KENNISECONOMIE:
AANZETTEN VOOR DOELMATIGHEIDSVERGROTING
IN DE RUIMTELUKE KENNISHUISHOUDING
PRO-VOORSTUDIE 32
M.S.G. Horrevoets
H. ter Heide
Het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) is een commIssIe van deskundigen op het gebied van ruimtelijk relevant onderzoek, in 1981 ingesteld door de Minister van VROM. Sedert 1987 functioneert het PRO als commissie van het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting (NIROV). Doel is het afstemmen en coördineren van onderzoek dat van belang is voor de ruimtelijke ordening.
Het PRO bestaat uit een voorzitter en ten hoogste 14 leden. Zij zijn afkomstig uit zes kringen van belanghebbenden bij het onderzoek dat van belang is voor de ruimtelijke ordening : de rijksoverheid, de provinciale overheid, de gemeentelijke overheid, de universiteiten, de particuliere onderzoek-instellingen, en andere belanghebbenden. Waar mogelijk worden voordrachten gevraagd van organisaties die in deze kringen actief zijn.
De studies en adviezen van het PRO zijn bedoeld om de aandacht te vestigen op vraagstukken die in de beleidspraktijk en het onderzoek dat daarop is gericht, minder makkelijk aan bod komen. Het betreft in het algemeen vraagstukken die samenhangen waarvan de gevolgen voor de ruimtelijke inrichting zich nog niet als beleidsproblemen hebben geopenbaard, De verkenningen van het PRO maken het mogelijk deze ontwikkelingen vroegtijdig te bestuderen en zodoende te anticiperen op de beleidsgevolgen ervan. Zodoende heeft speciaal het onderzoek dat strategisch genoemd wordt, de aandacht van het PRO. Dat is het onderzoek waarin aandacht wordt besteed aan de dieperliggende oorzaken en mechanismen van beleids- en uitvoeringsvraag-stukken die van belang zijn voor de ruimtelijke ordening. Ook vraaguitvoeringsvraag-stukken die al wel volop spelen maar onvoldoende aandacht krijgen omdat er moeilijk vat op is te krijgen - beleidsmatig, onderzoeksmatig, wetenschappelijk - worden door het PRO onder de aandacht gebracht.
De studies en adviezen van het PRO zijn bedoeld om afstemming en coördinatie bij de uitvoering van onderzoek te bereiken waar dat nodig en mogelijk is. Uit kenniseconomisch oogpunt is dat doelmatig en efficient. Daarbij houdt het PRO rekening met :
*
criteria betreffende de wetenschappelijke, beleidsmatige, en onderzoeksmatige relevantie;*
lopend onderzoek en voorgenomen onderzoek;*
commentaar vanuit het onderzoeksveld, speciaal wat betreft de inhoudelijke relevantie en de uitvoerbaarheid van het onderzoek;Bij de discussie over de richting het onderzoek en de prioriteiten die dat met zich meebrengt, probeert het PRO iedereen te betrekken die daar belang bij of belangstelling voor heeft.
I '.:,.." ,.
t
KENNISECONOMIE
Aanzetten voor doelmatigheidsvergroting
in
de ruimtelijke kennishuishouding
Bibliotheek TU Delft C 00038283590907
724
7
KENNISECONOMIE
Aanzetten voor doelmatigheidsvergroting
in de ruimtelijke kennishuishouding
PRO-VOORSTUDIE 32
december 1992
M.S.G. Horrevoets
Instituut voor Ruimtelijke Organisatie TNO H. ter Heide
Vakgroep Toegepaste Geografie en Planologie, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen, Rijksuniversiteit Utrecht
Uitgegeven en gedistribueerd door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft telefoon: 015-783254 telefax: 015-781661
in opdracht van:
Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) Mauritskade 23
2514 HD Den Haag telefoon: 070-3602775 telefax: 070-3617422
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG
Kenniseconomie: aanzetten voor doelmatigheids-vergroting in de ruimtelijke kennishuishouding - M.S.G. Horrevoets en H. ter Heide - Delftse
Universitaire Pers.- 111. - (pRO-Voorstudie; 32) ISBN 90-6275-847-9
NUGI 655
Copyright © 1992 by Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO) Het overnemen uit deze publikatie is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld.
INHOUD
WOORD VOORAF
SAMENV A TI1NG EN LEESWIJZER
1. HET NUT VAN KENNISECONOMIE 5
1.1. Kennis als grondstof voor beleid 5
1.2. De praktische betekenis van kenniseconomie 6 1.3. Functies van kenniseconomische werkschema's 9
1.4. Enkele definities 10
2. KADER VOOR EEN KENNISECONOMISCHE AANPAK 13
2.1. Kennis 13
2.2. Structurering van kennis 13
2.3. De kennishuishouding 16
2.4. De structureringsdimensies 17
2.5. Onderzoek en voorraadvorming 21
3. WERKSCHEMA'S VOOR DE RUIMTELIJKE KENNISHUISHOUDING 23 3.1. Kenmerken van de ruimtelijke kennishuishouding 23
3.2. Het inhoudelijke werkschema 26
3.3. Het relationele werkschema 28
3.4. Het werkschema kennistoepassingen 31
3.5. Het werkschema werkwijzen 33
3.6. Samenvattend overzicht van de werkschema's 35
4. TOEPASSING VAN DE WERKSCHEMA'S 39
4.1. Bron: de Meerjarenvisie van het PRO 39
4.2. Eerste voorbeeld: Inter- en intrastedelijke herpositionering 40 4.3. Toepassing van de werkschema's op het eerste voorbeeld 45 4.4. Conclusies m.b.t. het eerste voorbeeld 48
4.5. Tweede voorbeeld: Ecologie en ruimte 50
4.6. Toepassing van de werkschema's op het tweede voorbeeld 53 4.7. Conclusies m.b.t. het tweede voorbeeld 56
5.
6.
_.li"~L'
LEIDRAAD VOOR DOELMATIGHEIDSVERGROTING IN DE RUIMTELIJKE KENNIS HUIS HOUDING
5.1. Toelichting 5.2. De hoofdvariant 5.3. Andere varianten EPILOOG 6.1. Terugblik 6.2. Vooruitblik
BIJLAGE: Kenniseconomische aanpak bij de ontwikkeling van een gemeentelijke strategische visie
LITERATUUR 61 61 62 67 71 71 72 75
82
WOORD VOORAF
Dit rapport is geschreven op verzoek van het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO). Het vormt een 'voorstudie' bij de Meerjarenvisie ruimtelijk onderzoek 1991-1996 (PRO 1992), hoewel het pas enige tijd na de Meerjarenvisie verschijnt. Het is in de Meerjarenvisie (p. 13) door het PRO aangekondigd. Het rapport geeft uitwerking aan de gedachten die het PRO ter plaatse verwoordt omtrent samenhang in onderzoek, en het ontwikkelt de kenniseconomische benadering die het PRO in dit verband bepleit. Deze gedachten en dit pleidooi waren, zoals voor de hand ligt, gevoed door conclusies voortvloeiend uit op dat moment reeds verichte werkzaamheden ten behoeve van dit rapport.
Het onderwerp van de studie is betrekkelijk nieuw. De wenselijkheid van vergroting van de doelmatigheid in het omgaan met kennis bij de voorbereiding en uitvoering van (i.c. ruimtelijk) beleid zal door weinigen worden tegengesproken. Veel kennismanagers bereiken in dit opzicht resultaten op basis van ervaringskennis. Er is echter behoefte aan een meer systematische doordenking van de mogelijkheden om kenniseconomisch te werk te gaan. Daarmee zouden opvallende tekortkomingen in de huidige situatie kunnen worden aangepakt, zoals:
het feit dat de kosten van onderzoek en van het bijhouden van databestanden voor veel instanties te hoog zijn;
- de afnemende meeropbrengst van onderzoek op deelterreinen, waardoor het kostenprobleem toeneemt;
- het feit dat veel inhoudelijke kennis over concrete situaties na eenmalig gebruik wordt weggegooid, ook als ze nog van nut zou zijn voor andere doeleinden; - de gebrekkige beschikbaarheid van informatie over (ervarings)kennis die op veel
verschillende plaatsen ligt opgeslagen;
- het mislukken van beleidsoplossingen in gevallen waar zwakke (kennis)schakels de kwaliteit van een samengesteld pakket van maatregelen aantasten.
Wij vermoeden dat velen die op het terrein van de ruimtelijke ordening werkzaam zijn bij hun eigen beleidsproblematiek deze tekortkomingen herkennen.
Het PRO heeft middels bespreking van concepten het vervaardigen van dit rapport ondersteund. Twee leden van het PRO, drs. H.M.M. van den Heuvel en ir. B.L. Stassen, hebben daarnaast zowel schriftelijk als mondeling extra bijdragen aan de gedachtenvorming geleverd. Het feit dat beiden in de gemeentelijke sfeer werkzaam zijn maakte het mogelijk in overleg met hen het ontwikkelde kenniseconomische instrument globaal te toetsen op bruikbaarheid op gemeentelijk niveau. Voorts hebben wij kunnen profiteren van inbreng van de secretaris van het PRO, drs. HJ.M. van Alphen, en bij de start van het project van bijdragen tot de probleemstelling door de toenmalige interim-secretaris, drs. R.H.N. Buiskool.
M.S.G. Horrevoets H. ter Heide
SAMENVATTING EN LEESWIJZER
Samenvatting
Dit rapport gaat over het doelmatig omgaan met kennis in het ruimtelijk beleid. Het bestaat uit zes hoofdstukken.
Het eerste hoofdstuk draagt de motieven aan voor het schrijven van het rapport - en hopelijk voor het lezen ervan. Het behandelt de noodzaak van het doelmatig omgaan met kennis. Het noemt de praktische problemen van kennismanagers voor de oplossing waarvan het rapport instrumenten probeert aan te dragen. Tenslotte beschrijft het de functies die de werkschema's, die in het rapport worden geconstrueerd, kunnen hebben voor diegenen die in hun werk met kennismanagement te maken krijgen.
In het tweede hoofdstuk wordt een theoretisch kader voor doelmatigheidsvergroting in de kennishuishouding uitgewerkt. Het begrip 'kader' kan in dit verband vrij letterlijk worden opgevat. Het hoofdstuk mondt uit in een, vooralsnog abstracte, beschrijving van samenhangen die zich binnen een kennishuishouding voordoen. Onze veronderstelling is dat de doelmatigheid kan worden vergroot door bewust gebruik te maken van die samenhangen.
Teneinde dat in de ruimtelijke ordening mogelijk te maken worden de samenhangen in hoofdstuk 3 geoperationaliseerd tot een aantal werkschema' s. Deze kunnen worden toegepast om binnen een willekeurig ruimtelijk aandachtsgebied specifieke kennistoeleveringsrelaties te identificeren, te evalueren en te realiseren. Door van deze relaties gebruik te maken speelt men in op de samenhangen binnen de kennishuishouding en bereikt men grotere doelmatigheid; althans, als de hierboven geformuleerde veronderstelling juist is.
Er is maar een manier om dat te toetsen, namelijk door het uit te proberen. Dat gebeurt in hoofdstuk 4 met betrekking tot twee onderzoekthema's ontleend aan de Meerjarenvisie 1991-1996 van het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek (PRO 1992). De thema's in de Meerjarenvisie lenen zich voor een dergelijke toetsing omdat zij zijn voortgekomen uit, onder meer, analyses van maatschappelijke trends. Hierdoor is reeds een zekere mate van inhoudelijke samenhang tussen de thema's gewaarborgd, die een grondslag biedt om naar meer specifieke kennistoeleveringsrelaties te zoeken. Nochtans draagt dit zoekproces in hoofdstuk 4 een experimenteel karakter. Al zoekende worden paden gevonden waarlangs doelmatigheidsvergroting in de kennishuishouding kan worden bereikt. Die paden worden in hoofdstuk 5 in kaart gebracht, waardoor een leidraad ontstaat voor begeleiding van vraag- en aanbodprocessen van ruimtelijke kennis. Afwisseling van de volgorde waarin de werkschema's worden aangesproken leidt daarbij tot vier varianten. De leidraad wordt aangeboden aan vragers en aanbieders op de onderzoekmarkt (planners, managers van kennisinstituten, onderzoekmakelaars e.d.), in de hoop dat zij door er gebruik van te maken kunnen
_&:ft Hftt~ 't 1'- ' H
2
komen tot doelmatigheidsvergroting in de ruimtelijke kennishuishouding, en tot verbe-tering van het eigen (individuele en organisatorische) functioneren.
Hoofdstuk 6 bevat een korte nabeschouwing over de waarde van de leidraad, met als strekking dat het gebruik dat er van gemaakt wordt in veel gevallen de vorm zou kunnen aannemen van explicitering en systematisering van reeds bestaande praktijk. Voorts worden in dit hoofdstuk een aantal vragen geformuleerd die zich in het kader van verdere ontwikkeling van de kenniseconomie laten stellen. Niet alleen beantwoording van die vragen, maar vooral ook praktijkervaring kan tot die verdere ontwikkeling bijdragen.
Leeswijzer
Niet alle lezers van dit rapport zullen het voor zichzelf nodig vinden om de logische betooglijn, die wij hebben trachten aan te brengen, van begin tot eind te volgen. Een deel van hen zal in het rapport willen zoeken naar antwoorden op voor hen relevante specifieke vragen. Teneinde dat te vergemakkelijken verwijzen wij hieronder voor een aantal van dergelijke vragen naar de vindplaatsen van de antwoorden in het rapport. Wat is kenniseconomie? Dat kan al blijken uit de titel van het rapport, maar in paragraaf 1.4 wordt er nog een definitie van gegeven, evenals van een aantal andere begrippen die we invoeren.
Is kenniseconomie ook toepasselijk op andere beleidsvelden dan het ruimtelijk beleid? Deze vraag zou door de titel kunnen worden opgeroepen. Het zal niet verbazen dat wij er met 'ja' op antwoorden, maar daarvoor moet het instrumentarium wel worden aangepast. Aan het slot van het rapport (paragraaf 6.2) komen we er op terug. Aan de hand van paragraaf 3.1, waar de specifieke kenmerken van de ruimtelijke kennishuishouding worden beschreven, kan worden nagegaan hoe andere beleidsvelden daarvan afwijken.
Waarom is kenniseconomie van belang? Dat wordt uiteengezet in de paragrafen 1.1 (meer theoretisch) en 1.2 (meer praktisch).
Voor wie is kenniseconomie van belang? Paragraaf 1.2 bevat een opsomming van functionarissen waarvoor kenniseconomie van praktisch nut is.
Hoe past men kenniseconomie toe? Hoofdstuk 5 geeft een leidraad voor kenniseconomisch handelen, gebruikmakend van zgn. werkschema's. Paragraaf 5.2 bevat de hoofdvariant, die in beginsel altijd toepasbaar is. Paragraaf 5.3 noemt drie varianten die onder bepaalde omstandigheden de voorkeur kunnen verdienen. Het valt aan te raden om eerst de toelichting in paragraaf 5.1 te lezen.
Wat zijn kenniseconomische werkschema' s? De werkschema' s worden in hoofdstuk 3 ontwikkeld en in paragraaf 3.6 samengevat. In paragraaf 5.2 worden ze gerecapituleerd. Waarvoor zijn de werkschema's te gebruiken? In paragraaf 1.3 worden een aantal
3
voorbeelden genoemd van praktijksituaties waarin het doelmatig is de werkschema's toe te passen.
Zijn er voorbeelden van het werken met de werkschema' s? In hoofdstuk 4 vindt men
twee voorbeelden: 'Intra- en interstedelijke herpositionering' en 'Ecologie en ruimte'. Een voorbeeld van andere aard, het kenniseconomisch te werk gaan bij een belangrijke beleidsactie, is opgenomen in de bijlage.
Waarop berusten de werkschema's? Hoofdstuk 2 bevat de wetenschappelijke
onderbouwing op basis waarvan de werkschema's zijn opgetrokken. Paragraaf 3.1 beschrijft de specifieke kenmerken van de ruimtelijke kennishuishouding die in de werkschema's zijn verwerkt.
Is er meer literatuur over kenniseconomie? In strikte zin nog niet (we zijn nog wel van
plan er wat meer over te schrijven), maar over aspecten van de problematiek is wel al veel geschreven. Naar veel van de meest relevante literatuur wordt in de tekst verwezen.
W::W IiLWI IJl
5
1. HET NUT VAN KENNISECONOMIE
1.1. Kennis als grondstof voor beleid
In dit rapport worden methoden ontwikkeld om te komen tot een doelmatiger gebruik van kennis in de ruimtelijke beleidsvorming. In dit eerste hoofdstuk beantwoorden we om te beginnen de vraag, waarom een dergelijke doelmatigheidsvergroting gewenst is. Vervolgens geven we aan door wie en hoe de instrumenten voor doelmatigheids-vergroting, die wij in dit rapport zullen construeren, kunnen worden gebruikt. Beleidsvorming wordt door Hoppe (in Hoogerwerf 1989, hst. 6) beschreven als omzetting van grondstoffen in een produkt. De grondstoffen bestaan uit:
aan ideologiën ontleende, omstreden waarden, normen en doeleinden;
een ambigue, onverwerkte, nog op zijn beleidsimplicaties te onderzoeken massa van feitelijke gegevens.
Het produkt is een nota, een plan, een beleidsvisie, of enig ander medium waarin beleid kan worden vastgelegd. Na de beleidsvoorbereiding volgt de beleidsuitvoering, die weer nieuwe beleidsvorming vereist als blijkt dat van de oorspronkelijk geformuleerde beleidslijnen moet worden afgeweken.
Kennis behoort dus tot de grondstoffen waarmee beleid wordt gemaakt. Met grondstoffen moet, zoals de economie en recentelijk de milieukunde ons leren, zuinig worden omgesprongen. Dat geldt ook voor kennis, al is het een nogal bijzondere grondstof. Dit uit zich onder meer in het feit dat de kennisvoorraad niet eindig is en ook niet af-maar steeds toeneemt. Juist deze toename noodzaakt tot vergroting van de doelmatigheid in de kennishuishouding. Wij kunnen in dit verband, vrij naar Enzing en Smits (1989), 'endogene' en 'exogene' factoren onderscheiden die deze noodzaak impliceren.
Endogene factoren noodzakend tot doelmatigheidsvergroting in de kennishuishouding zijn:
wetenschappelijke inhoudelijke en methodische kennis accumuleert voortdurend en gemiddeld in steeds sneller tempo: de onderzoekproblemen verschuiven zowel wat betreft hun intellectuele karakter als wat betreft de toegepaste methodiek;
de groei veroorzaakt complexiteit en bemoeilijkt communicatie binnen de wereld van de aanbieders van kennis(diensten) en tussen die aanbieders en de vragers naar kennis (de samenleving);
hierdoor dreigt 'atomisering' of verbrokkeling van kennis en (toenemende) onderbenutting ervan;
op de meestbelovende onderzoekterreinen is kennisinnovatie vereist: hiervoor is nodig dat grenzen tussen disciplines worden overschreden en dat het vermogen wordt vergroot om verbindingen tussen disciplines te leggen.
6
Exogene factoren noodzakend tot doelmatigheidsvergroting in de kennishuishouding zijn:
kennis en technologie zijn van toenemend strategisch economisch belang: zij vormen 'intellectueel kapitaal' dat winstgevend moet worden 'belegd' en op lange termijn steeds meer tot de winst bijdraagt;
door verkorting van tijdspannen tussen het vinden van nieuwe wetenschappelijke inzichten en het moment van commerciële toepassing wordt belangrijk bespaard, maar veroudert ervaringskennis sneller;
het toenemend economisch belang stimuleert privatisering en rentabilisering: dit komt onder meer tot uiting in druk op universiteiten om maatschappelijk relevant onderzoek te verrichten, wat leidt tot een groeiend aantal samenwerkingsverbanden van universiteiten met het bedrijfsleven en daarmee vergelijkbare 'non-profit' instellingen;
er is sprake van toenemende internationalisering van onderzoek.
De exogene factoren dragen er in de beleidssfeer toe bij dat aan het beleid steeds hogere eisen worden gesteld. A fortiori geldt dit voor integrerend beleid, dus facetbeleid zoals het ruimtelijk beleid. Vele nieuwe problemen ontstaan door toepassing van nieuwe kennis in sectoren van de samenleving, en worden ontdekt dankzij onderzoek dat sectorgrenzen overschrijdt. De meest urgente problemen waarmee het ruimtelijk beleid zich op dit moment geconfronteerd ziet, de milieuproblematiek en de verkeersvraagstukken, vormen hiervan perfecte voorbeelden. Daar komt bij dat de verbetering van levensomstandigheden die dankzij de toepassing van kennis in bepaalde sectoren of voor een deel van de mensen wordt bereikt de vraag naar vergelijkbare verbeteringen op andere gebieden en voor andere groepen doet toenemen. Burgers die hun woning met moderne technologie kunnen inrichten nemen geen genoegen met een volstrekt verouderde woonomgeving.
Het beleid kan op de hogere eisen niet anders dan met doelmatigheidsvergroting reageren. Daarbij is doelmatiger werken met de grondstof kennis, dus een doelmatiger kennishuishouding, een conditio sine qua non. Kenniseconomie is voor de overheid, en in welhaast nog sterkere mate voor een beleidsterrein als de ruimtelijke ordening, van even groot belang als voor het bedrijfsleven.
1.2. De praktische betekenis van kenniseconomie
Het op strategische wijze omgaan met de door bovengenoemde endogene en exogene factoren veroorzaakte dynamiek in de kennishuishouding is een vraagstuk voor kennisaanbieders en kennisvragers gezamenlijk. Beider (toekomstige) posities zijn in het geding. Het vraagstuk gaat dat van de kostenbeheersing bij productie van kennis te boven. Dat is een aangelegenheid die vooral op het bord ligt van de kennisaanbieders, de onderzoekers, die evenwel ook in dit opzicht des te meer zullen kunnen bereiken naarmate zij gezamenlijk met de vragers tot meer doelmatigheid in de kennishuishouding kunnen komen.
7
die uit hoofde van hun functie verantwoordelijk zijn voor het maken van keuzen met betrekking tot het tijdig doen ontwikkelen van kennis, de in- en verkoop van kennis, de verspreiding van kennis, de toepassing van kennis, en opslag en (her)gebruik van 'extra kennis' (dat wil zeggen: bijprodukten, of onbedoelde kennis ontstaan in kennisontwikkelings- en toepassingsprocessen). Kennismanagers komen onder veel verschillende namen voor. Sommigen zijn pennanent met deze taak belast, anderen tijdelijk bv. in het kader van een groot studie- of beleidsproject. Een aantal voorbeelden zijn:
een onderzoekcoördinator van een departement of dienst; een streekplanleider;
een gemeentelijke projectleider, belast met het opstellen van een strategische visie; een hoofd van een afdeling Onderzoek van een departement, beleidsdienst of gemeente;
een functionaris die belast is met het monitoren van een strategisch plan ten behoeve van, bijvoorbeeld, B&W of de gemeenteraad;
een hoofd van een afdeling Voorlichting of van een Bibliotheek en Documentatiecentrum;
een directeur of sectorhoofd van een commercieelonderzoekinstituut; een leider van een onderzoekprogramma;
een projectleider van een enigszins omvangrijk beleids-, planning- of studieproject; de secretaris van een sectorraad, zoals het Programmeringsoverleg Ruimtelijk Onderzoek.
Kennismanagement kan ook plaatshebben in teamverband. Kennismanagementteams kunnen op ad hoc basis worden ingesteld, bijvoorbeeld ter voorbereiding van grote beleidsacties. Kennismanagement in teamverband verdient zelfs de voorkeur uit oogpunt van betrokkenheid van verschillende organisatie-onderdelen (vgl. de vergelijkbare overwegingen rond het instellen van 'vernieuwingsteams', Koopman & Pool in Cozijnsen & Vrakking 1986, p. 186).
In hun dagelijks werk zien kennismanagers zich voor praktische problemen gesteld die voortvloeien uit de in paragraaf 1.1 genoemde endogene en exogene factoren waaraan ontwikkeling en toepassing van kennis onderhevig zijn. Wij noemen vier van deze problemen.
1. Het doorbreken van de 'macht der gewoonte'. Zeker in een gevestigd beleidsveld als de ruimtelijke ordening is veel kennis zodanig in opleiding en ervaring vastgelegd dat toepassing ervan routine is geworden (vgl. bv. Arts 1991, Ter Heide 1992b). Dit heeft uit oogpunt van doelmatigheid uiteraard grote voordelen, maar brengt ook grote gevaren met zich mee, waartegen juist de kennismanager moet waken. De in de routines verwerkte kennis veroudert, verliest door maatschappelijke ontwikkelingen zijn geldigheid; men ziet niet (meer) wat men aan kennis mist; eigen denkstructuren ('mindsets') worden niet ter discussie gesteld; werkwijzen en organisatievormen roesten vast; nieuwe wetenschappelijke ontdekkingen en inzichten worden genegeerd, of worden in het geheel niet gezien. Omdat het sluipende gevaren zijn is pennanente waakzaamheid, dus pennanente aandacht voor kennismanagement noodzakelijk.
8
2. Het verspreiden van individuele kennis binnen de organisatie. Veel van de binnen een organisatie beschikbare kennis is niet voor de organisatie beschikbaar omdat ze zich in de hoofden of de prive dossiers van individuele leden bevindt. De op zichzelf succesvolle projectgewijze aanpak die in de ruimtelijke ordening steeds meer wordt gehanteerd deet dit probleem nog toenemen (Ter Heide 1992a). Arts (1991 pp. 172 ev.) formuleert, gebruikmakend van aanwijzingen van diverse auteurs en van de resultaten van zijn eigen onderzoek, suggesties voor organisatorische oplossingen. Het probleem is echter niet alleen organisatorisch maar vereist ook het op doelmatige wijze selectief omgaan met kennis en met kenniscommunicatie door de leden van de organisatie. Relevant zijn zowel op individueel als op collectief niveau:
openheid van denkstructuren: tegengaan van geslotenheid, dogmatisme, hobbyisme; variaties in denkstructuren die zich kenmerken door beschikbaarheid (= vermogen om signalen op meer dan een manier te kunnen afgeven en verwerken), toegankelijkheid, en hanteerbaarheid (= mogelijkheid om beschikbare en toegankelijke denkstructuren te organiseren);
het vermogen tot aanpassing ('omkering') van denkstructuren naarmate de omgeving van de organisatie minder stabiliteit, grotere turbulentie vertoont. 3. Het optimaal (helpen) inrichten van de organisatie wat betreft toedeling van taken. De laatste jaren zijn bij vele instanties, in het bijzonder in de provinciale ambtelijke apparaten, reorganisaties doorgevoerd. Deze waren uiteraard gericht op doelmatigheidsvergroting. Onder andere komt in deze reorganisaties tot uiting een proces van voortschrijdende roldifferentiatie binnen de kennishuishouding. De traditionele tweedeling tussen wetenschappers en beleidsmakers vervaagt. Er ontwikkelt zich een scala aan rollen en specialistische kennisdiensten (een verschijnsel dat kenmerkend is voor de groeiende diensteneconomie). Kennis wordt directer in verband gebracht met zijn functie in de besluitvorming, in dienstverlenende activiteiten, in productieprocessen. Vanuit het kennismanagement moeten in dit verband organisatorische keuzen worden gemaakt en besluiten omtrent taaktoedeling worden genomen die optimale voorwaarden scheppen voor doelmatig kennis gebruik: de juiste kennis op de juiste plaats.
4. Externe communicatieproblemen. In het algemeen zijn diensten sterk atbankelijk van externe communicatie voor het bereiken van hun doeleinden. Voor het terrein van de ruimtelijke ordening geldt dat zelfs in bijzondere mate; we komen daar in hoofdstuk 3 op terug. De communicatie kan ernstig verstoord worden door gebrek aan kennis bij de partners of door gebrek aan samenhang in de kennis van verschillende partners. Diensten, vooral beleidsdiensten, hebben behoefte aan een voldoend kennisniveau bij hun partners om onderhandelingen en vormen van samenwerking waarmee ze hun doeleinden bereiken mogelijk te maken. Kennismanagement vereist dus niet alleen zorg voor de kennis in de eigen organisatie, maar omvat een ruimer terrein, waarop voorwaarden moeten worden vervuld voor doelmatige kennisuitwisseling.
Deze en soortgelijke problemen vloeien in feite voort uit de kernvraag die kennismanagers zich steeds moeten stellen: hoe kan ik voor mijn organisatie tegen de laagste kosten zo veel mogelijk bruikbare kennis verkrijgen, en hoe kan ik de kennis
9
die mijn organisatie bezit of zelf kan produceren het best ten nutte maken. Kenniseconomie wil het beantwoorden van die vraag vergemakkelijken.
1.3. Functies van kenniseconomische werkschema's
Kennismanagement is een permanente activiteit. Bij punt 1 in paragraaf 1.2 hebben we daarop gewezen, maar het geldt niet allen in relatie tot de daar geschetste sluipende gevaren. Binnen het kader van deze voortdurende bezigheid doen zich evenwel regelmatig meer omvangrijke acties voor. In dit rapport construeren wij een set van kenniseconomische werkschema' s die voor dergelijke meer ingewikkelde acties kunnen worden gebruikt. In het meer routinematige dagelijkse kennismanagement is het voldoende om de inzichten die in de werkschema's zijn verwerkt in het achterhoofd te hebben.
Wij menen er goed aan te doen de lezer, voordat hij of zij zich in de werkschema's en hun achtergronden hoeft te verdiepen, een indruk geven van de soort acties waarvoor de werkschema's van nut kunnen zijn. Daartoe geven wij een aantal voorbeelden van dergelijke acties.
1. Een beleidsinstelling maakt een ontwikkelingsplan of beleidsprogramma voor de komende jaren. Dit programma stelt eisen aan de beschikbaarheid van kennis: er zal kennis nodig zijn ter uitvoering van het beleidsprogramma.
2. Er wordt een grote beleidsactie voorbereid, bv. een beleidsnota of een structuurvisie. Er is behoefte aan een overzicht van kennisvragen die in het kader van deze actie moeten worden beantwoord.
3. Een planninginstelling, bv. een stedebouwkundig adviesbureau, maakt een (nieuw) ondernemingsplan. Men realiseert zich dat om het marktsegment waarop men zich richt te kunnen bedienen een bepaalde kennisvoorraad, of althans toegang tot bepaalde kennis noodzakelijk is.
4. Er is, bv. door een wetenschappelijke instelling of door de Rijksplanologische Dienst als facetplanbureau, een studieprogramma opgesteld gericht op een complex van vragen. De instelling heeft onvoldoende middelen om het programma 'marktconform',
dus uitsluitend door kennis te kopen c.q. onderzoek uit te besteden, te implementeren. 5. Een (commerciële of semi-commerciële) onderzoekinstelling wil zich op een nieuwe markt gaan bewegen, maar de potentiële klanten zijn elk voor zich te klein om opdrachten te geven die voldoende structurering van kennis mogelijk maken. De instelling moet tevens als kennismakelaar gaan optreden, deelopdrachten tot relevante pakketten samenbundelen.
6. Een variant op 5 is dat een instelling een nieuwe, naar zij vermoeden, breed toepasbare methodiek of applicatie van technieken heeft ontwikkeld, bv. een leer- en/of
10
organisatiesysteem, of een beslissingsondersteunend systeem. In dat geval zal die instelling op zoek gaan naar toepassingsmogelijkheden op verschillende plaatsen in de kennishuishouding. In de ruimtelijke ordening kunnen geografische informatiesystemen als actueel voorbeeld worden genoemd.
7. Een instelling die zich, in stimulerende of adviserende zin, medeverantwoordelijk voelt voor de kennishuishouding op een bepaald terrein (zoals de ruimtelijke ordening), wil bevorderen dat op dit terrein of een deel daarvan de stand van de kennis een sprong vooruit maakt. Het kan gaan om een (semi-) overheidsinstelling met min of meer formele bevoegdheden, bv. PRO of SRO, of ook om een groep gelijkgestemden, bv. NIROV-studiegroepen zoals SEIROV (de E, voor wie deze groep niet kent, staat voor emancipatie), of het Platform Stadsecologie.
8. Een onderzoekinstelling, of een andere instelling waarvoor een goede kennishuishouding van belang is, wenst of wordt verplicht tot een evaluatie van haar werkzaamheden (bv. in de vorm van auditing of visitatie). Een van de te beantwoorden vragen is of de kennishuishouding optimaal is gestructureerd, en of van dat oogpunt uit bezien de prioriteitstelling van aktiviteiten doelmatig is.
In al deze gevallen kan een nuttig gebruik gemaakt worden van werkschema's zoals die door ons zullen worden opgesteld. De werkschema's beschrijven vanuit verschillende invalshoeken de elementen van de kennishuishouding en indiceren aldus de lijnen waarlangs de kennishuishouding verkend kan worden. In alle hierboven beschreven gevallen maakt een dergelijke verkenning deel uit van de optimale oplossing van het gegeven probleem.
In hoofdstuk 3 worden de werkschema's geconstrueerd en in hoofdstuk 4 worden zij voorbeeldgewijs toegepast op twee van de typen acties die zojuist zijn genoemd. Teneinde dit mogelijk te maken moeten we eerst in hoofdstuk 2 een kader voor een kenniseconomische aanpak ontwikkelen.
1.4. Enkele definities
We hebben in het voorafgaande enkele nieuwe begrippen ingevoerd, c.q. bestaande begrippen op een nieuwe wijze gebruikt. Hoewel uit de context de betekenis van deze begrippen meestal wel duidelijk zal zijn is een aantal min of meer formele definities op zijn plaats.
Kenniseconomie is de wetenschap die het zUlmg en doelmatig ontwikkelen, verspreiden, toepassen en hergebruiken van kennis tot object heeft, in zoverre daar beperkt voorradige middelen voor nodig zijn.
Toegepaste kenniseconomie is het in de (beleids)praktijk hanteren van begrippen, werkwijzen, methoden en technieken die aan de kenniseconomie zijn ontleend.
11
Kennismanagement is het sturen van factoren die van invloed worden geacht op het ontwikkelen, verspreiden, toepassen en hergebruiken van kennis.
Een
kennismanager
(c.q. een kennismanagementteam) is een individu (resp. een groep) die zorg draagt voor het kennismanagement.Kennismanagementstrategie of kennisstrategie is het aanbrengen van een patroon in een stroom van beslissingen die te maken hebben met kennismanagement. Onderscheid kan worden gemaakt tussen 'emergent strategy' (strategie die zich werkendeweg ontwikkelt) en 'deliberate strategy' (bewuste strategiën die gerealiseerd worden).
---j i ---j . . . • . . . i ... '
13
2. KADER VOOR EEN KENNISECONOMISCHE AANPAK
2.1. Kennis
In paragraaf 1.1 hebben we kennis leren kennen als een grondstof voor beleidsvorming. Maar wat is nu eigenlijk kennis?
Iets is kennis als het voldoet aan twee voorwaarden: het wordt geloofd en het is waar. Iets dat niet door (een of meer) mensen wordt geaccepteerd kan geen kennis zijn, want kennis is een menselijk construct: zij bestaat alleen in de hoofden van mensen. Maar niet alles wat mensen geloven is kennis: er moet ook sprake zijn van overeenstemming met de (of zo men wil: een) werkelijkheid. Dat noemen we waarheid. Men kan nog een derde voorwaarde stellen, C.q. uit de eerste twee afleiden, namelijk dat het geloof berust op onderzoek naar de waarheid, dat het geloof gerechtvaardigd is.
Analyse van deze voorwaarden is de taak van de epistemologie (zie bv. Lehrer 1990). De vraag naar het zijn van de werkelijkheid wordt gesteld door de ontologie. Wij hoeven ons evenwel in deze filosofische disciplines niet te verdiepen, want als we kennis op pragmatische wijze als grondstof voor beleid beschouwen veranderen de voorwaarden niet.
De voorwaarde 'geloof' is voor toegepaste kennis op pregnante wijze verwoord door Lindblom & Cohen (1979): "Knowledge is knowledge to anyone who takes it as a basis for some commitment or action". Het is echter duidelijk dat de kans op succes van dergelijke actie mede afhankelijk is van de kwaliteit van de kennis, dat wil zeggen het waarheidsgehalte. Daarop berust de mogelijkheid om de effectiviteit van beleid te meten (ex ante of ex post) door de eraan ten grondslag liggende beleidstheorie, dat wil zeggen de strategische kennis waarvan gebruik is gemaakt, te toetsen (zie bv. Leeuw in Hoogerwerf 1989 hst. 5, Herweijer et al. 1990).
Het is dus van belang dat beleidsactors geloof hechten aan kennis met een optimaal waarheidsgehalte. Dat op doelmatige wijze bereiken is de functie van toegepaste kenniseconomie.
2.2. Structurering van kennis
Een belangrijke eigenschap van kennis is de heterogeniteit ervan. Zo beschrijft C.W.W. van Lohuizen (1984, 1986) kennis als een set van 'data', 'informatie', 'kennis' in engere zin, 'inzicht', 'begrip' en 'oordeel'. Deze 'basiselementen van kennis' worden in verschillende, hierarchisch te ordenen gradaties gestructureerd tot een bruikbaar geheel. Als opeenvolgende structureringsmethoden noemt Van Lohuizen: verzameling, selectie, analyse, interpretatie, synthese en waardering. De suggestie die hierin doorklinkt van structurering als een min of meer technische aktiviteit, die aan de leveranciers van kennis zou kunnen worden overgelaten, doet niet geheel recht aan Van
14
Lohuizen's aanpak. Wij komen daarop terug, maar merken op dat de differentiatie naar
vormen van kennis, waar het bij Van Lohuizen vooral om gaat, een dergelijke technische benadering wel verdraagt.
Daarnaast kunnen wij andere kennisdifferentiaties onderscheiden. Voor de hand ligt de
differentiatie van kennis naar inhoud. Zowel op wetenschappelijke (epistemologische)
gronden als ten behoeve van de kennistoepassing is ook wat betreft de kennisinhoud structurering gewenst. Consistentie van kennis is vereist als fundament voor consistentie van beleid. Deze vorm van structurering van kennis vraagt een richtinggevend principe, een uitgangspunt, op grond waarvan de meestbelovende en meest bruikbare richtingen van inhoudelijke structurering kunnen worden gekozen. Vanuit verschillende uitgangspunten en door verschillende structureringen kan men met dezelfde kennisbouwstenen geheel verschillende doeleinden bereiken.
Behalve naar vorm en naar inhoud verschillen die kennisbouwstenen nog in een derde
opzicht, namelijk naar bron. Ook in dat opzicht is structurering van kennis nodig. Bij
de beleidsvorming worden gebruikt:
- wetenschappelijke kennis, die veelal langs indirecte weg bv. via de media (vgl.
Weiss 1986) de gebruikers bereikt;
- ervaringskennis, die een wetenschappelijke oorsprong kan hebben in de opleiding
van de gebruikers;
- politieke en andere normatieve kennis;
- uit overleg voortgekomen kennis (op de rol daarvan gaan we straks verder in);
- computerkennis, d.w.z. kennis die via databestanden en bewerkingsprogramma's
(bv. GIS) tot de gebruiker komt.
Kennis uit al deze bronnen heeft voor de gebruiker bepaalde voor- en nadelen. Wetenschappelijke kennis is (hopen we althans) het meest betrouwbaar, maar voor de gebruiker het moeilijkst te verkrijgen en te beoordelen. Ervaringskennis is het meest direct aanwezig, maar mogelijk verouderd of niet toepasselijk. Politieke kennis is vanzelfsprekend toepasbaar maar instabiel: politieke verhoudingen kunnen veranderen. Kennis uit overleg kan eveneens gemakkelijk worden toegepast, maar de betrouwbaarheid is sterk van de overlegsituatie afhankelijk. Computerkennis is valide en snel beschikbaar, maar eenzijdig, namelijk beperkt tot digitaliseerbare zaken. Geen van de bronnen voldoet aan alle eisen: structurering van kennis uit verschillende
bronnen is nodig.
Wij kunnen dus drie dimensies van differentiatie van kennis onderscheiden, en concluderen dat kennis in drie richtingen gestructureerd moet worden om bruikbaar te zijn: naar inhoud, naar vorm en naar bron.
Dit structureren van kennis vindt plaats in de vorm van een leerproces (of, zo men wil, een combinatie van leerprocessen; Van Oijen (1987) heeft er op gewezen dat beleidsvorming als leerproces kan worden gezien waarbinnen onderzoek ook weer een leerproces vormt). De eerder geciteerde reeks van structureringsmethoden van Lohuizen
'Aid' , W1I IQ" -,t. , . . _ . . ' . ' ...
15
vergelijkt met een soortgelijke reeks van Ten Dam (1981), die daarbij de leervermogens beschrijft die voor het bereiken van de verschillende niveaus van structurering vereist zijn. Hij noemt de volgende niveaus:
1. reproductie: opnemen en reproduceren van afzonderlijke feiten; 2. kennis (in engere zin), d.W.z. kennis van relaties tussen feiten;
3. begrip: inzicht in relaties tussen relaties, in patronen en samenhangen, kunnen inpassen van nieuwe informatie in bestaande kaders;
4. toepassing: informatie in praktische situaties toepassen of verwerven;
5. analyse: ontdekken en onderzoeken van verschijnselen, oplossen van problemen, formuleren en testen van hypothesen;
6. visie: overzien van integrale gehelen, construeren van modellen en systemen, begrijpen van relaties tussen systemen en hun omgeving;
7. essentie: terugbrengen van complexe verschijnselen tot hun essentie, vereenvoudigen waarbij veredeling (geen verarming) optreedt.
Deze reeks suggereert een hiërarchie, en die treedt inderdaad in deze vorm op wanneer men uitgaat van een rationele leerstrategie. Veel mensen leren echter via een empirische of doelgerichte leerstrategie: hun vertrekpunt is niveau 4, de kennistoepassingen, en van daaruit grijpen zij terug op de niveaus 1, 2 en 3 en vooruit naar de niveaus 5, 6 en 7. Nog realistischer is het om leren te zien als een cyclisch proces, dat wordt aangedreven vanuit het handelen, maar waarin diverse stappen steeds terug keren (vgl. Horrevoets in Horrevoets & Vonk 1986).
Op deze wijze opgevat krijgt het leerproces de status van een probleemgerichte benadering, c.q. een benadering vanuit de vraagzijde. Beschrijvingen van feitelijke beleidsprocessen (bv. Hoppe 1983, en op het terrein van de ruimtelijke ordening Galle 1988) laten een soortgelijke benadering zien. Er dienen tijdens de beleidsvorming onderbouwde 'argumentaties' te komen, of 'ontwerpen' of 'concepten' ontwikkeld te worden, of strategieën dan wel beoordelingssystemen te worden geconstrueerd. Elk van die vragen vereist de toepassing van andere kennisbouwstenen uit andere combinaties van bronnen, en dus een andere structurering van kennis. Van belang voor de kenniseconornie is echter vooral dat structurering van kennis in alle gevallen noodzakelijk is.
Daarbij valt nog aan te tekenen dat Ten Dam het heeft over individuele leerprocessen. In de beleidspraktijk is uiteraard steeds sprake van organisatorische settings waarin de structurering van kennis moet zijn ingebed. Arts (1991) wijst op de risico's van te grote individualisering van kennis binnen een ambtelijk apparaat: actoren kunnen elkaars inbreng niet toetsen, en bij vertrek van medewerkers gaat kennis - potentieel zeer nuttige kennis - voor het apparaat verloren. Structurering van kennis moet daarom binnen een instelling worden georganiseerd als een collectief proces. Dit proces moet zich bovendien tot ver buiten de instelling uitstrekken, omdat voor vrijwel elke instelling de meeste kennisbronnen extern zijn: kennis uit overleg is daar het beste voorbeeld van. Het is echter in het algemeen niet mogelijk om de structurering over een breed veld op efficiënte wijze daadwerkelijk te organiseren: men moet zich beperken tot het ontwikkelen van netwerken van relaties. Daarvoor is dan wel weer een zekere mate van standaardisatie vereist van de methoden en technieken die, zoals Van Lohuizen aangaf, voor de kennisopbouw worden ingezet: structurering van werkwijzen.
.
---"
-16 2.3. De kennishuishouding
Het proces van structurering van kennis en de daaruit voortvloeiende (dynamische) kennisstructuur vormen wat Van Lohuizen (1986) de kennishuishouding noemt. Van Lohuizen gaat ervan uit dat elk beleidvormingsproces zijn specifieke kennishuishouding heeft. Doelmatig kennismanagement vereist dat de kennishuishouding expliciet gemaakt wordt. "When it remains implicit, errors and mistakes are not easily recognized and corrected. A vailable pertinent knowledge remains unutilized or underutilized, knowledge gaps appear inadvertently, available knowledge can hardly be applied directly, knowledge requirements are not covered by available knowiedge, and vice versa, resulting in both information overload (unstructured, nonfocused, untimely, nontransferable information) and information shortage (gaps, absence of structured, focused, timely, transferable information)." (Van Lohuizen 1986 p. 21.)
Onze kenniseconomische benadering is er op gericht om dit soort onevenwichtigheden tussen vraag en aanbod van kennis tegen te gaan. Om dit op de meest doelmatige wijze te kunnen doen is het ons inziens onvoldoende om afzonderlijke kennishuishoudingen per planningproces te expliciteren. Een beleidsinstelling wordt over het algemeen niet opgericht om slechts een beleidsprobleem op te lossen, en normaliter worstelt iedere beleidsinstelling dan ook met een groot aantal kennisvragen tegelijk. Kenniseconomie vereist niet alleen dat elk van deze vragen afzonderlijk zo doelmatig mogelijk beantwoord wordt, maar ook dat de vragen zoveel mogelijk gecombineerd worden, dat er zoveel mogelijk werk met werk gemaakt wordt. A fortiori geldt dit wanneer men kijkt niet naar een instelling, maar naar een beleidsveld als geheel waarvoor een groot aantal beleidsactoren gezamenlijk verantwoordelijk zijn, zoals o.a. in het geval van de ruimtelijke ordening.
In termen van het doelgerichte leerproces á la Ten Dam betekent dit, dat collectieve leerprocessen niet van een kennistoepassing kunnen uitgaan, maar dat er reeksen kennistoepassingen zijn. Deze reeksen vergen vanuit kenniseconomisch oogpunt uiteraard ook structurering. Aan de in paragraaf 2.2 onderscheiden dimensies waarlangs kennis gestructureerd kan worden dient er dus nog een te worden toegevoegd. Dit betekent dat de kennishuishouding kan worden opgevat als een vierdimensionaal systeem, bestaande uit:
1. de inhoudelijke dimensie: structurering van kenniselementen;
2. de relationele dimensie: structurering van de bronnen van kennis en de uit verschillende bronnen verkrijgbare kennis;
3. de kennistoepassingsdimensie: structurering van kennisvragen en bijbehorende kennistoepassingen ;
4. de dimensie werkwijze: structurering van kennisvormen en van de inzet van methoden en technieken voor het verkrijgen en bewerken van kennis.
Deze vier dimensies dragen de kennishuishouding. Zij vormen als het ware een netwerk dat, in geoperationaliseerde vorm, het karakter van een specifieke kennishuishouding bepaalt. Dat geldt, in verschillende graden van abstractie, zowel
17
voor de kennishuishouding van een geheel (beleids)veld als voor die van een beleidsinstelling of een afzonderlijk project.
Van het netwerk kunnen wij een kenniseconomisch gebruik maken. Het geeft namelijk, in geoperationaliseerde vorm, aan hoe aspecten van de kennishuishouding ten opzichte van elkaar gesitueerd zijn: of ze veel dan wel juist weinig met elkaar te maken hebben. Bij het structureren van kennis, teneinde tot toepasbare kennis te komen, is het uiteraard het meest vruchtbaar om kennisaspecten met elkaar te combineren die veel met elkaar te maken hebben. Die kunnen we via het netwerk identificeren. We kunnen ons dit zo voorstellen dat we in het netwerk onze weg zoeken door steeds een in enigerlei richting (eventueel diagonaal) aangrenzende cel bij de structurering te betrekken. Men kan het een beetje vergelijken met het tv-spelletje Boggle, waarbij op een vierkant woorden worden gevormd uit letters in aangrenzende vakjes.
Om op ruimtelijk onderzoek een kenniseconomische benadering te kunnen toepassen moeten we dus het netwerk in de ruimtelijke kennishuishouding operationaliseren. Daartoe zullen we in hoofdstuk 3 de relevante specifieke karaktertrekken van de ruimtelijke ordening onder de loep nemen, en aan de hand daarvan binnen het netwerk concrete patronen identificeren die we in kenniseconomische werkschema's neerleggen. Elk van de vier dimensies vertoont echter ook algemene kenmerken. Wij kiezen er voor om die in dit kaderhoofdstuk te behandelen. In hoofdstuk 3 grijpen wij er dan op terug.
2.4. De structureringsdimensies
Achtereenvolgens bekijken we de vier dimensies van de kennishuishouding. Daarbij stuiten wij tevens op relaties en interdependenties tussen de dimensies. De volgorde waarin de dimensies in paragraaf 2.3 werden geplaatst is gekozen om die relaties het gemakkelijkst zichtbaar te maken.
Wat de inhoudelijke dimensie betreft heeft men te maken met het feit dat in de
'academische' wetenschap een indeling naar discipline wordt gebruikt. Die is weliswaar dynamisch, althans in die zin dat er steeds nieuwe disciplines bijkomen, maar zij vormt toch tot op zekere hoogte een keurslijf voor de inhoudelijke structurering van kennis. Vanuit de kennistoepassing gezien is er vaak behoefte aan een heel andere structurering dan de disciplinaire. Om deze te identificeren kunnen zgn. verkenningen (vgl. Enzing
& Smits 1989, Irvine & Martin 1989) van nut zijn. De Meerjarenvisie van het PRO (1992), waar dit rapport op aansluit, vormt een dergelijke verkenning. In de navolgende hoofdstukken gebruiken wij de Meerjarenvisie dan ook als ingang voor de inhoudelijke structurering.
Het tot stand brengen van een andere inhoudelijke structurering dan de disciplinaire vereist logischerwijs het overstijgen van het disciplinaire keurslijf. Men kan in dit verband, in min of meer oplopende mate van integratie en complexiteit, onderscheiden (Booth 1988):
-18
- multidisciplinariteit: het toepassen van verschillende disciplinaire bijdragen op een probleem zonder interactie tussen die bijdragen;
- transdisciplinariteit: het opeenstapelen, op elkaar voortbouwen van verschillende achtereenvolgens verkregen disciplinaire bijdragen, echter zonder terugkoppeling (Ter Heide 1988);
- interdisciplinariteit: intensieve samenwerking tussen disciplines, met koppeling en terugkoppeling tussen de bijdragen, om gezamenlijk een probleem op te lossen (Chubin et al. 1986);
- extradisciplinariteit: het in de praktijk, los van de indeling in disciplines opdoen van ervaringskennis.
De laatste vorm, extradisciplinariteit, voegen wij aan de indeling toe om aan te geven hoe in de praktijk kennis wordt opgedaan die, bij definitie, in de situatie waarin hij is verkregen toepasbaar is, maar waarvan de generaliseerbaarheid, dus ook de toepasbaarheid voor andere situaties, niet vaststaat. Om die generaliseerbaarheid vast
te stellen moet verklarende analyse plaatsvinden (hoewel soms met statistische analyse wordt volstaan, bv. in epidemiologisch onderzoek), waartoe de opgedane kennis tot disciplinaire kennis moet worden gedisaggregeerd. Daarbij kan gemakkelijk de fout worden gemaakt om er onvoldoende disciplines op los te laten (bv. slechts een), waardoor de praktijkkennis onrecht wordt gedaan.
Overigens is het hierboven aangestipte ontstaan van nieuwe disciplines vaak het gevolg van koppeling van grensgebieden van twee of meer bestaande disciplines. Sommige nieuwe disciplines blijven hun interdisciplinaire karakter lang behouden, zoals de planologie en (in de toekomst vermoedelijk) de ecologie. Andere verliezen hun oorspronkelijk interdisciplinaire karakter, ondanks de afsplitsing van deeldisciplines, eigenlijk nooit, zoals de geografie. Men kan in dit verband van interdisciplines spreken. Multidisciplinariteit en transdisciplinariteit impliceren dat kennis structurering plaatsvindt langs de relationele dimensie. Bij interdisciplinariteit is dat niet zeker, gezien het bestaan en mogelijk nieuw ontstaan van interdisciplines. Hoewel ook extradisciplinaire ervaringskennis in beginsel tot stand kan komen zonder dat de relationele dimensie er aan te pas komt, is de normale gang van zaken dat de ervaringskennis van verschillende gespecialiseerde deelnemers aan het proces van kennistoepassing wordt gecombineerd (vgl. bv. Arts 1991). Deze gang van zaken biedt belangrijke potenties voor kennisvermeerdering, juist doordat verschillende actoren zich op verschillende disciplines en onderwerpen toeleggen. Het is aangetoond (Heintz & Jenkins-Smith 1988) dat in en door overleg en discussies partijen van elkaar leren, mits althans de discussies relatief open gevoerd worden.
Het impliciete karakter dat de kennisstructurering in dit geval kenmerkt roept nochtans vragen op wat betreft de validiteit en, zoals reeds gezegd, de generaliseerbaarheid van de verkregen kennis. Het ligt voor de hand dat de kenniseconomische potenties van de relationele dimensie beter tot hun recht komen naarmate de functie van kennisstructurering in de relaties tussen de actoren meer wordt geëxpliciteerd. Door taakverdeling, uitwisseling van kennis, en samenhandelen is het dan mogelijk om veel
19
meer toepasbare kennis te verkrijgen dan wanneer elk in eigen behoeften probeert te voorzien. Om te komen tot vergroting van de doelmatigheid in de kennishuishouding dienen we ons dan ook nader te verdiepen in de relaties op kennisgebied die tussen actoren en instellingen kunnen bestaan. Deze relaties kunnen vier vonnen aannemen:
1. Uitbestedings- en toeleveringsrelaties (marktrelaties). Deze zijn welbekend: veel
beleidsinstanties geven onderzoek- en studie-opdrachten aan (semi-)universitaire, commerciële en andersoortige onderzoekinstellingen. Aan opdrachtverlening van onderzoek hebben verscheidene auteurs aandacht besteed (Gijswijt 1985, Becker 1986, Van Hoesel & Jansen 1987, Van Puffelen et al. 1989, Kramer 1991). Problemen willen nogal eens ontstaan als er sprake is van meer dan een opdrachtgever en/of meer dan een opdrachtnemer. Dit valt te verklaren doordat dan uiteenlopende extradisciplinaire kennis gekoppeld moet worden met multidisciplinaire toeleveringen.
2. Relaties tussen actoren in het publieke domein. Het bijzondere van kennis is dat
men hem niet verliest als men hem aan anderen ter beschikking stelt; integendeel, uit reacties die men daarop krijgt kan men weer meer leren. Veel kennis wordt dan ook door de producenten ervan zonder meer openbaar gemaakt, ingebracht in het publieke domein, waar hij voor anderen beschikbaar is. Motief om kennis aan het publieke domein toe te leveren is dat men weet er iets voor terug te krijgen: aanzien, status -of gewoon de waarschijnlijkheid dat anderen het voorbeeld zullen volgen, en zullen worden uitgelokt om op de gepubliceerde kennis te reageren, waardoor er voor iedereen steeds meer kennis beschikbaar komt.
3. Rui/relaties. Naast het publieke domein kan men (analoog aan de in de ruimtelijke
ordening gehanteerde indeling in openbare, semi-openbare en prive ruimte) semi-publieke domeinen onderscheiden waarin kennisproducenten kennis inbrengen uitsluitend met de bedoeling om daar van collega's kennis voor terug te krijgen. Dit doet zich voor op wetenschappelijke conferenties en colloquia, maar ook wel in meer infonnele, vaak bilaterale contacten, tegenwoordig ook per computer (E- mail).
4. Prosumer relaties. In de contacten die instellingen met elkaar hebben over
(beleids)zaken waarvoor zij gezamenlijk verantwoordelijk zijn wordt door partijen vaak kennis ingebracht die zij voor eigen gebruik hebben verkregen. Anders gezegd, zowel de afzonderlijke deelnemers aan dergelijk overleg als dat overleg als geheel produceren kennis voor gebruik in het beleidsproject of de projecten waar ze mee bezig zijn. Er is dan geen sprake van een producent-consument verhouding zoals bij uitbestedings-en toeleveringsrelaties, maar elk produceert kuitbestedings-ennis uitbestedings-en alluitbestedings-en krijguitbestedings-en daar toegang toe. Voor de goede orde merken wij op dat de grenzen tussen deze vier typen van relaties uiteraard niet scherp zijn: er komen veel overgangsvonnen en overlappingen voor. Als, bijvoorbeeld, de resultaten van een aan een onderzoekinstelling opgedragen (marktrelatie) actie-onderzoek (prosumer relatie) worden gepresenteerd op een colloquium (ruilrelatie) waarvan het verslag vervolgens wordt gepubliceerd (dus ingebracht in het publieke domein), dan zijn alle vier de vonnen gecombineerd. Het spreekt wel vanzelf dat dit kenniseconomische voordelen kan hebben.
20
De mate waarin prosumer relaties in de kennishuishouding een rol kunnen spelen is onder meer atbankelijk van de vorm van de
kennistoepassingsdimensie.
Kennistoepassingen, en daarmee kennisbehoeften, verschillen met name op grond van vier met elkaar samenhangende criteria:
abstractieniveau: van generiek tot specifiek beleid;
schaalniveau: van (supra)nationaal beleid tot beslissingen op individueel niveau; - het tijdsaspect: lange-, middellange- en korte-termijn beleid;
- en tenslotte uiteraard het inhoudelijke aspect.
Naarmate de verantwoordelijkheid voor deze verschillende beleidsaspecten meer uiteengelegd is krijgen prosumer relaties meer kans. Omgekeerd: overwegingen met betrekking tot een goede inrichting van de kennishuishouding kunnen criteria opleveren voor een bepaalde verdeling van verantwoordelijkheden voor kennistoepassingen. Dit is een van de redenen waarom Benveniste (1989) er voor pleit om in organisaties iemand speciaal verantwoordelijk te maken voor toekomstmanagement: het is met name het lange-termijn beleid, en daarmee het op de lange termijn gerichte onderzoek, dat in beleidsinstellingen nog al eens te weinig aandacht krijgt.
Wat tenslotte de
dimensie
werkwijze betreft stuiten wij op een afwegingsprobleem.In
veel gevallen is het niet zo moeilijk om vast te stellen welke methoden en technieken voor de structurering van kennis kunnen worden gebruikt, en welke aanvullingen op het arsenaal van methoden en technieken passend zouden zijn. Vanuit de toepassingsgerichtheid is er echter steeds een druk om zo weinig mogelijk middelen (geld, maar vooral tijd) in methodologische verfijningen te investeren, terwijl onderzoekers in dit opzicht soms juist van geen ophouden weten. Anders gezegd, wat de dimensie werkwijze betreft gaat het er veelal minder om de weg te vinden in het netwerk als wel te bepalen hoe ver het zinvol is om· die weg te volgen.
Aanwijzingen hiervoor kunnen onder meer worden ontleend aan analyses ten aanzien van de andere dimensies. Zo geeft het hierboven gestelde over de potenties van prosumer relaties aanleiding om, in het kader van de kenniseconomische aanpak, te zoeken naar methoden om dergelijke relaties doelmatiger te organiseren.
De
wenselijkheid om kennistoepassing ten behoeve van lange-termijn aspecten te bevorderen heeft reeds geleid tot ontwikkeling van nieuwe methoden voor toekomstonderzoek, zoals scenario's (zie bv. Godet 1986, Jansen Schoonhoven & Roschar 1992, Bijl 1991) en tot verkenning van de eisen waaraan toekomstonderzoek moet voldoen (Jansen Schoonhoven & Roschar 1989).
Anderzijds kan het dilemma van hoe ver te gaan met methodologische verfijning minder scherp gemaakt worden door taakverdeling op de relationele dimensie: sommige partners, bv. in de universiteiten, kunnen zich op de methodiek toeleggen terwijl anderen in afwachting daarvan reeds inhoudelijk verder gaan. De snelle ontwikkeling van geografische informatiesystemen in de laatste jaren vormt hiervan wellicht een voorbeeld.
I
21
2.S. Onderzoek en voorraadvorming
Spreken over structurering van kennis impliceert dat van reeds bestaande kennis wordt uitgegaan. Dat zijn, in den beginne, de data, de informatie en de 'kennis in engere zin' die Van Lohuizen onderscheidt. Die kennis ontstaat, in principe, door waarneming. Door de structurering ontstaat weer nieuwe kennis. Immers, zoals we in paragraaf 2.1 reeds opmerkten is kennis een menselijk construct, dat alleen in de hoofden van mensen bestaat. Een goede structurering van kennis leidt er toe dat allen die aan die structurering deelhebben een leerproces ondergaan, dus dat zij allen, zowel individueel als gezamenlijk, aan het eind meer kennis bezitten dan vooraf. De conclusie is onontkoombaar dat structurering van kennis nieuwe kennis oplevert.
Dit brengt ons er toe om zowel waarneming van de werkelijkheid als structurering van kennis onder het begrip 'onderzoek' te vatten. Onderzoekprioriteiten, zoals die bijvoorbeeld worden aangegeven in de Meerjarenvisie van het PRO, kunnen zowel op waarneming als op structurering van kennis betrekking hebben. Wij beschouwen ze als toepassingsgerichte kennisvragen die zo doelmatig mogelijk beantwoord moeten worden. Dat kan door hun plaats binnen de vier dimensies van de kennishuishouding te bepalen en met behulp van het netwerk kennistoeleveringsrelaties te identificeren, zodat
geen nieuwe waarnemingen worden gedaan waar structurering van kennis (wat in het algemeen goedkoper is) volstaat, en anderzijds
de structurering van kennis niet wordt gefrustreerd door gebrek aan de noodzakelijke kennisbouwstenen.
Het onderzoek moet te dien einde mede gericht zijn op het aanleggen en in stand houden van voorraden van die bouwstenen. Dit wordt in de praktijk bemoeilijkt doordat kennisvoorraden kunnen worden onderscheiden naar beleids- of, meer in het algemeen, toepassingsnabijheid. Webber (1991), bijvoorbeeld, construeert in dit opzicht een hiërarchie bestaande uit zes lagen: policy maker (personal) knowiedge, journalistic knowIedge, practitioners experienee or clinical knowiedge, policy research, policy oriented research, disciplinary research. Het bezwaar van deze hiërarchie, al is hij ongetwijfeld nuttig bij het verklaren van (onder)benutting van kennis, is dat het onderscheid tussen beleidsgerichte wetenschappelijke kennis en 'disciplinaire kennis' in de praktijk niet zo gemakkelijk is te herkennen.
Wij kiezen daarom voor een hiërarchie in meer algemene termen:
1. Ervaringskennis: inhoudelijke kennis in de hoofden van degenen die deze kennis gebruiken. Engelstalige auteurs gebruiken voor dit soort kennis een groot aantal uiteenlopende termen, bv. "ordinary knowiedge" (Lindblom & Cohen 1979), "working knowiedge" (Kennedy 1983), of zelfs "folk wisdom" (Krimsky 1984). 2. Netwerkkennis: in netwerken aanwezige inhoudelijke kennis waaruit (op grond van
duurzame relaties) 'werkendeweg' geput kan worden; bv. de kennis in de eigen organisatie.
za i i i 111_' ., d i . i 1I 'I· j r i I I lIJ , • • JII'" ±Jllif • • E . .
22
3. Strategische kennisvoorraad: bestaande maar niet onmiddellijk toegankelijke inhoudelijke kennis met toepassingsrelevantie. Deze zal vaak in literatuur of computerbestanden zijn vastgelegd, en deze bronnen moeten worden geraadpleegd om de kennis operationeel te maken.
4. Potentiële kennis: relevante inhoudelijke kennis die als zodanig aanwezig is, is maar door structurering van wel bestaande data en kennis (bureau-onderzoek) beschikbaar zou kunnen komen.
5. Originele kennis: nieuwe kennis voortvloeiend uit waarneming van de werkelijkheid.
Kenniseconomisch handelen wordt nu gefrustreerd doordat, enerzijds, kennisgebruikers vaak onvoldoende belangstelling tonen voor het aanleggen van strategische kennisvoorraden zolang ze nog met ervaringskennis en netwerkkennis uit de voeten kunnen - hoewel ze op hun vingers kunnen natellen dat ze ooit op problemen zullen stuiten waarbij ze een beroep op strategische kennisvoorraden zullen moeten doen; terwijl anderzijds kennisleveranciers vaak juist te weinig oog hebben voor de waarde van bij gebruikers aanwezige ervaringskennis als bron van potentiële kennis - waardoor ze te weinig efficiënt aan de strategische kennisvoorraden bijdragen. Het is in dit licht dat we in paragraaf 1.2 spraken van kenniseconomie als een vraagstuk voor kennisaanbieders en kennisvragers gezamenlijk.
Een expliciet model van 'ervaringsieren' (Horrevoets in Horrevoets & Vonk 1985 pp. 3-4) kan behulpzaam zijn bij het bevorderen van toelevering van ervaringskennis aan de strategische kennisvoorraad. Een dergelijk model identificeert stadia in het proces van ervaringsieren en keuzernomenten die zich daarbij, voor het lerend subject, voordoen. Dit biedt aanknopingspunten om ervaringskennis als het ware 'uit de hoofden van mensen te trekken'. Daardoor worden dan tevens de mogelijkheden vergroot om extradisciplinaire aan (inter)disciplinaire kennis te koppelen.
Het algemene kader voor een kenniseconomische benadering is nu voltooid. Om het te kunnen toepassen moet het op een specifieke kennishuishouding worden toegespitst. In het volgende hoofdstuk gebruiken we het kader om voor de ruimtelijke kennishuishouding werkschema's te ontwikkelen waarmee daadwerkelijke verbetering van de doelmatigheid kan worden bereikt. Te dien einde beginnen we dat hoofdstuk met een beschrijving van de specifieke kenmerken van de ruimtelijke kennishuishouding.
23
3. WERKSCHEMA'S VOOR DE RUIMTELIJKE KENNISHUISHOUDING
3.1. Kenmerken van de ruimtelijke kennishuishouding
Ruimtelijke ordening, zo luidt de in Nederland meest gebruikte definitie, is het zoeken naar en tot stand brengen van de best denkbare wederkerige aanpassing van ruimte en samenleving, zulks terwille van die samenleving. Hieruit vloeien een aantal specifieke kenmerken van het ruimtelijk beleid voort.
De ruimte en, nog veel sterker, de samenleving zijn pluriform van aard. Dit betekent dat ruimtelijke ordenaars zich moeten bezighouden met het inpassen van vele uiteenlopende functies in uiteenlopende ruimten, en dat zij dus over veel uiteenlopende kennis dienen te beschikken.
Wij kunnen dit weergeven door als eerste kenmerk van de ruimtelijke kennishuis-houding te onderscheiden een hoge mate van pluridisciplinariteit (we gebruiken het voorvoegsel 'pluri' in plaats van, bijvoorbeeld, 'multi' omdat dat zoals in paragraaf 2.4 bleek al een andere betekenis heeft). In de tweede plaats moet de ruimte daadwerkelijk worden ingericht, dus fysiek worden vormgegeven. Dit betekent dat de aktiviteit vormgeving oftewel ontwerp in de ruimtelijke planning een grote rol speelt. De inrichting en, vooral, bebouwing van de ruimte legt de vorm ervan vaak voor lange tijd vast, waardoor ruimtelijk beleid noodgedwongen een lange-termijn karakter heeft. In bestuurlijke zin, tenslotte, hebben deze kenmerken aanleiding gegeven, vooral in Nederland gezien bestuurlijke tradities in ons land, tot gespreide verantwoordelijkheid voor het ruimtelijk beleid, met name verdeling over de drie overheidsniveaus. Voor de ruimtelijke kennishuishouding hebben deze specifieke kenmerken van de ruimtelijke ordening uiteraard gevolgen. De meest opvallende daarvan is wellicht dat de inhoud van ruimtelijke kennis, ofwel het terrein waarop ruimtelijk onderzoek zich beweegt, relatief moeilijk te omgrenzen is. In de planologische literatuur worden uiteenlopende omschrijvingen van dit terrein aangetroffen.
Zo maakt het PRO, dat expliciet tot taak heeft zich in adviserende en accommoderende zin met ruimtelijk onderzoek bezig te houden, in zijn laaradvies 1984 (PRO 1984 p. 19) gebruik van een omschrijving in het Onderzoekplan 1984 van de Rijksplanolo-gische Dienst. Ruimtelijk onderzoek betreft volgens deze bron:
complexe verschijnselen die het gevolg zijn van activiteiten in verschillende sectoren en die hun neerslag vinden in de ruimte (bv. landschap, bevolkingsspreiding, verstedelijking);
interrelaties tussen twee of meer sectoren (bv. verweving van landbouw met recreatie of gevoeligheid van wonen voor geluidhinder);
de ruimtelijke inrichting en de beleving van de ruimte;
methoden van beleidsvoorbereiding en bestuurlijke aspecten van de implementatie van ruimtelijk beleid (bv. de afstemming van sector- en facetbeleid).
