TOLTUNNELS IN DE RANDSTAD
cl i b 1 i 0 I. heek TU De 1 t I.
INFRASTRUCTUUR, TRANSPORT
&
LOGISTIEK
Kerngroep Infrastructuur, Transport & Logistiek:
- Vrije Universiteit Amsterdam, Vakgroep Ruimtelijke Economie, De Boelelaan 1105, 1081 HV Amsterdam.
- Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft, Thijsseweg 11,2629 JA Delft.
TOLTUNNELS IN DE RANDSTAD
ir. J.G.S.N. Visser
De serie Infrastructuur, Transport & Logistiek wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. (015) 783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 IA Delft tel. (015) 783005
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Visser, I.G.S.N.
Toltunnels in de Randstad / I.G.S.N. Visser. - Delft : Delftse Universitaire Pers. -lil. -(Infrastructuur, transport & logistiek, ISSN 0924-8609; 16)
Uitgevoerd in het kader van het Onderzoeksprogramma Stedelijke Netwerken. - Met lito opg.
ISBN 90-6275-786-3 NUGI 655
Trefw.: toltunnels; Randstad Holland.
Copyright 1992 by Delft University Press, Delft, The Netherlands
No part of this book may he reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University Press
INHOUDSOPGA VE
VOORWOORD
1 INLEIDING ... 1
2 PROBLEEMSTELLING EN ONDERZOEKSOPZET ... 3
2.1 Probleemstelling. ... ... ... ... 3
2.2 Onderzoeksopzet en opbouw van het rapport ... 4
3 THEORETISCH KADER ...... 5
3.1 Inleiding ... 5
3.2 De financiering van infrastructurele werken ... 6
3.2.1 Infrastructuurbeheer als overheidstaak ... ... 6
3.2.2 Financiering van infrastructuur ... ... 6
3.3 De prijs van infrastructuurgebruik ... 9
3.3.1 Marginale maatschappelijke kosten als motief... 9
3.3.2 Systeem van heffingen ... 12
3.3.3 Wel of niet heffen ... 12
3.3.4 Besteding van heffingen . ... ... ... .... ... ... 13
3.4 Tolheffing... 14
3.5 Tolheffing als mobiliteitsmaatregel ... ... ... 15
3.5.1 Onzekerheden met betrekking tot marginale kosten ... 16
3.5.2 Onzekerheden met betrekking tot de prijselasticiteit van mobiliteit ... . . .. . .. . . .. . . .. . . .. . . .. . .. . . . .. . .. .. .. . .. 17
3.5.3 Onzekerheden met betrekking tot de maatschappelijke kosten van de invoering van een heffingsmaatregel ... 18
3.5.4 Onzekerheden in de voorspelling van de mobiliteit ... 19
3.5.5 Onzekerheden als gevolg van de besteding van de tol opbrengsten ... .... .... ... .... ... ... ... 19
4 TOLTUNNELS IN DE RANDSTAD ... 23
4.1 Achtergrond... 23
4.2 De vijf tunnelprojecten ... 23
4.2.1 Tunnel onder de Noord... 23
4.2.2 Wijkertunnel ... 26
4.2.3 Tweede Beneluxtunnel en Blankenburgtunnel ... 27
4.2.4 Tweede Coentunnel ... 28
4.3 Enige conclusies ... .... ... ... 31
5 TOLTUNNELS, PRIVATE FINANCIERING, TOLHEFFING EN MOBILITEITSMAATREGELEN ... 33
5.1 Inleiding ... 33
5.2 Bereikbaarheidsplan Randstad ... 33
5.3 Tweede Structuurschema voor Verkeer en Vervoer... 38
5.4 Evaluatie... 43
6 SLOTCONCLUSIES ... ... ... ... 47
6.1 Conclusies ten aanzien van de toltunnels... 47
6.2 Conclusies ten aanzien van private financiering... 48
6.3 Conclusies in relatie tot het prijsmechanisch rijden ... 50
6.4 Toltunnels en het huidige verkeers- en vervoersbeleid ... 52
VOORWOORD
Het voor U liggende rapport bevat de resultaten van een onderzoek naar de besluit-vonning omtrent de aanleg van een vijftal tunnels in de Randstad. Het onderzoek heeft plaatsgevonden binnen het project Randstedelijke projecten en bestuurlijke varianten in de periode januari 1991 tot en met januari 1992. Binnen dit project wordt onderzoek uitge-voerd naar de besluitvonning omtrent grootschalige inrichtingsprojecten in de Randstad. Naast de besluitvorming omtrent de toltunnels is ook onderzoek verricht naar de hoge-snelheidslijn en de kustuitbreiding nabij Den Haag. Dit project wordt uitgevoerd in het kader van het onderzoeksprogramma Stedelijke Netwerken.
Ten tijde van het onderzoek was de besluitvorming omtrent de tunnelprojecten nog in volle gang. In principe kan de onderzochte besluitvorming dus niet als afgerond worden beschouwd. Het rapport is bijgewerkt tot en met april 1992.
De voorstudie is verricht door drs. T.G.M. Bentvelsen. Het project werd begeleid door drs. W.I. Stam (nu werkzaam bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) en ir. E. Kreutzberger van het Onderzoeksinstituut OTB te Delft.
Allen dank!
1
INLEIDING
Met het verschijnen van de beleidsvoornemens omtrent het Tweede Structuurschema voor Verkeer en Vervoer (SVV ll) door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in 1988 is een periode ingeluid waarbij het beperken van de groei van de mobiliteit in het verkeers- en vervoersbeleid centraal staal De strategie in deel A (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1988) was gebaseerd op de keuze: "zo goed mogelijk omgaan met het spanningsveld tusen individuele vrijheid, bereikbaarheid en leefbaarheid".
In SVV 11 deel d (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1990) wordt gekozen voor een duurzame samenleving. Deze keuze houdt in dat grenzen gesteld worden aan de negatieve externe effecten van het verkeer en vervoer. Dit betekent dat de luchtverontreiniging, het energieverbruik, de geluidshinder, het aantal verkeersslachtoffers, de aantasting van de natuur, de aantasting van de leefbaarheid in de steden en het ruimtebeslag moeten worden beperkt.
Volgens het aangepaste deel d (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1991) mondt dit uit in een intelligent en doordacht systeem van verbindingen waarbij grenzen worden gesteld aan de uitbreiding van infrastructuur. Dit betekent in relatie tot het verzekeren van een goede bereikbaarheid dat het verkeers- en vervoerssysteem dit economisch doel alleen mag ondersteunen onder de voorwaarde dat de gestelde normen voor de duurzame samenleving niet worden overschreden.
Van infrastructurele uitbreidingen als de hoge-snelheidsspoorlijn Amsterdam - Brussel en nieuwe oeververbindingen in de Randstad worden dan ook de consequenties voor het milieu beoordeeld. Dergelijke infrastructurele projecten hebben belangrijke gevolgen voor de bereikbaarheid van de Randstad, en daarmee voor de concurrentiepositie van de Randstad als belangrijk productie- en vestigingsrnilieu. De huidige verslechtering van de bereikbaarheid van dit sterk verstedelijkte gebied leidt binnen Nederland nu reeds tot een verschuiving van bedrijfsactiviteiten naar gebieden buiten de Randstad. Een verder dichtslibben van de belangrijke internationale verkeersaders in de Randstad zal de positie van Nederland als mainport niet ten goede komen.
Vanuit deze optiek is de afweging omtrent het wel of niet kiezen voor een uitbreiding van infrastructuur geen sinecure. In de meest voorkomende gevallen leidt uitbreiding van infrastructuur immers tot negatieve externe effecten.
In deze studie gaat het om het maken van keuzen en de gronden waarop deze keuzen gemaakt worden met betrekking tot inrichtings- en/of verkeers- en vervoersprojecten, namelijk infrastructurele projecten. Dergelijke projecten bepalen voor lange tijd of voor-goed het aangezicht van een gebied. Zij bepalen tevens het verplaatsingsgedrag, het ver-huisgedrag en het gebruik van voorzieningen door individuen en bedrijven in en rondom
dat gebied. Het is daarom van belang dat de besluitvorming omtrent dergelijke projecten nader wordt belicht om daaruit lering te trekken voor de toekomst.
In de onderhavige studie wordt de besluitvorming met betrekking tot de toltunnels in de Randstad centraal geplaatst. De toltunnels vormen in dit kader een interessant studie-object. Het spanningsveld tussen enerzijds verbetering van de bereikbaarheid en ander-zijds beperking van de automobiliteit ten behoeve van vergroting van de leefbaarheid is in de besluitvorming sterk aanwezig. Sommigenl zien het beleid ten aanzien van de toltun-nels als een toetssteen voor de mate waarin het kabinet werkelijk een aangescherpt milieu-beleid wil voeren. Daamaast maakt het nadrukkelijk meespelen van financieringsaspecten (private financiering, tolheffing) in de besluitvorming de toltunnels interessant.
Deze studie wordt uitgevoerd in het kader van het onderzoeksprogramma Stedelijke Netwerken. Het onderzoeksprogramma Stedelijke Netwerken is erop gericht om, naast het identificeren van gebieden waar groei, stagnatie en verval optreedt, te bestuderen wie en waarom in het stedelijk systeem van de Randstad winnaars en verliezers zijn. In dit kader is ook onderzoek uitgevoerd naar de besluitvorming omtrent de hoge-snelheidslijn in de Randstad2•
2
Onder andere W J. van GrondelIe van de Stichting Natuur en Milieu in een interview in het tijdschrift Openbaar Vervoer. april 1990.
zie: J.G.S.N. Visser en T.G.M. Bentvelsen. 1991, De hoge-snelheidslijn in de Randstad, beleid en besluitvorming omtrent een grootschalig infrastructuurproject, ITL-reeks nr. 13, Delftse Universitaire Pers. Delft
2
PROBLEEMSTELLING EN
ONDERZOEKSOPZET
2.1 Probleemstelling
Deze studie richt zich op het beleid en de besluitvonning met betrekking tot een vijftal aan te leggen tunnels in de Randstad. Deze tunnels zijn: de Tunnel onder de Noord, de Wijkertunnel, de Tweede Beneluxtunnel, de Blankenburgtunnel en de Tweede Coen-tunnel. De tunnelprojecten stammen reeds uit de periode vóór het Tweede Structuur-schema voor Verkeer en Vervoer (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1988). Mede, de milieubeweging betwijfelt of deze projecten nog wel passen binnen het huidige verkeers-en vervoersbeleid, waar beperking van de groei van de mobiliteit everkeers-en belangrijke plaats inneemt.
Om de tunnels versneld te kunnen realiseren zonder dat dit effect zal hebben op het financieringstekort van de overheid en de collectieve lastendruk, is voorgesteld deze privaat te fmancieren in combinatie met tolheffing. Vandaar dat deze tunnels ook wel met de term toltunnels worden aangeduid.
De problematiek rond de financiering en het doorberekenen van kosten beperkt zich niet tot weginfrastructuurprojecten. Gedacht kan ook worden aan de hoge-snelheidslijn Amsterdam - Brussel - Parijs. Ook bij andere vormen van infrastructuur, zoals drinkwa-terbereiding en afvalwaterzuivering, zijn door toenemende behoeften grote investeringen gewenst. Dergelijke investeringen worden veelal doorberekend aan de gebruiker.
Daarnaast bestaat er een groeiende bewustwording ten aanzien van de maatschappelijke kosten (energieverbruik, emissies, en dergelijke) van infrastructuurgebruik, zoals de automobiliteit. Het doorberekenen van de externe kosten in de vorm van energieheffmgen of congestieheffingen, staat steeds meer centraal. Infrastructuurgebruik zal dus in de toekomst meer gaan kosten.
De probleemstelling van deze studie luidt nu als volgt:
Hoe verloopt het planologische besluitvormingsproces rond de toltunnels, en hoe verloopt het besluitvormingsproces met betrekking tot de financiering?
Wat is de invloed van de financiële besluitvorming op de planologische
beleids-ontwikkeling ten aanzien van de toltunnels? .
In hoeverre sluit de aanleg van de toltunnels nog aan bij het huidige beleid ten aanzien van verkeer en vervoer?
2.2 Onderzoeksopzet en opbouw van het rapport
Allereerst wordt aan de hand van diverse literatuurbronnen een theoretisch kader geschetst Dit theoretische kader verschaft enige achtergrondinformatie om de aspecten en beleidskeuzen in de evaluatie van het toltunnelbeleid beter te doorzien. In de studie naar de hoge-snelheidslijn in de Randstad is reeds ingegaan op de beleidsanalytische bena-dering en besluitvormingsprocedures. Voor een nadere uitleg omtrent deze aspecten kan naar deze studiel worden verwezen. In het theoretisch kader voor de studie naar de toltunnels (hoofdstuk drie) komt de financiering van infrastructurele werken aan de orde, alsmede de functie van tolheffmg. Bij de financiering van infrastructuur komen verder de rol van de overheid en de private financiering ter sprake. Tevens wordt nader ingegaan op verschillende aspecten van het invoeren van heffingen op infrastructuurgebruik.
In hoofdstuk vier wordt afzonderlijk ingegaan op de besluitvorming omtrent de tunnel-projecten. Hierbij gaat het met name om de planologische besluitvorming. Hoofdstuk vijf gaat in op de invloed van de financiële besluitvorming op de beleidsontwikkeling ten aan-zien van de toltunnels. Aan de hand van de beleidsnota's Bereikbaarheidsplan Randstad en het Tweede Structuurschema voor Verkeer en Vervoer worden de ontwikkelingen omtrent private fmanciering van de toltunnels en het invoeren van tolheffing in de vorm van het prijsmechanisch rijden besproken. Hoofdstuk zes bevat de conclusies ten aanzien van de besluitvorming omtrent de toltunnels.
De studie naar het beleidsproces omtrent de toltunnels is gebaseerd op een literatuur-onderzoek en gesprekken met sleutelinformanten. Aan de hand van gesprekken, litera-tuur, rapporten, tijdschriftartikelen, kranteberichten, en dergelijke vindt een evaluatie plaats van het beleidsproces.
3
THEORETISCH KADER
3.1 Inleiding
Particuliere financiering en tolheffing kunnen bij infrastructuurprojecten moeilijk los van elkaar worden gezien. Het een leidt bijna automatisch tot het ander. Tolheffing krijgt echter steeds meer een andere functie erbij. Naast een traditionele functie, namelijk tolheffing als financieringsinstrument, ontwikkelt zich ook een 'moderne' functie, namelijk tolheffing als reguleringsinstrument, dat wil zeggen het beperken van de groei van de mobiliteit door middel van tolheffing!. In dit kader is het daarom van belang nader in te gaan op een drietal zaken, namelijk de financiering van infrastructuur in het algemeen, mogelijkheden voor het invoeren van (tol-)heffingen op het infrastructuur-gebruik en de onzekerheden in het infrastructuur-gebruik van heffingen bij het beperken van de groei van de automobiliteit.
In dit hoofdstuk zal eerst worden ingegaan op de financiering van infrastructuur (paragaaf 3.2). De wijze waarop infrastructuur wordt gefinancierd hangt voor een belangrijk deel samen met de vraag wie de infrastructuur dient te beheren. Het beheer van verkeers-infrastructuur is voor een groot deel een taak van de overheid (paragraaf 3.2.1). Voor de financiering van de aanleg heeft dit consequenties. In dit kader wordt de financiering van weginfrastTUctuur door de rijksoverheid nader belicht (paragraaf 3.2.2). Private finan-ciering komt hierin aan de orde.
In paragraaf 3.3 wordt nader ingegaan op de prijs van het infrastTUctuurgebruik (para-graaf 3.3.1) en de wijze van innen van de heffingen (para(para-graaf 3.3.2). Het wel of niet belasten van het infrastructuurgebruik (paragraaf 3.3.3) en de besteding van de geïnde bedragen (paragraaf 3.3.4) komen vervolgens aan de orde. In paragraaf 3.4 wordt inge-gaan op tolheffing. Diverse tolsystemen worden besproken. In paragraaf 3.5 worden de onzekerheden bij tolheffmg als mobiliteitsmaatregel nader uitgewerkt.
Bij het opzetten van dit hoofdstuk is gebruik gemaakt van de theorie omtrent het aanbod en de prijsvorming van infrastructuur, zoals die door De Wit en Van Gent (1986) en door Blauwens (1991) is beschreven.
In EG-context krijgt tolheffing de functie concurrentiedistorsies te elimineren (Mulder en Tamerus, 1992). Dit wordt in dit theoretische kader niet verder beschouwd.
3.2 De financiering van infrastructurele werken 3.2.1 Infrastructuurbeheer als overheidstaak
Verkeersinfrastructuur heeft met andere economische infrastructuurvoorzieningen gemeen dat ze in belangrijke mate collectief wordt verstrekt en een belangrijke voorwaarde vonnt voor de verdere ontplooiing van het economische proces. Aan het feit dat het veelal de overheid is die de infrastructuur aanlegt en beheert, liggen uiteenlopende oorzaken ten grondslag. In de eerste plaats ontbreken vaak initiatieven vanuit het bedrijfsleven tot de ontwikkeling van verkeersinfrastructuur. Als gevolg van het feit dat de infrastructuur-investeringen omvangrijk zijn, de terugverdienmogelijkheden beperkt en de terugverdien-tijd zeer lang, blijven private initiatieven gewoonlijk uitt • Ten tweede vonnt verkeers-infrastructuur een quasi-collectief goed, waannee de overheid corrigerend kan ingrijpen. De overheid kan met infrastructuur gunstige vestigings- en productievoorwaarden scheppen, zodat economische ontwikkelingen gestimuleerd kunnen worden.
De prijs, die tot stand komt voor de aanleg en het beheer van infrastructuur is niet gebaseerd op het prijsmechanisme. Hiervoor ontbreekt het bij de overheid aan inzicht in de koopkrachtige vraag. Voorts bestaat er een gebrek aan inzicht in de vereiste hoogte van de door te berekenen prijs van het gebruik van infrastructuur. De 'werkelijke' prijs van het gebruik wordt immers niet alleen bepaald door de kosten van aanleg en beheer, maar ook door de externe kosten (milieu e.d.).
De Wit en Van Gent (1986) constateren dan ook dat er geen markt (vraag en aanbod) bestaat voor nieuwe infrastructuur. Het prijsmechanisme heeft plaats gemaakt voor het budgetmechanisme. Dit houdt in dat op basis van het beschikbare overheidsbudget de uitgaven voor aanleg en beheer van infrastructuur worden bepaald.
3.2.2 Financiering van infrastructuur
In de huidige situatie vindt de aanleg van infrastructuur grotendeels plaats door de overheid. De kosten van investeringen drukken dus op de Rijksbegroting. Jaarlijks wor-den in de begroting van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat bedragen opgenomen ter financiering van onder andere weginfrastructuur. Sinds het uitkomen van het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV 11) in 1988 bevat de begroting van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat eveneens het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (M.I.T.).
De financiering van weginfrastructuur vindt plaats op basis van (a) de Wet Uitkeringen Wegen uit 1966, (b) de Wet op het Rijkswegenfonds uit 1965 en (c) de Bijdrageregeling voor stedelijke infrastructuur. Specifiek voor openbaar vervoer en goederenvervoer per spoor bestaat er (d) de regeling Bijdragen infrastructuur openbaar vervoer alsmede goederenvervoer per spoor.
a) Wet Uitkeringen Wegen.
Aan elke provincie wordt ieder jaar uit 's Rijks kas een uitkering gedaan. Deze uitkering dient als tegemoetkoming in de door de onderhoudsplichtigen te betalen
Er zijn genoeg voorbeelden uit het verleden te noemen in binnen- en buitenland. waarbij het initiatief vanuit het bedrijfsleven kwam. Te noemen valt bijvoorbeeld de ontwikkeling van de
onderhoudskosten en de rente en de afschrijving van kapitaal uitgaven ten behoeve van de aanleg en verbetering van niet-rijkswegen. Voorts dient deze uitkering als tegemoetkoming in de kosten van de onderhoud van vervangende wegen van de secundaire en tertiaire wegenplannen. In het wetsvoorsteJl voor de Wet herver-deling Wegenbeheer wordt het intrekken van de Wet Uitkeringen Wegen voor-gesteld. Het uitkeringenstelsel uit de Wet Uitkeringen Wegen zal komen te ver-vallen. De vrijkomende middelen zullen worden gebruikt ter vergroting van het Provincie- en Gemeentefonds.
b) De Wet op het Rijkswegenfonds.
Deze wet heeft tot doel zekerheid te verschaffen in de financiering van nieuwe rijkswegen. Het Rijkswegenfonds (RWF) wordt gevoed uit een toeslag op de motorrijtuigenbelasting. Het RWF wordt verder gevoed uit:
een bijdrage inzake I.S.P., verstrekt in het kader van het regionale beleid (Integraal Structuurplan Noorden des Lands en Bijzondere Regionale Toeslag), door het ministerie van Economische Zaken voor wegenaanleg- en verbeteringsprojecten;
een bijdrage VROM, van het ministerie van VROM voor geluidsanering bij constructies van rijkswegen; en
overige bijdragen.
Voorheen bestond ook een aparte bijdrage voor fietspaden. Deze bijdrage is komen te vervallen. De uitgaven voor fietsvoorzieningen komen voortaan ten laste van het Rijkswegenfonds.
c) Bijdrageregeling voor stedelijke infrastructuur.
Voor stedelijke voorzieningen is in 1967 de Beschikking bijdragen voor voor-zieningen ten behoeve van het wegverkeer en het openbaar vervoer in en om steden in het leven geroepen. Volgens deze beschikking konden gemeenten een bijdrage krijgen uit de algemene middelen.
Momenteel kunnen lagere overheden op grond van een ministeriële regeling (Staatscourant 1990, nr. 144) voor infrastructurele voorzieningen die nodig zijn voor doorstromingsmaatregelen in de stad en aansluitingen op het hoofdwegennet een bijdrage aanvragen tot circa vijftig procent van de kosten.
d) Bijdragen infrastructuur openbaar vervoer alsmede goederenvervoer per spoor. Het betreft een bijdrage aan openbaar-vervoerbedrijven en wegbeherende over-heidslichamen ten behoeve van infrastructuur voor openbaar vervoer en goederen-vervoer per spoor. Deze bijdragen zijn verankerd in Wet en Besluit Personen-vervoer (1988).
De volgende maatregelen komen in aanmerking voor een bijdrage:
aanleg en wijziging en inrichting van rail wegen, van voor openbaar vervoer bestemde rijstroken en van voorzieningen ten behoeve van openbaar vervoer op of langs bestaande wegen;
aanleg van voorzieningen ter verbetering van de regelmaat en de doorstroming van openbaar vervoer;
de bouw van stations en halten ten dienste van het openbaar vervoer;
Tweede Kamer, Herverdeling wegenbeheer, voorstel tot wet, vergaderjaar 1991-1992, kamerstuk 22476, nr 1-2 , ·s-Gravenhage.
aanleg van voorzieningen in de directe nabijheid van een station of halte ter verbetering van de bereikbaarheid van station of halte voor het overige verkeer.
In het Tweede Structuurschema voor Verkeer en Vervoer (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1988) wordt voorgesteld om alle vormen van door het rijk gefmancierde weg-en railinfrastructuur te financierweg-en uit één fonds, namelijk het Infrastructuurfonds. Hiervoor is door de minister van Verkeer en Waterstaat een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer (dd 22-11-90) ingediend. Naast de mogelijkheid om tot een samenhangende en integrale investeringsafweging te komen, biedt een fondsconstructie meer zekerheid met betrekking tot de continuïteit van financiële middelen. Een zelfstandige 'boekhouding' voor infrastructuur biedt bovendien de mogelijkheid om een scheiding aan te brengen tussen een kapitaaldienst en een gewone dienstl; de lasten van investeringen worden
daarmee in de tijd gespreid. Het is tevens mogelijk geworden leningen af te sluiten,
waar-van de rente en aflossing uit de lopende inkomsten kunnen worden betaald.
Uit het infrastructuurfonds kunnen de volgende kosten worden gefinancierd: in-vesteringskosten van nieuwe infrastructuur, capaciteitsuitbreiding en kwaliteitsverbetering van bestaande infrastructuur, vervangingsinvesteringen, onderhoudskosten, specifieke beheerskosten, bedieningskosten en projectgebonden voorbereidingskosten van infra-structuur. Het infrastructuurfonds vonnt een integratie van relevante artikelen van de
Verkeer- en Waterstaatbegroting, het Mobiliteitsfonds2 en het Rijkswegenfonds.
De inkomsten van het infrastructuurfonds zullen bestaan uit een bijdrage uit de algemene middelen, toeslag en opcenten op de motorrijtuigenbelasting, een infrastructuurtoeslag op de brandstofprijzen, heffingen op het gebruik van land-, rail- en waterwegen, en even-tueel meevallers uit aardgasbaten of af te sluiten leningen op de kapitaalmarkt. Dit laatste verdient nadere aandacht.
Investeringen in infrastructuur kunnen ook plaatsvinden door middel van rechtstreekse
leningen op de kapitaalmarkt. Vervanging van uitgaven via de begroting door dergelijke
leningen wordt debudgettering genoemd. Van debudgettering is dus sprake als uitgaven
die normaal tot onderwerp van collectieve zorg worden gerekend, niet (meer) via de begroting, maar rechtstreeks op de kapitaalmarkt worden gefinancierd, eventueel onder rijksgarantie.
Het is eveneens denkbaar dat infrastructuur geheel of gedeeltelijk privaat wordt gefinancierd. Private financiering van infrastructurele projecten is geen nieuw ver-schijnsel. Bruinsma (1991) haalt enkele Nederlandse voorbeelden uit het verleden aan. Met name bij de aanleg van kanalen in de vorige eeuw is, hoewel de financiering van de meeste kanalen volgens de Rijksbegroting verliep, verschillende malen gebruik gemaakt
2
Dit behoeft niet per se via een fonds te gebeuren. Reeds geruime tijd wordt gepleit voor het op-nieuw invoeren bij de rijksoverheid van een zogenaamde kapitaaldienst, zoals bij de gemeentelijke overheid.
Het Mobiliteitsfonds is bestemd voor bijdragen voor provinciale en gemeentelijke wegen (het onderliggend wegennet) en openbaar-vervoerprojecten. Dit fonds is in het leven geroepen in het kader van het Bereikbaarheidsplan Randstad en wordt gevoed door een tijdelijke verhoging van de motorrijtuigenbelasting.
van private financiering. Banken speelden bij de bemiddeling een belangrijke rol. Opmerkelijk is wel dat veel geld uit het buitenland kwam.
Private financiering heeft ten opzichte van het lenen het voordeel dat rente en aflossing niet dienen te worden opgebracht via de begroting van het desbetreffende vakdepar-tement. De private financierder ontvangt uiteraard wel een vergoeding, bijvoorbeeld door het mogen heffen van tol.
Public private partnership, dat wil in dit verband zeggen een constructie waarin zowel overheid als bedrijfsleven participeren in een rechtspersoon, die infrastructuur aanlegt en exploiteert, gaat meestal gepaard met private financiering.
Private fmanciering kan plaatsvinden op een vijftal manieren:
De particuliere sector financiert een project, waarna de overheid rente en aflossing betaalt
De particuliere sector financiert een project en dekt de kosten uit inkomsten uit de te leveren diensten (zoals door middel van tol), waarbij de overheid zich garant stelt voor de exploitatie.
De particuliere sector financiert een project, zonder dat de overheid zich garant stelt voor rente en aflossing. De overheid verstrekt slechts een subsidie. De private sector draagt hierin een ondernemersrisico.
De particuliere sector en de overheid financieren ieder een deel van de investerings-uitgaven.
De laatste mogelijkheid is leasing. De overheid kan via het sluiten van een lease-contract een bepaald project voor honderd procent extern financieren.
Extra investeringen in infrastructurele projecten zijn in principe te financieren door de overheid, door publiek/private samenwerkingsverbanden en door toepassing van het profijtbeginsel. De overheid kan het begrotingstekort verhogen, de overheidsinkomsten verhogen (extra belastingen) of de overheidsuitgaven herschikken. Vergroting van het begrotingstekort en verhoging van de overheidsinkomsten met als gevolg vergroting van de collectieve lastendruk worden minder wenselijk geacht. Voor herschikking van over-heidsuitgaven is veelal nauwelijks ruimte aanwezig. Hierdoor blijft over het toepassen van het profijtbeginsel. Onder het toepassen van het profijtbeginsel wordt verstaan het vragen van bijdragen aan degenen die van de (infrastructuur-)voorziening gebruik maken.
3.3 De prijs van infrastructuurgebruik
3.3.1 Marginale maatschappelijke kosten als motief
Voor het gebruik van infrastructuur kan in beginsel een prijs worden gerekend. Met de opbrengsten kunnen de investeringen in infrastructuur worden terugverdiend. De prijs die men voor het infrastructuurgebruik in rekening brengt, is echter niet alleen afhankelijk van de kosten van aanleg, beheer en gebruik van infrastructuur, zoals tunnels. Vandaar dat nader op de prijszetting van het infrastructuurgebruik wordt ingegaan.
De vaststelling van de prijs van het gebruik van infrastructuur hangt voor een belangrijk deel af van de doelstellingen van de infrastructuurbeheerder.
De Wit en Van Gent onderscheiden een drietal zienswijzen, namelijk:
Infrastructuur als een verlengstuk van de private sector, waarbij de koopkrachtige vraag als voornaamste richtsnoer voor het beleid dient. Er wordt gestreefd naar maximale winst, danwel integrale kostendekking.
Infrastructuur als een collectieve voorziening. De koopkrachtige vraag speelt geen rol en er is geen causaal verband tussen de opbrengsten en de productiekosten. De prijs is tot nul gereduceerd, of bestaat uit een geringe bijdrage.
Infrastructuur als een quasi-collectieve voorziening, dat wil zeggen een voorziening met private èn met collectieve aspecten. Winst-maximalisatie vormt geen uitgangs-punt, maar wel een zo goed mogelijke bevrediging van de koopkrachtige vraag. Deze laatste visie wordt aangehangen in Nederland.
De prijsvorming van infrastructuurgebruik kan op verschillende manieren worden bepaald (De Wit en Van Gent, 1986). Op basis van de in Nederland heersende visie op infrastruc-tuur staan drie methoden ter beschikking, namelijk die van de optimale heffingen, van de marginale maatschappelijke kosten en van het financieel evenwicht. De Europese Commissie heeft een voorkeur uitgesproken voor de methode van de marginale maat-schappelijke kosten, gekoppeld aan de verplichting van financieel evenwicht
De methode van de marginale maatschappelijke kosten is gebaseerd op de economische welvaartstheorie. Hierin wordt gesteld dat maximale welvaart kan worden bereikt als de gevraagde prijs gelijk is aan de marginale kosten. De marginale maatschappelijke kosten zijn:
de marginale gebruikskosten. Deze komen toe aan de infrastructuurbeheerder. Dit zijn de kosten die een bijkomende gebruiker veroorzaakt voor onderhoud en be-diening van de infrastructuur. Deze zijn over het algemeen niet zo groot. Immers, de marginale gebruikskosten worden verondersteld onafhankelijk te zijn van de ver-keersomvang;
de marginale congestiekosten. Dit zijn de extra kosten die andere weggebruikers ondervinden, zoals tijdverlies, toename energiegebruik en extra motoronderhoud. Deze kosten worden verondersteld wel sterk afhankelijk te zijn van de verkeers-omvang;
de marginale externe kosten. Deze kosten worden veroorzaakt in andere huishou-dingen of actoren dan die van de wegbeheerder en de weggebruikers (geluidhinder, onveiligheid, en dergelijke) en worden dus niet aan de gebruiker toegerekend. Indien de kosten niet door de veroorzakers worden gedragen, dan spreekt men van externe kosten. Marginale gebruikskosten kunnen eveneens externe kosten zijn. Dit is het geval bij schade aan wegdek en dergelijke. Kosten die wel door de veroorzaker worden gedragen, worden tot de interne kosten gerekend. Marginale maatschappelijke kosten bestaan dus uit interne kosten (gebruikskosten en congestiekosten) en uit externe kosten. Naast de marginale maatschappelijke kosten kunnen ook maatschappelijke baten worden onderscheiden. Deze vallen evenals bij de maatschappelijke kosten uiteen in externe baten en interne baten (Van Gent en Vleugel, 1991). De (markt) interne (individuele) baten vallen toe aan de gebruiker of de infrastructuurbeheerder. Hierbij kan worden gedacht aan reistijdwinst of rijplezier. De externe baten in het vervoer zijn die baten, die noch toe-vloeien naar de infrastructuurbeheerder, noch naar de weggebruikers. Met betrekking tot de auto worden rijtijdwinst, verhoging van het nationaal inkomen, de bijdrage tot de economische groei, vergroting van de werkgelegenheid, alsmede de sociale functie nog
wel eens tot de maatschappelijke baten van de auto gerekend. Van Gent en Vleugel (1991) komen echter tot de conclusie dat deze over het algemeen tot de interne baten kunnen worden gerekend. Slechts in zeer specifieke gevallen treden externe baten op bij autogebruik.
De hoogte van een belasting of heffing kan, indien men uitgaat van de marginale maat-schappelijke kosten, niet zonder meer worden bepaald. Deze marginale maatmaat-schappelijke kosten zijn immers niet zonder meer vast te stellen. Voor de bepaling van de hoogte van de marginale congestiekosten (vooral de reistijdwaardering) en de marginale externe kosten (met name de milieukosten) ontbreken nog basisgegevens en algemeen aanvaarde methodieken 1. Daarnaast bestaat er nog discussie over de vraag welke kosten tot de externe kosten behoren en welke niet2.
Tabel 3.1 Externe kosten3 van het autoverkeer (1988, in miljard gulden per jaar)
Extern effect Financil!le waardering
Velkeersonveiligheid Luchtverontreiniging Ruimtebeslag en infrastructuur Congestie beroepsvervoer 2.0 à 2.2 1.2 à 1.7 0.3 à 0.9 0.4 à 0.6 Geluidhinder, afval, asbest, bodemverontreiniging en
energieverbruik 0.3 à 0.8
Totale fmancil!le waardering voor de negatieve externe effecten
4.2 à 6.2
Bron: Centrum voor Energiebesparing en Schone Technologie, 1988
Omtrent de theorie van de congestiekosten is veel literatuur verschenen4• In de con-ventionele economische theorie (van Pigou) dient de hoogte van een congestieheffing gelijk te zijn aan de geldwaarde van het verschil tussen de individuele reistijd en de marginale reistijd5. De invoering van een congestieheffing leidt ertoe dat wachttijd wordt gesubstitueerd. In plaats van wachttijd betaalt men een heffing en de vermeden wachttijd kan voor nuttigere doeleinden worden aangewend. De vervoersomvang, en de daarbij behorende reiskosten en reistijd die ontstaan, worden als maatschappelijk optimaal
2
3
4 5
Het Centrum voor Energiebesparing en Schone Technologie (1988) heeft een inventarisatie ge-maakt van mogelijkheden tot waardering van negatieve externe effecten van het wegverkeer. Zie ook het artikel van Diekmann (1991). In dit artikel worden vraagtekens gezet bij het gebruik van de bij de externe kostenberekening gehanteerde 'vervangende' evaluatiemethodieken, zoals de vermijdingskostenbegroting en het betalingsbereidheidsconcept.
Zie Blauwens, 1991.
Door het Centrum voor Energiebesparing (1988) is een raming gemaakt van de externe kosten van het autoverkeer (feitelijk zijn het integrale kosten). Hierbij moet benadrukt worden dat de becijferde externe kosten een minimum waardering zijn voor de negatieve externe effecten. Enerzijds zijn milieuverontreiniging en verkeersongevallen niet volledig in geld te waarderen. Anderzijds zijn geen externe kosten berekend voor de aantasting van natuur en landschap en de uitstoot van kooldioxide (broeikaseffect).
Zie Rouwendal (1991).
gezien. Toepassing van deze conventionele congestietheorie in actuele praktijksituaties heeft geleid tot concrete beleidsaanbevelingen, maar tegelijk tot de conclusie dat de vaststelling van een optimale heffing niet eenvoudig is.
3.3.2 Systeem van heffingen
Het ideale systeem van heffmgen gaat ervan uit dat de veroorzaker zoveel mogelijk wordt belast voor de door hem veroorzaakte marginale maatschappelijke kosten.
Voor het leggen van heffingen op bijvoorbeeld weginfrastructuurgebruik is een scala van mogelijkheden voorhanden. Te denken valt aan heffingen op de aanschaf of het bezit van een voertuig, heffingen op het verkrijgen van toegang tot het infrastructuurnetwerk (vergelijkbaar met aansluittarieven bij telecommunicatiediensten), zoals spitsvignetten voor autosnelwegen in de Randstad, en heffingen op het gebruik van het voertuig en infrastructuur, bijvoorbeeld tol op autosnelwegen en andere objecten (tunnels), elec-tronisch rekening rijden met differentiatiemogelijkheden naar tijd en plaats en verhoging van de accijns op motorbrandstoffen. Heffingen kunnen ook betrekking hebben op het stallen van het voertuig, bijvoorbeeld parkeerheffingen. Aan een parkeerheffmg kleeft het bezwaar dat de heffing onafhankelijk is van de afgelegde afstand en daarmee geen relatie heeft met het veroorzaakte externe effectl . Dit bezwaar geldt in principe ook voor de eerste twee categorieën heffingen (heffingen op de aanschaf of bezit van een voertuig en heffingen op het verkrijgen van toegang tot het infrastructuumetwerk).
Het innen van heffingen vindt optimaal plaats indien de heffing wordt geïnd bij het veroorzaken van de marginale kosten. Het probleem doet zich echter voor dat de mar-ginale maatschappelijke kosten veelal gedifferentieerd naar tijd en ruimte optreden. Het tarievensysteem dient dus eveneens gedifferentieerd te zijn naar tijd en ruimte. Dit betekent voor het wegverkeer dat bij wijze van spreken op elke hoek van de straat een tolhuisje dient te staan. Het is duidelijk dat een dergelijk systeem onuitvoerbaar is. Onder de noemer 'road pricing' zijn verschillende ideeën uitgewerkt, die tegemoet trachten te komen aan dit bezwaar. De huidige technologie biedt mogelijkheden om in auto's tel-mechanismen aan te brengen, die in combinatie met lussen in het wegdek het individuele infrastructuurgebruik registreren. Met electronisch rekening rijden wordt het ideale systeem wat betreft de wijze van heffing het best benaderd2• Een welbekende, maar meer klassieke vorm van het innen van heffingen betreft de fysieke heffing van tol bij wegen, bruggen of tunnels3.
In de regel wordt voor infrastructuurgebruik een heffingensysteem gebruikt dat een combinatie is van vaste en variabele heffingen. Een nadeel van vaste heffmgen is dat deze niet leiden tot spaarzaam gebruik. Variabele heffingen daarentegen nodigen wel daartoe uit. Vandaar dat uit het oogpunt van beperking van het autogebruik variabiliseren van de autokosten de voorkeur geniet.
3.3.3 Wel of niet heffen
Het al dan niet heffen van een belasting of tol hangt af van de verhouding tussen de kosten en de baten van een heffing. Onder kosten wordt verstaan de noodzakelijke
2
3
Tenzij het ruimtegebruik tijdens het parkeren eveneens als een extern effect wordt gezien.
Voor een toetsing van de verschillende heffingsmethodieken vanuit verschillende beleids- en bestuursoptieken, zie de Voorlopige mad voor verkeer en waterstaat (1991).
uitgaven voor het innen van de heffing (bijvoorbeeld voor tolhuisje en personeel) en de noodzakelijke uitgaven voor het uitsluiten van de niet-betalers (bijvoorbeeld slagboom). Bij tolheffing vallen ook de congestiekosten als gevolg van de extra vertraging bij het tolhuis onder de kosten van een heffing.
De baat van een heffing omvat echter niet alleen de opbrengsten uit de heffing maar ook de verspilling die met de heffing voorkomen wordt (de extra maatschappelijke kosten bij te hoge vervoersomvang).
Indien de baten lager zijn dan de kosten, verdient het aanbeveling het infrastructuur-gebruik tot publiek goed te maken, door elke vonn van heffing achterwege te laten, ondanks de omstandigheid dat de inkomsten uit de heffing de uitgaven kunnen over-treffen.
Als echter de baten de kosten overtreffen, kan een heffing worden ingevoerd. Het infra-structuurgebruik is dan een privégoed. De opbrengsten van de heffing hoeven daarbij de kosten nog niet te dekken. Alleen bij die gebruikers waar heffmg maatschappelijk, dat wil zeggen rekening houdend met privé en externe kosten doelmatig is, dient deze dus te worden toegepast.
3.3.4 Besteding van heffingen
Op basis van de constatering dat de externe kosten eveneens in heffingen verdisconteerd dienen te worden (internalisering van externe kosten), is vervolgens het aspect van belang wat er gedaan moet worden met de door heffingen geïnde bedragen. Op basis van het voorgaande principe zijn de opbrengsten uit heffingen in de regel groter dan de kosten van de gepleegde investeringen.
Blauwens (1991) stelt dat het doel van de heffingen niet beoogt de dragers van de externe kosten te vergoeden, maar om de gebruikers zodanig te ontmoedigen dat de (maat-schappelijk) optimale vervoersomvang bereikt wordt. De inkomsten uit de heffing dienen volgens Blauwens in de staatskas te worden gestort. Indien externe kostenveroorzakers en dragers van kosten met elkaar zouden kunnen afrekenen, dan spreekt men van een geïnternaliseerd effect. Van een extern effect is dan geen sprake meer. Het bestaansrecht voor een externe kostenheffing is dan niet meer aanwezig. Door heffingen te gebruiken voor compensatie aan de dragers van externe kosten, zouden ook grote allokatiefouten kunnen optreden. Volgens Blauwens (1991) ontneemt men bij automatische vergoeding de getroffenen de stimulans om de hinder te ontlopen. Door bijvoorbeeld systematisch de geluidshinder van de spoor- of snelwegen te vergoeden aan de getroffen huiseigenaren, zou men de onbeperkte voortzetting uitlokken van woningbouw naast dergelijke bronnen voor geluidshinder. De geluidshinder wordt immers toch gecompenseerd.
Een belangrijk aspect bij de besteding van de heffingsopbrengsten wordt gevonnd door de invloed van tol op de inkomensverdeling. De invoering van een congestieheffing kan tot een onevenwichtige verdeling van de daaraan verbonden baten en lasten over de bevolking leiden. In huishoudens met een laag inkomen zal tolheffing op het weggebruik als een grotere belemmering voor het autogebruik worden ervaren dan in huishoudens met een hoog inkomen. Bovendien zullen die met een hoog inkomen doorgaans meer hechten aan tijdwinst dan die met een laag inkomen. Het is daarom niet ondenkbaar dat door de tolheffing vooral de huishoudens met lage inkomens van de hoofdwegen verdreven zullen worden om zo ruim baan te maken voor de beter bedeelden (Rouwendal, 1991). De lasten van het rekening rijden, voorzover die bestaan uit een venninderd
autogebruik, komen dan eenzijdig terecht bij de lagere-inkomensgroepen, terwijl een deel van de baten, namelijk de verminderde reistijd, vooral aan de hogere-inkomensgroepen zouden toevallen. Dit kan worden gecompenseerd door de tol opbrengsten vooral ten goede te laten komen aan de huishoudens met een lager inkomen. Worden de tolopbreng-sten echter gebruikt voor de aanleg en het onderhoud van (auto)verkeersinfrastructuur, dan betalen de hogere-inkomensgroepen goeddeels aan zichzelf.
Tolheffing heeft op zich zelf doorgaans geen positief effect op de welvaartl. Wordt bij congestieheffing gezorgd voor een of andere vorm van compensatie voor de groepen met een lager inkomen, dan kan dit een positief effect hebben op alle inkomensgroepen.
3.4 Tolheffing
Fysieke tolheffing, zoals het betalen van tol aan kassa's aan het begin van een tolweg of toltunnel wordt gerekend tot de klassieke wijze van het innen van tol. Deze wijze van tolheffen komt tot op heden het meest voor. De belangrijkste nadelen (zie Pol, 1991) zijn te vinden in het ruimtegebruik voor de tolheffing (tolpleinen), de aanwezigheid van grote hoeveelheden baar geld op de pleinen, de fraudegevoeligheid, het eentonige werk van het personeel bij de kassa's en de omvangrijke organisatie. Voorbeelden zijn te vinden in Frankrijk en Italië. Om aan deze bezwaren tegemoet te komen, zijn ook andere tolhef-fingssystemen ontwikkeld. Dit zijn systemen waarbij de passage van de voertuigen auto-matisch wordt geregistreerd, waarna de rekening voor het gebruik naar de passant wordt verstuurd. Dergelijke systemen komen tegemoet aan de bezwaren van fysieke tolheffing. In Frankrijk is geëxperimenteerd met automatische kentekenuitlezing. Een tolsysteem in Florida (USA) is gebaseerd op het met laserlicht aflezen van barcodes op de zijruit van de auto. Het road pricing systeem in Hong Kong identificeert voertuigen met behulp van een onder de auto gelaste doos met een aflees bare chip. Inductielussen in de weg nemen de codes van de chip op. Nadelen van deze systemen zijn over het algemeen echter de beperkte snelheid waarmee de aflezing plaatsvindt, de gevoeligheid van de aflezing, de hoge investeringskosten en de fraudegevoeligheid.
Het betalingssysteem dat in Nederland bedacht was voor het rekening rijden, gaat uit van een chipkaart in de auto, waarvan na elke passage een bepaald bedrag wordt afgeschreven (enigszins vergelijkbaar met de telefoonkaart). De voordelen van een dergelijk systeem zijn te vinden in een privacybescherming van de automobilist, het overbodig zijn van grote verrekencentra, de directe koppeling van het gebruik van de auto met de betaling van tol, en de potentiële gebruiksmogelijkheden van een dergelijke chipkaart voor betaling van kosten voor het parkeren en voor het gebruik van het openbaar vervoer. Daarnaast is de ruimtebehoefte gering en kan het systeem zeer snel worden gerealiseerd.
Rouwendal (1991) concludeert dat in de analyses meestal wordt uitgegaan van een gelijke tijds-waardering van alle individuen. In dat geval gaat van tolheffing op zichzelf een negatief effect uit op de welvaart. Alleen wanneer de weggebruikers onderling verschillen in de waardering van de door tolheffing veroorzaakte daling in de reistijd, is een positief effect van de tolheffing denkbaar. Het positieve effect (voor de groep met de hoogste tijdswaardering) moet groot genoeg zijn om het negatieve effect voor de rest van de populatie (de groep met de lagere reistijdwaardering) te compenseren.
Van invoering van dit systeem is vooralsnog afgezien door de weerstand van belangrijke maatschappelijke groeperingen.
In diverse landen zijn tol systemen te vinden (zie Pol, 1991). Deze systemen verschillen in opzet Het kenmerkende van tolheffing is dat de tol over het algemeen rechtstreeks gekop-peld wordt aan specifiek infrastructuurgebruik. De tol wordt gebruikt om de aanleg- en beheerkosten van de desbetreffende verbinding te bekostigen. De hoogte van de tol is daarop afgestemd. In diverse landen ziet men echter een ontkoppeling optreden. De tol-gelden worden niet alleen gebruikt voor de desbetreffende verbinding, maar ook voor de
verliesafdekking van andere verbindingen. In Frankrijk was tolheffing in eerste instantie
rechtstreeks gekoppeld aan het gebruik van de desbetreffende autosnelwegverbinding. Later, toen bleek dat een aantal verbindingen verliesgevend waren, besloot men de tolopbrengsten naar rato van de kosten over de exploitatiemaatschappijen te verdelen. Kenmerkend van het Franse tolsysteem op autosnelwegen is verder dat de automobilist een keuzevrijheid heeft. Hij kan kiezen tussen het gebruiken van de autosnelwegen met betaling van tol en het gebruik van het (tolvrije) lokale wegennet.
In de Verenigde Staten, namelijk New York en Philadelphia, zijn voorbeelden te vinden waarbij openbaar-vervoerlijnen uitdrukkelijk als alternatief worden gehanteerd. De op-brengsten uit tolgelden worden daar gebruikt voor de verliesafdekking van parallelle openbaar-vervoerlijnen. Pol (1991) noemt dit een corridorbenadering. De tolopbrengsten worden gebruikt voor de financiering van zowel een autoverbinding als een openbaar-vervoerverbinding op een corridor.
In Oslo is het tolsysteem nog verder doorgevoerd. Daar betreft het geen corridor, maar een tolring rond de stad (cordon). De tol wordt geheven op alle verbindingen naar de stad. De tolgelden worden gebruikt voor de financiering van nieuwe weginfrastructuur en de openbaar-vervoerinfrastructuur. Belangrijke kenmerken van het tolsysteem in Oslo zijn dat geen alternatieve routes aanwezig zijn en dat alle tol betalers op de een of andere manier voordeel hebben, hetzij omdat ze van nieuwe infrastructuur (een nieuwe weg of de nieuwe tunnel onder de stad) gebruik maken, hetzij omdat ze sneller kunnen rijden, doordat de doorstroming op bestaande wegen is verbeterd.
Toekomstige tolsystemen dienen volgens Pol (1991) niet alleen om investeringen in de infrastructuur te bekostigen, maar ook om het autogebruik te reguleren. Dit heeft tot gevolg dat differentiatie in tolhoogte voor bepaalde relaties (ter ontmoediging van het autogebruik) mogelijk is en dat alternatieve routes (sluipverkeer) vermeden worden. De
cordonbenadering past in deze 'moderne' toepassing.
3.5 Tolheffing als mobiliteitsmaatregel
Het invoeren van een tolheffingen systeem kan dienen als maatregel om de groei van de automobiliteit te beperken. Of dit instrument ook het beoogde effect zal hebben, is met een aantal onzekerheden omgeven. In deze paragraaf zal hierop nader worden ingegaan. Deze onzekerheden vloeien voort uit de moeilijkheid om de optimale heffing te bepalen.
Hierbij gaat het om:
onzekerheden met betrekking tot marginale kosten;
onzekerheden met betrekking tot de prijselasticiteit van mobiliteit;
onzekerheden met betrekking tot de de maatschappelijke kosten van de invoering van een heffingsmaatregel;
onzekerheden in de voorspelling van de mobiliteit;
onzekerheden als gevolg van de besteding van de tolopbrengsten. Deze onzekerheden worden achtereenvolgens toegelicht
3.5.1 Onzekerheden met betrekking tot marginale kosten
Het uitgangspunt voor het invoeren van een extra heffing op het weggebruik is dat de externe kosten van het weggebruik onvoldoende in rekening worden gebracht. Indien deze wel worden toegerekend aan de weggebruiker door middel van een hogere prijs, dan zal een lagere vervoersvraag worden bereikt. Onzekerheden zijn te vinden in de vraag welke marginale kosten moeten worden becijferd, in de methoden om de marginale maat-schappelijke kosten te kunnen bepalen en in de mate waarin deze nog niet zijn geïnter-naliseerd.
Blauwens (1991) stelt dat aan twee voorwaarden moet worden voldaan om een externe kost in een heffing op te nemen. Het effect moet marginaal zijn en het moet extern zijn. Een aantal maatschappelijke effecten die het wegvervoer worden aangerekend, voldoet niet aan die twee voorwaarden. Dit kan leiden tot een dubbele toerekening van kosten. Een voorbeeld is congestie. De weggebruikers in een fIle ondervinden reeds tijdverlies en extra (brandstof-)kosten. Het leggen van een congestieheffing zonder dat een tijdwinst ervoor in de plaats komt, is in feite een dubbeltelling1•
Door verschillende belangengroeperingen, onder andere in de autobranche, wordt gewezen op het feit dat de rijksinkomsten uit de wegverkeersbelastingen hoger zijn dan de rijksuitgaven voor wegverkeersvoorzieningen2• Het Rijk zou de auto als financiële melk-koe zien en royaal aan de auto verdienen. Voor- en tegenargumenten ten aanzien van deze
2
Indien de situatie optreedt dat de (groei van de) mobiliteit zodanige vonnen aanneemt dat congestie structureel wordt, dan nemen de kosten van mobiliteit (reistijd, vervoerskosten) meer dan evenredig toe, ongeacht het beleid dat wordt gevoerd. Dit is als volgt te onderbouwen.
Indien een passief beleid wordt gevoerd zullen bij toenemende congestie de reistijden meer dan even-redig toenemen, en dus ook de reistijdverliezen. Besluit men echter via het prijsmechanisme (tol, rekening rijden, e.d.) de mobiliteit te beïnvloeden, dan wordt, indien congestiereductie optreedt, reistijdveriies vervangen door het heffingstarief. Althans als de correcte tolheffing wordt toegepast (zie Rouwendal, 1991 of Blauwens, 1991).
Indien men de congestie te lijf gaat met nieuwe infrastructuur, dan zal men hiervoor financiele middelen moeten vergaren. Dit betekent dat de weggebruiker ervoor moet gaan betalen, d.w.z. toepassen van een extra infrastructuurheffing. Een extra infrastructuurheffing is overigens over-bodig, indien de kosten van aanleg en beheer van infrastructuur voldoende in de prijs van mobili-teit is verdisconteerd. De toename van de mobiliteit genereert dan in feite de financiele middelen. De meest ongunstige situatie treedt echter op als het prijsmechanisme wordt toegepast, maar als dit niet resulteert in een reductie van congestie. De weggebruiker betaalt dan de heffing en lijdt ook nog eens reistijdveriies (dubbele kosten).
stelling worden veelal gevonden in de maatschappelijke kosten en baten van het autogebruik. Men zou kunnen concluderen dat men reeds voor een deel van de maat-schappelijke kosten betaalt.
Een tweede onzekerheid betreft de betrouwbaarheid van de methoden om de marginale maatschappelijke (externe) kosten te kwantificeren en het hiervoor ontbreken van basis-gegevens. Onder andere Diekmann (1991) zet vraagtekens bij het gebruik van de bij de externe kostenberekening gehanteerde 'vervangende' evaluatiemethodieken, zoals de vermijdingskostenbegroting en het betalingsbereidheidconcept. Dit maakt het schatten van de kosten een onzekere zaak.
Daarbij komt de vraag, of men erin zal slagen alle marginale kosten te internaliseren. Het is denkbaar 1 dat de externe kosten zo hoog zijn, dat men er niet in slaagt alle kosten te internaliseren. Weliswaar kan een maatschappelijk optimum worden bereikt, maar de prijs van het vervoer is lager dan de gemiddelde maatschappelijke kosten van het vervoer. De externe kosten zijn dan nog niet voldoende toegerekend aan de gebruiker.
3.5.2 Onzekerheden met betrekking tot de prijselasticiteit van mobiliteit
Het verloop van de mobiliteitsvraag is afhankelijk van de prijselasticiteit van de mobiliteit. Er bestaan nog grote onzekerheden omtrent de werkelijke prijselasticiteit van de mobiliteit (Pronk, 1991). Er is met name vrij weinig bekend over de prijselasticiteit van de ver-voersvraag in de spits2• De vervoersvraag is over het algemeen inelastisch. Dit betekent dat veranderingen in prijs nauwelijks invloed hebben op de vervoersvraag.
De Wit en Van Gent stellen het volgende: "Indien het gedragspatroon van de verkeers-deelnemer dusdanig is dat hij ongevoelig is voor heffingen, dan zal de toepassing van de theorie van de marginale maatschappelijke kosten niet tot een maatschappelijk optimale vervoersomvang leiden."
Het is dus de vraag of men in een dergelijke situatie de marginale maatschappelijke kosten als leidraad kan kiezen voor de hoogte van de heffing.
Er zijn een aantal redenen aan te geven waarom de vervoersvraag in de spits inelastisch is. Allereerst is het mogelijk dat men uit kostenbesparing de auto voor het recreatieve verkeer laat staan maar voor woon-werkverkeer de auto blijft gebruiken.
Of de spitsrnobiliteit afneemt, is verder afhankelijk van de keuzemogelijkheden die voor de weggebruiker openstaan. Een belangrijke voorwaarde is dat er een gelijkwaardig en even duur vervoersalternatief (fiets of openbaar vervoer) ter beschikking staat. Naarmate echter meer alternatieven in relatie tot het weggebruik openstaan, is de onzekerheid in het bepalen van de prijselasticiteit groter. Naarmate echter meer mogelijkheden openstaan,
zonder dat het weggebruik afneemt, is de vervoersvraag minder prijselastisch.
2
Bijvoorbeeld. als gevolg van een herwaardering van het energieverbruik en de hiermee verband houdende koolstofdioxyde-uitstoot op grond van een veranderend besef ten aanzien van de gevolgen van het uitputten van grondstoffen en het vervuilen van het milieu voor toekomstige generaties. Aldus prof. Hamerslag op het Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk op 28 en 29110vember 1991 te Rotterdam.
Keuzemogelijkheden om congestie of congestieheffmgen te vennijden zijn:
1. Het afwentelen van vervoerskosten. De weggebruiker kan de kosten declareren of doorberekenen (zie Hoogteijling en Onverzaagt, 1991).
2. Het vermijden van de spitstijden. Dit alternatief wordt ook gebruikt zonder extra _ . ...- - - - heffingen.
3.
4.
5.
6.
Het mijden van congestiepunten of heffingspunten, dat wil zeggen het gebruik van alternatieve (sluip-)routes.
Het kiezen voor een ander vervoermiddel. Dit kan zijn fiets, het openbaar vervoer, maar ook de motor of voertuigen waarvoor men minder heffing hoeft te betalen, bijvoorbeeld energiezuinige auto's, auto's met dieselmotoren of auto's met een 'grijs' kenteken.
Het zoeken van een andere bestemming. Als de heffing locatiegebonden wordt geheven, kan de woon-werkforens een andere werklocatie zoeken of een bedrijf een ander afzetgebied.
Het zoeken van een andere herkomst. Een woon-werkforens kan een andere woonlokatie zoeken of een bedrijf een andere vestiging.
Indien reizigers een andere route kiezen, hun vertrektijd aanpassen, voor een andere vervoerwijze kiezen of de reisfrequentie of reisbestemming wijzigen, dan spreekt men van het ontstaan van een latente vraag!.
3.5.3 Onzekerheden met betrekking tot de maatschappelijke kosten van de invoering van een heffingsmaatregel
De maatschappelijke baten van een heffing zijn te vinden in het voorkomen van verspil-ling als gevolg van de te hoge vervoersomvang (reistijdverlies als gevolg van congestie, aantasting van het leefmilieu als gevolg van de drukte van het verkeer, enzovoorts). De inkomsten uit de heffing zelf mogen eigenlijk niet tot de baten gerekend.
Omtrent de maatschappelijke kosten van een heffing of heffingensysteem is vrij weinig bekend. Een bekend gevaar van tolheffing vonnt het sluipverkeer. Daarnaast behoort congestie bij inningspunten eveneens tot de bekende kosten.
Onbekende kosten zijn te vinden in het feit dat de vervoersvraag een afgeleide vraag vormt. Dit betekent dat beperkingen van de vervoersvraag rechtstreeks de activiteiten kunnen beïnvloeden waarvan de vervoersvraag is afgeleid. Bepaalde activiteiten worden niet meer ondernomen, of veranderen van locatie (verandering in voorzieningengebruik, arbeidsmarkttendenzen, vestigingstendenzen, enz.). Tolheffing kan dus gevolgen hebben voor de regionale werkgelegenheid en dergelijke. Indien activiteiten zich buiten de regio verplaatsen, spreekt men van een distributief effect2. Als gevolg van het afgeleide karak-ter van de vervoersvraag kunnen bij het invoeren van (tol-)heffingen allerlei ontwik-kelingen op andere terreinen gaan plaatsvinden.
Een andere onbekende maatschappelijke kost van een heffing, ofwel prijsverhoging van mobiliteit is te vinden in de invloed van een heffing op transporttarieven. Een verhoging van de transportkosten kan leiden tot duurdere producten en mogelijk tot inflatie. Het heeft daardoor gevolgen voor de concurrentiepositie van de Nederlandse bedrijven. Deze
Me Kinsey past dit begrip toe in relalie tol de fileproblematiek in het rapport 'Afrekenen met files' (1986).
redenering is met enige onzekerheid omgeven. Hiermee is echter wel aangegeven dat het invoeren van een heffing vaak indirecte maatschappelijke kosten met zich kan brengen. Met dergelijke aspecten moet rekening worden gehouden bij de afweging of tot heffing wordt overgegaan.
3.5.4 Onzekerheden in de voorspelling van de mobiliteit.
Volgens de vervoersprognoses die voor het SVVII zijn gemaakt aan de hand van Centraal Plan Bureau-voorspellingen voor de economische groei, zal de mobiliteit tot het jaar 2010 met ongewijzigd beleid nog sterk toenemen (zie tabel 3.2). Deze groei wordt deels door demografische ontwikkelingen verklaard, maar voornamelijk door de hoge economische groei. Het aantal auto's per huishouden zal hierdoor flink toenemen (zie tabel 3.3). De groei van het aantal auto's per huishouden is echter geen autonome factor. Het is denkbaar dat de voorspelde economische groei niet zal worden gehaald. Ook als deze wel gehaald wordt, bestaat de mogelijkheid dat het geen effect op de verdere inkomens-ontwikkeling zal hebben. In dat geval komt de voorspelde groei van de mobiliteit niet uit. Tabel 3.2 Groei-indices personenkilometers per werkdag-etmaal 2010
(1986=100) Autobestuurder Autopassagier Trein *) OverigOV *) Fiets + voet Totaal Ongewijzigd beleid 170 85 109 94 89 131 SVV-lId SVV-lId basis") "tol" ***) 147 133 95 97 139 140 117 120 97 99 127 121
Ramingen zijn excl. effect Studenten OV-jaarkaart .
SVV-lId "brnndstof" •••• ) 130 102 143 123 102 120 SVV -lId basis omvat het pakket aan maatregelen uit SVV -lId.
Streefwaarde 135
.)
..
)....
) In SVV-lId "tol" wordt tolheffing uitgebouwd tot een systeem van prijsmechanisch rijden met gedifferentieerde tarieven naar plaats en tijd.In SVV-lId "brandstof" wordt een brandstofprijsverhoging van 80% in plaats van 30% gehanteerd.
Bron: DVK,1991
3.5.5 Onzekerheden als gevolg van de besteding van de tolopbrengsten In relatie tot de aanwending van de tolopbrengsten zijn twee aspecten van belang, name-lijk het opheffen van nadelige effecten voor de evenredige inkomensverdeling en het in-vesteren in nieuwe infrastructuur.
Indien men de tolopbrengsten ter compensatie ten goede laat komen aan de huishoudens met een lager inkomen, dan kan dit alsnog tot mobiliteitseffecten leiden. De verkregen financiële middelen kunnen door de huishoudens worden aangewend voor mobiliteits-doeleinden. Besteedt de overheid de tolopbrengsten aan nieuwe weginfrastructuur, dan zal men de congestie tegengaan, maar tegelijk de mobiliteit stimuleren. Een verdere groei van de mobiliteit valt dan te verwachten.
3.6 Conclusies: tolheffing en private financiering
Financiering van infrastructuur, zoals tunnels, kan op verschillende wijzen plaatsvinden (uit de algemene middelen, fondsen, leningen, of particuliere financiering). Om de collec-tieve lastendruk en het financieringstekort niet te verhogen, en zonder dat er sprake is van debudgettering, kan voor private financiering of publiek-private samenwerking worden gekozen, mits een gebuikersbijdrage wordt berekend (toepassing van het profijtbeginsel). Private financiering is een middel om projecten te financieren zonder dat deze op de budgetten van de overheid drukken.
Tabel 3.3 Ontwikkeling van enkele belangrijke invloedsgrootheden voor
de mobiliteit tot 2010 (CPB-middenscenario)
index eenh. 1986 2010 !1986=100} Bevolkingsomvang mln 14.5 15.1 104 Arbeidsparticipatie % 33 40 121 Huishoudens mln 5.6 6.6 118 Pers./Huishoudens # 2.6 2.3 88 Arbeidsplaatsen mln 4.6 6.1 131 Werkzame personen mln 4.7 6.1 129 - aandeel vrouwen % 35% 41% Hl Inkomen/werlcer index 100 165 165 Inkomen/huishouden index 100 185 185 Rijbewijshouders mln 7.1 9.3 131 Personenauto's mln 4.5 7.9 174 % huishoudens met: - geen rijbewijs % 21 13 62 - een rijbewijs % 35 32 91 - meer rijbewijzen % 44 55 125 - geen auto % 29 16 SS - een auto % 60 S4 90 -meer auto's % 11 30 273
Bron: Waard, J. van der, P. Vrolijk, P. Mijjer, 1991
Het privaat financieren van infrastructuur wordt meestal direct in verband gebracht met het heffen van tol. De relatie mag duidelijk zijn: de exploitant van de infrastructuur dient voor de verleende diensten te worden betaald. De gebruiker is dan degene, die betaalt. In de meest voorkomende situaties wordt de tol direct bij de desbetreffende weg, brug of tunnel door de exploitant geïnd. De hoogte van de tol is zodanig dat de private finan-cienIer voldoende rendement kan halen uit zijn investering.
Het is echter niet noodzakelijk dat de gebruiker direct aan de exploitant betaald. Het is eveneens mogelijk dat de overheid voor elke passage betaalt (schaduwtolheffing). Om de kosten niet op de budgetten te laten drukkeni, is het echter wenselijk dat deze direct of indirect op de gebruiker worden verhaald (profijtbeginsel). Hiervoor bestaan verschil-lende heffingssystemen. In de regel wordt gekozen voor een combinatie van vaste en variabele heffingen. Een directe koppeling aan het infrastructuurgebruik verdient de voorkeur. Vandaar dat bij particuliere financiering voor tolheffing wordt gekozen. Het is duidelijk dat de moderne tolsystemen steeds minder gebaseerd zijn op fysieke tolheffing bij de desbetreffende infrastructuur. De tolheffing kan op een corridor of op
een cordon (ring) worden geheven. Tevens is sprake van een ontkoppeling van de tol-heffing en de bijbehorende infrastructuur. Het Franse voorbeeld (paragraaf 3.4) laat zien dat een deel van de tolopbrengsten naar verliesgevende verbindingen kan worden over-geheveld. Het voorbeeld uit de Verenigde Staten laat zien dat de tolopbrengsten ook voor verliesgevende parallelle openbaar-vervoersverbindingen kunnen worden aangewend. Een tweede vonn van ontkoppeling is het invoeren van tol op reeds bestaande aan de nieuwe verbinding parallel liggende verbindingen. Deze vonn van ontkoppeling is mede van belang voor de private financierder, omdat deze er belang bij heeft dat op bestaande, parallelle (dus concurrerende) verbindingen eveneens tolheffing plaatsvindt.
Daarnaast bestaan er verschillende vonnen van tolsystemen. Deze kunnen uiteenlopen van klassieke tol systemen tot road pricing systemen.
Private financiering is niet de enige reden om een tolsysteem in te voeren. Tolheffmg kan namelijk worden gebaseerd op een drietal grondslagen:
a) Internalisering van externe kosten, dat wil zeggen het toerekenen van alle kosten naar de gebruiker, dus ook de externe kosten.
b) Regulering van de vervoersomvang, dat wil zeggen het geleiden van de (auto-) mobiliteit naar een maatschappelijk optimale vervoersomvang (de Hotelling-Lerner regel). Het is een algemeen aanvaarde conclusie dat de huidige vervoersomvang uit milieu-oogpunt niet optimaal is. Het optimum ligt aanzienlijk lager1. Met behulp van prijsmaatregelen kan dit optimum worden bereikt; de vraag naar vervoer wordt immers afhankelijk van de prijs gesteld.
c) Verkrijgen van financiële middelen voor nieuwe infrastructuur.
Met name de regulering van de vervoersomvang en de internalisering van de externe kosten komen op de voorgrond in de discussie omtrent de financiering van de infrastructuur, zoals tunnels door tolheffing.
Het gebruik van het prijsmechanisme in de vorm van tolheffing als instrument voor mobiliteitsgeleiding kent wel verschillende onzekerheden. Met name de inelasticiteit van de mobiliteit voor prijsontwikkelingen speelt een belangrijke rol.
Een belangrijk aspect is evenwel de besteding van de inkomsten verkregen uit de tolheffmg. Het is duidelijk dat bij private financiering de inkomsten besteed zullen wor-den aan betalingen aan de private financierder. De inkomsten kunnen eveneens besteed worden aan nieuwe infrastructuur, openbaar vervoer, of kunnen worden gebruikt om de negatieve effecten van tolheffing op de inkomensverdeling te compenseren.
Zowel bij de vraag: 'wel of geen heffing' als bij de aanwending van de tolopbrengsten moet dus aandacht besteed worden aan de gevolgen voor de inkomensverdeling. Het positieve effect van een tolheffing is daarvan afhankelijk.
Deze theoretische achtergrondkennis geeft reliëf aan de discussie omtrent de toltunnels met name in relatie tot het rekening rijden.
4
TOL TUNNELS IN DE RANDSTAD
4. 1 Achtergrond
In Nederland zijn in het verleden, als antwoord op de steeds maar toenemende automobi-liteit, een groot aantal verkeerstunnels aangelegd. In het IJmond-gebied en in het Rijnmondgebied zijn in totaal tien verkeerstunnels in gebruik. Ook zijn er diverse bruggen voor het autoverkeer bijgekomen. Ondanks al deze tunnels en bruggen, werd al vroeg de verwachting uitgesproken, dat de capaciteit van de oeververbindingen in beide gebieden
in de toekomst onvoldoende zou zijn. De planvorming met betrekking tot de nieuw aan te leggen tunnels is dan ook al in veel gevallen in de jaren zeventig, of eerder, gestart. De tunnels, die in deze case-studie aan de orde komen, hebben met elkaar gemeen dat deze tunnels, aan te leggen in de Randstad, medio 1987 aangewezen zijn om privaat te worden gefinancierd en geëxploiteerd.
4.2 De vijf toltunnelprojecten
De vijf tunnelprojecten worden hieronder behandeld. Daarbij wordt ingegaan op de besluitvorming rond een dergelijk project. Allereerst wordt de Tunnel onder de Noord be-handeld, vervolgens de Wijkertunnel, de Tweede Beneluxtunnel, de Blankenburgtunnel, en de Tweede Coentunnel.
4.2.1 Tunnel onder de Noord
De brug bij Alblasserdam is al jaren een groot knelpunt. Rijksweg 15 is een hoofdverkeersader, en loopt vanuit de Botlek in het Rotterdamse havengebied naar het verkeersplein Ressen tussen Arnhem en Nijmegen. Deze weg maakt deel uit van de belangrijke hoofdverbinding West-Nederland - Ruhrgebied in Duitsland. Tussen Ridderkerk en Alblasserdam kruist rijksweg 15 de rivier de Noord. Met de aanleg van rijksweg 15 is in de jaren dertig begonnen. De brug over de Noord dateert uit 1939 maar vormt thans een verkeersprobleem. Hier gebeuren verhoudingsgewijs meer ongelukken dan op autosnelwegen met vergelijkbare verkeersintensiteit. Bovendien ontstaan er dagelijks files.
De brug telt vier aaneengesloten en versmalde rijstroken, mist een middenbermbeveiliging en vluchtstroken. Dat is eveneens het geval over een grote lengte voor de op- en afritten. Bovendien maken krappe bochten ter plaatse de situatie onoverzichtelijk. De
