnego. Działania z zakresu polityki krajowej ułatwiły wykorzystanie we właściwym czasie mechanizmów elastyczności występujących w odpowiednich ramach UE. Szacuje się, że wszystkie działania fiskalne państw członkowskich UE – w tym automatyczne stabilizatory uruchamiane poprzez silne siatki bezpieczeństwa socjalnego – wyniosą niemal 19 % PKB w latach 2020–2022(²⁰).

Ponadto państwa członkowskie UE udzieliły przedsiębiorstwom znacznego wsparcia płynności w postaci gwarancji państwowych i odroczenia należnych podatków. Polityka pieniężna uzupełniała działania z zakresu polityki fiskalnej. Te wspólne i skoordynowane działania z zakresu polityki sprawdziły się, ponieważ wpływ kryzysu związanego z COVID- 19 na bezrobocie, rozbieżności gospodarcze i społeczne, niewypłacalność przedsiębiorstw oraz kredyty zagrożone był znacznie mniej poważny niż pierwotnie przewidywano.

Nowe instrumenty UE złagodziły wpływ kryzysu

SURE ma zasadnicze znaczenie dla wspierania europejskich rynków pracy. Ta szybko utworzona siatka bezpieczeństwa zapewnia państwom członkowskim tanie pożyczki, pozwalając im wspierać pracowników i przedsiębiorstwa w czasie kryzysu. Ponadto przyczynia się do ożywienia gospodarczego oraz ograniczania trwałych szkód na rynku pracy. Do tej pory UE zatwierdziła ponad 94 mld EUR w formie pożyczek w ramach SURE dla 19 wnioskujących państw członkowskich, z czego wypłacono już prawie 90 mld EUR.

Instrument SURE pozwolił ochronić ponad 31 mln osób (w tym 8,5 mln osób samozatrudnionych) przed zagrożeniami związanymi z bezrobociem i umożliwił udzielenie wsparcia ponad 2,5 mln przedsiębiorstw w czasie pandemii. W 2020 r. krajowe środki dotyczące rynku pracy objęte wsparciem w ramach SURE pomogły zapobiec bezrobociu 1,5 mln osób i przyczyniają się one do ożywienia gospodarczego(²¹).

Europejski Bank Centralny wdrożył szeroki zestaw środków polityki pieniężnej, stanowiących również wsparcie na potrzeby transmisji środków z zakresu polityki fiskalnej. Działania z zakresu polityki pieniężnej polegały głównie na dodatkowych zakupach aktywów i operacjach zasilających w płynność banki w strefie euro. Aby ułatwić bankom dostęp do tych operacji, Europejski Bank Centralny wdrożył również szereg środków mających na celu złagodzenie wymogów dotyczących zabezpieczenia. Środki te przyczyniły się do utrzymania korzystnych warunków finansowania dla wszystkich sektorów gospodarki, w tym rządów, przez cały okres trwania pandemii, wspierając aktywność gospodarczą i zapewniając stabilność cen w perspektywie średnioterminowej. Wzajemnie wzmacniające się efekty polityki fiskalnej i pieniężnej miały kluczowe znaczenie dla łagodzenia wpływu kryzysu i wspierają ożywienie gospodarcze.

(20).Podstawę szacunków stanowią łączne zmiany salda budżetu pierwotnego w latach 2020–2022 w stosunku do 2019 r.

i obejmują one ostrożne szacunki wpływu bezzwrotnego wsparcia w ramach RRF.

(21).Komisja Europejska (2021), „SURE: rok później”, COM(2021) 596 final z dnia 22 września 2021 r.

10

Inne instrumenty utworzone na szczeblu unijnym i strefy euro również odegrały swoją rolę. Ogólnoeuropejski fundusz gwarancyjny, utworzony przez Grupę Europejskiego Banku Inwestycyjnego, ma zmobilizować do 200 mld EUR (1,4 % PKB UE) dodatkowych środków w celu wsparcia małych i średnich przedsiębiorstw. Na dzień 31 sierpnia 2021 r. wolumen zatwierdzonego finansowania wynosił 18 mld EUR i oczekuje się, że uruchomi to inwestycje wynoszące około 144 mld EUR. Instrument wsparcia z tytułu kryzysu pandemicznego w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności, o wartości do 240 mld EUR (2,0 % PKB strefy euro), pozostaje dostępny i również przyczynił się do ugruntowania zaufania wobec działań UE z zakresu polityk.

Wychodzenie z kryzysu i przygotowanie na przyszłość

RRF posłuży do upowszechniania ożywienia gospodarczego obejmującego wiele inwestycji i reform pobudzających wzrost gospodarczy, zwiększenia potencjalnego wzrostu i złagodzenia wyzwań fiskalnych. Jego skuteczne wdrożenie sprawi, że gospodarka UE będzie bardziej zrównoważona, sprzyjająca włączeniu społecznemu, odporna i lepiej przygotowana na dwojaką transformację, a jednocześnie pomoże złagodzić ryzyko rozbieżności społeczno-gospodarczych(²²). Środki finansowane z bezzwrotnego wsparcia w ramach RRF umożliwią finansowanie wysokiej jakości projektów inwestycyjnych i pokrycie kosztów reform zwiększających wydajność, nie generując przy tym wyższych deficytów i zadłużenia. Finansowanie z RRF posłuży zatem jako wsparcie dla starań państw członkowskich na rzecz wspomagania ożywienia gospodarczego, sprzyjania zwiększeniu potencjalnego wzrostu i stopniowej poprawy sytuacji fiskalnej. Bezzwrotne wsparcie w ramach RRF oraz inne źródła finansowania unijnego, w szczególności fundusze polityki spójności, zapewnią wsparcie w wysokości około 0,5 % PKB rocznie w latach 2021 i 2022.

Ogółem przewiduje się, że inwestycje publiczne, finansowane zarówno ze źródeł krajowych, jak i z RRF, wzrosną do 3,5 % PKB zarówno w 2021 r., jak i w 2022 r.

3.3. Skutki dla przeglądu zarządzania gospodarczego

Kryzys związany z COVID-19 jeszcze bardziej uwypuklił wyzwania odnoszące się do ram zarządzania gospodarczego. Niemal dwa lata po opublikowaniu przez Komisję przeglądu ram zarządzania gospodarczego główne wnioski wciąż pozostają aktualne (ramka 1). Kryzys sprawił, że wiele z nich nabrało jeszcze większego znaczenia. Po pierwsze, wskaźniki długu publicznego uległy dalszemu zwiększeniu, co podkreśla wyzwanie, jakim jest stopniowe, trwałe i sprzyjające wzrostowi gospodarczemu obniżenie ich do rozsądnych poziomów zadłużenia. Po drugie, w najbliższych latach należy utrzymać inwestycje publiczne na wysokim poziomie, co podkreśla znaczenie dobrej struktury i jakości finansów publicznych dla zapewnienia zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. Po trzecie, antycykliczna dyskrecjonalna polityka fiskalna, wraz z tymczasowymi narzędziami wsparcia fiskalnego UE, okazała się bardzo skuteczna w łagodzeniu skutków tego wyjątkowego kryzysu w sposób terminowy i efektywny,

(22).Przydział bezzwrotnego wsparcia w ramach RRF jest współmierny do rzeczywistych potrzeb państw członkowskich, przy czym większe przydziały otrzymują państwa członkowskie o stosunkowo niskim PKB na mieszkańca oraz te, które kryzys dotknął najbardziej. Ze względu na istniejące wcześniej wyzwania, takie jak ponadprzeciętne bezrobocie, te państwa członkowskie są bardziej narażone na ryzyko, że nie będą w stanie szybko wyjść z kryzysu.

11

uwydatniając znaczenie stworzenia przestrzeni fiskalnej w normalnych czasach i wykorzystania jej w czasach kryzysu. Po czwarte, skuteczne działania z zakresu polityki uwypukliły znaczenie silnej koordynacji polityki, w tym między rożnymi narzędziami politycznymi i instrumentami finansowymi oraz między szczeblem unijnym i krajowym. Po piąte, szybki rozwój kryzysu unaocznił trudności związane ze stosowaniem wskaźników, których nie da się zaobserwować, oraz z próbą opracowania zasad pozwalających uwzględnić wszystkie możliwe okoliczności. Po szóste, korekta zakłóceń równowagi makroekonomicznej została przerwana i pojawiają się nowe podatności na zagrożenia, co podkreśla znaczenie zapobiegania zagrożeniom i rozbieżnościom oraz reagowania na nie w odpowiednim czasie. W ramach wznowionego przeglądu należy połączyć wcześniejsze ustalenia Komisji, przedstawione w komunikacie z lutego 2020 r., z wnioskami wyciągniętymi w związku z kryzysem. Pozwoli to na refleksję nad ramami zarządzania gospodarczego, które mogły w pełni służyć do wspierania państw członkowskich w stawianiu czoła wyzwaniom makroekonomicznym po pandemii COVID-19.

Reguły fiskalne UE

Zmniejszenie wysokich i rozbieżnych wskaźników długu publicznego w sposób trwały i sprzyjający wzrostowi gospodarczemu będzie kluczowym wyzwaniem po zakończeniu kryzysu. Powrót na ścieżkę redukcji relacji długu publicznego do PKB, gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne, będzie miał zasadnicze znaczenie dla utrzymania zdrowych finansów publicznych, uniknięcia trwałych rozbieżności budżetowych między państwami członkowskimi, zachowania korzystnych warunków finansowania dla sektora publicznego i prywatnego oraz zapobieżenia okresom skrajnych warunków rynkowych, które mogłyby spowodować kosztowne skutki uboczne. Silne ożywienie gospodarcze i trwały wzrost gospodarczy mają zasadnicze znaczenie dla skutecznej, ciągłej i zrównoważonej redukcji wskaźników zadłużenia. Zbyt duża, przeprowadzona z góry redukcja wskaźników zadłużenia wiązałaby się wprawdzie z wysokimi kosztami społeczno-gospodarczymi i przyniosłaby efekt przeciwny do zamierzonego, w szczególności w kontekście ograniczeń w polityce pieniężnej i ryzyka osłabienia gospodarczego, jednak realistyczna, stopniowa i trwała redukcja długu publicznego pozostaje istotna także dla odbudowy buforów przed kolejnym pogorszeniem koniunktury.

Stabilizacyjna rola skoordynowanej dyskrecjonalnej polityki fiskalnej okazała się kluczowa w kontekście kryzysu związanego z COVID-19. Kryzys związany z COVID-19 uwypuklił pozytywną rolę, jaką antycykliczna dyskrecjonalna polityka fiskalna i koordynacja na szczeblu europejskim mogą odegrać w reagowaniu na duże wstrząsy gospodarcze i ograniczaniu ich skutków społecznych. Skoordynowane i zgodne działania z zakresu polityki fiskalnej – uzupełnione środkami z zakresu polityki pieniężnej wdrożonymi przez EBC i krajowe banki centralne oraz ułatwione dzięki uruchomieniu ogólnej klauzuli wyjścia paktu stabilności i wzrostu – były skuteczne w stawianiu czoła bezpośrednim wyzwaniom związanym ze znacznym wstrząsem gospodarczym i wzbudzały zaufanie oraz ograniczały ryzyko wystąpienia trwałych szkód. Stanowi to również odzwierciedlenie skuteczności stabilizującej roli polityki fiskalnej w obecnym kontekście niskich stóp procentowych.

Jednak zdolność do zapewnienia bodźca fiskalnego w czasach złej koniunktury wymaga

12

stworzenia buforów fiskalnych w czasach dobrej koniunktury. Wzmocnienie antycykliczności w ramach budżetowych UE mogłoby prowadzić do wzmocnienia średniookresowego wymiaru polityki fiskalnej, a tym samym zdolności do reagowania na wahania gospodarcze w ramach krajowej polityki fiskalnej.

Struktura finansów publicznych sprzyjająca wzrostowi gospodarczemu powinna umożliwiać promowanie inwestycji oraz wspieranie trwałego i zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. Budżety krajowe będą musiały odegrać swoją rolę przy znacznym, choć tymczasowym wsparciu w ramach RRF. Jednocześnie finansowanie publiczne nie powinno zastępować ani wypierać inwestycji prywatnych, jeżeli nie występują niedoskonałości rynku. Ogólnie rzecz biorąc, kładzie ono nacisk na znaczenie jakości i struktury finansów publicznych. Powinno ono uwzględniać analizę tego, jaką rolę odgrywają ramy zarządzania gospodarczego w kontekście zachęcania do krajowych inwestycji i reform. Promowanie ekologicznych, cyfrowych i zwiększających odporność inwestycji publicznych zasługuje na szczególną uwagę ze względu na długoterminowe wyzwania stojące przed gospodarką.

Osiągnięcie nadrzędnych celów uproszczenia, większej odpowiedzialności krajowej i lepszego egzekwowania pozostaje bardzo istotne. Chociaż obecne ramy budżetowe zawierały elementy elastyczności i elementy dyskrecjonalne, wprowadzone w drodze złożonego zbioru przepisów interpretacyjnych, skuteczne stosowanie analizy ekonomicznej w opartych na przepisach ramach musi się odbywać w sposób przejrzysty. Wymaga to wprowadzenia prostszych reguł fiskalnych z wykorzystaniem wskaźników służących do pomiaru zgodności, które da się obserwować. Obejmuje to również rozważenie, czy wyraźne postawienie w centrum uwagi „oczywistych błędów polityki” określonych w Traktacie, w oparciu o jasno zdefiniowane cele i większe zaangażowanie instytucji krajowych, mogłoby się przyczynić do skuteczniejszego wdrożenia ram nadzoru. Cele te są wzajemnie powiązane.

W szczególności prostsze ramy przyczyniają się do większej odpowiedzialności, poprawy komunikacji i ograniczenia politycznych kosztów egzekwowania i przestrzegania przepisów.

Silne krajowe ramy budżetowe mogą przyczynić się do skutecznych ram zarządzania gospodarczego. Podczas kryzysu związanego z COVID-19 w ramach krajowych ram budżetowych, w tym krajowych niezależnych instytucji budżetowych, możliwe było szybkie dostosowanie się do zmieniających się okoliczności. Sugeruje to, że warto rozważyć ewentualne wzmocnienie ich roli. Jednocześnie duża różnorodność mandatów prawnych, wyników i zasobów niezależnych instytucji budżetowych wymaga dostosowania się do najlepszych praktyk w państwach członkowskich, z należytym uwzględnieniem różnic w krajowych uwarunkowaniach instytucjonalnych. Inne kwestie, które wymagają rozważenia, obejmują strategie promowania średnioterminowego i ekologicznego planowania budżetu, zarządzanie inwestycjami publicznymi oraz sposoby lepszego odzwierciedlania zagrożeń związanych ze zmianą klimatu w planowaniu budżetu.

Procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej

Powrót na ścieżkę konwergencji między państwami członkowskimi ma zasadnicze znaczenie. Zapobieganie zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowanie zwiększa zdolność państw członkowskich do reagowania na wstrząsy i wspiera konwergencję

13

gospodarczą. Likwidacja narastających wewnętrznych i zewnętrznych podatności na zagrożenia pomoże skonsolidować ożywienie gospodarcze i wzmocnić wzrost w perspektywie długoterminowej. Asymetryczny wpływ kryzysu i zwiększone rozbieżności (choć mniejsze niż oczekiwano) podkreślają znaczenie ograniczenia zarówno deficytów obrotów bieżących, jak i trwałych i znacznych nadwyżek na rachunku obrotów bieżących.

Zmniejszenie nierównowagi zewnętrznej będzie miało również zasadnicze znaczenie dla stworzenia pozytywnych efektów ubocznych w zakresie popytu w państwach członkowskich, w szczególności w strefie euro w warunkach ograniczonej polityki pieniężnej.

Pomocna może być w tym dobrze funkcjonująca procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Ewentualne pojawienie się nowych zakłóceń równowagi w wyniku przemian strukturalnych przyspieszonych przez kryzys związany z COVID-19 podkreśla znaczenie ram nadzoru w procedurze dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, które pozwalają w porę wykryć narastanie zakłóceń, tak aby można było im odpowiednio wcześnie przeciwdziałać. Procedura ta może również sprzyjać wielostronnemu dialogowi na temat wyzwań makroekonomicznych i służyć do wspierania koordynacji polityki, czego przykładem jest szybka i zgodna reakcja państw członkowskich na kryzys związany z COVID-19. Wielostronny dialog zwiększa odpowiedzialności krajową za środki z zakresu polityki niezbędne do wyeliminowania określonych podatności na zagrożenia. Od czasu wprowadzenia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej wiele państw członkowskich z czasem skutecznie złagodziło poważne zakłócenia. Niemniej jednak utrzymywanie się zakłóceń równowagi w niektórych przypadkach wymaga dalszej refleksji nad tym, w jaki sposób wdrożenie i kształt procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, w tym procedury dotyczącej nadmiernego zakłócenia równowagi, mogłyby wzmacniać odpowiedzialność krajową i zwiększyć jej wpływ polityczny.

Wielorakie strumienie nadzoru częściowo się pokrywają, ale powiązania te nie zawsze w pełni wykorzystywano. Chociaż włączenie procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej oraz paktu stabilności i wzrostu w ramy europejskiego semestru przyczyniło się do wzmocnienia interakcji między tymi aspektami nadzoru, istnieją dalsze możliwości usprawnienia obejmującej je współpracy, przy jednoczesnym unikaniu nakładania się na siebie ich zakresów podczas przeciwdziałania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej, wyzwaniom w zakresie potencjalnego wzrostu i zagrożeniom dla stabilności fiskalnej. Możliwe, że dotychczas w nadzorze w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej również w niewystarczającym stopniu uwzględniano wzajemne zależności między nowymi pojawiającymi się wyzwaniami gospodarczymi, w szczególności związanymi ze zmianą klimatu i innymi czynnikami wywierającymi presję na środowisko.

Wnioski wyciągnięte w związku z RRF

Wnioski wyciągnięte z udanych działań UE z zakresu polityki w odpowiedzi na kryzys, a w szczególności z ram Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności i zarządzania nim, mogą być przydatne przy przeglądzie ram zarządzania gospodarczego. Na podstawie wniosku Komisji Parlament i Rada uzgodniły ramy polityki

14

i zarządzania dla RRF, które mają służyć odzwierciedleniu wspólnych celów UE w skoordynowanych działaniach na szczeblu państw członkowskich(²³). Państwa członkowskie opracowały swoje krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności, obejmujące inwestycje i reformy, uwzględniające wyzwania specyficzne dla poszczególnych państw oraz priorytety polityki UE. Na podstawie tych planów Komisja zaangażowała się w konstruktywny i intensywny dialog merytoryczny z państwami członkowskimi, co doprowadziło do lepszego wzajemnego zrozumienia wyzwań i priorytetów politycznych na szczeblu krajowym i unijnym. Dialogi te przyczyniły się do budowania zaufania i odpowiedzialności, a ich celem jest przeprowadzenie reform i inwestycji ukierunkowanych na transformację. Wyniki wspomnianego dialogu znalazły odzwierciedlenie we wniosku Komisji dotyczącym decyzji wykonawczej Rady, w którym określono uzgodnione reformy i inwestycje i który następnie zatwierdziła Rada.

Przejrzyste ramy oceny i monitorowania przyczyniły się do wzmocnienia wzajemnego zaufania i będą stanowić podstawę wdrażania RRF. Wdrażanie będzie monitorowane i oceniane w odniesieniu do poszczególnych celów pośrednich i końcowych zaproponowanych przez państwo członkowskie, ocenionych i zatwierdzonych przez Komisję oraz zatwierdzonych przez Radę. Dzięki swojemu charakterowi opartemu na wynikach oraz mechanizmom ścisłego monitorowania i kontroli, RRF zapewnia spójną strategię wspierania reform i inwestycji publicznych oraz pobudzania potencjalnego wzrostu w celu zaspokojenia potrzeb związanych z dwojaką transformacją. W ramach każdego planu krajowego należy przeznaczyć co najmniej 37 % przyznanych funduszy na działania w dziedzinie klimatu i 20 % na działania cyfrowe(²⁴). Monitorowanie tych celów zapewnia wiarygodność celów klimatycznych i cyfrowych w ramach RRF. Instrument przyczyni się także do wdrożenia Europejskiego filaru praw socjalnych dzięki środkom przeznaczonym na zatrudnienie i środki społeczne oraz promowanie równych szans dla wszystkich.

Oczekuje się, że oparte na zobowiązaniach podejście do koordynacji polityki w ramach RRF, z wysoką odpowiedzialności krajową za kształt polityki i jej wyniki, ułatwi realizację uzgodnionych reform i inwestycji. W podejściu tym uwzględnia się złożoność wynikającą z jednoczesnego dążenia do osiągnięcia różnych celów krajowych i unijnych w kontekście różnic w strukturach społeczno-gospodarczych i preferencjach państw. Stanowi ono podstawę dla odpowiedzialności i zaufania. Gwałtowne zmiany, jakie zaszły od początku pandemii (a nawet przed nią), unaoczniły trudności w opracowaniu kompleksowych zasad pozwalających uwzględnić wszystkie możliwe okoliczności. Te same kwestie są istotne w szerszym kontekście zarządzania gospodarczego. Na przykład w dziedzinie opodatkowania zachowanie wiarygodności ram wymaga, aby już na etapie planowania odpowiednio uwzględniano cele stabilności fiskalnej, stabilizacji makroekonomicznej i jakości finansów publicznych, czego efektem byłyby dobrze zdefiniowane ścieżki dostosowania.

(23) Priorytety polityki UE reprezentuje sześć filarów polityki, które powinny stanowić wyznacznik przy wdrażaniu RRF:

zielona transformacja; transformacja cyfrowa; inteligentny, zrównoważony wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu, produktywność i konkurencyjność; spójność społeczna i terytorialna; opieka zdrowotna oraz odporność gospodarcza, społeczna i instytucjonalna oraz polityki na rzecz następnego pokolenia, dzieci i młodzieży.

(24).Oprócz celu klimatycznego poszczególne środki muszą być zgodne z zasadą „nie czyń poważnych szkód” w odniesieniu do celów środowiskowych, co należy wykazać poprzez ocenę określoną w wytycznych technicznych opublikowanych przez Komisję.

15

Uwzględniając wnioski wyciągnięte w związku z RRF, w przeglądzie zarządzania gospodarczego należy rozważyć, w jaki sposób można najlepiej zapewnić odpowiedzialności krajową, wzajemne zaufanie, skuteczną realizację kluczowych celów ram oraz wzajemne oddziaływanie między wymiarem gospodarczym i budżetowym.

W przyszłości europejski semestr pozostanie ramami odniesienia dla prowadzenia zintegrowanego nadzoru i koordynacji polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia w UE. Europejski semestr okazał się korzystny, jeżeli chodzi o poprawę koordynacji polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia. Konieczne będzie jednak dostosowanie go do nowych wyzwań wynikających z zielonej i cyfrowej transformacji oraz do konieczności zwiększania odporności. Europejski semestr, w poszerzonym zakresie, będzie uzupełniał realizację planów odbudowy i zwiększania odporności, w których określono program reform i inwestycji na nadchodzące lata. Te dwa procesy będą ze sobą nierozerwalnie związane, aby jak najlepiej wykorzystać istniejące synergie, a jednocześnie nie dopuścić do nakładania się działań.

Zagadnienia do debaty

Debacie publicznej poddano jedenaście kluczowych pytań, co znalazło odzwierciedlenie w zaktualizowanej ankiecie internetowej. Biorąc pod uwagę doświadczenia związane z istniejącymi ramami prawnymi przed pandemią COVID-19 (ramka 1), wpływ kryzysu i opisane powyżej wyzwania, 9 pytań wyznaczających kierunek debaty publicznej zawartych w komunikacie z lutego 2020 r.(²⁵) uzupełniono o dwa dodatkowe pytania, a jedno pytanie nieznacznie przeformułowano w następujący sposób:

Nowe pytanie: Pod jakimi względami koncepcja RRF, zarządzanie nim oraz jego funkcjonowanie mogą dostarczyć użytecznych informacji w zakresie zarządzania gospodarczego dzięki zwiększeniu odpowiedzialności, wzajemnego zaufania, lepszemu egzekwowaniu i wzajemnemu oddziaływaniu wymiaru gospodarczego i budżetowego?

Nowe pytanie: Biorąc pod uwagę to, w jaki sposób kryzys związany z COVID-19 przekształcił gospodarki, czy istnieją inne wyzwania, które należy uwzględnić w ramach zarządzania gospodarczego, poza tymi, które już określono?

Przeformułowane pytanie: W świetle szeroko zakrojonego wpływu kryzysu związanego z COVID-19 oraz nowych tymczasowych narzędzi politycznych, które uruchomiono w odpowiedzi na ten kryzys, w jaki sposób ramy – w tym pakt stabilności i wzrostu, procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej oraz, w szerszym ujęciu, europejski semestr – mogą najlepiej zapewnić odpowiednią i skoordynowaną reakcję polityczną na szczeblu unijnym i krajowym?

4. Wnioski

Komisja zaprasza pozostałe instytucje i wszystkie zainteresowane strony do udziału w debacie publicznej na temat przeglądu zarządzania gospodarczego. Komisja oczekuje otwartej debaty z Parlamentem Europejskim, Radą, Europejskim Komitetem Ekonomiczno-

(25) Komisja Europejska (2020), „Przegląd zarządzania gospodarczego”, COM(2020) 55 final z dnia 5 lutego 2020 r.

16

Społecznym, Komitetem Regionów, Europejskim Bankiem Centralnym, krajowymi bankami centralnymi, rządami i parlamentami krajowymi, jak również z szerokim gronem zainteresowanych stron, w tym z partnerami społecznymi, środowiskiem akademickim, organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, niezależnymi instytucjami budżetowymi i krajowymi radami ds. produktywności. Debata będzie się toczyć na różnych forach, w tym na specjalnych spotkaniach, seminariach, warsztatach i w formie ankiety internetowej. Dziś wznowiono ankietę internetową, a obywateli, organizacje i organy publiczne zaprasza się do przesłania uwag do dnia 31 grudnia 2021 r.(²⁶) Specjalna strona internetowa Komisji poświęcona zarządzaniu gospodarczemu będzie służyć jako źródło informacji o poszczególnych spotkaniach informacyjnych, które będzie organizować Komisja(²⁷).

Komisja będzie także oceniać informacje, w tym informacje zwrotne, zgromadzone podczas innych wydarzeń organizowanych przez zainteresowane strony w całej UE.

W celu osiągnięcia dalekosiężnego konsensusu konieczne jest szeroko zakrojone i sprzyjające włączeniu społecznemu zaangażowanie wszystkich zainteresowanych stron-. Efektywne funkcjonowanie ram nadzoru jest wspólną odpowiedzialnością wszystkich państw członkowskich, instytucji Unii i kluczowych zainteresowanych stron. Debata publiczna pomoże zbudować powszechny konsensus. Jest to ważne dla skuteczności nadzoru gospodarczego w Unii. Komisja będzie wspierać dialog i wzajemne zrozumienie między zainteresowanymi stronami poprzez swoje inicjatywy w celu wypracowania powszechnie podzielanego podejścia dotyczącego dalszych działań.

Komisja rozważy wszystkie opinie wyrażone w trakcie debaty publicznej. W pierwszym kwartale 2022 r. Komisja przedstawi wytyczne dotyczące polityki fiskalnej na nadchodzący okres w celu ułatwienia koordynacji polityk fiskalnych oraz przygotowania przez państwa członkowskie programów stabilności i konwergencji. Wytyczne te będą odzwierciedlać globalną sytuację gospodarczą, specyficzną sytuację każdego z państw członkowskich oraz dyskusje na temat ram zarządzania gospodarczego. Komisja przedstawi kierunki ewentualnych zmian ram zarządzania gospodarczego w celu osiągnięcia szerokiego konsensusu co do dalszych działań do 2023 r.

(26) Należy skorzystać z następującego linku: https://ec.europa.eu/eusurvey/runner/Public-debate-on-the-review-of-the-EU- economic-governance

(27).Zob.: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic- governance-monitoring-prevention-correction/economic-governance-review_en

17

Ramka 1: Podsumowanie komunikatu z lutego 2020 r. w sprawie przeglądu zarządzania gospodarczego

W komunikacie z lutego 2020 r. oceniono skuteczność ram zarządzania gospodarczego pod względem realizacji głównych celów: Cele te dotyczą: (i) zapewnienia zrównoważonych finansów publicznych i wzrostu gospodarczego, a także unikania zakłóceń równowagi makroekonomicznej; (ii) zapewnienia zintegrowanych ram nadzoru, umożliwiających ściślejszą koordynację polityk gospodarczych, zwłaszcza w strefie euro oraz (iii) promowania konwergencji makroekonomicznej w UE.

W komunikacie stwierdzono, że ramy zarządzania gospodarczego skutecznie przyczyniły się do zmniejszenia poziomu długu publicznego, skorygowania istniejących zakłóceń równowagi makroekonomicznej, wspierania stopniowej konwergencji wyników gospodarczych państw członkowskich oraz lepszej koordynacji polityki gospodarczej. W komunikacie wskazano także na kwestie związane z niskim potencjałem wzrostu gospodarczego państw członkowskich, stałą niską inflacją oraz stale wysokim poziomem długu publicznego w niektórych państwach członkowskich. Ponadto w komunikacie argumentowano, że ramy nadzoru powinny pomóc w sprostaniu najpilniejszym wyzwaniom gospodarczym, demograficznym i środowiskowym obecnie oraz w przyszłości.

Ramy budżetowe

Ramy nadzoru budżetowego skutecznie zachęciły państwa członkowskie do przywrócenia stabilnej sytuacji budżetowej przez ograniczenie deficytu i sprowadzenie wskaźników zadłużenia na ścieżkę spadkową. Część zapobiegawcza ram była jednak mniej skuteczna niż część naprawcza. Chociaż relacja długu do PKB w ujęciu łącznym zaczęła spadać w 2015 r., dynamika zadłużenia w poszczególnych państwach członkowskich znacznie się różniła.

Ramy nie zapewniały wystarczającego rozróżnienia między państwami członkowskimi o diametralnie różnych sytuacjach budżetowych, zagrożeniach dla stabilności finansów publicznych i innych podatnościach na zagrożenia.

W komunikacie podkreślono, że polityki fiskalne państw członkowskich pozostają procykliczne. Możliwość sterowania kursem polityki fiskalnej strefy euro była ograniczona ze względu na brak centralnego mechanizmu zdolności fiskalnej, wyposażonego w instrumenty stabilizacyjne. Ponadto ramy budżetowe w niewystarczającym stopniu chroniły poziom inwestycji publicznych w okresach konsolidacji budżetowej, a finanse publiczne nie stały się bardziej przyjazne dla wzrostu gospodarczego. W komunikacie zwrócono również uwagę na złożoność reguł fiskalnych UE, w tym mnogość wskaźników i wykorzystanie zmiennych nieobserwowalnych. Wspomnianym ramom brakowało przejrzystości, a ich złożoność stanowiła przeszkodę dla odpowiedzialności i przewidywalności. Co więcej, rozwój krajowych ram budżetowych i niezależnych instytucji budżetowych skutkował zwiększeniem odpowiedzialności krajowej za dyscyplinę budżetową. Skuteczność krajowych ram była jednak różna w poszczególnych państwach członkowskich.

Procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej

Za pomocą procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej poszerzono zakres ram nadzoru, ale wzajemne zależności między procedurą a paktem stabilności i wzrostu były niewystarczające. Na przykład można było dokładniej zbadać związek między stabilnością fiskalną a zakłóceniami równowagi makroekonomicznej. Ponadto w nadzorze w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej nie uwzględniono w wystarczającym stopniu wzajemnych zależności z nowymi pojawiającymi się wyzwaniami gospodarczymi, w szczególności związanymi ze zmianą klimatu i innymi czynnikami

18

wywierającymi presję na środowisko. Chociaż procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej przyczyniła się do zwiększenia świadomości na temat zakłóceń równowagi makroekonomicznej, nie doprowadziła do trwałych reform w państwach członkowskich, w których takie zakłócenia się utrzymują. Procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej przyniosła lepsze efekty w ograniczaniu deficytów obrotów bieżących niż w redukcji utrzymujących się dużych nadwyżek na rachunku obrotów bieżących. Ponadto, ponieważ procedurę dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej wprowadzono w kontekście istniejących zakłóceń równowagi, należy jeszcze przetestować jej skuteczność w zapobieganiu narastaniu nowych zakłóceń, podatności na zagrożenia i czynników ryzyka.

Państwa członkowskie strefy euro dotknięte lub zagrożone poważnymi trudnościami w odniesieniu do ich stabilności finansowej

Począwszy od 2010 r. opracowano mechanizmy zapewniające wsparcie finansowe dla państw członkowskich strefy euro doświadczających trudności związanych ze stabilnością finansową, co doprowadziło do ustanowienia Europejskiego Mechanizmu Stabilności.

Chociaż wszystkie państwa członkowskie strefy euro, które otrzymały pomoc finansową, z powodzeniem powróciły na rynki z rozsądnymi stopami finansowania, w przyszłości można by zwrócić większą uwagę na odpowiedzialność krajową za programy, jak również na przejrzystość i rozliczalność.

19

Ramka 2: Potrzeby w zakresie zielonych i cyfrowych inwestycji

Dodatkowe potrzeby w zakresie inwestycji prywatnych i publicznych w związku z dwojaką transformacją i odnośnymi celami polityki szacuje się na prawie 650 mld EUR rocznie do 2030 r.(¹) Na zieloną transformację przypada 520 mld EUR rocznie, czyli 80 % tych potrzeb, z czego prawie 60 % na politykę klimatyczną i energetyczną.

Zielona transformacja

Transformacja klimatyczna nieuchronnie doprowadzi do przyspieszonego starzenia się części istniejącego kapitału podstawowego. Nie musi to oznaczać spadku wzrostu gospodarczego, ale prawdopodobnie doprowadzi do zmiany struktury wzrostu, ponieważ więcej zasobów trzeba będzie przeznaczyć na inwestycje, a mniej na konsumpcję(²).

Wzrost potrzeb inwestycyjnych w sektorach energii i transportu szacuje się na około 390 mld EUR rocznie(³). Wzrost o ponad 50 % w porównaniu z tendencją historyczną jest spowodowany głównie polityką klimatyczną i energetyczną mającą na celu dekarbonizację gospodarki, ale odzwierciedla on również potrzeby energetyczne i transportowe rozwijającej się gospodarki(⁴).

Oznacza to wzrost udziału inwestycji w energię i transport w PKB średnio o około 2,1 punktu procentowego w porównaniu z tendencją historyczną. Obejmuje to inwestycje w sieć energetyczną, elektrownie, kotły przemysłowe oraz produkcję i dystrybucję nowych paliw, a także inwestycje w izolację budynków, renowację energetyczną oraz koszty zakupu pojazdów i inne inwestycje w sektorze transportu(⁵). Częściowo uwzględniono potrzeby w zakresie inwestycji w infrastrukturę transportową(⁶). W szacunkach tych nie uwzględniono przyszłych potrzeb w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, takich jak inwestycje służące zwiększeniu odporności istniejących aktywów na zmianę klimatu lub zwiększone koszty wynikające z częstszych ekstremalnych zdarzeń pogodowych.

W przypadku pozostałych obszarów środowiskowych szacuje się, że luka inwestycyjna potrzebna do osiągnięcia celów polityki wynosi około 130 mld EUR rocznie. Szacunki te odzwierciedlają potrzeby inwestycyjne w obszarach polityki w dziedzinie środowiska, takich jak ochrona środowiska, w tym różnorodność biologiczna, zarządzanie zasobami i gospodarka o obiegu zamkniętym(⁷).

Podczas gdy znaczna część inwestycji będzie pokrywana przez sektor prywatny, konieczne będzie także zwiększenie inwestycji publicznych.

Transformacja cyfrowa

Ogółem luki inwestycyjne w kontekście przeprowadzenia transformacji cyfrowej w UE szacuje się na około 125 mld EUR rocznie(⁸). Kwota ta obejmuje luki inwestycyjne w zakresie sieci komunikacyjnych, rozwoju umiejętności cyfrowych oraz rozwoju kluczowych zdolności i technologii cyfrowych, takich jak chmury, półprzewodniki i sztuczna inteligencja, ale nie obejmuje transformacji cyfrowej infrastruktury publicznej i niektórych innych wymiarów.

_________________________

(1) Potrzeby inwestycyjne dla poszczególnych polityk pochodzą z różnych źródeł i odzwierciedlają różne podejścia (zob.

przypisy 3, 7 i 8) oraz stanowią rząd wielkości.

(2) Pisani-Ferry, J. (2021), „Climate Policy is Macroeconomic Policy, and the Implications Will Be Significant” [„Polityka klimatyczna jest polityką makroekonomiczną, a konsekwencje będą znaczące”], PIIE Policy Brief 21-20, sierpień 2021 r.

(3) Zob. oceny skutków wniosków dotyczących polityki odnoszących się do poziomu 55 %, m.in. ocena skutków zmiany dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii (SWD(2021) 621 final).

(4) W latach 2021–2030 w sektorach energii i transportu wymagane są inwestycje rzędu 1 bln EUR rocznie. Szacunki te odzwierciedlają potrzeby inwestycyjne służące zaspokojeniu potrzeb gospodarki w zakresie energii i transportu, jak również zwiększone potrzeby inwestycyjne wynikające z ambitniejszych celów polityki klimatycznej i energetycznej.

Szacunki te obejmują niższe przewidywane koszty technologii energetycznych i transportowych, takich jak energia odnawialna i koszty akumulatorów. 650 mld EUR pochodzi z sektora transportu i stanowi głównie koszt zakupu pojazdów.

Obejmuje to pojazdy kupowane przez gospodarstwa domowe, które w rachunkach narodowych zwykle traktuje się jako dobra trwałego użytku, a nie jako inwestycje.