•
WERKDOCUMENT
DE NIEUWE ORDENING VAN DE
VOLKSHUISVESTING OP LOKAAL EN
REGIONAAL NIVEAU
Redactie:
Hugo Priemus
Iris Smid
fJSOLf
lflJ'5"
4
@)@)@)@)@)
§
~
§
o
§
§
I--Cl)2
Cl) ~ Wo
N
0:>
Wo
°
2 _
a::
94-04
DE NIEUWE ORDENING VAN DE
VOLKSHUIS-VESTING
OP
LOKAAL EN REGIONAAL NIVEAU
Bibliotheek TU Delft
1111111111111
WERKDOCUMENT
.' ~ ",
Onderzoeksinstituut OTB
Bureau Opleidingen en Kennisoverdracht Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11 2629 JA Delft tel. 015-783005
DE NIEUWE ORDENING V AN DE
VOLKSHUIS-VESTING OP LOKAAL EN REGIONAAL NIVEAU
Redactie: Hugo Priemus Iris Smid Bijdragen: drs. E. Heerma drs. P.Ph. Dordregter drs. J.C.J.M. van der Voet
drs. D. Hamersma mw. ir. M.J.M. Linssen ir. A.L. Ouwehand ir. P. Kuenzli ir. J. Pleeging E. de Bruin mw. drs. A.P.M. Vermunt B. Boer H.J. Werkhoven ir. B. Emmens
drs. A. van der Kooi
mw. M.M. Glaser
mw. P. Pardon
P. de Vreede
De werkdocumenten van het Onderzoeksinstituut OTB worden uitgegeven door:
Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2628 JA Delft
CIP-GEGEVENS KONINKUJKE BmLIOTHEEK DEN HAAG
Nieuwe
De nieuwe ordening van de volkshuisvesting op lokaal en regionaal niveau / red.: Hugo Priemus, Iris Smid; bijdragen: E. Heerma .... [et al.]. - Delft : Delftse Universitaire Pers. - 111. - (Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 0923-9871 ; 94-04)
Met lito opg. ISBN 90-6275-989-0 NUGI 655
Trefw.: volkshuisvesting ; gemeentebeleid.
Copyright 1994 by Delft University Press, Delft, The Netherlands
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University
INHOUDSOPGA VE
1. IN'LEIDING . . . .. .. 1
2. HET ORDENINGSBELEID EN DE VOLKSHUISVESTING, Het zelfoplossend vermogen van gemeenten, woning-corporaties en woonconsumenten . . . .. . . .. . . . 5
drs. E. Heenna 2.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
2.2 Ordening . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
2.3 Sturing: hoe komen wij tot een nieuwe opstelling van het team? .. 7
2.4 De gemeenten/regio's . . . .. . .. ... . . 9
2.5 De corporaties . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2.6 De woonconsumenten . . . .. . . .. .. . . . .. . . . .. . . 10
2.7 De uitdagingen . . . ... .. 10
2.8 Tot slot . . . 11
3. KAN EEN GEMEENTE NOG VOLKSHUISVESTINGSBELEID MAKEN? . . . .. . . .. . . 13
drs. P.Ph. Dordregter en drs. J.C.J.M. van der Voet 3.1 Positie gemeente . . . .. . . .. .. . . .. . . 13 3.2 Meer beleidsvrijheid? .. . . .. . . 13 3.3 Subsidieloos bouwen . . . 14 3.4 Regionalisering .. .. . . .. . .. . . 15 3.5 Verzelfstandiging . . . .. .. . . 15 3.6 Bestuurlijke reorganisatie . . . 16 3.7 Kerntaken. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3.8 Uitdagingen. . . . . . . . . . . . . . . . . ; . . 19 3.9 Afsluiting . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
4. NIEUWE ZAKELUKHElD IN DE VOLKSHUISVESTING .. . . 23
drs. D. Hamersma 4.1 Inleiding . . . . .. . . .. .. . . .. . . .. 23
4.2 Corporaties zijn risicodragende ondernemingen .. . . 24
4.5 Obstakels bij de nieuwe verantwoordelijkheden . . . 27 4.5.1 Woningnood ... . . .. .. . . .. .. . 28 4.5.2 Bestuurlijke organisatie . . . ... . . 28 4.5.3 Kopen en huren .. .. . . .. .. . . .. . . .. . . .. 28 4.5.4 Marktgericht verdelen ... .. . . ... . . ... . . .. . 30 4.6 Samenvatting .. . . .. . . 30
5. VERANTWOORDELIJKHEDEN VAN DE WOONCONSUMENTEN 31 mw. ir. M.J.M. Linssen 5.1 Introductie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
5.2 Decentralisatie zonder bezuiniging en betutteling .. .. . ... ... 32
5.3 Prestatie-afspraken . ... . ... .. ... ... ... .... ... . .. 33
5.4 Driehoek: overheid, verhuurders, huurders . . . .. . . .. . .. 34
5.5 Verantwoordelijkheden woonconsumenten . . . ... .. 34
6. VOLKSHUISVESTINGSORDENING IN ROTTERDAM/RUNMOND 37 ir. A.L. Ouwehand 6.1 Inleiding . . . .. . . 37
6.2 Het Volkshuisvestingsplan Rotterdam 1991-1994 . .. . . 37
6.3 Convenant, raamovereenkomsten en prestatie-afspraken . . . .. 39
6.4 Resultaten systeem van prestatie-afspraken . . . . ... .. . . .. 39
6.4.1 Woonruimteverdeling . . . ... . . 39
6.4.2 Huurbeleid . . . 40
6.4.3 Produktie . .. .. ... . .. ... .. . . .. . . .. 41
6.4.4 Wijkbeheer . . . .. .. . . ... .. 41
6.5 Evaluatie van het systeem ... . . .. .. . . .. . . 41
6.6 VeranderÏI)gen in komende jaren ... . ... . . .. . . 43
6.6.1 Rotterdam en de regio . . . .. . .. . . .. . . .. . 43
6.6.2 Veranderingen in het fmanciële kader ... . . 43
6.6.3 Betrokken partijen . . . 44
6.7 Beeld voor de toekomst .... . . .. . . .. 44
7. HERORDENING IN ROTTERDAM . .. . . .. . . .. . . 47
ir. P. Kuenzli 7.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . 47
7.2 Verschuivingen in de verhoudingen . . . 47
7.3 Prestatie-afspraken: het nieuwe stelsel ... . . ... . 49
8. ROTTERDAMSE BEWONERSINVLOED .. .. .. . . 51
ir. J. Pleeging 8.1 Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
8.2 Positie van de bewoners . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
8.3 De markt .. .. . . .... .. . .. . ... .. . . ... .. . . . 55
9. ORDENING IN DE VOLKSHUISVESTING IN BREDA . ... . . 59 E. de Bruin 9.1 Samenvatting. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 10. BREDASE SAMENWERKING . . . .. . . ... . .. . . 61 mw. drs. A.P.M. Vermunt 10.1 Vooraf . . . ... . . .. . . . .. . . ... 61 10.2 De Bredase woningmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 10.3 De Bredase verhoudingen . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
10.4 De relatie tussen de corporaties en de gemeente Breda .. . . 64
10.5 De verhouding tussen de corporaties en de huurders-(organisaties) .. . . .. .. . . .. .. . : . . . 66
10.6 Afsluiting . . . . .. . . .. . . .. ... .... ... .. . . 68
11. DE KRITISCHE HUURDER . . . .. . .. .. ... . . . .. . . 69
B. Boer 11.1 Inleiding . .. . . ... .. . . .. .. .. . .. . . 69
11.2 Mijn ervaring als woonconsulent . . . . .. . . 70
11.3 Het BBSH ... .. .. . . .. . . .. .. .. . . ... 71
11.4 De oplossing . . . .. . . .. . . .. . . 71
11. 5 Energiekosten zijn woonlasten . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
11.6 De situatie in Breda . . . 72
12. DE VERANDERINGEN BU DE GEMEENTE DEN HAAG ... .. .. 75
H.I. Werkhoven 13. HAAGLANDEN: NAAR EEN REGIONALE ORDENING . . .. . . 77
ir. B. Emmens 13.1 Achtergrond van het ontstaan van het stadsgewest Haaglanden . . . ... .... . .. . . .. .. .. 77
13.2 Taken van het stadsgewest . .. . . . .... . .. .. . .. ... .. . 78
13.3 Stand van zaken in Haaglanden met betrekking tot het regionaal budgethouderschap, de huisvestingsrichtlijn, het overleg tussen en met de corporaties en de VINEX . . . . . 79
13.4 De aard en inhoud van de taken en de daardoor ontstane ordening tussen gemeenten, stadsgewest, provincie en Rijk, gerelateerd aan o.a. BWS, Huisvestingswet, BBSH (en VINEX/BLS) . . . .. . .. . . .. . . .. ... 79
13 . 5 De ordening met betrekking tot andere partijen . . . . . . . . . 81
13 .6 Conclusies ... . ... . . . .. . .. . . .. . .. . . 83
14. KIEZEN VOOR DE MARKT .. .. . . .. . . .. .. . 85
drs. A. van der Kooi 14.1 Inleiding ... .... .. . . .. . . .. . ... .. .. . . .. 85
14.2 Het toverwoord is de markt . . . .. . . . ... . . .. .. 86
14.4 14.4.1 14.4.2 14.4.3 14.4.4 14.4.5
Haaglanden: naar een regionale ordening .. . ... .. . . 88
De woonruimteverdeling . . . .. .. . . .. . . .. .. 88
Ontwikkeling van de kwaliteitszorg . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
Schaalvergroting .. .. . . .. .. . .. . . .. . . 89
VINEX-Iocaties . . . .. .. . .. . . .. 89
De herontwikkelingslocaties (Z. W.) en de stadsvernieuwing . .. . . .. . .. .. .. 90
15. NIEUWE VERHOUDINGEN IN DE VOLKSHUISVESTING . . . . .. 93
mw. M.M. Glaser 15.1 Inleiding.. .. . . .. . . .. . . 93 15.2 De corporaties intern . . . .. . . .. . . 94 15.3 De corporaties onderling ... . . .. . . 96 15.4 De corporaties en de gemeente . . . .. . . .. .. 98 15.5 Leden en klanten . . . .. . . .. . . 100
15.6 De samenwerking op regionaal niveau . .. . .. . . 101
15.7 Conclusies .. . . ... . . ... . . .. . . . 101
16. VOOR EEN DEMOCRATISCHE WONINGBOUWVERENIGING 105 mw. P. Pardon 16.1 Een stukje geschiedenis . ... . . .. . . .. .. . . 105
16.2 Het BBSH; sluitstuk van een bezuinigingspolitiek . . . .. . . 106
16.3 Schaalvergroting en professionalisering .. . . 106
16.4 Tegengestelde belangen . .. . . .. . . 107
16.5 Diverse organisatiemodellen . ... . .. . . .. .. .. . . . ... . 107
16.6 Het belang van de Algemene Ledenvergadering .. . ... . . 108
16.7 Een twee-petten-probleem? . . . . . . . . . . . . . . . 109
16.8 Huurdersvereniging: zonder ALV geen versterking, maar verzwakking van de bewonerspositie . . . . . . . . . . . . .. 110
16.9 Oordeelsvorming . . . .. . . .. . .. 111
17. VERANDER DE WERELD, BEGIN IN LEIDEN . . . ... . .. . 113
P. de Vreede 17.1 Inleiding . . . .. . . .. . . .. . . . .. . . .. ... 113
17.2 Terug naar Leiden . . . .. . . .. . .. . . .. . . 114
17.3 De Stichting Welzijn . .. ... .. . . .. .. . .. .. . . . 115
17.4 Individualisering . . . .. .. . .. . . . .. . . 115
17.5 Veranderingen in de maatschappelijke participatie .. .. . . 116
17.6 De gemeentelijke organisatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
17.7 De woningcorporaties . .. . ... . . .. .. . . ... . 117
1
INLEIDING
De Nota 'Volkshuisvestingsbeleid in de jaren negentig (1989) maakt een duidelijk onderscheid in sturing en ordening. De rijksoverheid zal in de jaren negentig minder direct sturen dan in de voorafgaande decennia. Het Directoraat-Generaal voor de Volkshuisvesting spreekt van een overgang van 'zorgen voor' naar 'zorgen dat'. De nadruk komt steeds meer te liggen op de 'ordening~ van de volkshuisvesting: de wijze waarop de relaties tussen de belangrijkste volkshuisvestingsinstituties zijn vormgegeven. Centrale thema's zijn daarbij: decentralisatie van het beleid naar gemeenten, en verzelfstandiging van woningcorporaties en woonconsumenten. Vooral de verzelfstandiging van woningcorporaties is krachtig ingezet door het BBSH 1993, het BWS 1992, 1993 en straks 1995, en als kroon op het werk: de brutering. Niet alleen de verzelfstandiging van afzonderlijke woningcorporaties is uit de verf gekomen, maar ook de verzelfstandiging op het niveau van de corporatiesec-tor werd verstevigd door de vorming van het Centraal Fonds Volkshuisvesting en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw. Tegen dit alles steekt de verzelfstandiging van de woonconsumenten mager af. Huurders worden nog steeds bedreigd met tijdelijke huurcontracten en tijdelijke huisvestingsvergunningen, hetgeen hun zelfstandigheid niet versterkt. De positie van de huurders bij het beheer en het beleid door woning-corporaties en bij het huurbeleid in het algemeen is evenmin zelfstandiger geworden. Het is nog steeds niet duidelijk wat we ons in de praktijk moeten voorstellen bij de verzelfstandiging van de woonconsumenten, die de Nota-Heerma in het vooruitzicht heeft gesteld.
De decentralisatie naar gemeenten is de laatste jaren in een stroomversnelling gekomen en zal in 1995 een grote hoogte bereiken als het BWS 1995 wordt inge-voerd en lokale volkshuisvestingsfondsen brengt. De vreugde om dit mooie instru-ment wordt getemperd door de schamele vulling van deze fondsen. Meer. en meer wordt de decentralisatie overvleugeld door de regionalisering, die in de Nota-Heerma nauwelijks wordt genoemd. Sinds het BWS 1993 kennen we het regionale budgethouderschap en sinds de invoering van de Huisvestingswet in 1993 kennen we ook regionale toewijzingscriteria. De lokale driehoek gemeente-corporatie-wooncon-sument komt meer en meer onder druk te staan van de regionalisering. Woningcor-poraties volgen deze trend en vragen thans alom regionale toelating aan. Voor de woonconsument is deze regionale component nauwelijks organiseerbaar.
Staatssecretaris Heenna verkondigt: 'Vroeger zorgden het Rijk voor het A, B, C.
Nu springt het Rijk hooguit bij X, Y en Z, als dat nodig is. De bewindsman
vertrouwt monter op het zelfoplossend vennogen van de lokale betrokkenen, waarbij de marktsector meer en meer de sociale sector overvleugelt. Er zijn redenen te over om de nieuwe ordening van de volkshuisvesting op lokaal en regionaal niveau in de
praktijk te bekijken, en na te gaan wat daarvan nu terechtkomt. Dat is gebeurd
tijdens het Konfrontatiekollege Volkshuisvesting, dat is gehouden op 2 februari 1994 in Delft. De organisatie was in handen van het NIROV en het OTB. In deze publikatie worden de inleidingen gepubliceerd die op die dag zijn gehouden.
In hoofdstuk 2 gaat de staatssecretaris voor Volkshuisvesting, drs. E. Heenna, in op de veranderde en veranderende rollen van de volkshuisvestingspartijen. Het beleid van decentralisatie, verzelfstandiging, deregulering en liberalisatie is hiervoor de aanleiding. Door dit beleid krijgen gemeenten, corporaties en woonconsumenten
meer verantwoordelijkheden. Het Rijk zal niet langer de traditionele rol van
financier, subsidieverstrekker en saneerder vervullen.
Namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten geven Dordregter en Van der
Voet in hoofdstuk 3 hun visie op de veranderingen op lokaal niveau. Enerzijds
vallen er taken weg, anderzijds krijgen de gemeenten er taken bij. Over de wijze van invulling van de taken bestaat nog niet altijd duidelijkheid. De VNG is van mening dat de verantwoordelijkheid over het volkshuisvestingsbeleid een kerntaak is voor de gemeenten. Hiertoe behoren het toezichthouden op corporaties, het plegen van nieuwbouw, het beheren van de vooraad, het verdelen van de beschikbare woon-ruimte en de zorg voor voldoende kwaliteit.
Hamersma van de Nationale Woningraad (hoofdstuk 4) spreekt over de uitdagingen waannee corporaties worden geconfronteerd om hun kerntaak, het realiseren van betaalbare en goede woningen voor lage inkomensgroepen, uit te voeren. Ondanks de brutering is een goed volkshuisvestingsbeleid mogelijk. Willen de corporaties hun taak kunnen volbrengen, dan zullen de andere partijen hun taken op tijd moeten verrichten, zoals het beschikbaar stellen van bouwgrond.
Mw. Linssen van de Nederlandse Woonbond schetst in hoofdstuk 5 de
verantwoor-delijkheden van de woonconsumenten, van de corporaties en de lokale en regionale
overheden. Heenna stelt de woonconsument verantwoordelijk voor . zijn eigen
huisvesting, maar reikt geen instrumenten aan. De Woonbond roept bewonersorga-nisaties op zich te organiseren, en afspraken te maken met lokale of regionale overheden. Als deze afspraken er liggen, kunnen bewoners verantwoordelijk gesteld worden voor een deel van het volkshuisvestingsbeleid. De Woonbond ondersteunt de plaatselijke bewonersplatfonns.
Tijdens de middag stond de praktijk centraal. Deelnemers konden twee workshops van de vier kiezen. Achtereenvolgens wordt de situatie besproken in RotterdarnJRijn-mond, Breda, Den Haag/Haaglanden en Leiden. In hoofdstuk 6 beschrijft Ouwehand van de gemeente Rotterdam het convenant Volkshuisvesting en de bijbehorende
raamovereenkomst tussen de corporaties en de gemeente. Op basis hiervan zijn
vorm en inhoud, de resultaten en evaluatie van de convenant en de te verwachten veranderingen in de komende jaren.
Kuenzli, directeur van het Gemeentelijk Woningbedrijf Rotterdam schetst vanuit het perspectief van de corporatiesector de herordening in Rotterdam. Hij geeft een beeld van het verleden, het heden en de toekomst. Hij belicht met name de veranderingen in de verhoudingen tussen de volkshuisvestingspartijen.
Pleeging gaat in op de veranderende positie van de bewoner. Hij geeft aan hoe de bewonersinvloed opnieuw vormt te geven is, gezien de veranderingen in de volks-huisvesting.
In de gemeente Breda verloopt het proces om tot beter werkbare verhoudingen in de volkshuisvesting te komen niet zonder moeite. Dat blijkt uit de bijdrage van De Bruin, wethouder volkshuisvesting (hoofdstuk 9), mw. Vermunt, directeur van de Algemene Woningbouwvereniging (hoofdstuk 10) en Boer, medewerker van het Samenwerkingsverband Bredase Huurdersbelangenvereniging (hoofdstuk 11). Hoop-gevend is, dat alle partijen deelnemen aan dit proces.
In de hoofdstukken 12, 13 en 14 komen de veranderingen in de volkshuisvesting in
'Den Haag/Haaglanden aan de orde. Werkhoven schetst kort de gemeentelijke volkshuisvestingstaken (hoofdstuk 12). Ruime aandacht krijgt de rol die de regio Haaglanden speelt/gaat spelen (Emmens; hfdst. 13) en de marktwerking van de volkshuisvesting (Van der Kooi; hfdst. 14).
Als laatste case stond de gemeente Leiden centraal. In hoofdstuk 15 belicht mw. Glaser van Woningbouwvereniging Ons Doel de golf van veranderingen in de volkshuisvesting. Aandacht hierbij gaat vooral uit naar het gemeentelijk niveau: de relatie tussen corporaties onderling,. de relatie tussen gemeente en corporaties, de interne veranderingen bij de corporaties, de relatie tussen de corporaties en de consumenten en tot slot de veranderingen op regionaal niveau.
Mevrouw Pardon, voorzitter van de bewonersraad van woningbouwvereniging De Sleutels zet in hoofdstuk 16 de positie van: de bewoners neer. Zij geeft aan hoe de positie aan veranderingen onderhevig is. Tevens bespreekt zij de problemen die er zijn tussen de bewonersraad en het bestuur en medewerkers van de woningbouwver-eniging. Ook schetst zij de in de toekomst gewenste vorm waarin de bewonersparti-cipatie gegoten moet worden.
In de laatste bijdrage (hoofdstuk 17) besteedt De Vreede van de Stichting Welzijn Leiden' aandacht aan samenwerking. Gemeente, corporaties en andere instanties moeten samen met de burgers oplossingen zoeken voor problemen. Ook zullen signalen van bewoners serieus behandeld moeten worden. De te ver doorgevoerde individualisering moet worden omgebogen in participatie.
Het konfrontatiekoll~ge volkshuisvesting leverde begin 1994 een momentopname in veranderende verhoudingen tussen de volkshuisvestingspartijen op lokaal niveau. Sinds het verschijnen van de Nota-Heerma zijn krachtige veranderingsprocessen ingezet. Het einde van die veranderingen
IS
voorlopig nog niet in zicht.2
HET ORDENINGSBELEID EN DE
VOLKSHUIS-VESTING
Het zelfoplossend vermogen van gemeenten, woningcorporaties en
woonconsumenten
2.1 Inleiding
- "In 1993 is het telefoneren in rijdende auto's definitief verboden en kwam er een eind aan de sociale koopsector" .
- "Het aantal vrije-sectorwoningen dat in één jaar is gebouwd, bereikte in 1988 en 1989 een hoogtepunt van ruim 40.000".
- "De Woningbouwvereniging Nieuw Amsterdam is failliet en men is gestart met de sloop van de flats".
- "De Nota-Heerma heeft de volkshuisvesting in het politieke krachtenveld weerbaar gemaakt".
Dit zijn enige bijna letterlijke citaten van de dagvoorzitter van vandaag prof. dr. ir.
H. Priemus, uitgesproken op 12 oktober 1988, kort na het verschijnen van de concept Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig. Professor Priemus gaf in dat jaar in een inleiding tijdens een congres een terugblik vanuit het jaar 2000 op de ontwikkelingen in de volkshuisvesting in de jaren negentig.
Voorspellen van ontwikkelingen en gebeurtenissen is en blijft een lastige zaak. Niet te voorzien waren in 1988 de val van de Berlijnse muur, het uiteenvallen van het Oostblok, de Golfoorlog en de burgeroorlog in het voormalig Joegoslavië. Deze gebeurtenissen zijn van grote invloed op de politieke en economische ontwikkeling in de gehele wereld.
drs. E. Heerma
Ik beperk mij tot de volkshuisvesting in Nederland, één van de terreinen waar deze ontwikkelingen een versnelde uitvoering van de beleidsplannen noodzakelijk en mogelijk maakten.
Voor ik begin met mijn inleiding, wil ik mijn waardering uitspreken voor de wijze waarop volkshuisvestingspartijen hun verantwoordelijkheden oppakken en meewer-ken aan de nieuwe ordening. De weg was niet altijd gemakkelijk en ook de weg die voor ons ligt, zal niet altijd zonder voetangels en klemmen zijn. De bereidheid om verder te gaan is er in ieder geval. En er is in mijn ogen, geen weg terug. De ontwikkeling, die met de Nota Volkshuisvesting is ingezet, is een duurzame en samenhangende weg naar een nieuwe verdeling van verantwoordelijkheden.
Integraal
Aan de hand van de twee hoofdlijnen uit de Nota Volkshuisvesting, Ordening en Sturing, zal ik ingaan op de veranderde en veranderende rollen van de volkshuisves-tingspartijen. Tevens zal ik de uitdagingen duiden, die met het in gang gezette beleid van decentralisatie, verzelfstandiging, deregulering en liberalisatie samenhangen. Ik zal niet ingaan op de raakvlakken van de volkshuisvesting met onder andere ruimtelijke ordening, milieu en verkeer en vervoer. Van belang is een verdergaande samenwerking en integratie van het volkshuisvestingsbeleid en het beleid op deze "belendende percelen" voor de verdere ontwikkeling van integraal bestuur op alle niveaus. Dat betekent dat de ordening ook in de belendende percelen doordrenkt moet zijn van decentralisatie en verzelfstandiging. Voor integraal bestuur, lokaal bestuur en lokale organisaties moet beleidsvrijheid op alle terreinen mogelijk zijn.
2.2 Ordening
Als wij de fmanciële kant van de volkshuisvesting in historisch perspectief plaatsen, zien wij de volgende drie rollen van de Rijksoverheid:
- Financier/bankier; - Subsidieverschaffer; - Saneerder.
Deze drie rollen maakten de volkshuisvesting tot de "tante Agaath" van de rijksover-heid. De suikertante die zorgde voor de leningen, die de exploitatie van de woning-wetwoningen sluitend maakte met subsidies en als het dan toch nog mis ging de boel saneerde. Het Rijk hielp de woonconsument met enerzijds subsidies, de individuele huursubsidie en de bijdragen voor koopwoningen, en anderzijds door deel te nemen in de fmanciële risico's bij de gemeentegarantie voor koopwoningen.
Keerzijde van deze medaille was dat de overige partijen hun rol relatief passief konden vervullen. Als er iets mis ging kreeg "Den Haag" de schuld en werd daar de hand opgehouden. Den Haag wilde dit ook. Zolang er genoeg subsidies en lokaties om te bouwen waren, kon vrijwel ongelimiteerd gebouwd worden. Bij de gratie van het hoge woningtekort pikten en slikten de woonconsumenten elk aanbod. Een en ander ging gepaard met uitgebreide, centrale regelgeving: technische eisen,
kosten-en huurvaststelling. Tante Agaath was ekosten-en goedgeefse maar tevkosten-ens strkosten-enge meeste-res. Zij wilde alles zien en beoordelen vóór zij haar geld afstond.
Wat waren de rollen van de andere partijen? Voor de gemeente noem ik vier samenhangende rollen: - het primaat van het gemeentelijk beleid;
- het toezicht; - de bankier en
- de exploitant van woningen in de vorm van gemeentelijke woningbedrijven.
De rol van de provincie beperkte zich tot het adviseren over de verdeling van de contingenten gesubsidieerde woningbouw over de gemeenten, de ruimtelijke ordening en dergelijke.
De corporaties speelden van oudsher de verhuurdersrol en waren de grootste opdrachtgevers in de woningbouw.
De woonconsumenten speelden nauwelijks een rol. Vanwege hun lage organisatie-graad hadden zij een uiterst beperkte invloed op het beleid. Daarnaast was in een tijd van schaarste vrijwel ieder aanbod goed.
De aanbieders van koopwoningen bouwden met de beschikbare middelen de contingenten premiekoopwoningen, die gretig aftrek vonden.
Zo was er een structuur in de volkshuisvesting gebaseerd op de "gouden koorden" van het Rijk. Met de Nota Volkshuisvesting is een begin gemaakt om deze structuur om te vormen tot één, waarin alle partijen hun eigen en eigensoortige verantwoorde-lijkheden optimaal kunnen verwezenlijken in onderlinge samenwerking en samen-hang. In feite komt het er op neer dat de spelers blijven opereren op het volkshuis-vestingsveld, maar zij krijgen een andere positie. Dat deze rolwisseling zonder spelerswisseling niet van de ene op de andere dag kan geschieden is duidelijk. Opvallend is echter wel dat de spelersgroep een zodanige flexibiliteit en souplesse bezit dat zij zich sneller aan die nieuwe rol aanpast dan menigeen vooraf kon vermoeden. Dit duidt op een ontwikkeling waarbij het "zelfoplossend vermogen", centraal uitgangspunt van beleid, in de volkshuisvestingssector snel groeit.
2.3 Sturing: hoe komen wij tot een nieuwe opstelling van het team?
Zoals ik hiervoor al heb aangegeven stonden en staan ons vier wegen, die in een aantal gevallen samenvallen, ter beschikking om tot invulling van de nieuwe ordening te komen:
- decentralisatie; - deregulering; - liberalisatie en - verzelfstandiging.
Decentralisatie en deregulering waren geen nieuwe begrippen in het rijksbeleid. Begin jaren tachtig werden deze begrippen geïntroduceerd, wat onder andere in 1985 leidde tot de Wet op de stads- en dorpsvemieuwing (WSDV) en in 1992 tot
vereen-voudiging van de bouwregelgeving, zodat niet meer voor ieder ondergeschikt bouwwerkje, zoals een tuinhekje of dakkapel een bouwvergunning vereist is. De roep om decentralisatie en deregulering kwam zowel van de lagere overheden en de burger als van de zijde van het Rijk. Het Rijk hanteerde het standpunt taken en bevoegdheden op het meest geëigende bestuurlijke niveau te leggen. De evaluatie van de WSDV, een samensmelting van 19 subsidieregelingen, toonde aan dat een dergelijke decentralisatie succesvol was en door alle partijen positief werd beoor-deeld. In de volkshuisvesting volgden al snel de budgettering van de verbeteringsgel-den, de gelden voor de nieuwbouw. Per 1 januari 1995 wordt de budgettering voltooid in één Volkshuisvestingsfonds voor nieuwbouw en ingrijpende verbetering. De decentralisatieroute leidt er toe dat partijen de hun toegevallen rol op een verantwoorde wijze kunnen en moeten dragen. De marktpartijen worden verantwoor-delijk voor het totale beleid. Het Rijk richt zich alleen op die specifieke gebieden waar het zelfoplossend vermogen van partijen door externe factoren tekort schiet. Het Besluit woninggebonden subsidies (BWS) en het Besluit lokatiegebonden subsidies (BLS) geven de gemeenten en regio's de middelen om die woningen te bouwen, die noodzakelijk zijn op die plaatsen waar dat wenselijk is.
Daarnaast zijn de gemeenten af van de integrale en gedetailleerde plantoetsing door het Rijk en kunnen meer marktconform werken. Met de inwerkingtreding van de Huisvestingswet (1993) is de verantwoordelijkheid voor de woonruimteverdeling nog sterker in het lokale niveau verankerd.
Deze voorbeelden van instrumentatie laten zien dat de gemeenten meer de spilfunctie van de volkshuisvesting hebben gekregen én de bevoegdheden om deze taak te vervullen.
De beweging van centrale naar decentrale regelstelling is er een als van communice-. rende vaten. Daar waar het Rijk taken en bevoegdheden afstoot, krijgen de overige
partijen deze erbij. Uiteindelijk zal dit uitmonden in een nieuwe, evenwichtige verdeling van de bestuurlijke rollen in de volkshuisvesting. Op het gebied van de deregulering is de afgelopen jaren veel bereikt. Naast een sterke vereenvoudiging van de subsidieregels door deze op te nemen in twee "moederregelingen" , het BWS en BLS, wijs ik hierbij op de wijzigingen van de Woningwet en het inwerkingtreden van het Bouwbesluit. Hiermee is een landelijke uniformering van én vereenvoudiging van de technische bouweisen bereikt. Met het in procedure brengen van het BWS '95, dat binnenkort aan de Raad van State zal worden aangeboden, bewerkstelligt het Rijk een nog verdere versimpeling van de subsidieregels onder andere door de vorming van één integraal Volkshuisvestingsfonds. Tevens wordt hiermee de omslag van generiek naar specifiek beleid verder vormgegeven. In een continu evaluatiepro-ces zullen steeds de mogelijkheden om de regelgeving te vereenvoudigen danwel op onderdelen af te schaffen of aan te passen kritisch beschouwd worden.
De liberalisatiegedachte komt onder meer tot uitdrukking in de hiervoor genoemde Huisvestingswet. Hierbij zijn alle toewijzingscriteria voor woonruimten in beginsel voor het hele land gelijkgesteld. Tevens biedt deze wet de mogelijkheden voor een evenwichtige woonruimteverdeling ter bestrijding van de "scheefheid". Nieuw in de
wet is de aan de maatschappelijke ontwikkeling ontleende regionale woningmarkt. Aan het liberalisatie- en decentralisatiestreven is tevens de huursombenadering ontleend. Hiermee kunnen de verhuurders een marktgericht huurbeleid ontwikkelen, gebaseerd op de verhouding tussen prijs en kwaliteit.
Dit draagt bij aan de vierde lijn waarlangs de nieuwe ordening in de volkshuisves-ting plaats vindt: de verzelfstandiging. Hiermee worden vooral de corporaties verlost van de handelingsvoorschriften vooraf. In plaats hiervan treedt verantwoording over de geleverde prestaties op lokaal niveau en, indien de nood aan de man komt, eventueel nog rijkstoezicht.
De oprichting van het Waarborgfonds en het Centraal Fonds ontneemt het Rijk de rol van fmancier en saneerder en geeft deze door aan de gezamenlijke marktpartijen, Rijk, gemeenten, producenten en consumenten. Verheugend hierbij is de constatering dat de kosten van leningen hierdoor nauwelijks zijn gestegen. De verantwoordelijk-heid voor de fmanciering en sanering gaat dan ook met alle lusten en lasten over op de gezamenlijke partijen.
De bruteringsoperatie voor de sociale huursector , waarover overeenstemming bestaat tussen alle partijen, is het voorlopig sluitstuk en vormt een belangrijke voorwaarde om deze verzelfstandiging daadwerkelijk gestalte te geven. De gevolgen van deze vier sporen voor de rol van de volkshuisvestingspartijen laten zich gemakkelijk raden.
Het Rijk zal niet meer de traditionele rol van fmancier, subsidieverstrekker en saneerder vervullen. In plaats van de spelverdeler en spelbepaler zal het Rijk meer en meer voorwaardenscheppend en kaderstellend optreden. Met de instelling per 1 september 1993 van de nieuwe Inspecties van de Volkshuisvesting, heeft VROM zijn "scouts" in het land uitgezet. Via deze lijn, maar ook op basis van andere signalen, zal VROM in staat zijn snel in te spelen op ontwikkelingen binnen de verschillende woningmarktgebieden. Van hieruit kan een "over-all" strategie met een gedifferen-tieerde invulling naar de regio's gestalte krijgen. Uitgesloten is, dat deze lijn de gedecentraliseerde verantwoordelijkheid terugbrengt bij het Rijk. Slechts onder bijzondere omstandigheden, wanneer partijen er echt niet meer uitkomen, zal het Rijk met specifieke middelen te hulp schieten.
De gemeenten, veelal binnen regionale samenwerkingsverbanden, de corporaties en andere verhuurders, de opdrachtgevers en de woonconsumenten, zullen in de toekomst het spel bepalen.
2.4 De gemeenten/regio's
De rol van de gemeenten heb ik hiervoor geduid als, het primaat van het beleid, het toezicht, de bankier en de exploitant van woningen. De bankiersrol is vrijwel in geen enkele gemeente, behoudens het verstrekken van gemeentegaranties, echt uit de verf gekomen. Dit is ook een enigszins vreemd element in de gemeentelijke be-stuurspraktijk. Het ingestelde Waarborgfonds en Centraal Fonds maken een definitief einde aan deze rol, of leggen deze in handen van alle partijen.
Naast het wegvallen van gemeentelijke taken vindt er een inhoudelijke verzwaring plaats van de resterende twee taken, het beleid en het toezicht. De mindere (finan-ciële) bemoeienis van het Rijk, de "beperkte" inzet van de BLS-middelen, namelijk beperkt tot de VINEX-gebieden, en de evenwichtige verdeling van de voorraad betekenen voor de gemeenten en regio' s een grotere verantwoordelijkheid op het gebied van de aanwijzing van lokaties, de inzet van middelen en de verantwoorde
-lijkheid voor de verdeling van woonruimten aan woningzoekenden. Zoals ik al eerder aangaf worden de gemeenten en regio's de spil in het volkshuisvestingsbeleid.
2.5 De corporaties
Voor de corporaties betekenen de lijnen van decentralisatie, deregulering, liberalisa-tie en verzelfstandiging een grotere vrijheid van handelen. De gedetailleerde gedragsvoorschriften zijn verdwenen. Ik geef u een voorbeeld. Corporaties dienden aan het Rijk toestemming te vragen om een woning te verhuren aan een niet-natuurlijke persoon, bijvoorbeeld een woongroep. Een toezichtsregel, waarvan wij kunnen stellen dat zij niet meer van deze tijd is. Het toezicht vindt nog slechts achteraf plaats op de vier prestatievelden: huisvesting voor mensen met de smalle beurs, de kwaliteit van het woningbezit, de fmanciën en de inspraak van de bewo-ners.
Financieel worden de corporaties geheel zelfstandig met als garantiestellend instituut het Waarborgfonds, een samenwerking van corporaties, gemeenten en het Rijk, en als fmanciële "achtervang" het Centraal Fonds .
. 2.6 De woonconsumenten
De betrokkenheid van bewoners bij hun woning en woonomgeving is de laatste jaren sterk gegroeid en zal ook in de komende tijd een meer centrale positie innemen. De burger wordt steeds mondiger en komt op voor zijn (woon)wensen. Het advies van de commissie Huurders - Verhuurders, waarover ik binnenkort een brief met mijn standpunt aan de Tweede Kamer zal sturen geeft gedegen aanzetten om deze betrokkenheid, met behoud van ieders verantwoordelijkheid, in te vullen.
2.7 De uitdagingen
Aan het proces van decentralisatie, deregulering, liberalisatie en verzelfstandiging zitten ook nieuwe verantwoordelijkheidsvragen vast voor vraagstukken, waar alle partijen een verantwoordelijkheid in hebben, maar waarvoor ook elkaars hulp nodig is.
Ik noem hier twee thema's, waarin alle partijen een bijdrage zullen moeten leveren om deze tot een goed einde te brengen. In de eerste plaats spreek ik mijn bezorgd-heid uit over het gebrek aan bouwlokaties op de korte termijn. Het overleg dat
hierover tussen Rijk, provincies en gemeenten gaande is, zal op korte termijn tot resultaten moeten leiden, wil de bouwtaakstelling en het terugdringen van het woningtekort gerealiseerd kunnen worden.
In de tweede plaats vraag ik de aandacht voor de bijzondere aandachtsgroepen in het beleid, met name de ouderen en de asielzoekers. De toenemende vergrijzing van de bevolking en de instroom van asielzoekers nopen tot een extra inspanning voor de woningbouw, die alleen gestalte kan krijgen wanneer alle partijen daaraan een constructieve bijdrage leveren.
Ik roep dan ook alle partijen op hun verantwoordelijkheid te nemen en in gezamen-lijkheid tot een oplossing te komen van deze vraagstukken, waarvoor geld, bestuur-lijke aandacht en de organisatie van de volkshuisvesting aanwezig zijn.
2.8 Tot slot
Mijnheer Priemus, oktober 1988 ligt alweer ver achter ons, terwijl oktober 2000 'nog ver weg is. Gebleken is dat een voorspellende terugblik een risicovolle onderneming is. De omstandigheden veranderen sneller en ingrijpender dan wij konden bevroe-den, U en ik zijn echter de constante factoren geweest.
Een van uw voorspellingen, zal ik thans weerleggen. U memoreerde dat in de jaren '88 en '89 de bouw van ongesubsidieerde woningen een hoogtepunt zou bereiken van 40.000. Daarna zou dat aantal niet meer bereikt worden. De cijfers over 1993 tonen aan dat het record van die jaren inmiddels met ruim 20% wordt gebroken, namelijk/bijna 90.000 verleende bouwvergunningen, waarvan 51.500 verleende bouwvergunningen vrije sector. Dit cijfer is de laatste jaren gestaag gestegen. Ondanks de hogere rente een paar jaar geleden en ondanks een stagnerende econo-mie nu.
Kijkend naar de wijzigingen in de volkshuisvesting van de afgelopen jaren constateer ik dat wij met zijn allen op de goede weg zijn. Veel is bereikt en wij staan nu op het punt de nieuwe ordening af te ronden. Ik heb er alle vertrouwen in dat het ons lukt om een hernieuwd volkshuisvestingsteam te bouwen, waarin collectief gewerkt wordt aan een land, waarin iedereen goed en betaalbaar gehuisvest zal zijn.
Onomkeerbaar
Velen dachten dat de hoofdlijnen van het beleid - decentralisatie en verzelfstandiging - slechts loze modieuze kreten zouden zijn. Een masker voor bezuinigingen, waarachter de alles-overheersende rol van het Rijk zou blijven bestaan. Ik hoop dat inmiddels duidelijk is, dat er sprake is van een duurzame onomkeerbare ontwikke-ling. Het gaat niet om decentralisatie en verzelfstandiging, die naar believen kan worden teruggedraaid, maar om een duurzame decentralisatie en verzelfstandiging van beleid met daarbij een fundamenteel andere rol voor alle partijen. Op deze andere rol is iedere partij volledig aanspreekbaar, bijvoorbeeld wanneer het gaat om de realisatie van het bouwprogramma 1994 of de huisvesting van asielzoekers.
In het licht van deze duurzame ontwikkeling is het subsidiebeleid opnieuw geordend en doordacht. De bestuurlijke instrumenten (Huisvestingswet, BBSH) zijn op deze andere leest geschoeid. De komende tijd zullen ook de consequenties moeten worden getrokken voor het huurbeleid. Dit, voorlopig, sluitstuk zal de komende kabinetspe-riode moeten worden opgepakt, niet alleen vanwege de in de loop der tijd ontstane lappendeken, maar juist ook vanwege een consistente ordening in de volkshuisves-ting. De gevolgen van de liberalisatie, de huursombenadering, de rol en posities van de huurcommissies, de relatie met de IHS en - last but not least - de nagestreefde nieuwe verhoudingen tussen huurder en verhuurders nopen tot een heroriëntatie van het huurbeleid binnen het uitgezette beleid.
De volkshuisvesting is niet af en zal nooit af zijn. Rijk, provincies, gemeenten, corporaties, producenten en consumenten zullen in het vervolg samen het beeld van de volkshuisvesting bepalen.
Ik pleit nu voor het verduurzamen van de gewijzigde ordening in de volkshuisvesting in de komende periode door:
1. de relatie tussen de volkshuisvesting en andere beleidsterreinen nadrukkelijk in beeld te brengen, zodat op lokaal niveau integraal beleid kan worden gevoerd;
2. de missie en verantwoordelijkheden in de volkshuisvesting verder uit te kristalliseren en
3. het huurstelsel op consistente ordening te bezien.
Tante Agaath is niet meer. Over haar erfenis is heftig gekibbeld, maar het resultaat mag er zijn, de familie Volkshuisvesting kan in harmonie de toekomst in.
3
KAN EEN GEMEENTE NOG
VOLKSHUISVES-TINGSBELEID MAKEN?
3.1 Positie gemeente
De nieuwe positie van de gemeente op het terrein van de volkshuisvesting wordt bepaald door drie ontwikkelingen, die niet geheel synchroon verlopen:
a. de nieuwe ordening in de volkshuisvesting, gestart met de nota Volkshuisves-ting in de jaren negentig en (qua regelgeving) vrijwel afgerond;
b. de bestuurlijke reorganisatie, waarvan de contouren zich nog slechts afteke-nen en het eindmodel nog niet scherp in beeld is;
c. kemtakendiscussies: vrijwel iedere gemeenteraad bezint zich op dit moment op het takenpakket van de gemeente.
Hoofdkenmerk van de Nota Volkshuisvesting is, dat burgers zijn gehouden in hun eigen huisvesting te voorzien. De overheid werkt aanvullend, als de burgér hiertoe zelf niet in staat is. Er bestaat een voorkeur voor geïndividualiseerde maatregelen in plaats van generieke maatregelen. Onderdeel van een algemene beleidstrend is de grotere kostendekkendheid van openbare voorzieningen of gesubsidieerde verstrek-kingen.
3.2 Meer beleidsvrijheid?
De nieuwe ordening kenmerkt zich op papier door decentralisatie en verzelfstandi-ging. Dat betekent enerzijds meer taken, anderzijds minder bemoeienis. Gemeenten
drs. P.Ph. Dordregter en drs. J.C.J.M. van der Voet
willen graag binnen de landelijke kaders zo veel mogelijk ruimte om hun eigen prioriteiten te stellen en een lokaal gewenst produkt te leveren. Er zijn een aantal goede doorbraken gemaakt:
a. De subsidiëring van nieuwbouw:
De landelijke planning en contingenttoedeling per financieringscategorie zonder uitwisselbaarheid wordt vervangen door een systeem met minder categorieën. Lokaal kunnen keuzes worden gemaakt en worden consequenties gedragen .. De huur is de resultante van beleid en niet langer de subsidie. Men kan nu woekeren met de subsidiegelden om een bepaald huurniveau te berei-ken. De gemeente kan zelf bepalen of het budget voor de sociale sector wordt ingezet voor huurwoningen of voor sociale marktwoningen. Vanaf 1995 vallen zelfs de schotten weg en kan de gemeente in alle opzichten maatwerk leveren. Overleg met en instemming van de volkshuisvestingspartners is essentieel.
b. De woonruimteverdeling:
Tot de komst van de Huisvestingswet moest de gemeente het Rijk verzoeken om het woonruimteverdelingsinstrumentarium te mogen toepassen. Nu kan de gemeente binnen regionale kaders beslissen welke instrumenten zij wil inzetten.
c. Het toezicht op corporaties:
in het nieuwe BBSH is de positie van de gemeente ten opzichte van de corporatie verduidelijkt. De Woningwet spreekt uitdrukkelijk van gemeente-lijk toezicht. Dit is lange tijd door de corporatiewereld bestreden. De ge-meente ziet erop toe dat de corporatie een produkt levert overeenkomstig de bedoelingen van de wet (volkshuisvestelijk toezicht) en dat zij op een zodani-ge wijze opereert dat verantwoord wordt omzodani-gegaan met semi-publieke midde-len (fInancieel toezicht).
Toch zijn er ontwikkelingen die de verkregen beleidsruimte onmiddellijk beperken, zoals de sterke afname van subsidies en regionalisering.
3.3 Subsidieloos bouwen
Een grote vrijheid bij het verstrekken van subsidies is fantastisch. Maar wat heb je daaraan indien er nog weinig te verdelen is? Vanaf 1995 krijgen de budgetbeheerders alle mogelijkheden subsidies op maat te verstrekken: zij bepalen wie subsidie krijgt, voor welke woningen en hoe hoog de subsidie is. Tegelijkertijd krijgt een groot deel van de gemeenten vrijwel geen subsidie meer en krijgen de overige gemiddeld zeer lage subsidies. Terwijl nog overal gebouwd moet worden en subsidie in de praktijk een zeer belangrijk sturingsmiddel is. En dat zal het moeten blijven, willen we de enorme taakstelling uit het Trendrapport (en wat daarna aan extra behoefte is gebleken) realiseren. Wij steunen van harte het uitgangspunt van het subsidieloos bouwen: niet subsidiëren indien dat niet nodig is. Met andere woorden: indien de reserves van de corporatie de exploitatierisico's kunnen opvangen. Maar de gemeen-te zit aan de onderhandelingstafel en kan ervaren dat een corporatie (of een andere
opdrachtgever) noodzakelijke woningen niet wenst te bouwen. (Noodzaak heeft verschillende aspecten: aantal, grootte, lokatie, huumiveau, doelgroep.) Mag subsidie dan niet als smeermiddel worden gehanteerd? Waartoe leidt een consequent vasthouden aan het principe van subsidieloos bouwen? Waarschijnlijk tot lage bouw-programma's.
3.4 Regionalisering
Een tweede ontwikkeling die de beleidsvrijheid van gemeenten inperkt is de min of meer van boven opgelegde regionalisering. Daarvan is duidelijk sprake bij de Huisvestingswet, die het de gemeente vrijwel onmogelijk maakt anders dan regionaal bepaalde drempels op te werpen tegenover diegenen die zij minder urgent vindt om bepaalde schaarse segmenten van de woningmarkt te betreden. Een merkwaardige geschiedenis is die van het BWS. In 1992 is de budgetbeherende bevoegdheid aan gemeenten groter dan 30.000 inwoners gegeven. De kleinere gemeenten zouden niet in staat zijn tot zelfstandig budgetbeheer. Om de vermeende schaalproblemen op te lossen, lag regionale samenwerking van kleinere gemeenten in het verschiet. Wat gebeurt echter? We zijn nog niet begonnen met het BWS of van hogerhand wordt grote druk op de gemeenten uitgeoefend om het budgetbeheer regionaal te organise-ren. Ook de grotere gemeenten moeten meedoen. Aanvankelijk nog "vrijwillig", maar vanaf 1995 mogen zelfs de grote gemeenten niet meer zelfstandig blijven opereren. Volkshuisvestingsbeleid is nog uitsluitend regionaal beleid, zo lijkt het op het ministerie van VROM. Het BWS is tot dusverre de kurk waarop de regionalise-ring van de volkshuisvesting drijft.
Waarom is regionalisering gestart? Er waren schaalproblemen van kleine gemeenten bij de invoering van het BWS (administratief van karakter!). De bevlogen verhalen over de woningmarkt· zijn er later opgeplakt. Regionalisering is vooral handig voor het Rijk. Het departementale leven is prettiger met 60 dan met ruim 600 budgetbe-heerders. Het paradoxale is vervolgens dat het BWS 1995 uitblinkt in eenvoud. Daarmee kan een gemeente met 500 inwoners ook uit de voeten. Onze conclusie: iedere gemeente kan zelfstandig budgetbeheerder worden. De regionale hulpstructuur is overbodig en werkt alleen maar verwarrend en vertragend. Een middenbestuur -of dit nu een provinciaal -of regionaal bestuur is, dient zich uitsluitend met de verdeling van de budgetten over de gemeenten bezig te houden. De belangrijke subsidiebeslissingen moeten door de gemeente genomen worden.
3.5 Verzelfstandiging
De verzelfstandiging van woningcorporaties betekent gelijktijdig een taakverzwaring voor de gemeente en een terugtreding. De gemeente is de toezichthouder, maar de mate van bemoeienis is beperkt. Dat leidt bij ons niet tot de fatalistische uitspraak die hier en daar te horen is: "waarom zouden we ons met dat toezicht bezighouden, de corporaties zijn zelfstandig en Heerma dekt ons niet als het er op aankomt". Dat
laatste is cruciaal. De gemeente houdt wel toezicht, maar heeft geen sanctiemogelijk-heid. Indien een gemeente het beleid van een corporatie niet in het belang van de plaatselijke volkshuisvesting acht, moet zij de staatssecretaris om ingrijpen verzoe-ken. Daarin schuilt een vreemde spanning. Het Rijk wordt geacht nog verder terug te treden dan de gemeente, maar oordeelt wel over details op lokaal niveau. Laten we afwachten hoe zich dit in de praktijk zal ontwikkelen. Het is verstandig om een toezichtsprotocol en handleiding toezicht te maken, die het optreden van partners ten opzichte van elkaar een vast patroon geven. Uitspraken van een bewindspersoon moeten aan vonnvereisten voldoen en openbaar worden gemaakt. Dit vonnt de "jurisprudentie". Veel gemeenten hebben de indruk geen enkele rol in het toezicht meer te hebben. Toezicht is noodzaak en de uitoefening daarvan dient op enige afstand te geschieden. Een redelijke mate van zekerheid over voldoende rugdekking van de eindverantwoordelijke voor het toezicht is noodzakelijk. Handboek en protocol kunnen daarover meer zekerheid verstrekken. Maar er is meer: de twee kanten van het toezicht brengen verschillende problemen met zich mee. Het fman-ciële toezicht is het meest te structureren en het hardst te onderbouwen. Volkshuis-vestelijke problemen zijn het moeilijkst te corrigeren, omdat het om een beleidsmatig verschil van inzicht gaat. Als uitvloeisel van de commissie Koopman is vastgelegd dat bepaalde beslissingen tevoren door de corporatie aan de gemeente moeten worden voorgelegd; de beslissingen van aanmerkelijk belang. Daaronder bevinden zich beslissingen van fmanciële en van volkshuisvestelijke aard. De verkoop van woningwetwoningen heeft beide elementen in zich. Maar hoe omgaan met het niet nemen van beslissingen door een corporatie, waar de gemeente deze nodig heeft voor het uitvoeren van haar volkshuisvestingsplan? Deze opmerking is zeer relevant voor het subsidieloos bouwen. Indien een gemeente op grond van onderzoek en een volkshuisvestingsplan van oordeel is dat een corporatie bepaalde woningen moet bouwen, hoe dwingt zij een corporatie die niet wil? Of zonder subsidie niet wenst te bouwen? Dit levert een dilemma op: het afdwingen is in strijd met de verzelf-standiging. Wie draagt het uiteindelijke bedrijfseconomische risico? Het Centraal Fonds (CF) rekent gemeenten uiteindelijk af, indien deze althans het voortbestaan van de corporatie niet op het spel wil zetten. Juridisch heeft het CF geen enkele grond.
3.6 Bestuurlijke reorganisatie
De huidige discussie over de bestuurlijke reorganisatie heeft uiteraard ook gevolgen voor de volkshuisvesting. Het is de vraag of volledige regionalisering wenselijk of noodzakelijk is. Het is een vraag wat over een aantal jaren onder regionaal bestuur moet worden verstaan. Nu gaat het om verlengd lokaal bestuur, om samenwerkende gemeenten. Niet denkbeeldig is het, dat we over enkele jaren over provincies-nieuwe-stijl praten. Dat is een zelfstandige bestuurslaag, die hiërarchisch boven de gemeenten is geplaatst. Waarom zou zo'n middenbestuur volkshuisvestingstaken beter kunnen uitvoeren dan de gemeente? Volkshuisvesting is bij uitstek een gemeentelijke taak. Als de gemeente niet aan de maat van de taken is, moet de taak
niet bij de gemeente verdwijnen maar moet de schaal van de gemeente worden aangepast. Vanuit de VNG is de discussie over grootschalige herindeling aangekaart. In het algemeen vinden wij dat de gemeente dient te beschikken over een volwaardig takenpakket. De bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat moet daadwerkelijk kunnen beslissen over zaken die de burger direct raken. Er moet op gemeentelijk niveau sprake zijn van een integraal afwegingskader. Handelingen op een beleids-terrein moeten mede op hun effecten op andere beleids-terreinen ten goede of ten kwade worden beoordeeld. Daardoor zijn afwegingen mogelijk, die de grenzen van beleids-terreinen overstijgen. Taken en bevoegdheden horen bij de gemeente, tenzij aantoon-baar is dat bovenlokale belangen zich daartegen verzetten. Gebruik het subsidiari-teitsbeginsel! Waar is de regio beter in staat tot een oordeel? In het voorbeeld van de subsidiëring betreft dit hooguit de verdeling van budgetten over de gemeenten. Daarbij kan een duidelijke relatie met de ruimtelijke ordening worden gelegd. Bijvoorbeeld: waar worden grote bouw lokaties gepland en moeten dus ook subsidies naartoe? Alle overige beslissingen over de subsidiëring horen bij de gemeente thuis. Dat kan ook voor de woonruimteverdeling gelden: coördinatie en afstemming bij het middenbestuur, de belangrijke beleidsbeslissingen bij de gemeente.
3.7 Kerntaken
Is volkshuisvesting een kerntaak? Daarop is ondubbelzinnig "ja" te antwoorden. Waarmee moet de gemeente zich bezighouden en met welke intensiteit? Dat is afhankelijk van de plaatselijke behoeften en de politieke beoordeling door de gemeenteraad. Binnen de kerntaak zijn vier deeltaken waarmee iedere gemeente zich - in meerdere of mindere mate - moet bemoeien:
a. Toezicht op corporaties
Toezicht vindt weliswaar op afstand plaats, maar is absoluut noodzakelijk. Zonder toezicht weet de gemeente niet wat een corporatie presteert en kan de gemeente haar verantwoordelijkheid ten opzichte van de doelgroepen/aan-dachtsgroepen niet waarmaken. Voorlopig blijft de corporatie de partner bij uitstek. Terzijde: de overheid kan alleen op corporaties enige druk uitoefenen om hun bijdrage aan het wegwerken van het woningtekort te leveren. Zo is de nationale doelstelling ruim 50 % van alle huishoudens in 2000 over een eigen woning te doen beschikken (nu 48 %). Gemeenten kunnen ontwikkelaars echter niet dwingen tot bouwen, wel kunnen ze hen uitnodigen door het inzetten van stimuleringspremies. Sommige corporaties bouwen voor eige-naar-bewoners, is dat eventueel afdwingbaar? Interessant is dat dan onder-houdscontracten kunnen worden opgelegd en doorverkoopgaranties kunnen worden gegeven. Projectontwikkeling is een terrein dat corporaties via constructies op afstand betreden.
b. Woonruimteverdeling
De aandachtsgroepen spelen een belangrijke rol. Of en in hoeverre het instru-mentarium van de Huisvestingswet moet worden ingezet, hangt in de eerste
plaats af van de schaarste aan woonruimte voor die doelgroepen. Ook hier kan sprake zijn van enige afstand. De concrete toewijzing van woningen is bijvoorbeeld geen kerntaak. Dat kunnen verhuurders ook heel goed.
Belangrijke instrumenten ontbreken. Voor het bevorderen van doorstroming om goedkope woningen voor de doelgroepen vrij te maken zijn onvoldoende instrumenten beschikbaar. Strategische nieuwbouw kan tot op zekere hoogte gewenste verhuisbewegingen totstandbrengen. Het daadwerkelijk doen verlaten van in verhouding tot het inkomen te goedkope huurwoningen kan niet worden afgedwongen. Politiek is de tijd nog steeds niet rijp voor een tijdelijk huurcontract of huurbelasting.
Woonruimteverdeling veronderstelt behoud van het instrument dat goede woningen bereikbaar moet maken voor de doelgroep: de individuele huursub-sidie.
De koopprijsgrens voor eigen woningen ligt in schaarsteregio's (te) laag:
f
156.000 voor de Randstad (f 146.000 rest van het land). Toestemming van Gedeputeerde Staten tot afwijking door gezamenlijke gemeenten binnen volkshuisvestingsregio is vaak wel te verwerven, maar b.V. in de Leidse regio, waar unanimiteit bestond, niet verleend! En indien dit wel gebeurt, dan dreigt de staatssecretaris dat af en toe ongedaan te maken.c. Nieuwbouw
Bij de programmering van de nieuwbouw komt de verantwoordelijkheid van de gemeente in de volle breedte tot uiting. Hoewel de eerste aandacht uit~aat naar de huisvesting van de doelgroepen, heeft de gemeente te maken met alle nieuwbouw. De woningbehoefte van de verschillende doelgroepen hangt zeer met elkaar samen. De gemeente is als enige in staat de verbinding te leggen en een samenhangend beleid te ontwikkelen. De mate van bemoeienis varieert: minder met dure vrije sector, meer met (sociale) woningbouw voor de doelgroepen. Bovendien geldt ook hier enige afstand. De gemeente hoeft zich niet met alle details te bemoeien en hoeft - als het goed is - niet zelf te bouwen. Maar de hoofdpunten moeten wel in het oog worden gehouden. En als het om de doelgroep gaat, is bijvoorbeeld het huurprijsniveau geen detail. Nieuwbouw is van beperkte betekenis qua volume. Beheer van de bestaande voorraad staat centraal. Voldoet de samenstelling van de voorraad aan de wensen in de woningmarkt? Welke strategische toevoegingen zijn nodig: op nieuwbouwlokaties of door inbreiden binnen de bebouwde kom (evt. open gatenplan)? In welke onderhoudstoestand verkeert de voorraad, wat is het comfortniveau? Subsidies gericht inzetten om gewenste kwaliteitsverbetering in de voorraad te bewerken.
In samenhang met renovatie en onderhoud moet opnieuw de kwaliteit van de woonomgeving worden bezien. Anderen interesseren om mee te betalen aan verbeteringen. In ieder geval acties afstemmen. Andersoortige subsidies inzetten om gewenste resultaat te bereiken, bijv. energiebesparing, stadsver-nieuwing, monumenten etc.
Een nieuw thema is de sociale samenstelling van de voorraad, segregatie of integratie; uitplaatsen van huishoudens met overmatig storend woongedrag. In
·
.
bepaalde situaties kan een beheersovereenkomst tussen gemeente en andere partners (ook bedrijfsleven) zinvol zijn.
d. Kwaliteit
Volgens de Woningwet is de gemeente verantwoordelijk voor de bouwtechni-sche toestand van woningen en gebouwen, inclusief welstand. In het verleng-de daarvan ligt het architectuurbeleid. Kwaliteit kan tevens worverleng-den be-schouwd als de differentiatie van het woningbestand. De wetgever heeft op dit terrein een belangrijke verruiming van de eigen verantwoordelijkheid van woningbezitters tot stand gebracht. Kleine ingrepen aan de woning en het perceel zijn niet meer vergunningplichtig of hooguit meldingsplichtig (en dan alleen toetsing aan het bestemmingsplan en eventueel welstand). Dat be-schermde stads- en dorpsgezichten in het gedrang zouden kunnen komen zal in de toekomst door wetswijziging worden gecorrigeerd.
Tenslotte een taak die wat ons betreft kan sneuvelen in de kerntakendiscussie: de financiering. Bij de bruteringsoperatie is een dubbelbesluit genomen: bruteren en openstellen van het WSW voor alle financieringsvragen van de corporaties. Bovendien kunnen gemeenten alle door hen aangegane verplich-tingen (garanties en leningen) indien gewenst aan het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) overdragen. De bankiersrol van de gemeente kan worden beëindigd, waardoor de relatie aan zuiverheid wint (ook naar het Centraal Fonds). Voor de eigenaar-bewoners doet zich dezelfde vorm van privatiseren van de fmanciële relatie voor. Er komt een Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) , dat de gemeentegarantie met rijksparticipatie voor 50% overneemt. Ook hier kunnen alle oude verplichtingen van de gemeenten aan het WEW worden overgedragen. Bij deze fondsen doen de gemeenten op 50-50 basis met het Rijk in een tertiaire achtervang mee.
3.8 Uitdagingen
De waarde van de nieuwe ordening moet blijken uit de praktijk. Kan de gemeente in die nieuwe ordening de uitdagingen aan waarvoor ze nu staat? Op grond van statistische analyses kan vaak de conclusie worden getrokken dat in een gemeente voldoende goedkope woningen staan om de doelgroep te huisvesten. Er is echter sprake van scheefheid. Die woningen zijn bezet door mensen met hogere inkomens en komen onvoldoende beschikbaar. Alleen strategische nieuwbouw helpt de doorstroming nauwelijks op gang. Om op korte termijn de doelgroep te huisvesten, is dus ook nieuwbouw in de goedkope sector nodig. Zijn de subsidies daarop nog afgestemd? Doen de corporaties daaraan voldoende mee? Zijn die bereid desnoods een deel van de reserves in te zetten om lagere huren mogelijk te maken (dat wil zeggen: verliesgevende exploitatie)? Dat bepaalt ook in hoge mate het terugdringen van de IHS-uitgaven. Goed toewijzen is belangrijk, maar dan moeten er voor mensen met lage inkomens wel voldoende goedkope woningen beschikbaar zijn. Het zijn afwegingen van de gemeente, waarin ook de bevordering van differentiatie in
woonmilieus en het tegengaan van segregatie een rol spelen. Behoud van de IHS is een absolute noodzaak, het is het kerninstrument van de volkshuisvesting. Niet fiscaliseren en niet in het traject sociale uitkeringen onderbrengen.
De bouw van meer goedkope woningen wordt ook gevergd door twee andere doel-groepen: vluchtelingen en ouderen. Asielzoekers en vluchtelingen moeten op zeer korte termijn onder dak worden geholpen. Gemeenten werken daaraan bijzonder hard, maar kunnen geen ijzer met handen breken. Door het gebrek aan bouwlokaties wordt minder gebouwd dan nodig is. De lokatieproblematiek - het betreft vooral de grote bouwlokaties - willen gemeenten graag oplossen. Maar ze vinden niet altijd begrip (en het benodigde geld) bij de sterk verkokerde rijksoverheid. Als de gemeente een volkshuisvestingsbeleid voert, is dat geen sectorbeleid. Volkshuisves-ting, ruimtelijke ordening, milieu, verkeer en waterstaat: de gemeente wil een integraal beleid voeren. Dat bleek altijd al duidelijk bij onderwerpen als stadsver-nieuwing, sociale vernieuwing en buurtbeheer. Voor de lokatieproblematiek zijn bij het Rijk verschillende loketten, die op verschillende tijden open zijn. Afstemming vindt onvoldoende plaats en vertraging is het gevolg. En dus moet men de toevlucht zoeken in tijdelijke huisvesting, zoals wisselwoningen.
De bestaande woningvoorraad is niet goed afgestemd op de behoeften van ouderen. Zij hebben behoefte aan kleinere woningen, gelijkvloers en voorzien van een lift en andere speciale voorzieningen. Die woningen zijn onvoldoende aanwezig en moeten dus worden gebouwd. En dat gebeurt ook. Op lokaal niveau is men inventief. De woningen stonden er al, nog voordat het Rijk ontdekte dat ze wozoco's moesten heten. Wie anders· dan de gemeenten zijn in staat het wonen en de zorg voor ouderen bijeen te brengen? En wat verzint het Rijk: er moet een driedeling komen: gewone huizen, verzorgingshuizen en nog iets er tussen. Verkokering en bureaucratie dreigen zo de overhand te krijgen en de mogelijkheden van de lokale partners worden ingeperkt. Dat we streven naar kostenbeheersing, daarmee is iedereen het eens. Maar laat het maatwerk leveren door degenen die daartoe in staat zijn.
3.9 Afsluiting
- Volkshuisvesting heeft directe gevolgen voor de burger. Het hoort dus een kerntaak te zijn voor de bestuurslaag die het dichtst bij die burger staat.
- Een volwaardig takenpakket en integraal bestuur veronderstellen wezenlijke taken en bevoegdheden op het terrein van de volkshuisvesting.
- Regionalisering van de volkshuisvesting lijkt meer dan het is en is bovendien niet nodig. Met uitzondering van enkele coördinerende taken, moeten de belangrijke beslissingen ook in de toekomst op gemeentelijk niveau worden genomen.
- De gemeente houdt op het terrein van de volkshuisvesting vijf kerntaken: toezicht op corporaties, nieuwbouw, voorraadbeheer, woonruimteverdeling (is tevens betaalbaarheid) en kwaliteit.
- Het is niet alleen gewenst dat de gemeente deze kerntaken uitvoert, zij is daartoe ook in staat (wellicht na enige schaalvergroting, die overigens toch al gaande is).
- De gemeente dient zich actief op te stellen, ook al is het op enige afstand van de overige partners in de volkshuisvesting. Bij geheel afzijdig blijven verliest zij het overzicht en het inzicht. Daarbij geldt overigens een ijzeren politieke wet: indien het mis gaat, keert de wal het schip. Daarin verschilt de plaatselijke politiek niet van de landelijke. In beide gevallen is het niet raadzaam het daarop aan te laten komen, want het gaat ten koste van veel vertraging en schade.
4
NIEUWE ZAKELIJKHEID IN DE
VOLKSHUIS-VESTING
4.1 Inleiding
Verzelfstandiging van corporaties, strategisch investeren, snel teruglopende subsi-dies, een grotere oriëntatie op de markt .... dat zijn enkele termen die het werkter-rein markeren waarin corporaties tegenwoordig opereren. Corporaties kiezen daarin op heel verschillende wijze positie. Er zijn corporaties die vaststellen dat nieuwbouw voor de doelgroep te duur geworden is en zich daarom concentreren op beheer van het bestaande bezit. Anderen oriënteren zich met strategische nieuwbouw op een markt die veel breder is dan die van sociale huurwoningen om dan maar direct hun primaire taak te realiseren.
En naast strategisch bouwen en traditioneel beheren wordt de serviceverlening aan bewoners geïntensiveerd door bijvoorbeeld: onderhoudsklussen in de woning, onder-houd voor een Vereniging van Eigenaren, maar er wordt ook samenwerking aangegaan om de veiligheid van woning en woonomgeving te verbeteren. In Almere wordt in samenwerking met de gemeente een buurtbeheerbedrijf opgezet. In Groningen leggen de gezamenlijke corporaties zich toe om gemeentelijke taken met betrekking tot woonruimteverdeling, volkshuisvestingsplannen, projectontwikkeling op wijkniveau of huursubsidiëring op zich te nemen (Woningraad, 1993). In de Haaglanden, Den Haag spannen de corporaties zich in om kwaliteitszorg te garande-ren. En in Amsterdam gaan vier corporaties en drie aannemers een samenwerking aan om ruim 1.000 woningen in het Oostelijk Havengebied te ontwikkelen. Risico-verdeling, projectorganisatie en integraal beheer nà de bouw zijn een paar sleutel-woorden bij "New Deal", de naam van dit project.
drs. D. Hamersma Nationale Woningraad
