•
WERKDOCUMENT
+-'..c
u
co
"-""C "-Q)>
al
~
I-
.-o
ê
I-
Q) ::J~::J
C
I-
Q)-
C
I-
Q) Cl) ClZ
C
CI)=-C
~.-w~
o
0.o
Toekomst van de individuele huursubsidie
Redactie:
H. Priemus
H.W.M. Toneman
TOEKOMST V AN DE INDIVIDUELE
HUURSUBSIDIE
libliethe@k TU Delft 1111111111111111111111111111111111 C .0031138&52414
579
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB
Bureau Opleidingen en Kennisoverdracht Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11
TOEKOMST V AN DE INDIVIDUELE
HUURSUBSIDIE
Redactie: H. Priemus H.W.M. Toneman Bijdragen: W.B. Rohde J.B.S. Conijn G.A. Klandermans R. van der Veen R. van GenugtenF. Catau J.G.C.M Schuyt
De werkdocumenten van het Onderzoeksinstituut OTB worden uitgegeven door de: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Toekomst
Toekomst van de individuele huursubsidie / red.: H. Priemus en H.W.M. Toneman; bijdragen: W.B. Rohde ... [et aL] - Delft: Delftse Universitaire Pers. - (Werkdocu-ment / Onderzoeksinstituut OTB ; 95-10).
Met lit. opg. ISBN 90-4-7-1133-X NUGI 655
Trefw: huursubsidies.
Copyright 1995 by Delft University Press, Delft, The Netherlands.
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University
INHOUD
1 INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
H. Priemus en H.W.M. Toneman 2 UITKOMSTEN VAN HET ONDERZOEK 'INDVIDUELE HUURSUB-SIDIE IN PERSPECTIEF' . . . ... .. .. . . 5
W.B. Rohde 2.1 Inleiding .. ... . . .. . . .. . . .. . . 5
2.2 Het onderzoek IHS in perspectief .. . . 5
2.3 De historie van de IHS . . . 6
2.4 'Facts & figures' over de IHS . . . .. . . .. . . . 7
2.5 Gedragseffecten: huurders en IHS. . . . . . . . . . . . . . . .. 10
2.6 Gedragseffecten: verhuurders/gemeenten en IHS . . . . . . . . . .. 11
2.7 Woningmarkteffecten IHS .. . . . .. . . 13
2.8 De agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 18
2.9 Literatuur. . . .. . . 20
3 BELEIDSDILEMMA'S RONDOM DE INDIVIDUELE HUURSUBSI-DIE . . . 21
I.B.S. Conijn 3.1 Inleiding .. . . .. . . .. . . . .. . . . ... .. .. 21
3.2 Het gebruik van de regeling . . . 22
3.3 Enkele beleidsdilemma 's . . . .. .. . . 25
3.3.1 Basisvoorziening of vangnet? . . . . . . . . . . . . . . . .. 25
3.4 Volkshuisvestings- of inkomens instrument . . . . . . . . . .. 26
3.5 Huurbeleid in relatie tot IHS-beleid. . . . . . . . . . . .. 27
3.6 Tot slot. . . . . . . . . . . .. 28
4 MOGELUKHEDEN EN BEPERKINGEN VAN DECENTRALISA-TIE EN BUDGETTERING . . . .. . . . .. . . 31
G.A. Klandermans 4.1 Inleiding: discussie eigenlijk overbodig .. . . .. . . ... 31
4.2 Tegenstanders van decentralisatie en budgettering IHS . . . 31
5
4.4 Wijken en groeikernen ontoegankelijker voor
lage-inkomens-groepen . ... .. . . . .. . . .. . . .. .. .. 32
4.5 De zin van decentralisatie . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 32
4.5.1 Huursubsidie als tijdelijk vangnet . . . . . . . . . . . . . . . . .. 33
4.5.2 Bij huursubsidie als basisvoorziening . . . . . . . . . . . . . . . . .. 33
4.6 Sturingsmogelijkheden van de lokale overheden . . . 34
4.6.1 Sturing op de woningmarkt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 34
4.6.2 Sturing op de inkomensontwikkeling . . . . . . . . . . . . . .. 35
4.6.3 Sturing op de huurontwikkeling en de woonruimteverdeling . . . . 35
4.7 Moet er dan niets aan de IHS veranderen? ... . . 35
INKOMENSBELEID EN INDIVIDUELE HUURSUBSIDIE; BELEIDSDILEMMA'S IN HET VOLKSHUISVESTINGSBELEID R. van der Veen 37 5.1 Inleiding.... . . ... .. . . .. . . 37
5.2 Volkshuisvestingsbeleid en de individuele huursubsidie . . . . . .. 37
5.3 Inkomensontwikkeling en de individuele huursubsidie . . . . . . .. 40
5.4 Individuele huursubsidie als inkomenspolitiek instrument . . . . .. 45
5.5 De toekomst van de individuele huursubsidie'. . . . . .. 48
5.6 Literatuur. . . .. . . .. . . . .. . . 48
6
ms
MET PERSPECTIEF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 51R.T.M. van Genugten 6.1 Inleiding. ... .. . . . .. ... .. . . .. ... ... .. . . 51
6.2 Problemen en knelpunten van de huidige IHS-regeling . . . 51
6.3 Gewenste verbeteringen binnen de huidige systematiek ... . . 52
6.4 Vier scenario's voor stelselwijziging . . . .. . . 52
6.5 Stelselherziening: terug naar een normhuurquotensysteem . . . 53
7 INDIVIDUALISERING VAN HUREN VAN CORPORA TIEWO-NINGEN; EEN ALTERNATIEF OF EEN DAGDROOM? . .. . . 55
F. Catau 7.1 Inleiding.. .. .. . . 55
7.2 Discussie over koppeling inkomen en huur nodig . . . 55
7.2.1 Politiek is huursubsidie 'vogelvrij' . . . 55
7.2.2 Snelle huurstijgingen maken discussie wenselijk .. . . 56
7.3 Het corporatiebeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 56
7.4 Uitwerking in het geval 'Waliënsestraat' . . . . . . . . . . . . .. 57
7.4.1 Uitgangspunten voor de kostprijsberekening . . . . . . . . . . . . .. 57
7.4.2 Draagkracht van de doelgroep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 58
7.4.3 Resultaat ... .. . . ... . . 59
7.5 Van voorbeeld naar algemeen beleid . . . . . . . . . . . . . . . . .. 60
8 IHS: HOUDEN WAT WE HEBBEN? . . . 63
J.G.e.M. Schuyt 8.1 Inleiding . . . ... . . .. . . .. . ... . . .. 63
8.2 Doelstelling van de IHS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
8.3 Legitimatie. . . .. ... ... ... ... . . 64
8.4 Romp-kop-model ... ... . . .. . . .... .... ... . 64
8.5 Houden wat we hebben? .. . . . ... . . .. . . . .. . . . ... 66
8.6 Relatie IHS / huurbeleid . . . .. . 67
8.7 Voordelen.. .. ... . . .. .. . . .. 67
8.8 Ondervangen mogelijke nadelen . . . . . . . . . . . . . . . . .. 68
8.9 Bereikbaarheidsplan . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
1
INLEIDING
H.Priemus en H.W.M. Toneman Onderzoeksinstituut OTB
In het paarse regeerakkoord staat 200 miljoen gulden ingeboekt als bezuiniging op de individuele huursubsidie (IHS). Bovendien wordt aangekondigd dat zal worden geprobeerd om stappen te zetten in de richting van een decentralisatie van dit kerninstrument voor het volkshuisvestingsbeleid. Daarmee is de discussie over de toekomst van de individuele huursubsidie opnieuw losgebarsten.
Deze rapportage bevat de inleidingen van het Konfrontatiekollege Volkshuisvesting 1995, georganiseerd door het Onderzoeksinstituut OTB en het NIROV, waarin bij uitstek deskundige sprekers hun licht laten schijnen over de toekomst van de individuele huursubsidie.
Om inzicht te geven in de toepassing van de individuele huursubsidie in de praktijk, presenteert Rohde (RIGO) in hoofdstuk 2 de zeer uitvoerige onderzoekingen, die het RIGO en het Onderzoeksinstituut OTB in opdracht van het ministerie van Volkshuis-vesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer onder het motto 'Individuele huursubsidie in perspectief' hebben uitgevoerd. De evaluatie maakt duidelijk dat de individuele huursubsidiëring goed functioneert, maar dat over de doelen onduidelijk-heid bestaat. Bovendien blijken de uitgaven aan individuele huursubsidiëring nu redelijk onder controle te zijn.
Conijn (Onderzoeksinstituut OTB) schetst in hoofdstuk 3 enkele beleidsdilemma's rondom de individuele huursubsidie, na ingegaan te zijn op het gebruik van de regeling. Hij gaat in op de oorzaken van de toename in de beginperiode. De laatste jaren is er sprake van een ommekeer in de ontwikkeling, mede als gevolg van een strikter toewijzingsbeleid en aanpassingen in de regeling waardoor het bereik van de regeling is beperkt. In procenten van de huurwoningvoorraad daalde het IHS-gebruik tot 25 à 26 %. Opmerkelijk feit is, dat in de jaren tachtig het gebruik van de regeling niet is gestegen omdat de zogenaamde scheefheid zou zijn toegenomen. Eerder is het omgekeerde het geval. Voorts ligt de omvang van de latente vraag (de groep huurders die geen gebruik maakt van het wel aanwezige recht op individuele huursubsidie) tussen 25 en 30% van alle potentiële IHS-ontvangers. Deze latente vraag vormt overigens ook een typisch beleidsdilemma: bij totale opheffing zou de totale uitgave aan individuele huursubsidie met ongeveer 20% toenemen. Dit zou
ongetwijfeld nieuwe bezuinigingen op de regeling tot gevolg hebben. De volgende drie beleidsdilemma's bespreekt Conijn hierna meer diepgaand: is de individuele huursubsidie een basisvoorziening of een vangnetconstructie? Is de individuele huursubsidie een instrument van volkshuisvestingbeleid of van inkomensbeleid? Hoe past de centraal vormgegeven en uitgevoerde IHS-regeling in een omgeving waarin de verzelfstandigheid van de verhuurder is toegenomen? Tot slot concludeert Çonijn, dat de discrepantie tussen de netto huurstijging en de stijging van de basishuur niet in alle gevallen een beoogd en gewenst effect is van de IHS-regeling. Een betere onderlinge afstemming is nodig.
Klandermans (Stedelijke Woningdienst Amsterdam) gaat in hoofdstuk 4 in op de mogelijkheden en beperkingen van decentralisatie en budgettering. Hij laat zich daarbij kennen als een tegenstander van beide opties, en signaleert dat de doelstellin
-gen van de individuele huursubsidie gaandeweg zijn verschoven van instrument van volkshuisvestingsbeleid naar een instrument van inkomensbeleid. Het gevaar bestaat daarbij, dat hele wijken in grote gemeenten en groeikernen alleen nog voor bepaalde inkomenscategorieën beschikbaar zullen zijn als de doelstelling 'keuzemogelijkheden bevorderen' wordt losgelaten. Klandermans gaat ook de sturingsmogelijkheden van de lokale overheden na. Zijn conclusie is, dat er maar weinig aan de regeling hoeft te veranderen.
Van der Veen benadert (de toekomst van) de individuele huursubsidie vanuit het perspectief van het inkomensbeleid en de sociale zekerheid. Na een schets van recente ontwikkelingen op het terrein van de volkshuisvesting en de individuele huursubsidie, stelt hij de inkomensontwikkeling en het belang van de huursubsidie daarbinnen aan de orde. De huidige verhoudingen op het terrein van de volkshuis-vesting leiden volgens hem tot een aantal ongewenste en averechtse effecten. Deze zijn door decentralisatie en budgettering ten dele tegen te gaan. Daarbij worden segegratie en concentratie ook volgens hem waarschijnlijk eerder bevorderd dan afgeremd.
De toenemende vergrijzing en de in de jaren tachtig explosief gestegen aantallen uitkeringsgerechtigden hebben gezorgd voor een sterke stijging van het beroep op de individuele huursubsidie. Hoewel men in het volkshuisvestingsbeleid uitgaat van een langzame afname van de omvang van de doelgroep, meent Van der Veen, dat men te optimistisch is over de verwachte ontwikkeling van het arbeidsinkomen, en over de verwachte stabilisatie van de 'huishoudensverdunning' . Voorts is niet alleen de ontwikkeling van het gemiddelde arbeidsinkomen van belang; er lijkt zich meer en meer een tweedeling te gaan aftekenen in de inkomensverdeling. De woonlasten zullen blijven stijgen, en de individuele huursubsidie blijft een belangrijke inkomens-component voor de minima, en daardoor een belangrijk inkomenspolitiek instrument. Als zodanig botst het in ieder geval met het idee van budgettering van de huursubsi-die. Een gebudgetteerde huursubsidie kan (en zal waarschijnlijk ook) de geschiktheid van de huursubsidie als inkomenspolitiek instrument aantasten.
Hierna gaat Van der Veen in op de toenemende ondoorzichtigheid van de moderne samenleving, die ook in de sociale zekerheid voor grote problemen zorgt. De
decentralisatie van de nieuwe Bijstandswet per 1 januari 1996 heeft vooral betrek-king op de uitvoering en zal dit probleem slechts ten dele oplossen. Als alternatief ziet Van der Veen een uitkering waarin onderscheid gemaakt wordt tussen een deeluitkering voor zg. persoonlijke uitgaven en een deeluitkering voor woonlasten. Ook voor andere uitkeringsgerechtigden (dan de ABW/RWW gerechtigden) met een minimuminkomen is het denkbaar, dat zij in de toekomst bij de sociale dienst moeten zijn voor het aanvragen van huursubsidie. Een verdere integratie van de individuele huursubsidie in het stelsel van sociale zekerheid, ook voor anderen dan de minima, is dan de eindconclusie, ondanks het gevaar dat er een nieuwe armoe-deval ontstaat.
Van Genugten (Nederlandse Woonbond) signaleert in hoofdstuk 6 een aantal historisch gegroeide tekortkomingen in het huidige huursubsidie-systeem, en noemt enkele wenselijke verbeteringen. De Woonbond is noch voor decentraliseren noch voor onderbrengen in de Bijstand, maar heeft een sterke voorkeur voor het handha-ven en vereenvoudigen door invoering van een normhuurquotensysteem. Het fiscaliseren is vanwege de mogelijkheden die ontstaan voor gelijkwaardige behande-ling van woonlasten in de huur- en koopsector en de vermindering van de kwetsbaar-heid voor bezuinigingen, zeer de moeite van verder onderzoek waard. Van Genugten bepleit een terugkeer naar een normhuurquotenstelsel, waarvan hij de opzet en operationalisatie nader uitwerkt.
Catau (Woningbouwvereniging Winterswijk) schroomt niet om in te gaan op het gevoelige vraagstuk van de koppeling tussen inkomen en huur. Woningcorporaties worden thans wel gedwongen om dit vraagstuk op te pakken, omdat zij bij het bepalen van hun prijsbeleid drie invalshoeken kennen: doelgroep, markt en financiële continuïteit. Zij moeten een kwalitatief goed en betaalbaar produkt aanbieden, een prijs voor hun produkt vragen die marktconform is. Een extra dimensie in deze discussie is die over kopen en huren; de Woningbouwvereniging Winterswijk is een groot voorstander van het beleid van het verkopen van een groter aantal sociale-huurwoningen.
Catau gaat hierna in op een concreet woonzorgproject in Winterswijk. Bij de start van een complex woningen voor ouderen (met gegarandeerde zorg) in 1994 waren er geen BWS-subsidies. Het ging om een relatief moeilijke locatie en daarnaast streeft de woningbouwvereniging naar een hoog kwaliteitsniveau. Catau schetst de gehan-teerde overwegingen en uitgangspunten voor de huurberekening, en concludeert dat deze te hoog zou zijn voor de doelgroep. Een verlaagde huur voor de doelgroep van beleid leek daarom noodzakelijk. Uitgangspunt daarvoor is de fiatteringsgrens van de individuele huursubsidie (kale huur
f
664,- per maand minusf
300,- huursubsidie).Rekening houdend met de extra kosten die voortkomen uit de extra voorzieningen die het woonzorgproject biedt (huismeester, recreatiezaal), stelde de woningbouw-vereniging dat de huursubsidie in dit complex niet hoger mocht zijn dan
f
360,- per maand. Deze aanpak verdraagt zich volgens Catau met de uitgangspunten van het BBSH. Met deze aanpak wordt financieel gezien verspilling voorkomen, het basisprincipe van marktconformheid wordt gehandhaafd, en de toegankelijkheid voorde doelgroep, zonder ernstige financiële consequenties voor de corporatie, is
gegarandeerd.
In het algemeen biedt deze aanpak een aantal aspecten die volgens hem van groot belang zijn voor de betaaibaarheid van de sociale woningbouw en de positie van de sociale verhuurders. Wat de kritiek van het ministerie betreft, is er sprake van
spanning tussen oud en nieuw beleid: in het verleden dicteerde de overheid de regels, nu meet zij prestaties. Zelfstandige, geprivatiseerde corporaties, belast met de uitvoering van een publieke taak, vallen niet meer onder een regiem, waarbij het verboden is om inkomensbeleid te voeren.
Schuyt (Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting) houdt in hoofdstuk 8 een pleidooi voor méér fundamentele discussie over een nieuwe ordening van de IHS. Eerst gaat hij in op de doelstellingen van de IHS, en op de effectiviteit ervan. Bij een nieuwe ordening zouden een aantal criteria de toets der kritiek moeten kunnen doorstaan, die dat nu óók doen: toegankelijkheid voor lagere-inkomensgroepen, geringe uitvoeringskosten, eenvoud, controle-mogelijkheden, en uniformiteit van de regeling.
Vervolgens behandelt hij de vraag of (gedeeltelijke) decentralisatie soelaas biedt. Er zijn diverse varianten daarvan denkbaar: totale decentralisatie, budgettering, mede-bekostiging, en daarnaast een onderscheid tussen territoriale en functionele decentra-lisatie. Om recht te doen aan de wens van enkele gemeenten en corporaties om invloed uit te oefenen op de IHS, kan worden overwogen om de IHS-regeling te splitsen in een centraal gestuurde romp en een decentrale kop. Ook in deze decentra-lisatie-variant blijft sprake van centrale normering en centrale bekostiging. De uitvoering komt op gemeentelijk niveau te liggen. Om de eerder geroemde efficiëntie in tact te laten, kunnen gemeenten besluiten om de uitvoering centraal te regelen. De invulling van de kop en de romp kan verschillen. Schuyt geeft hiervan vier voorbeel-den.
Tenslotte sluit hij af met het leggen van de relatie tussen de IHS en het huurbeleid. Er zijn aanvullende instrumenten voor de IHS gesuggereerd, zoals het woonlasten-fonds (zoals al bestaat in de gemeente Rotterdam), huurkortingen op individuele basis alleen in bepaalde complexen (ontwikkeld door de corporatie De Samenwer-king uit Spijkenisse), en 'individueel huurbeleid' (ontwikkeld door G. van Rossum (Woningbouwvereniging IJsselstein) en M. Koolhaas (Woningbouwvereniging De Goede Stede)). In deze lokale initiatieven zien we een nauwe relatie tussen het huurbeleid en de IHS. Het taboe op lokaal inkomensbeleid staat ter discussie. Schuyt noemt de voordelen ervan, en bespreekt hoe de mogelijke nadelen te ondervangen zijn.
2
UITKOMSTEN V AN HET ONDERZOEK
'INDIVI-DUELEHUURSUBSIDIE IN PERSPECTIEF'
W.B. Rohde
RIGO Research en Advies BV
2.1 Inleiding
Deze bijdrage richt zich vooral op het functioneren van de IHS in het recente verleden en het heden. Om inleiders na mij in staat te stellen gemakkelijker met allerlei toekomstgerichte bespiegelingen bezig te zijn, geef ik hier een toelichting op de IHS rondom zeven onderwerpen:
1. Het onderzoek 'IHS in perspectief 2. De historie van de IHS
3. 'Facts & figures' over de IHS 4. Woningmarkt: huurders en IHS
5. Woningmarkt: verhuurders/gemeenten en IHS 6. Volkshuisvestingseffecten IHS
7. De agenda
2.2 Het onderzoek IHS in perspectief
Eind 1992 is het project 'IHS in perspectief gestart: een project van het DGVH in het kader van de reorganisatie, in eerste instantie niet gestart door de bewindslieden.
De opgave was: het leveren van bouwstenen voor een evaluatie door het DGVH zelf. Deze bouwstenen zijn er gekomen: acht rapporten (zeven van het RIGO en een van het OTB). De feitelijke evaluatie is er nog steeds niet. Ook heeft VROM geen standpunt over de nabije toekomst bepaald. De aanvankelijke gedachte was om vóór de Tweede-Kamerverkiezingen een standpunt te geven. In de kabinetsformatie is de IHS kort door de bocht afgehandeld. Daar was geen onderzoek voor nodig geweest.
De acht bouwstenen voor de evaluatie zijn:
1. De historie van de besluitvorming door de wetgever en de beleidsvoorbereiding door het departement tussen 1972 en 1992.
2. Een beschrijving van de samenhang tussen IHS en andere terreinen van volkshuis-vestingsbeleid met de vraag, hoe de IHS heeft bijgedragen aan het realiseren van het volkshuisvestingsbeleid.
3. Een studie naar de doel bereiking van enkele constante doelstellingen uit de regeling in drie peiljaren, in de vorm van een formele beleidsanalyse.
4. Een studie naar de mate waarin huurders bij verhuisbeslissingen de IHS laten meewegen in hun keuzes.
5. Een inventarisatie van de invloed die IHS heeft op verhuurders en gemeenten bij beslissingen over woonruimteverdeling en investeringen in nieuwbouw en verbete-ring.
6. Een onderzoek naar de instroom en uitstroom uit de regeling in het subsidietijd-vak 1992-1993.
7. Een analyse van veranderingen in het gebruik van IHS in het verleden, de dyna-miek die de regeling zelf genereert en een vooruitberekening van het gebruik van de regeling in verschillende scenario's. Deze analyse is door het OTB verricht (zie ook de bijdrage van Johan Conijn in hoofdstuk 3).
8. Een beschouwing over de plaats van het instrument in de nieuwe ordening in de volkshuisvesting en een inventarisatie van mogelijke ontwikkelingsrichtingen.
Deze studies bevatten veel informatie over de huidige werking van de regeling en de opgetreden effecten, en veel over wat er in het nabije verleden is gerealiseerd en veranderd. Zij zeggen weinig over hoe het verder kan met de IHS en al helemaal niets over hoe het zou moeten. Deze bijdrage beperkt zich tot de werking van de huidige regeling.
2.3 De historie van de
ms
Waarom er een IHS kwam, is een verhaal apart. De IHS was een politiek compro-mis: de regeling is zowel ten gunste van huurprijsliberalisatie als ten gunste van inkomenshuren uit te leggen. De uiteindelijke onderbouwing kwam in feite neer op , goed en betaalbaar wonen voor lage inkomens'. Deze doelstelling is nooit meer veranderd. Wel is hij op de achtergrond geraakt. Afgeleide doelstellingen waren in 1975 enerzijds het vergroten van de keuzevrijheid en anderzijds de kwaliteitsverbete-ring. Gekozen werd voor specifieke objectsubsidies en een generieke, algemeen werkzame IHS. De regeling werd een grote zelfreguierende werking toegedacht. Men dacht dat huurders de stijgende normhuurquoten zouden doorzien (kwaliteits-korting) en de economische groei zou eveneens al snel tot een dalend beroep op de regeling leiden. Deze automatische piloot bleek niet te werken. De normering van huurquotes bleek tot een onbeheersbaar beslag op de regeling te leiden.
In het begin van de jaren tachtig werd het vergroten van de keuzevrijheid en van de kwaliteitsverbetering vervangen door beheersbaarheid en continuïteit. Een breekpunt in 1983 was van groot belang. De IHS stapte toen over van de normhuurquotes op de normhuren, de normering vooraf verdwijnt. De huurquotes worden een resultante van het huurbeleid, in plaats van andersom. Voor de beheersing van de uitgaven kijkt men sterker naar de werking van de woningmarkt. Die heeft immers een groot effect op het beslag aan subsidiemiddelen.
Aan het einde van de jaren tachtig, en met de Tussenbalans en de Nota
Volkshuis-vesting in de jaren negentig, verschuift het volkshuisvestingsinstrumentarium steeds
meer naar de subjectsubsidies. De objectsubsidies als flankerend beleid voor de IHS worden vervangen door een groter beroep op een evenwichtige verdeling van de
voorraad. De IHS wordt bestempeld als kerninstrument. Het bereik van de regeling wordt echter steeds meer ingeperkt tot wat sindsdien de doelgroep van beleid heet. Doelmatig subsidiegebruik wordt een doel van de IHS op zich. Ondanks de titel
'kerninstrument' wint het inkomenspolitieke element in de regeling aan belang: de minima zijn het ijkpunt geworden.
De IHS is dus altijd een generieke regeling geweest. Daar is nooit aan getornd. Wo-ningmarkteffecten zijn nooit als specifieke doelstelling opgenomen, zoals krotoprui-ming, stadsvernieuwing, doorstromen of leegstand bestrijden. Sinds 1975 is de IHS
van toepassing op alle huurwoningen en alle huurders. In de regeling zijn nauwelijks beoogde woningmarkteffecten geoperationaliseerd of gekwantificeerd. Het kenmer-kende van de regeling is dat de uitwerking wel zeer specifieke effecten had. De regeling heeft specifieke doelen en heeft een specifieke neerslag gehad. Zoals in stadsvernieuwingsgebieden en groeikernen, waar duurdere woningen staan, of bij het bestrijden van leegstand. Het algemene karakter heeft nooit ter discussie gestaan.
Nimmer is het wenselijke bereik tegen het licht gehouden van de opbouwen de mogelijkheden van de woningvoorraad. Hoe doelmatig de IHS als generieke subsidie is, is nooit bekeken.
De oorspronkelijke doelen keuzevrijheid en kwaliteitsverbetering horen bij de effecten van de regeling. Nieuwe doelen zijn beheersing en continuïteit. Passend-heidsprikkels zijn eerst voor de huurders ingevoerd, door scherpere kwaliteitskortin-gen, later voor woonruimteverdelers. De wijzigingen worden politiek beoordeeld tegen de meetlat van de inkomenseffecten, niet tegen volkshuisvestingsdoelstellingen 'goed en betaalbaar wonen voor iedereen'. Toch is dat anno 1995 nog steeds de doelstelling van de IHS.
2.4 'Facts & figures' over de IHS
- Van bijna 350.000 huishoudens met gemiddeld bijna
f
1.000,- IHS per huishou-den per jaar in 1975 naar bijna 1 miljoen huishouhuishou-dens met gemiddeld bijnaf
2.000,- nu. Het IHS-budget is in die bijna twintig jaar gegroeid van 0,3 tot 1,8 miljard.- Deze forse toename gaat gepaard met een aanzienlijke afname van het potentiële bereik van de regeling.
Wat bepaalt het beslag op de IHS?
1 De regeling zelf (de tabelgrenzen, kwaliteitskortingsschijven, fiatterings-grens).
2 Sociaal-economische en demografische factoren, werkloosheid, pensionering
en echtscheiding.
Figuur 2.1 De ontwikkeling van het aantal toekenningen, het totaal toegeken-de bedrag en toegeken-de gemidtoegeken-deltoegeken-de bijdrage, in toegeken-de periotoegeken-de 1975-1992, ge-indexeerd (1975 = 100) 600 500 400 300 aantal toekenningen
---200 --••• =.;.::~:---'-"'~""'-" " "'-'-'~~-;;.'" __ 1"-· bijdrage 100 ~m~M~n~n~~~~I~I~I~I~~SI~~71~1_1~lm 1976 19n 1978 19~ 19~ 1981 1~ 1~ 1~ 1985 1986 1987 1988 1 _ 1~ 1991 1992
Figuur 2.2 De subsidiabele woningvoorraad en de potentiële IHS-ontvangers in 1981/1982 en 1989/1990
+-subsidiabele woningen (huurdecielen~
t
-:j:~=========:::;:I00=i ê .I! -~ 1l c..
~
~ e~
I
~ 7 I ~ i ___________ _ ;; I8.
I ... 1...J....wI'--_ _ _ _ _ _ _ _ .L..II bereik regeling 1981/1982 bereik regeling 1989/1990Figuur 2.3 IHS vervolgtoekenningen en in- en uitstroom, in de periode 1976-1992, afgerond op duizendtallen aanlal
o
instroom x 1000 1000 • vervolg-loekenningen 800 muitstroom -600 r -400 _ r - , -200 ·200 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1962 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992- In tegenstelling tot wat in 1975 werd aangenomen zijn er veel 'continuanten'. - De uitstroom is altijd kleiner geweest dan de instroom. Een jaarlijkse verversing
van minder dan 20 procent Het grootste deel is 'continuant', heeft een vervolg-toekenning. Jongeren stromen het snelst weer uit de regeling. Negen van de tien ouderen hebben een vervolgtoekenning. Het aandeel vervolgtoekenningen neemt ook toe.
- Instromers zijn vooral eenoudergezinnen (echtscheiding) en oudere huishoudens zonder kinderen (pensionering). Daar komt meestal geen verhuizing bij te pas.
- Instroom door verhuizing. De redenen daarvoor hebben lang niet allemaal met 'beter wonen' te maken. Vooral zelfstandig willen wonen en verhuizingen om redenen van gezondheid (en kleiner willen wonen) door ouderen zijn sinds de vorige meting van de instroom en uitstroom sterk toegenomen.
Uitstromen doet 60% vanwege een inkomensstijging, een gering deel vanwege een verhuizing (moeilijk te onderzoeken).
- IHS-doorstromers: verhuizen maar in de IHS-regeling blijven. Dat gaat jaarlijks om 2 % van de IHS-ontvangers. Ook hier is toenemende ouderdom de belangrijk-ste reden geworden: 33 % van de doorstromers binnen de regeling verhuist naar een bejaardenwoning. Een aanzienlijke stijging sinds de vorige meting. Het gaat
niet alleen om beter·en duurder wonen. Er is een bijna even groot deel
Tabel 2.1 Belangrijkste reden van instroom
verlaging van het huishoudensinkomen verhuisd naar duurdere woning door huurverhoging
opmerkzaam gemaakt op regeling verandering gezinssamenstelling of leeftijd voor het eerst zelfstandige woning verandering in subsidieregeling anders
belangrijkste hoogte IHS-bijdrage reden per maand
35 f 186 20 f 170 9 f 143 8 f 127 8 f 175 7 f 141
*
13 f 158 100%* In verband met het geringe aantal waarnemingen is voor deze groep geen betrouwbaar gemiddeld IHS-bedrag te geven.
Tabel 2.2 Verhuisreden van huishoudens die zijn ingestroomd door verhui-zing
wilde zelfstandig wonen
gezondheid, hoge leeftijd of handicap vorige woning gerenoveerd of afgebroken wilde grotere woning
echtscheiding of beëindiging samenwonen wilde kleinere woning
huwelijk of samenwonen
vorige woonomgeving was onaantrekkelijk anders 23 19 10 8 6 5 3 3 23 100%
- Conclusie: In meer dan vier op de vijf gevallen gaat het om vervolgtoekenningen.
Verhuizen veroorzaakt maar een deel van het nieuwe IHS-beslag. Instroom komt vooral door inkomensdaling en veranderingen in huishoudenssamenstelling, uit-stroom vooral door inkomensstijging. Verhuizen bepaalt 30% van de inuit-stroom en een nog kleiner deel van de uitstroom.
2.5 Gedragseffecten: huurders en IHS
Op welke wijze laten huurders hun gedrag op de woningmarkt mede bepalen door IHS? Dit is onderzocht door simulaties met woonbeelden. In het algemeen kwam naar voren dat er een grote vraag is naar meer woonkwaliteit. IHS speelt een grote rol als pull-factor, veel minder als push-factor. IHS voor de huidige woning is
slechts van gering belang voor de verhuisgeneigdheid. De drempel om te verhuizen is groot en de bereikte woonkwaliteit is van groot belang. IHS speelt echter een grote rol bij de woningen waarnaar men kan verhuizen. IHS speelt dus de rol die het instrument bij de introductie was toegedacht: het vergroot de keuzevrijheid en bevordert de kwaliteitsconsumptie.
De effecten van IHS op de woningmarkt komen het sterkst naar voren bij een simulatie die uitgaat van het afschaffen van de IHS. Wat gebeurt er dan?
1. De verhuisgeneigdheid neemt af.
2. De gewenste hogere woonkwaliteit weegt niet meer op tegen de hogere woonlas-ten.
3. De vraag naar duurdere huurwoningen valt terug.
4. De huishoudens met een laag inkomen steIJen hun woonambities aanzienlijk bij.
5. Huishoudens in de groeikernen gaan veel meer op zoek naar een koopwoning.
Voor de vraag-aanbod verhoudingen op de woningmarkt zal dit slecht uitpakken. Ook is gesimuleerd wat de gedragseffecten zijn van het wijzigen van de fiatterings-grenzen en de kwaliteitskortingen. Bij verlagen van de fiatteringsgrens is het effect voorspelbaar. Lagere-inkomensgroepen verhuizen minder en het beslag op IHS neemt aanzienlijk af. Bij een verhoging van de kwaliteitskortingen bij hoge huren komen meer huishoudens voor IHS in aanmerking. Het duurt immers langer voordat de fiatteringsgrens om de hoek komt kijken.
Samenvattend: huurders laten zich leiden door de kwaliteit, mits die redelijk te betalen is. Bij lagere inkomens is de prijs belangrijker. De dempende werking van de IHS doet huurders voor meer kwaliteit kiezen. IHS activeert de latente vraag naar kwaliteitsverhoging. Huurders in verschillende woningmarkten verschillen nauwelijks van elkaar in het belang dat zij aan IHS toekennen bij verhuisbeslissingen. De verschillen in IHS komen door de verschillen in de woningvoorraad. Wel zijn huurders in de grote steden veel minder negatief over meergezinswoningen.
2.6 Gedragseffecten: verhuurders/gemeenten en IHS
Verhuurders en gemeenten zijn ondervraagd naar hun optiek op de IHS. Merendeels aan de hand van hun beoordeling van steIJingen. Hieruit kwam naar voren dat huurders de IHS zien als een mogelijkheid om de woonkwaliteit te verhogen.
Gemeenten en verhuurders zien IHS als een mogelijkheid voor huurders om de woonlasten te verlagen.
De meest onderschreven steIJingen volgens verhuurders en gemeenten zijn: - IHS is een vangnet tegen inkomensdaling;
- IHS houdt de nieuwbouw toegankelijk;
- IHS verruimt de keuzemogelijkheden voor ouderen; - IHS voorkomt leegstand;
- IHS belemmert doorstroming niet; - IHS veroorzaakt geen 'scheve' toewijzing; - IHS werkt niet prijsopdrijvend in de nieuwbouw; - IHS is doeltreffend en rechtvaardig;
- De bereikbare voorraad is de leidraad.
IHS-normatiek staat los van de discussie over de Evenwichtige Verdeling Woon-ruimte (EVW). 'Goedkope woningen' en 'primaire doelgroep' staan los van de IHS-tabellen en de fiatteringsgrens. De reikwijdte van de IHS voor minima is groter dan de goedkope voorraad volgens de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig. Een onhandige begripsverwarring.
Het fiatteringsbeleid wordt gezagsgetrouw uitgevoerd, streng maar rechtvaardig. Vooral specifieke aandachtsgroepen krijgen sneller een fiattering, zoals grote gezinnen, medisch en sociaal urgenten en vooral: ouderen.
Bij investeren in nieuwbouw speelt IHS een bescheiden rol op de achtergrond: een indirecte relatie. Objectsubsidies zijn veel sturender voor investeringsbeslissingen.
Zowel verhuurders als gemeenten kiezen eerst voor kwaliteit, dan voor kwantiteit en dan pas voor lage huren. Toekomstwaarde is het belangrijkst. De bereikbaarheids-grens speelt nauwelijks een rol bij investeringen. Nieuwbouw en minima lijken derhalve steeds minder met elkaar te maken te hebben.
Op de achtergrond speelt de functie van de IHS van het afdekken van afzetrisico's.
Bij verbeteringen speelt IHS een bescheiden rol. Uitzondering is de ingrijpende woningverbetering in de grote steden.
Figuur 2.4 Afwegingen tussen kwaliteit, kwantiteit en aanvangshuren bij nieuwbouw 100% 100% 80% 80% 60% 60% 40% 40% 20% 20% 0% 0%
lage kwantiteit kwaliteit
huur
gemeenten
lage kwantiteit kwelileil
huur
sociale verhuurders
o
onbelangrijk [J speelt mee • (zeer) belangrijkFiguur 2.S Zou nieuwbouw er zonder ms anders hebben uitgezien?
bewoner:rjnZOgUQdk:nm:~d:i~~
.MIII:::)III?W.:: • • •or zou
mind:~nO~o::~
l-er zou an:::.: ""F""i""i"": -"""::<""::'\""! or zou mi~:'~':!
<,{i
!
Cl socialo verhuurders • gemeenten hetz~~b:~n
9::::: !~
:
I
":
I
'
.;III.I;II;r
=:
_~
10 15 20 25 30 aantal reactiesConclusie: de directe investeringseffecten van IHS zijn gering, meer smeerolie en algemene afzetgarantie. Verhuurders en gemeenten onderschatten het stimulerende effect van IHS op kwaliteitsconsumptie. Zij denken dat huishoudens vooral de woonlasten willen drukken. Zij zijn ook van mening dat IHS-ontvangers gemiddeld niet beter wonen dan niet-IHS-ontvangers. Dat is beslist niet zo, daar kom ik straks op terug. Die indruk ontstaat door de mening dat huishoudens niet zoveel te kiezen hebben. Dat is zeker waar. Verhuurders bevestigen een gering push-effect, ook omdat er weinig goedkoop aanbod vrijkomt.
2.7 Woningmarkteffecten ms
Betaaibaarheid, toegankelijkheid en keuzevrijheid IHS wordt steeds selectiever toegekend.
Kwaliteit en mS-gebruik
Voor IHS gebruikers snijdt het mes aan twee kanten. Gemiddeld nemen de woonlas-ten af en de kwaliteit neemt toe. IHS vangt vooral hogere huren op, want de verhouding tussen de huurprijs en de kwaliteit verslechtert naarmate de huur hoger wordt.
Specifiek beleid
IHS in nieuwe huurwoningen komt steeds meer aan doorstromers ten goede.
Die doorstromers zijn steeds vaker ouderen. Er worden ook steeds meer ouderenwo-ningen gebouwd. 45% van de nieuwe sociale-huurwoningen wordt door een ouder huishouden betrokken. Ouderen zijn de grootste 'profiteurs' van de IHS.
Figuur 2.6 Jaarlijks aandeel huishoudens met IHS in nieuwe huurwoningen, in de periode 1983-1992, naar verhuurder en BSG-kenmerk
1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 1985 1984 ~;.:.'.'.'.""" sodale huur 50000 30000 20000 10000 10000 20000 1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 1985 1984 1983 Bron: BNW
ms en minderheden
bun .. BSG +-- __ bi,.,," BSG particuliere huur 20000 10000 o 10000 buil .. BSG +-- ~ tinnen BSGMinderheden maken steeds meer gebruik van IHS. Tussen 1981 en 1989 is het gebruik aanzienlijk toegenomen, met name bij Turken en Marokkanen. Duidelijk is dat het voor minderheden de keuzevrijheid enorm heeft vergroot. De mogelijkheden die het systeem van woonruimtetoewijzing aan minderheden geeft, zijn echter evenzeer van belang. Tegengaan van segregatie is uit het cijfermateriaal moeilijk aan te tonen. IHS biedt echter meer mogelijkheden voor woningzoekenden, ook voor minderheden.
Tabel 2.3 Maximaal bereikbare deel van de nieuwe huurwoningen met en zonder IHS, naar tabelgroepen 23-65 jaar en naar inkomensklasse, 1992 inkomen 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 Bron: BNW 23-65 jaar, meerpersoons % bereikbare woningen met IHS zonder IHS
87 20
87 20
87 20
87 47
87 75
Figuur 2.7 IHS naar inkomensdecielen in 1981 en 1989
laagste decielgemiddelde gemiddelde totale populatie (geïndexeerd) 23-65 jaar, eenpersoons % bereikbare woningen met IHS zonder IHS
87 20 87 20 87 66 hoogste decielgemiddelde ~~~---~ 100 r-L---I~ ~E;1W.~'0 IHS ' 1981/82 ' ~B~~";.,~jl~mm:;~
r;m;nr~
1
IHSI
~
1985/86 , nietIHS ' «~R~«~;f~~:;;tf1
= inkomen, laagste en hoogste decielgemiddelde (geïndexeerd en afgerond op vijftallen)_ = kwaliteit van de woning (WWS), laagste en hoogste decielgemiddelde (geïndexeerd en afgerond op vijftallen)
Figuur 2.8 De statistische samenhang tussen de hoogte van de IHS, de huur en de kwaliteit in punten, inkomen constant gehouden, in 1989/ 1990
huurlWoonfasten kwalitetin
purion(HPW) - 120
in guldens per maand
800-700 100 800 80 500 ... 60 300 200 100 o 0-25 ~-
fs"
?~ 1~ 1~m
-
~ ~~ ~~ ~~~m-
>300 "S in gulde,. per maandFiguur 2.9 De huur per kwaliteitspunt, voor de onderscheiden
inkomensgroe-pen, met en zonder IHS, in 1989/1990
600 500 400 300 200 100 • kwallolt EI hu .. -<11-hu .. por kwalltoltspuri 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00
IHS- IHS- logo Inkomo .. hoge
oltVangers ortvangers zonder IHS Inkomens
(na IHS) (voor liS)
Op de Y-as links staan respectievelijk de maandhuur in guldens en het aantal kwaliteitspunten conform het WWS aangegeven, de Y-as aan de rechterzijde geeft de huurprijs per kwaliteitspunt weer_
Figuur 2.10 Aantal starters en doorstromers in nieuwe huurwoningen naar al dan niet IHS, 1983-1992
starters doorstromers 1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 1985 1984 1983 40000 30000 20000 10000 o 10000 20000 30000 40000 50000 60000 • met IHS El zonder IHS
Figuur 2.11 Het aandeel van de vier tabelgroepen in de totale hurende popula-tie, het totale inkomen van die populapopula-tie, de door hen gezamenlijk opgebrachte huursom (inclusief IHS) en het totale IHS-beslag, in 1989 510/. 12% meerpersoonshuishoudens < 65 meerpersoonhuishoudens > 65 _ 2 4 % 8enpersoonhuishoud8JlS < 65 eenpersoonhuishoudens > 65
procentueel aarxJeel in de totale populalie
• procentueel aarxJeel in het totale inkomen van de totale populatie
• procentueel aarxJeel in de totale huursom (basishuur) van de totale populatie
!lEl
procentueel aarxJeel in het totaal aan IHS-bijdragen aan de totale populatie Bron: WBO 1989/19902.8 De agenda
Enkele conclusies dringen zich duidelijk op: de oorspronkelijke doelstelling van de IHS is wat weggezakt. Toch heeft de regeling nog altijd dezelfde effecten. Het vergroot de keuzevrijheid van huurders en bevordert de kwaliteitsconsumptie.
Woningmarkteffecten
In de inleiding is al geschetst dat de IHS een algemene regeling is, die in zijn uitwerking, de woningmarkteffecten, een specifieke neerslag heeft. Want de duurdere woningen zijn vaak woningen van een recent bouwjaar, die bijvoorbeeld staan in stadsvernieuwingsgebieden en groeikernen.
De IHS is niet expliciet ontworpen om specifieke woningmarktvraagstukken te beïnvloeden. Toch zijn de effecten daarop groot. De IHS heeft grote investerings-operaties in de stadsvernieuwing en de groeikernen mede mogelijk gemaakt. Verhuurders en gemeenten benadrukken dat bij afwegingen voor concrete projecten de objectsubsidies het belangrijkst zijn. De algemene afzetgarantie die de IHS op de achtergrond biedt, is echter een belangrijke faciliteit. Dit is een vangnet voor de investeerder, een heel ander vangnet dan doorgaans wordt bedoeld bij de IHS. Vangnet voor huurders
Toch zijn er ook andere dan woningmarkteffecten: het verzekeringseffect. Anders dan gedacht werd, is het beroep op de regeling enorm gegroeid. De instroom is sterk van karakter is veranderd. Instroom werd in de eerste jaren van de regeling vooral aan verhuizingen gekoppeld: woningmarktredenen. Anno 1995 heeft de instroom nog maar voor een klein deel met verhuizen te maken. Veranderingen in inkomen en huishoudenssamenstelling zijn veel belangrijker geworden. In die zin is de IHS duidelijk een vangnet geworden, een woonlastenverzekering bij inkomens-daling.
Het aantal 'continuanten', trouwe klanten, blijft onverminderd groot. Deze IHS-ontvangers hebben geheel in lijn met de bedoelingen van de regeling hun woonkwali-teit op een hoog peil gebracht. Uitstromen door verhuizen of inkomensstijging lijkt voor een groot deel van de 'continuanten' geen reële optie. Zeker als we bedenken dat het aandeel ouderen toeneemt. Die verhuizen toch al minder en hebben geen zicht op inkomensstijging.
De toekomst
De discussie over de toekomst van de regeling wordt gevoerd rond de thema's beheersbaarheid, doelmatigheid en vereenvoudiging.
Eenvoudig is de regeling al. Beheersbaar is hij niet helemaal. Maar kàn dat wel, gegeven de opzet van de regeling? De redenen waarom mensen instromen in de IHS zijn immers niet echt te beïnvloeden, noch macro-economisch noch op micro-niveau. Doelmatigheid: dat lijkt het interessantste discussiethema. In ieder geval het thema om de discussie mee te openen. Een hernieuwde discussie over de doelen die met de
Figuur 2.12 Reacties op de stelling: sociale verhuurders zijn financieel mede-verantwoordelijk voor het beslag op de IHS
...
M~ sterk oneens oneens neutraal §I eens • sterk eens
Figuur 2.13 Reacties op de stelling: gemeenten zijn financieel mede-verant-woordelijk voor het beslag op de IHS
sociale verhuurders
gemeenten
tt sterk oneens ~:}~ oneens
...
'00%neulraaJ II1II eens • sterk eens
regeling worden beoogd, lijkt dan gewenst. Een van de eerste vragen is dan of het uitgangspunt moet worden vastgehouden, dat de IHS een algemeen werkzame regeling is. Vasthouden aan het uitgangspunt van een algemeen werkzame regeling lijkt alleen te verenigen met een centrale bekostiging.
Wellicht is een meer specifieke toesnijding van de regeling op beoogde inkomens- of woningmarkteffecten mogelijk. Welke specifieke effecten op de woningmarkt, op de inkomens en op de wijkopbouw er op dit moment schuilgaan onder de 1,8 miljard, heb ik geprobeerd zeer beknopt aan te geven. De volgende vraag is, welke bijdrage IHS kan leveren aan (andere) volkshuisvestingsdoelen, zoals het bevorderen van doorstroming of het tegengaan van scheefheid. Een onderscheid naar instroom, 'continuanten' en uitstroom moet dan zeker worden gemaakt.
Een discussie over de toekomst van IHS die de doelstelling van de regeling overslaat en zich alleen richt op de bestuurlijke invulling, zou een gemiste kans zijn.
Gemeenten en sociale verhuurders zien, zo blijkt, ook voor zichzelf een taak om de toekomst van IHS in goede banen te leiden. Met bovenstaande gegevens kan een verdere discussie worden aangegaan, die hopelijk tot méér zal leiden dan tot een defensieve opstelling. Argumenten voor een inhoudelijke onderbouwing van de IHS zijn er genoeg. De vraag is, hoe deze zijn te gebruiken ten gunste van gewenste ontwikkelingen op de woningmarkt.
De overstap van generiek naar specifiek beleid moet dan wel worden gemaakt. De Rijksoverheid lijkt deze niet te kunnen nemen; de lokale partijen wel?
2.9 Literatuur
Buys, A., en I. Müter, 1994, Verhuurders, IHS in perspectief, deel F, Amsterdam
(RIGO).
Conijn, J.B.S., en C.J.M. Lamain, m.m.v. W.J. de Hoog, en P. de Vries, 1994,
Kwantitatieve analyse Individuele Huursubsidie, Volkshuisvestingsbeleid en
bouwmarkt, nr. 21, Delft (Delftse Universitaire Pers).
Donninger, R., G. Dozeman, J. van der Schaar, M. Schellekens, en A. Zandstra, 1994, Constante waarde in het volkshuisvestingsbeleid, IHS in perspectief, deel
C, Amsterdam (RIGO).
Donninger, R., G. Dozeman, en M. Schellekens, 1994, Samenhang met terreinen
van volkshuisvestingsbeleid, IHS in perspectief, deel B, Amsterdam (RIGO).
Schaar, J. van der, 1994, De toekomst van het instrument individuele
huursubsi-die, IHS in perspectief, deel G, Amsterdam (RIGO).
Schaar, J. van der, en A. Zandstra, 1994, Besluitvorming belicht, IHS in
perspec-tief, deel A, Amsterdam (RIGO).
Schellekens, M., en K. Leidelmeijer, 1994, Gedrag van huurders, IHS in
perspec-tief, deel D, Amsterdam (RIGO).
Schellekens, M., 1994, In- en uitstroom huurders, IHS in perspectief, deel E,
3
BELEIDSDILEMMA'S RONDOM DE
INDIVI-DUELE HUURSUBSIDIE
J.B.S. Conijn
Onderzoeksinstituut OTB
3.1 Inleiding
De wereld van de Nederlandse volkshuisvesting is radicaal veranderd. Decentralisa-tie van taken en bevoegdheden van het Rijk naar de gemeenten. Verzelfstandiging van de woningcorporaties. Beëindiging van de exploitatiesubsidies voor huurwonin-gen. Een grotere vrijheid voor verhuurders ten aanzien van hoogte van de jaarlijkse huurstijging. Enkele begrippen waarmee het veranderingsproces kan worden gekenschetst. Alleen de individuele huursubsidie is tot op heden uit de oude volks-huisvestingswereld overgebleven. De IHS-regeling wordt getypeerd als een kernin-strument voor de betaalbaarheid van het wonen. Een dergelijke kwalificatie hoeft overigens niet zo veel te betekenen. Het feit dat de individuele huursubsidie als enige, omvangrijke regeling resteert, maakt de regeling als zodanig al tot een belangrijke kern van het beleid, maar is daarmee niet onaantastbaar. Eerder is het omgekeerde te verwachten. Juist het feit dat de individuele huursubsidie bijna als enige is overgebleven, leidt ertoe dat de regeling extra kwetsbaar is voor bezuinigin-gen op de rijksbegroting.
Het is onvermijdelijk dat de individuele huursubsidie opnieuw tegen het licht wordt gehouden. Als de gehele omgeving drastisch is veranderd, is het vanzelfsprekend dat bij de IHS-regeling wordt bezien of ze nog wel goed past in de nieuwe verhoudin-gen. De vraag of de individuele huursubsidie aan herijking toe is, is een terechte vraag. In mijn inleiding wil ik met name enkele beleidsdilemma's schetsen die zich bij een mogelijke herijking van de individuele huursubsidie voordoen. Deze dilem -ma's hebben betrekking op de volgende zaken:
- is de individuele huursubsidie een basisvoorziening of een vangnetconstructie? Een keuze voor één van beide opties heeft vèrgaande consequenties voor de vraag hoe de individuele huursubsidie het best kan worden vormgegeven;
- is de individuele huursubsidie een instrument in het volkshuisvestingbeleid of in het inkomensbeleid? De laatste jaren is het accent aan het verschuiven naar het inkomensbeleid; de vraag is of deze ontwikkeling verstandig is;
- hoe past de centraal vormgegeven en uitgevoerde IHS-regeling in een omgeving waarin de zelfstandigheid van de verhuurder is toegenomen? In dit verband wil ik
met name ingaan op de consequenties van het vrijere huurbeleid voor de individu-ele huursubsidie.
Voordat ik deze dilemma' s verder toelicht, wil ik eerst nader ingaan op het gebruik van de regeling.
3.2 Het gebruik van de regeling
Zoals bekend is de IHS-regeling met de huidige algemene werking in 1975 inge-voerd. De tijd waarin ook zoveel andere subsidieregelingen in de volkshuisvesting zijn ingevoerd, maar met uitzondering van de individuele huursubsidie al weer zijn afgeschaft. Zoals uit figuur 3.1 blijkt is het aantal IHS-gebruikers sinds de start van de regeling sterk toegenomen. Bij de start van de regeling bedroeg het aandeel IHS-gebruikers 14% van alle huurders. Dit percentage is geleidelijk opgelopen tot 30% in het begin van de jaren negentig. De laatste jaren daalt het aandeel overigens enigszins. Er is sprake van een ommekeer in de ontwikkeling, mede als gevolg van een strikter toewijzingsbeleid en aanpassingen in de regeling waardoor het bereik van de regeling is beperkt. Momenteel maken ruim 900.000 huurders gebruik van de regeling. Deze cijfers afkomstig van het ministerie vormen overigens een zekere overschatting, omdat dit aantal gebaseerd is op huurders die tijdens een tijdvak van een jaar individuele huursubsidie hebben ontvangen. Wanneer naar het gebruik op een bepaald tijdstip wordt gekeken is het aantal IHS-ontvangers 80.000 à 90.000 lager. In procenten van de huurwoning voorraad daalt het IHS-gebruik dan tot 25 à 26%.
Wat zijn nu de oorzaken geweest voor een toegenomen beroep dat op de regeling is gedaan. De volgende factoren hebben daaraan bijgedragen:
- de groei van het aantal huurwoningen in het verleden; - de toename van het aantal eenpersoonshuishoudens;
- de toename van het aantal personen met een minimumuitkering.
Wanneer deze drie factoren qua invloed met elkaar worden vergeleken, is de groei van het aantal eenpersoonshuishoudens de belangrijkste factor geweest. Hierbij dient te worden bedacht dat een toename van het aantal eenpersoonshuishoudens behalve door startende huishoudens, ook ontstaat als gevolg van scheidingen en overlijden met name bij bejaarden. De relatie tussen groei van het aantal IHS-ontvangers en die van het aantal eenpersoonshuishoudens komt ook tot uiting in het aandeel eenper-soonshuishoudens onder de IHS-gebruikers. Dit aandeel is gestegen van 46 % in het tijdvak 1984/1985, het eerste tijdvak waarover via de alleenstaandentabel de gegevens beschikbaar zijn, tot 52% in het tijdvak 1991/1992.
Het gemiddelde IHS-bedrag is sinds het tijdvak 1975/1976 fors toegenomen. In dat eerste tijdvak bedroeg de IHS-bijdrage gemiddeld
f
974,- op jaarbasis. In het laatste tijdvak waarover gegevens beschikbaar zijn, te weten het tijdvak 1993/1994, is de gemiddelde bijdrage uitgekomen opf
2.088,-. Door de inflatie zijn deze cijfers echter sterk vertekend. Wanneer het verloop van de IHS-bijdrage in constanteprij-Figuur 3.1 Het aantal IHS-ontvangers in procenten van de woningvoorraad, 1975-1993 35 30 ....••..••.. 25 10 i i i i I i i i i i , i f , , i i I 7576 7677 7771 7879 79110 8011 1112 1213 1314 1415 8S86 1617 1711 1119 _ 9091 9~1 9193 '394 DJS.tijdvok
Bron: J.B.S. Conijn en C.J.M. Lamain: Kwantitatieve analyse individuele huursubsidie. DUP, 1994, p. 12
zen wordt uitgedrukt ontstaat een beter beeld. Als deflatoir is het prijsindexcijfer van de huren genomen omdat dit de relevante prijsstijging is. Het verloop dat dan ontstaat is in figuur 3.2 weergegeven. Het blijkt dat het gemiddelde IHS-bedrag in constante prijzen na het subsidietijdvak 1982/1983 sterk is gedaald. In prijzen van 1991 bedroeg het gemiddelde aan het begin van de jaren tachtig ruim
f
2.400,- per jaar en is sindsdien gedaald totf
1.876,- in het tijdvak 1993/1994. Voor de afzon-derlijke IHS-ontvanger is het relatieve belang van de IHS-bijdrage verminderd. Het feit dat vooral in de jaren tachtig de regeling voortdurend is aangepast met het doel de bijdrage te verminderen is hiervoor een belangrijke oorzaak.Tot slot nog enkele algemene opmerkingen over het gebruik van de IHS-regeling. Het is niet zo dat in de jaren tachtig het gebruik van de regeling is gestegen omdat de zogenaamde scheefheid zou zijn toegenomen. Eerder is het omgekeerde het geval. Niettegenstaande het feit dat de relatie huur/inkomen in de jaren tachtig is verste-vigd, is het gebruik toch toegenomen. Een belangrijke verklaring hiervoor is de aanhoudende verschuiving van hogere inkomens uit de huursector naar de koopsector en die van lagere inkomens in omgekeerde richting. In toenemende mate zijn de lagere-inkomensgroepen geconcentreerd in de huursector; een ontwikkeling die naar alle waarschijnlijkheid in de jaren negentig zal doorzetten omdat de nieuwbouw in
Figuur 3.2 Het gemiddelde IHS-bedrag in constante prijzen, prijspeil 1991, 1975-1993 2500 .
---l
. . . . . . . . . . . 2200 I 2100I
I 1900 1108 17110:
~~~~~~~~~~~~~--~~~~
J
-
I I I I I I I I I I I I I I I ,I
IHS-lij.hM _Bron: 1.B.5. Conijn en C.1.M. Lamain: Kwantitatieve analyse individuele huursubsidie. DUP, 1994, p. 12
overwegende mate uit koopwoningen zal bestaan. Daarnaast is de kwaliteit van de huurwoningvoorraad gestegen door nieuwbouw, woningverbetering en sloop, hetgeen ook geleid heeft tot hogere huren. Beide ontwikkelingen, namelijk concentratie van lagere inkomensgroepen in de huursector en een sterk stijgend huurniveau, vormen belangrijke structurele factoren voor het toegenomen beroep op de IHS-regeling.
Er is overigens ook nog een niet onaanzienlijke groep huurders die geen gebruik maakt van het wel aanwezige recht op individuele huursubsidie, de zogenaamde latente vraag. De omvang van de latente vraag ligt tussen 25 en 30% van alle potentiële IHS-ontvangers. Dit percentage kan worden vastgesteld aan de hand van het Woningbehoeftenonderzoek en is in de drie beschikbare WBO's uit de jaren tachtig tamelijk stabiel.
Het profiel van de niet-ontvangers is ook redelijk goed bekend. Een grotere kans om het recht op IHS niet te gebruiken hebben huishoudens die
- een relatief laag ihs-bedrag zouden krijgen; - een relatief hoog belastbaar inkomen hebben; - reeds lang in de woning wonen;
- bij een commerciële verhuurder huren; - als zelfstandige werken.
De latente vraag vormt overigens ook een typisch beleidsdilemma. Als de latente vraag volledig zou worden opgeheven, dan zouden de totale uitgaven aan individuele huursubsidie met ongeveer 20% toenemen. Deze uitgavenstijging zou ongetwijfeld nieuwe bezuinigingen op de regeling tot gevolg hebben. In ieder geval de huidige IHS-gebruikers hebben er belang bij dat er niets aan de latente vraag wordt gedaan.
3.3 Enkele beleidsdilemma's
Aan het begin van mijn inleiding heb ik drie beleidsdilemma's genoemd waar ik nader op zou ingaan. Beleidsdilemma's vragen om keuzes en leiden vervolgens tot consequenties voor de vormgeving van de IHS-regeling. Op dit laatste aspect, mogelijke alternatieven voor de huidige IHS-regeling, zal ik hooguit zijdelings ingaan. Dit onderwerp zal in de volgende inleidingen nog uitgebreid aan bod komen.
3.3.1 Basisvoorziening of vangnet?
Het eerste beleidsdilemma dat ik noemde was de vraag of de IHS een basisvoorzie-ning of een vangnetconstructie is. Het betreft hier een vraag naar de doelstelling van de individuele huursubsidie. Zoals ook uit een van de RIGO-onderzoeken, die uitgevoerd zijn in het kader van 'IHS in perspectief' blijkt, is de doelstelling van de IHS op dit punt niet duidelijk geformuleerd. Wel kan geconstateerd worden dat de doelstelling van de regeling vooral op een impliciete wijze aan het verschuiven is. De regeling is gestart met een zwaar accent op de doelstelling een basisvoorziening te leveren. In het midden van de jaren zeventig vormde goed en betaalbaar wonen een centrale beleidsdoelstelling van het volkshuisvestingsbeleid. De IHS-regeling speelde hierbij een hoofdrol om goed en betaalbaar wonen ook voor de lagere-inkomensgroepen mogelijk te maken. Vooral de laatste jaren is men de IHS-regeling steeds meer als een vangnet gaan zien. De IHS is vanuit dit perspectief een noodza-kelijk kwaad omdat de huishoudens vooralsnog, noodgedwongen in de verkeerde woningen wonen. De scheefheidsbestrijding is een goede illustratie van deze benadering. Woonruimteverdeling dient drastisch te worden gewijzigd en dan zal het IHS-gebruik sterk kunnen afnemen.
De keuze van de doelstelling, basisvoorziening of vangnet, heeft vergaande conse-quenties voor de ordening en de sturing ten aanzien van de IHS-regeling. Als de IHS-regeling wordt gezien als een tijdelijk vangnet ligt decentralisatie in een of andere vorm, voor de hand. Beïnvloeding van de woonruimteverdeling is het meest effectief op lokaal niveau. Als er tevens financiële prikkels worden ingebouwd, kan het gebruik in potentie sterk worden verminderd. De mogelijkheden zijn daartoe aanwezig als de verdeling van de woningvoorraad naar huurprijzen wordt vergeleken met de verdeling van de huishoudens naar inkomen. Indien de verhuurder een financieel belang zou krijgen bij een vermindering van het IHS-gebruik, zou het gebruik op termijn sterk kunnen verminderen. In zo'n situatie zou de verhuurder geld verdienen als hij de scheefheid bestrijdt en het zou hem geld kosten als de scheefheid groter wordt.
Maar, nogmaals, aan het uitwerken van dergelijke scenario's gaat een keuze van de doelstelling vooraf. Als we de IHS-regeling willen blijven zien als een basisvoorzie-ning, dan ligt het voor de hand de huidige centrale vormgeving in hoofdlijnen te handhaven. Overigens kan de sector het zich niet veroorloven al te gemakkelijk de keuze te laten vallen op de IHS-regeling als basisvoorziening. De buitenwereld, de generalisten die naar de rijksfinanciën in haar totaliteit kijken, zullen overtuigende argumenten willen zien voor een regeling die op jaarbasis ruim 2 mrd gulden kost. De IHS is een vorm van gebonden steun, gebonden aan de omvang van de wooncon-sumptie. Elke welvaartseconoom zal echter aangeven dat ongebonden steun in principe te verkiezen valt, omdat de consument dan zelf kan kiezen wat hij met de steun doet, hetgeen zijn welvaart ten goede komt. Er moeten sterke argumenten zijn om de gebonden steun toch te geven.
3.4 Volkshuisvesting- of inkomensinstrument
Het tweede beleidsdilemma heeft betrekking op het beleidsveld waarop de IHS
-regeling wordt gepositioneerd. Het is een oude discussie: is de IHS-regeling een instrument van het volkshuisvestingsbeleid of een instrument van het inkomensbe-leid. De IHS heeft buiten twijfel consequenties voor de inkomensverdeling, het is tenslotte een inkomensoverdracht. Het instrument staat echter van oudsher ten dienste van het volkshuisvestingsbeleid en kan dus primair als een volkshuisvestings-instrument worden beschouwd.
Ook op dit vlak zijn er echter verschuivingen waarneembaar, gelet op het volgende: - al enige jaren is er sprake van een normhuurcompensatie voor de lagere
inko-mensgroepen om daarmee, langs een omweg, de koopkracht van deze groepen op peil te houden;
- er ligt op het ogenblik een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer om de bezuiniging bij de kinderbijslag via een aanvulling op de individuele huursubsidie te compen-seren;
- er zijn pleidooien om de ibs onder te brengen bij een Algemene inkomensvoorzie-ning, waarvan de sociale uitkeringen ook deel uitmaken.
Ook hier gaat het om een principiële keuze die verstrekkende consequenties heeft voor de toekomst van de IHS-regeling. Dat de huidige IHS-regeling echter geen geschikt instrument is om de gevolgen van het algemene inkomensbeleid deels ongedaan te maken, wordt duidelijk geïllustreerd door het wetsvoorstel inzake kindertoeslag op de individuele huursubsidie. Huishoudens die IHS ontvangen met één of meer minderjarige kinderen krijgen op jaarbasis
f
300,- extra. De wijzigingen die zijn aangebracht in de Algemene Kinderbijslagwet treffen echter alle 1,8 mln kinderbijslag-gerechtigde huishoudens. Op basis van analyses met het Woningbehoef-tenonderzoek kan worden verwacht dat niet meer dan 10 à 15% van deze huishou
-dens in aanmerking komt voor de tegemoetkoming via de IHS-regeling. Als alleen wordt gekeken naar huishoudens met kinderen en een inkomen op het sociaal minimum, dan wordt via de IHS-regeling 50 à 60% van de huishoudens
gecompen-seerd. Dit betekent dat dan nog altijd 40 à 50% van de financieel kwetsbare huishoudens niet wordt bereikt. Dit zijn huishoudens in een koopwoning en huishou-dens in een huurwoning zonder IHS. Er is toch geen enkele doorslaggevende reden te geven voor het feit dat de compensatie via de IHS-regeling moet lopen als daarmee bijna de helft van de doelgroep niet wordt bereikt? Ook de oude Raad voor de Volkshuisvesting heeft zich in een van zijn laatste adviezen tamelijk negatief uitgelaten over dit gebruik, zeg maar misbruik, van de IHS-regeling voor algemene, inkomenspolitieke doelstellingen.
Ook de normhuurcompensatie die voorlopig wordt gecontinueerd, is niet zonder problemen voor de IHS-regeling. Als gevolg van de normhuurcompensatie wordt de marginale druk vergroot. Een extra inkomensstijging leidt tot een groter verlies aan individuele huursubsidie. Een toenemende marginale druk heeft echter weer negatie-ve gevolgen voor het functioneren van de regeling in haar geheel. Ook hier betreft het aanpassingen van de regeling vanuit inkomenspolitieke overwegingen waardoor het functioneren van de regeling wordt geschaad. De IHS-regeling met haar specifie-ke bereik is meer geschikt voor het voeren van een inkomensbeleid. Als de regeling daar toch voor wordt gebruikt, wordt het volkshuisvestelijke karakter van het instrument steeds meer uitgehold.
3.5 Huurbeleid in relatie tot IHS-beleid
Het derde beleidsdilemma heeft betrekking op de interactie tussen het vrijere huurbeleid en de consequenties die dat heeft voor de individuele huursubsidie. De afgelopen weken is de politieke aandacht sterk gericht geweest op het huurbeleid. Pas na grote aandrang van de Tweede Kamer is het huurbeleid aangepast. Dit heeft geleid tot een mindere stijging van de maximaal redelijke huren, niet 5,5 maar 4,5 %. Verder is de maximale huurstijging verlaagd van 6,5 naar 6,0 %. Ik wil het belang van deze discussie niet bagatelliseren, maar het effect van deze aanpassingen voor de ihs-ontvangers is beperkt. De IHS-ontvangers hebben te maken met aspecten van de IHS-regeling die grotere gevolgen hebben voor de verandering van de netto huur.
Een belangrijk uitgangspunt van de huidige IHS-regeling is dat de stijging van de netto huur bij een IHS-ontvanger gelijk is aan de stijging van de basishuur bij een niet-IHS-ontvanger. Bij een huurstijging van 5,5%, zou de netto huur in principe ook met 5,5% moeten toenemen. Dit uitgangspunt werd in het verleden ook al geweld aangedaan. Vooral als gevolg van de wijze waarop de kortingsgrenzen worden aangepast, was de gemiddelde netto huurstijging bij IHS-ontvangers al structureel hoger dan de trendmatige huurstijging. De netto huurstijging kon zo'n 1 %-punt hoger dan de trend zijn. Het probleem van de interactie tussen huurbeleid en IHS-beleid is met het huursombeleid verder toegenomen. Het effect dat een bepaalde huurstijging heeft op de netto huurstijging van een IHS-ontvanger is zeer uiteenlopend en afhankelijk van allerlei specifieke aspecten van de regeling. Met de tabellen 3.1 en 3.2 kan een en ander worden geïllustreerd.
