Verdelingsbeleid en subsidietechniek: Subjektsubsidies en -heffingen

11111111111"11"1111111111'11 '1111111111 111111111111 IU III ul'll UIIIIIH 111111111.1111 iI 111111 11111 111111 I lUi Ililll I 1111'''illillUll 11111 11 lil 111111 11 11 11ll!111I1I111I1I1 Ift 11 11 111 mlIII" IIJIIIIIIIIIIIIII111~l!llIlIln IIIII! 11111ti ill1 /1111 tllllll111111 llilI Iitl I I l

lilt II1

~ Il~

VERDELINGSBELEID EN SUBSIDIETECHNIEK: subjektsubsidies en -heffingen

Working Paper 22 Februari 1985 J. van der Schaar

15

2628 R T Delft tel. (015) 783254

C.I.P. - GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK Copyright 1984 J. van der Schaar

No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written per-mission from the Delft University Press, Delft, The Netherlands. ISBN 90 6275 220 174-1

BIBLIOTHEEK TU Delft

Deze publikatie verschijnt in een reeks van "working papers", geproduceerd in het kader van een omvangrijk onderzoeksprojekt "Woonlasten en Woon-lastenbeleid". Dit projekt wordt uitgevoerd door een onderzoeksgroep van de Afdeling der Bouwkunde, Technische Hogeschool, Delft, bestaande uit C.A. Adriaansens, H. van Fulpen, P. Groetelaers, F. Neuerburg, H. Priemus, J. van der Schaar en H. Westra.

Bij het onderzoek is een begeleidingscommissie van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer betrokken. Met het oog op een aantal internationale dimensies van het onderzoek wordt nauw samengewerkt met de International Federation for Housing and Planning. Voor de inhoud van de papers is uitsluitend de onderzoeksgroep verantwoor-delijk. Het totale onderzoeksprojekt, gestart in 1983, zal enkele jaren in beslag nemen, en wordt afgerond met één of meer definitieve rapporten. Mede gezien het voorlopige karakter van dit "working paper" is kommen-taar van harte welkom. Daartoe kan van de achter ingevoegde antwoord-kaart gebruik worden gemaakt.

Extra exemplaren van dit paper kunnen worden besteld bij de Delftse Universitaire Pers, Mijnbouwplein 11, 2628 RT Delft.

INHOUDSOPGAVE PAG.

1. INLEIDING ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1 2. DE ONTWIKKELING VAN DE REGELGEVING TOT 1975 •••••••••••••• 5

2.1. De periode tot 1960 ...•..••••. .5

2.1.1. De eerste wereldoorlog ...•.. 5

2.1.2. Het rapport van de Commissie Van den Bergh •••••••••••••• 5 2.1.3. Rond de tweede wereldoorlog •••••••••••••••••••••••••••• 6 2.1.4. Nog wat kommissiewerk ..••...•.• 7

2.1.5 Tot slot ... 7

2.2. De periode 1960-1966 •...•...•••••••. 8

2.2.1. De liberalisatie onder Van Aartsen •••••••••••••••••••••••• 8 2.2.2. Diskussies . . . 8

2.2.J. Bogaers' subsidiebeleid . . . 9

2.2.4. De Commissie Alozerij ...•.. 10

2.2.5. Tot slot ...•...•... 11

2.3. De voorstellen voor een huurbelasting •••••••••••••••••••• 11 2.3.1. Bogaers' plannen •...•..•..•.••.•••••••.•.•..••... 11

2.3.2. De kamerbehandeling •••••••••••••••••••••••••••••••••• 12 2.3.3. Tot slot . . . 13

2.4. De periode 1968-1974 •••••••••••••••••••••••••••••••••• 14 2.4.1. Diskussies in de vakpers •••••••••••••••••••••••••••••••• 14 2.4.2. Het beleid van Schut ...• 15

2.4.2.1. Het doorstromingsbeleid ••••••••••••••••••••••••••••••• 15 2.4.2.2. Naar aanvullende individuele subsidies ••••••••••••••••••• 16 2.4.2.3. Het RAVO advies ..••...•....••....•...•••...•••• 16

2.4.2.4. De regeling uit 1970: aanvullende individuele huursubsidies .••••.•••.•••..•.•.•••.•••.••....••••.••• 17

2.4.3. Naar een stelsel van alléén subjektsubsidies (Udink en Hartog)? ••.•.••••••.•.••••••••.••.••••••.•.• 18 3. DE PERIODE NA 1974 .•...•...•••.•....•...•.•...•.•.•••.•••. 20

3.1. Inleiding ...•••...•...•... 20

3.2. De Nota huur- en subsidiebeleid ••••••••••••••••••••••••• 21 3.2.1. Enkele hoofdlijnen ...•... 21

3.2.2. De subjektsubsidies •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 22 3.2.3. De doorstromingsheffing ••••••••••••••••••••••••••••••• 22 3.2.4. Diskussies over de beleidsvoorstellen ••••••••••••••••••••• 23 3.2 • ..5. Tot slot ..•...•...••..•...•.•...•..••..•.•••. 23

3.3. De uitwerking van het instrument individuele 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. huursubsidie ...••••.•.•..••••...•...•• 24

Het mondeling overleg ••••••••••••••••••••••••••••••••• 24 De kortingsgrenzen en de normhuurquotes •••••••••••••••• 24 Overigeaspekten •..•••...••••••••••••...•.••..•.•• 26

3.4. 3.4.1. 3.4.2. 3.4.3. 3.4.4. 3.4.5. De tabel-aanpassingen ••••.•••••••.••••..•..•...••••••• 27 De periode 1975-1980: beleidsuitgangspunten •••••••••••••• 27 Aanpassingsmethodiek en subsidie-dynamiek (1975-1989) ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 28

De wijzigingen van de aanpassingsmethodiek na 1980 ••••••• 29 Overige bezuinigingen op de individuele

huursubsidie na 1981 •••••••••••••••••••••.•...•..•••••• 30

Totslot •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 32

4. TABEL-AANPASSINGEN NADER BESCHOUWD •••••••••••••••••••• 33

4.1. Inleiding: beschikbare literatuur ••••••••••••••••••••••••• 33

4.2. Enkele kerncijfers over de tabel-aanpassingen ••••••••••••• 34

4.3. De normhuurquotes: verschuivingen tussen

4.4. 4.5. 4.5.1. 4.5.2. 4.5.3. 4.5.4. 4.5.5. 4.5.6. 4.5.7. 4.5.8. 4.5.8.1. 4.5.8.2. 4.5.8.3. 1975 en 1985 •..•••••••••••••••••••••••••.•••••••••••• 35 Totslot •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 38

Enige kwantitatieve effekten ••••••••••••••••••••••••••• 39

hUeiding ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 39

Aantal subsidies en gemiddelde subsidiebedragen ••• ~ •••••• 39

Reikwijdte ...•...•...•...•.•.•••.••• 40

Wie ontvangen subjektsubsidies? •••••••••••••••••••••••• 40 Huurquotes voor en na subjektsubsidie (1976-1980) ••••••••• 43 De ontwikkeling van de huurquotes bij IHS- en

niet IHS-ontvangers ••••••..••••••..••..••..••..•..•.•• 45

De kwantitatieve effekten van de bezuinigingen ••••••••••• 46

Subjektsubsidies en huurbeleid: opnieuw de subsidiedynamiek ••••••••••••••••••••••••••• 48 Huurharmonisatie en subjektsubsidies •••••••••••••••••••• 48 Trendhuurbeleid en subjektsubsidies •••••••••••••••••••••• 50 Totslot •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 52 5. UITLEIDING ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 53 LITER A TUUR •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 56

1. INLEIDING

In dit working paper wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling van een beleid dat ten doel heeft door subsidies of heffingen de verdeling van woonruimte en woonlasten te beïnvloeden, en van de kwantitatieve effek-ten ervan. De aandacht is vooral op de individuele huursubsidie gericht, het belangrijkste instrument in dit kader. Maar vóórdat dit instrument tot ont-wikkeling kwam werden vele en vaak felle diskussies gevoerd over de wen-selijkheid van een huurbelasting, of het selektiever toewijzen van woningen waarvan de vraaghuur door objektsubsidies is verlaagd. Van deze diskussies, die ook thans nog van belang zijn, wordt in het nuvolgende eveneens verslag gedaan. Maar eerst volgt hier bij wijze van inleiding, een korte abstrakte verhandeling over de instrumentering van een verdelingsbeleid.

Een huurniveau beneden kostprijs brengt noodzakelijkerwijs subsidiëring van nieuwbouw en woningverbetering met zich en op den duur van grote delen van de voorraad. Deze objektsubsidies, een uitvloeisel van de doelstelling de groei van de woningvoorraad in zowel kwantitatief als kwalitatief op-zicht te bevorderen, zijn niet primair bedoeld om de verdeling van woon-ruimte of woonlasten te beïnvloeden. Maar gevolgen voor die verdeling zijn er onvermijdelijk. En even onvermijdelijk dringt de vraag zich op, welke bewonersgroepen het meeste profijt van de overheidsbijdragen hebben, met in het verlengde daarvan de vraag of die subsidies niet meer gericht dienen te worden op de groepen met een laag inkomen en met weinig kansen op een kwalitatief goede en betaalbare woning. Zo komt het in volkshuisves-tingsland klassieke verschil in optiek tussen een bouw- en het verdelings-beleid naar voren.

Een verdelingsbeleid kan op grond van verschillende motieven worden bepleit:

- het liberalisatie-argument: algemeen werkende (lees objekt-) subsidies zouden "verkeerd" terecht komen omdat ook de hogere-inkomensgroepen ervan profiteren. Dit wordt door een terugkeer naar de kostprijs tegenge-gaan. Voor de lagere-inkomensgroepen wordt met een gericht subsidiestel-sel ook bij kostprijshuren betaalbaar wonen mogelijk gemaakt. Daarmee verminderen ook maatschappelijke en politieke weerstanden tegen de li-beralisatie;

- het markt-argument: in een situatie dat het algemene woningtekort in kwantitatief opzicht is verdwenen, ligt een stimulering van het woningaan-bod door algemene steun minder voor de hand. Omdat ook bij markteven-wicht bepaalde bewoners huisvestingsproblemen kunnen ondervinden, is een op die bewoners gerichte subsidiëring nodig;

inko-mensverdeling ook grote verschillen in de kwaliteit van de huisvesting tot gevolg hebben. Het subsidiestelsel in de volkshuisvesting moet deze effek-ten van de inkomensverdeling geheel of effek-ten dele kompenseren. Dit argu-ment wordt veelal gebruikt door voorstanders van verdergaande marktregu-lering.

Lang niet altijd is duidelijk welke motieven de doorslag geven. Een zwaar-der aksent op een verdelingbeleid kan bijvoorbeeld aanvankelijk worden in-gegeven door het streven naar liberalisatie, maar even later in het kader worden geplaatst van een eerlijker verdeling van woonruimte en woonlas-ten. Een vergelijking met het harmonisatiebeleid dringt zich op. Ook de huurharmonisatie kan worden gezien als een aanzet voor liberalisatie én als een verdergaande marktregulering.

De gewenste balans tussen een bouw- en verdelingsbeleid heeft belangrijke gevolgen voor de subsidietechniek. Aanbodsmobilisering vergt doorgaans een sterke nadruk op objektsubsidies, terwijl subjektsubsidies en -heffingen vooral ten dienste kunnen staan van een verdelingsbeleid. Een belangrijke vraag in dit verband is, in hoeverre objektsubsidies ook op de verdelings-gevolgen bezien moeten worden en in welke mate deze subsidies een verde-lingsbeleid kunnen dienen.

Met recht kan men stellen dat een verlaging van het gemiddelde huurpeil alle huurders ten goede komt en dat de voordelen van objektsubsidies niet alleen aan de bewoners van de gesubsidieerde woningen kunnen worden toe-gerekend. Het benadrukken van verdelingsdoelstellingen impliceert dus niet noodzakelijkerwijs het afschaffen van objektsubsidies. Van bevoordeling van bepaalde groepen huurders is slechts sprake als gedurende een lange periode ten gevolge van die objektsubsidies, de huur van de gesubsidieerde woningen beneden harmonisatie-niveau ligt. Dit is meestal niet het geval, omdat de gesubsidieerde woningen doorgaans relatief hoge vraaghuren kennen. Wel kan er een bevoordeling van de gehele groep huurders ontstaan ten opzichte van de eigenaar-bewoners. De laatste groep betaalt immers in meerderheid de kostprijs, terwijl huurders minder betalen. Een gelijke behandeling tus-sen kopers en huurders kan met het streven gepaard gaan de huren terug te brengen naar kostprijs. Hier staat tegenover dat eigenaar-bewoners de voordelen genieten van fiskale aftrek van hypotheekrente; de subsidiëring van huurwoningen kan men mede beschouwen als het tegenwicht van deze voordelen.

Objektsubsidies dienen soms binnen de huursektor bepaalde verdelingsdoel-stellingen. In het verleden werden bijvoorbeeld woningwetwoningen gezien als een middel om de arbeiders met een bescheiden inkomen goede huisves-ting te bieden. Bestemming van deze woningen voor de doelgroep was daar-om belangrijk, korporaties en gemeenten zouden een gericht toewijzings-beleid moeten voeren. Of objektsubsidies een efficiënt instrument in het kader van een verdelingsbeleid vormen, is sterk afhankelijk of in de praktijk een gericht toewijzingsbeleid tot stand komt. Dit blijkt moeilijk te reali-seren. Bovendien kan het inkomen van de zittende bewoners veranderingen ondergaan, zodat na enige tijd de woningen niet meer bewoond worden door de bedoelde huurdersgroepen. Dit alles weegt minder zwaar, als de objekt-subsidies een tijdelijk karakter hebben en na enige jaren door huurstijgingen het kostprijsniveau bereikt wordt, of als de mobiliteit hoog is zodat de duur van bevoordeling beperkt blijft. Juist in het midden van de jaren zestig

werd naar de toen heersende opvattingen aan deze twee voorwaarden niet voldaan. De kostprijs steeg zo snel dat de voorraadhuren de stijging niet bijhielden en dus objektsubsidiëring een bijna permanent karakter kreeg. Bovendien waren de mobiliteit en de doorstroming beperkt. In die situatie kreeg de diskussie over subjektsubsidies een belangrijke impuls.

Daarnaast hebben goedkoopte-eilanden die door objektsubsidies ontstaan op de woningmarkt nadelen. Ook die nadelen wijzen in de richting van een meer op het subjekt gerichte subsidietechniek. Zo wordt via nieuwbouw voor lagere inkomensgroepen al snel een druk gelegd op het kwaliteitsni-veau. Goedkoop bouwen is immers een belangrijk middel om de subsidielast te beperken. In een periode van welvaartsstijging is echter de vraag naar kwalitatief betere woningen groot en kan door de bouw van goede woningen de doorstroming worden bevorderd. Tot voor kort stegen de inkomens en was het gevaar van kwaliteitsdaling in verband met bezuinigingen niet groot. Dit veranderde echter omstreeks 1980. Daarnaast wordt mét de goedkoopte-eilanden de marktsegmentatie versterkt. Uitstroom van zitten-de bewoners verminzitten-dert door het prijsverschil. Bewoners binnen het markt-segment worden dan anders behandeld dan daarbuiten. Het streven naar het opheffen van marktsegmentatie, naar een gelijke behandeling van bewo-ners, én naar meer keuzevrijheid op die woningmarkt, doet evenzeer de aandacht voor de subjektgerichte subsidietechniek toenemen. Want dat in-strument vergroot de kwaliteitsvraag bij de lagere-inkomensgroepen en maakt een gelijke behandeling van bewoners uit dezelfde inkomenskate-gorie althans binnen de huursektor in principe mogelijk.

De instrumenten subjektsubsidies en subjektheffingen zijn voor een ver-delingsbeleid efficiënter dan objektsubsidies. En evenals het verdelings-beleid zelf, kunnen deze instrumenten geheel verschillende verdelings-beleidsvisies ten dienste staan. Als onderdeel van een volkshuisvestingsbeleid dat op libera-lisatie is gericht, kunnen de subjektsubsidies worden gebruikt om steun te richten op de lagere-inkomensgroepen met gelijktijdige optrekking van het gemiddelde huurniveau, terwijl de subjektheffingen worden toegepast om de 'ten onrechte genoten subsidies' bij de hogere-inkomensgroepen af te romen. In dat geval zal het effekt vooral een groei van het eigen-woning-bezit onder de midden- en hogere inkomensgroepen zijn. Maar tezelfdertijd kunnen deze instrumenten worden gezien als middel om inkomenshuren te realiseren, een perspektief dat vooral ter linkerzijde wordt gepropageerd. Dit gaat gepaard met een voorkeur voor een woonlastenverdeling naar draagkracht ook in de koopsektor •

Dit ambigue karakter van het instrumentarium blijkt ook anderszins. Ter-wijl een grotere nadruk op subjektivering in het subsidiebeleid een ge-ringere direkte sturing van de bouwmarkt met zich brengt, neemt de nor-mering van de woonkonsumptie toe. Dit is temeer het geval als de wer-kingssfeer van de subsjektsubsidies of, niet in het minst, die van subjekt-heffingen toenneemt. Bij subjektsubjekt-heffingen ligt dit voor de hand. Deze ken-nen een sterke konsumptiedwang. Maar ook bij subjektsubsidies kan dit het geval zijn. Deze subsidies vergroten weliswaar de keuzevrijheid van bewo-ners met een laag inkomen. Maar is men eenmaal ontvanger, dan neemt de subsidie-afhankelijkheid ook toe. In de regeling liggen immers normen be-sloten omtrent de vraag wat een redelijke huur is, gezien het inkomen. Bij

inkomensmutaties verandert die normhuur ook. Naarmate de subsidielast toeneemt, zal bij de overheid de neiging groter worden de normering van de woonkonsumptie te versterken.

2. DE ONTWIKKELING VAN DE REGELGEVING TOT 1975

2.1. De periode tot 1960 2.1.1. De Eerste Wereldoorlog

Subjektieve huurbepaling is een oud verschijnsel. Aan het begin van deze eeuw pasten verhuurders van woningwetwoningen al huren naar inkomen toe, voorzover althans bijdragen verstrekt werden ter huisvesting van ex-krotbewoners. Ook werd wel een inkomenstoets bij woningtoewijzing gehan-teerd. Doel van dit alles was bovenal de bijdragen te beperken tot degenen die deze werkelijk nodig hadden.

De betekenis van huurbepaling naar inkomen nam in de Eerste Wereldoorlog toe. Objektsubsidies stegen in die periode ongemeen sterk. Door bij bewo-ners van nieuwe en oude woningen de huur naar inkomen te differentiëren, kon de subsidielast worden beperkt. Dit stelsel verdween echter weer snel, toen na 1919 de huren in rap tempo werden verhoogd en de bijdragen wer-den beperkt tot steun voor krotopruiming en vervangende nieuwbouw. Ook bij de woningwetwoningen, die in en direkt na de oorlog gebouwd waren, namen de bijdragen sterk af. Daardoor ontstonden grote problemen bij de woningexploitatie.

2.1.2. Het rapport van de Commissie Van den Bergh

Door de NWR en de VNG werd, mede in verband met exploitatieproblemen van de oorlogswoningen, een kommissie in het leven geroepen die in 1926 rapport uitbracht (NWR, VNG, 1926). Voorzitter van deze kommissie was het Amsterdamse SDAP-raadslid G. van den Bergh. Hij was warm voorstan-der van inkomenshuren en wist de kommissie aan zijn zijde te krijgen. De kommissie bepleit een gematigde reproduktiehuur. Dit is het huurniveau dat in normale omstandigheden een dekkende exploitatie van woningwetwonin-gen mogelijk maakt. Bij dat huurniveau zouden exploitatietekorten blijven bestaan bij de oorlogswoningen, welke door de gemeenschap gedragen zou-den moeten worzou-den.

Kern van het rapport is echter, dat de woningexploitatie ontkoppeld zou moeten worden van de sociale doelstellingen van de bijdragepolitiek. "Wat de commissie wil is dus woningsteun-verlening maken tot een onderdeel van de maatschappelijke steunverlening". Er moeten woningsteun-kommissies komen, die op grond van individuele omstandigheden inkomensafhankelijke subsidies aan bewoners verstrekken. Die subjektsubsidies zouden ook aan andere huurders dan binnen de woningwetsektor gegeven moeten worden. Deze voor die tijd revolutionaire voorstellen werden door de oude liberaal

Van Gijn positief beoordeeld. Zo weet iedereen hoeveel steun hij ontvangt. Door de uitbreiding van de subsidiëring tot ook de partikuliere huur sektor wordt de partikuliere bouw bevorderd (Van Gijn, 1926). De partijgenoot van Van den Bergh, Van der Waerden, dacht er anders over: huurbijslag is niet in het duurzame belang van de arbeidersklasse, de loonstrijd dient centraal te staan (Van der Waerden, 1926).

Uiteindelijk werden de voorstellen niet ingevoerd, mede doordat de crisis na 1929 roet in het eten gooide. Het pleidooi voor het afschaffen van ob-jektsubsidies en het invoeren van een algemeen stelsel van subjektbijdragen is er niet minder interessant om.

2.1.3. Rond de Tweede Wereldoorlog

Ook in en na de Tweede Wereldoorlog werden dergelijke voorstellen gelan-ceerd. De ongekend grote woningtekorten en de sterk gestegen bouwkosten en rente maakten een omvangrijke subsidiëring noodzakelijk. Het was ten tijde van de oorlog echter bepaald niet zeker dat een omvangrijke en zwaar gesubsidiëerde woningbouw gerealiseerd kon worden. Een kleine bouwpro-duktie én onvoldoende doorstroming zouden de huisvestingsproblemen van de lager betaalden vergroten. In het jaarverslag van de inspekteur van de volkshuisvesting uit 1942 werd daarom de mogelijkheid van een individuele huursubsidie geopperd. Het idee verdwijnt al snel in de bureauladen.

De kommissie Plate die in 1946 een omvangrijke studie het licht doet zien over een nieuwe woningpolitiek (NIVS, 1946), wijst de individuele huurbepa-ling als grondslag voor een subsidiepolitiek af. Het effekt ervan op de bouwproduktie zou beperkt zijn terwijl minutieus de individuele levensom-standigheden beoordeeld moeten worden. Vooralsnog is een huurbepaling beneden kostprijs onvermijdelijk, met in de toekomst wellicht een gelei-delijke huurstijging als het inkomen van de arbeider toeneemt. Het gemid-deld huurniveau bij nieuwe en oudere woningen mag in de ogen van de kom-missie niet meer dan een-zesde tot een-zevende van het inkomen van een

valide arbeider bedragen. De volkshuisvestingsprijs is inderdaad een oude

gedachte.

Van Beusekom gaat nader op de nadelen van huurbepaling naar inkomen in. Zijn boek "Woningvoorziening in een nieuwe tijd" uit 1946 bevat er uitge-breide passages over. In en na de oorlog was hij nauw betrokken bij de be-leidsvoorbereiding op het departement. Zijn opvattingen weerspiegelen ook de daar geldende opvattingen. Individuele huurbepaling heeft zijns inziens grote nadelen. Daarom vindt hij de stelling dat woningsteun onderdeel moet vormen van de maatschappelijke steunverlening verwerpelijk. De woning is een zo heterogeen goed en woonwensen zijn zo divers, dat normering door de overheid van woonuitgaven in individuele gevallen onmogelijk is. Een dergelijke normering is bovendien ongewenst, omdat de vrijheid van kon-sumptie tezeer aangetast zou worden. Als men individuele huurbepaling in-voert, ontstaat al snel de situatie dat huishoudens beter wonen op kosten van de gemeenschap. Want in tegenstelling tot bijvoorbeeld de voorzienin-gen voor onderwijs en gezondheidszorg, is de vraag naar woninvoorzienin-gen sterk van inkomen en prijs afhankelijk. Individuele huursubsidie zou nog akseptabel zijn mits deze tot kleine groepen beperkt blijft. De voorkeur van Van

Beusekom gaat echter uit naar inkomensgrenzen bij de toewijzing van goedkope woningwetwoningen.

2.1.4. Nog wat kommissiewerk

In 1951 komt de kwestie van de individuele huurbepaling nog aan de orde in een advies van de VRAVO (Voorlopige Raad van Advies voor de Volkshuis-vesting), nadat van de kant van het bouwbedrijf suggesties gedaan waren om een nauwer verband te leggen tussen huur en inkomen in de woningwet-sektor. In het advies stelt de Raad allereerst, dat er geen reden bestaat individuele huurbepaling tot alleen woningwetwoningen te beperken, omdat ook partikuliere huurwoningen worden gesubsidieerd. Inkomenshuren zijn principieel onjuist. Huren dienen alleen van de kwaliteit en ligging van de woning afhankelijk te zijn. De noodzakelijke kontrole op het inkomen zou de verhuurder voor te grote problemen plaatsen. Waarom een inkomens-huur, terwijl al een belasting naar draagkracht is ingevoerd? Veel beter is het probleem in de kern aan te pakken: de huren zijn te laag, de huren zijn onvoldoende geharmoniseerd (RAVO, 1951).

In dezelfde periode komt het vraagstuk van de huurbepaling in een kommis-sie van het NIVS, het Nederlands Instituut voor Volkshuisvestings en Ste-debouw, aan de orde. Centraal stond de vraag hoe het grote verschil tussen huren en kostprijs overbrugd kan worden. Want het te lage huurpeil vormt voor de woningvoorziening een grote bedreiging. Een forse huurronde ineens roept echter veel weerstanden op. Invoering van het stelsel van inkomens-huren zou die weerstanden kunnen breken. Dit stelsel vond de kommissie echter om inmiddels bekende redenen ongewenst. Een individuele huursubsi-die zou overwogen kunnen worden, zodat de pijn bij de lagere-inkomens-groepen verzacht wordt. Maar een dergelijk stelsel - analoog aan het rap-port van de Commissie-Van den Bergh uit 1926 - is alleen op zijn plaats als het aantal steungevallen beperkt is. Uiteindelijk kiest de kommissie voor een algemene huurronde. Van een rapport kwam het echter niet.

2.1.5. Tot slot

Al deze standpunten wijzen in één richting. Bij de huurpolitiek dient het objektieve kriterium voorop te staan. Een differentiatie door huursubsidies en heffingen is in principe ongewenst. Wèl zou het gemiddelde huurpeil kun-nen aansluiten bij het gemiddelde inkomen van de arbeiders. Zolang dit huurpeil beneden de kostprijs ligt, zijn objektsubsidies nodig om het aanbod te vergroten. Als het huurpeil de kostprijs overstijgt, zou desnoods afro-ming van exploitatiewinsten het overwegen waard zijn.

De huurprijsbeheersing bleef veel langer bestaan dan de volkshuisvestings-deskundigen in en vlak na de oorlog bevroedden. Dit had voor de diskussie over individuele huurbepaling belangrijke gevolgen. De lage gemiddelde huurquotes ten gevolge van de huurregulering, maakten een differentiatie van de huren naar inkomen overbodig. Daardoor verdween de kwestie naar de achtergrond. De landelijke huurrondes werden in de lonen

gekompen-seerd. Die algemene loonkompensatie verminderde de noodzaak van een huurdifferentiatie naar inkomen eens te meer. Door de centrale loon-politiek werd het onderwerp nog verder naar de achtergrond verschoven.

2.2. De periode 1960 - 1966

2.2.1. De liberalisatie onder Van Aartsen

Het vraagstuk van de verdelingseffekten van subsidies en daarmee van de subsidietechniek kreeg aan het einde van de jaren vijftig meer aandacht. In brede kring werd terugkeer naar kostprijshuur wenselijk geacht. Verminde-ring van subsidies, ook in de volkshuisvesting, was een belangrijke doel-stelling van overheidsbeleid. De welvaartsstijging zou een dergelijk beleid mogelijk maken. Het centraal stellen van die beleidslijn leidde tot de kon-klusie dat bewoners met een redelijk inkomen in een gesubsidieerde woning ten onrechte een overheidsbijdrage genoten. De gedachte van een beperking van steun tot de lagere-inkomensgroepen won veld.

Het liberalisatiebeleid van Van Aartsen ging sterk in deze richting. Terug-keer naar kostprijs door enkele forse huurverhogingen, vermindering van het aandeel woningwetwoningen in de bouwproduktie, terugdringen van de gesubsidieerde nieuwbouw in het algemeen, gelijke behandeling in het huur-en subsidiebeleid van woningwet- huur-en partikuliere woninghuur-en. Ook wilde hij de verhuur van woningwetwoningen beperken tot bewoners met een inkomen beneden de welstandsgrens. Als het inkomen deze grens overschrijdt, zou de overheidsbijdrage gekort worden. En, zo stelt hij in zijn brief aan de Tweede Kamer, nadere studie is nodig naar aanvullende maatregelen voor de sociaal zwakkeren (Van Aartsen, 1959).

In de Tweede Kamer rees hiertegen veel verzet. Niet alleen vreesde men een terugval van de bouwproduktie, het kwaliteitsniveau van nieuwbouw zou gedrukt worden, temeer daar reeds nu de woningwetwoningen voor een normale arbeider niet te betalen is als de kostprijs in rekening wordt gebracht. Een onder druk van de kamer bracht Van Aartsen enkele wijzi-gingen aan. De belangrijkste zijn wellicht het niet invoeren van de in-komensgrens bij woningwetwoningen en de introduktie van de zogenoemde 'keuzewoningen', goedkope woningwetwoningen waarvoor een extra objekt-subsidie wordt gegeven, mits deze toegewezen worden aan bewoners met een bescheiden inkomen. Objektsubsidies worden aldus mede voor verde-lingsdoeleinden gebruikt.

2.2.2. Diskussies

Buiten het parlement werden opnieuw gedachten over huursubsidies en huurbelastingen geopperd. Umrath, de volkshuisvestingsdeskundige van de Bouwbond van het NVV, wees op buitenlandse ervaringen met individuele huursubsidies en op de voordelen van dat stelsel in Nederland (Umrath, 1959; zie ook: Van Beusekom, 1962). De individuele huursubsidie zou zelfs gebruikt kunnen worden om in één keer kostprijshuren te vragen. Dan vindt er naar draagkracht een huurkompensatie plaats, in plaats van een

algeme-ne kompensatie in het kader van de loonpolitiek (Poot, 1959; zie ook: Blom, 1964), een gedachte die door de Sociaal Economische Raad werd afgewezen (SER, 1961), omdat deze niet past in de centrale loonpolitiek. Een terugvor-dering van objektsubsidies bij bewoners met een inkomen boven de wel-standsgrens wordt, zij het voorzichtig, bepleit door bijvoorbeeld Langman, aktief binnen de VNG, en Andriessen, direkteur van het KIV (Langman, 1959; Andriessen, 1960, 1961; zie ook: Andriessen, 1965). Andriessen stelt dat terugkeer naar kostprijshuur niet zonder meer gewenst is. Men dient het gemiddelde huurniveau van woningwetwoningen te stellen op een-zesde van het gemiddelde inkomen van de ongeschoolde arbeider. Dan blijft het betaaibaarheidsprobleem bij die groep tot enkelen beperkt en vermindert de noodzaak van individuele subsidie. De terug te vorderen objektsubsidie zou ten hoogste het verschil mogen zijn tussen het gemiddelde kostprijs- en vraaghuurniveau. Opnieuw de volkshuisvestingsprijs avant-Ia-Iettre, een ge-dachte die nauw aansluit bij de denkbeelden van de Commissie-Plate, die in 1946 rapporteerde over een nieuwe woningpolitiek.

2.2.3. Bogaers' subsidiebeleid

Van Aartsen vroeg korte tijd later een advies aan de VRAVO over de bewo-ning van wobewo-ningwetwobewo-ningen en over individuele huursubsidie.

De kommissie die het advies over de individuele huursubsidie voorbereidde, kwam echter tot de konklusie - oktober 1963 - dat deze subsidietechniek geen aanbeveling verdient. Weliswaar is nieuwbouw voor de lagere inko-mensgroepen te duur en is de mobiliteit binnen de voorraad te gering, zodat de kansen op een betaalbare woning onvoldoende zijn. Maar subjektsubsidies vergen een omvangrijke administratie en een uitgebreide overheidsbemoei-ing die tot een beperkoverheidsbemoei-ing van de bestedoverheidsbemoei-ingsvrijheid kan leiden. Bevorderoverheidsbemoei-ing van de doorstroming verdient de voorkeur, niet door heffingen, maar door premies op verhuizen. Een advies kwam overigens niet uit, doordat Bogears de aanvraag al snel introk.

Het advies over bewoning van woningwetwoningen kwam, nadat Bogaers de thematiek verbreed had tot de bewoning van àlle gesubsidieerde woningen, in april 1964 uit. In dit advies wordt huurbelasting afgewezen op praktische en principiële gronden. Ook gedwongen verhuizing bij een te hoog inkomen vindt men onjuist. De VRAVO geeft opnieuw de voorkeur aan bevordering van de mobiliteit, en noemt daarbij huurharmonisatie, bouw van kwalitatief goede woningen, woningruil en doorstromingssubsidies als belangrijke in-strumenten. Bogaers zal deze aanbevelingen honoreren. In zijn brief over het huur- en subsidiebeleid van november 1964, stelt hij, dat doorstromings-bevordering hoeksteen van het beleid wordt (Bogaers, 1964). Subjektsubsi-dies en huurbelasting wijst hij ook af. Het objektieve stelsel blijft ge-handhaafd, maar ondergaat belangrijke veranderingen. Hoge aanvangssubsi-dies, die later door huurstijgingen zullen worden afgebroken, maken een stijging van de woningkwaliteit mogelijk. Kwalitatief goede woningen be-vorderen de doorstroming, temeer daar de bouwproduktie aanzienlijk wordt opgevoerd. In die situatie is er geen behoefte meer aan een individuali-sering van de huurprijzen. Bewoners met een laag inkomen vinden in de voorraad wel een woning. Heffingen worden overbodig omdat

objektsubsi-dies een tijdelijk karakter hebben en bovenal het bouwen met toekomst-waarde mogelijk moeten maken.

2.2.4. De Commissie-Alozerij

Inmiddels was er ook door het Nederlands Instituut voor Ruimtelijke Orde-ning en Volkshuisvesting (NIROV) een kommissie ingesteld die het vraagstuk van de individuele huursubsidie zou bestuderen: de Commissie Alozerij. Alozerij had vroeger deelgenomen aan de kommissie van het NIVS over hu-ren en exploitatiekosten en had tijdens de Week voor de Volkshuisvesting, die in 1961 door het Bouwcentrum werd georganiseerd, een warm pleidooi gehouden voor individuele huurbepaling. Daarmee zou het niveau van de kostprijshuur haalbaar worden, zonder de lager betaalden te treffen. Hij deed dit in reaktie op het betoog van Andriessen, die vond dat objektsub-sidies gehandhaafd moesten blijven om woningwetwoningen voor de gemid-delde arbeider betaalbaar te houden. Op initiatief van Van der Weyde, se-kretaris van het NIROV, werd kort daarna de kommissie ingesteld. Naast Alozerij, maakten ondermeer Umrath en Andriessen deel uit van de kom-missie. Wim Kok (NVV) was rapporteur.

Aanvankelijk zou de kommissie alleen het vraagstuk bezien van individuele toeslagen op de huur voor krotbewoners en andere bewonersgroepen met een laag inkomen. De gemeenten zouden deze moeten verstrekken, min of meer als aanvulling op de bijstandsuitkeringen. Onder invloed van Bakker-Schut, volkshuisvestingsspecialist en invloedrijk lid van het NIROV, ver-anderde Van der Weyde de taakomschrijving. De direkte koppeling met krotopruiming verviel. De vraagstelling werd breder: in hoeverre is de indi-viduele huurbepaling in de woningwetsektor gewenst?

In het eindrapport is de invloed van Andriessen goed herkenbaar. Al vanaf de eerste vergaderingen bepleitte hij handhaving van objektsubsidies en een eventuele afroming van die subsidies, voorzover het inkomen van de bewo-ner een bepaalde grens overschrijdt. Het pleidooi van Umrath en Alozerij voor individuele huursubsidies werd hieraan toegevoegd: voor bewoners met een inkomen beneden die grens wordt een extra inkomensafhankelijke bij-drage voorgesteld.

Het stelsel van subjektsubsidies èn heffingen, dat overigens tot de wo-ningwetsektor beperkt wordt, is gebaseerd op de gedachte dat op korte ter-mijn de objektsubsidies niet zullen verdwijnen. De noodzakelijke verhoging van het kwaliteitsniveau bij nieuwbouw en de beperkte subsidie-afbraak door huurverhogingen welke Bogaers zich begin 1964 voorstelde, vormden hiertoe de aanleiding. In die situatie is een terugvordering van objektsub-sidies van de hogere-inkomensgroepen gewenst. Het alternatief dat kort daarvoor nog zo uitgebreid in diskussie was, namelijk een stringent toe-wijzingsbeleid van woningwetwoningen, achtte de Commissie-Alozerij niet bruikbaar. De individuele huursubsidie werd door de gedachte ingegeven, dat door de geringe doorstroming de lagere-inkomensgroepen aangewezen zijn op nieuwbouw en derhalve extra steun behoeven.

De kommissie schetst overigens de subjektsubsidie en de -heffingen als korte-termijn maatregelen. De voorkeur gaat uit naar een systeem van tij-delijke objektsubsidies, die met regelmatige huurstijgingen verdwijnen. Een

dergelijk beleid zou een te ingrijpende wijziging van het bestaande stelsel zijn.

Bogaers maakte in de eerder vermelde brief die hij eind 1964 aan de

Twee-de Kamer zond, dit lange termijn perspektief tot hoeksteen van het

huur-en subsidiebeleid. De invoering ervan vond plaats in de periode 1965-1968.

2.2.5. Tot slot

Tot zover de weergave van diskussie over beleidsvoorstellen voor

indivi-duele huursubsidies of -heffingen van 1960-1965. De aanleiding tot deze

diskussie was het streven van Van Aartsen om terug te keren naar de kost-prijs en om de bestemming van woningwetwoningen aan strakke regels te binden. In die situatie zouden subjektsubsidies een bruikbaar middel zijn om lagere-inkomensgroepen te helpen. Onder Bogaers verdwijnt dit liberali-satie-perspektief. Centraal staat het bevorderen van de bouwproduktie en van de doorstroming. De objektsubsidies zouden gehandhaafd blijven. Een

stelsel van heffingen kan dan bruikbaar zijn om subjektsubsidies terug te

vorderen. In eerste instantie gaf Bogaers er echter de voorkeur aan om

objektsubsidies als ingroeisubsidies te zien, die een hogere kwaliteit

mo-gelijk maken. De hoge bouwproduktie en het stimuleren van doorstroming zouden de lagere-inkomensgroepen voldoende keuzemogelijkheden bieden, zodat er geen noodzaak was tot een verdere differentiatie van de huur naar individuele omstandigheden.

2.3. De voorstellen voor een huurbelasting 2.3.1. Bogaers' plannen

Bogaers' beleidsvoornemens werden met instemming ontvangen, bij zowel de belangrijkste adviesorganen als de VRAVO, de SER, als in de Tweede Kamer. De diskussies over dit onderwerp vonden plaats direkt na de val van het Kabinet-Marijnen en na het aantreden van het Kabinet-Cals, tijdens de behandeling van de begroting 1966. Maar tijdens dezelfde begrotingsbehan-deling bleken er veel voorstanders van liberalisatie te zijn. Witteveen (VVD) en Aantjes (ARP) waren hierbij de toonaangevende woordvoerders. Niet al-leen zou het bouwbeleid versoepeld en waar mogelijk zouden de Huurwet en de Woonruimtewet buiten werking gesteld moeten worden. Ook zou de par-tikuliere bouw meer ruimte moeten krijgen. De subsidies op woningwetwo-ningen moesten in hun visie omlaag. Deze pleidooien werden door Andries-sen (KVP) en door Bommer (PvdA) bestreden werden. Bogaers voelde er eveneens weinig voor, niet in het minst omdat de objektsubsidies noodza-kelijk waren voor het in stand houden van een omvangrijke bouwproduktie. Daarom ook kon een grote bouwstroom binnen de non-profit huursektor niet gemist worden.

In het volgende jaar stegen echter de objektsubsidies stegen door de hogere rente. De budgettaire problemen namen toe. Voor 1967 moest het woning-bouwprogramma met 2500 woningen worden verlaagd.

In dezelfde periode kwamen de eerste resultaten van het Woningbehoefte-onderzoek 1964 binnen, waaruit bleek dat zeer veel bewoners een huurquote die ver beneden de 10% lag hadden. Ook bleek dat ruim een kwart van de bewoners van woningwetwoningen een inkomen had, hoger dan de aanslag-grens sociale verzekering. Er werd dus nieuw voedsel gegeven aan het ar-gument dat objektsubsidies verkeerd terecht komen.

En tenslotte nam ter rechter zijde de kritiek op het financieel-ekonomische beleid van het Kabinet-Cals toe. Een beperking van de overheidsuitgaven werd geëist. Medio oktober 1966 zou het Kabinet-Cals over deze kwestie struikelen.

Al deze faktor en brachten Bogaers er toe om in tegenstelling tot de oor-spronkelijke plannen in de memorie van toelichting op de begroting 1967 een huurbelasting aan te kondigen. Deze zou alleen voor bewoners gelden van woningwetwoningen. Doel van die heffing was tweeledig: het beperken van de budgettaire last en het bevorderen van de doorstroming. Het wets-ontwerp (nr. 8918) bereikte de Kamer vlak na de nacht van Schmeltzer en zou veel deining veroorzaken. De parlementaire behandeling duurde lang. Het oorspronkelijke wetsontwerp was uiterst eenvoudig. Onafhankelijk van de betaalde huur zouden bewoners van woningwetwoningen met een inko-men boven de aanslaggrens 02.750.-) een heffing moeten betalen, variërend van f 260.- tot f 910.- per jaar, afhankelijk van het inkomen.

De meerderheid van de RA VO stemde in hoofdlijnen met de voorstellen in. Maar de grootst mogelijke minderheid was fel tegen en herhaalde de oude bezwaren die ook in 1964 al genoemd werden (RAVO, 1967).

2.3.2. Kamerbehandeling

In januari 1967 werd door de Commissie-Volkshuisvesting van de Tweede Kamer een hoorzitting gehouden. In den lande waren er uitgebreide akties tegen de wet. Op die hoorzitting werd allerwegen protest geuit, niet in het minst door de vakbeweging en door vertegenwoordigers van Korporatieland. Ten onrechte wordt, zo stelden de tegenstanders, bij de heffing geen reke-ning gehouden met de huurhoogte. En bovenal: zolang er een woreke-ningtekort bestaat en zolang er onvoldoende doorstromingsmogelijkheden zijn, is een heffing onrechtvaardig. Ook veel Tweede Kamerleden uitten soortgelijke bezwaren.

De opvolger van Bogaers, minister Schut, kwam daarop in oktober 1967 met een voorstel dat veel overeenstemming vertoonde met de voorstellen die De Haan in maart 1967 ontwikkelde (De Haan, 1967). De beperking tot be-woners van woningwetwoningen blijft gehandhaafd. Weliswaar streeft Schut naar een gelijke behandeling bij de objektsubsidiëring van woningwet- en partikuliere huurwoningen, maar een afzonderlijk regime voor woningwet-woningen in de voorraad blijft zijns inziens juist. Want woningwetwoningwet-woningen dienen vooral bestemd te zijn voor bewoners met een bescheiden inkomen. Vermindering van de budgettaire last krijgt in de voorstellen van Schut minder aandacht. Daartoe zou immers allereerst de algemeen werkende in-komstenbelasting gebruikt moeten worden. De voorstellen dienen er nu pri-mair toe de doorstroming te bevorderen. In tegenstelling tot de oorspron-kelijke plannen, wil hij nu ook rekening houden met de betaalde huur. Als

bij een inkomen boven de aanslaggrens de huurquote lager is dan 10% (be-lastbaar inkomen inkl. kinderbijslag), wordt de heffing opgelegd, zodat de minimum aanvaardbare huurquote van 10% wordt gehaald. Schut verwacht dat vooral de bewoners van oudere woningwetwoningen door de maatregel getroffen zullen worden.

Na mondeling overleg in mei en juni 1968, volgt de kamerbehandeling op 15 en 16 oktober van dat jaar. Tijdens die kamerbehandeling stelt Schut dat de huurbelasting een overgangsmaatregel is. Bij een woningmarkt in evenwicht is een heffing overbodig. De heffing bevordert niet alleen de doorstroming, maar ook de vraag naar kwalitief betere nieuwe woningen vergroten, niet in het minst naar de nieuwbouw van partikulieren. Tijdens de kamerbehande-ling wordt de werkingssfeer uitgebreid tot ook de premiehuurwoningen door aanname van een amendement van Andriessen, zodat het probleem van dis-kriminatie minder speelt. De wet wordt, na vele amenderingen, uiteindelijk met steun van de konfessionelen en liberalen aanvaard, maar in de Eerste Kamer met overweldigende meerderheid op 23 december 1968 verworpen. 2.3.3. Tot slot

Het feit dat in de Eerste Kamer de huurbelasting strandde, had voor het volkshuisvestingsbeleid en diskussies daarover belangrijke gevolgen.

Voor het eerst kwam ook buiten de beperkte kring van volkshuisvestings-specialisten het vraagstuk aan de orde van een doelmatig en efficiënt gebruik van subsidies. Wie profiteert van subsidies en is een dergelijk profijt terecht? Verdelingsvraagstukken kregen algemeen meer aandacht. Schut zou in de memorie van toelichting op de begroting voor 1970 zelfs stellen, dat het verdelingsvraagstuk een van de belangrijkste problemen wordt. Want als de algemene tekorten zijn verdwenen, vermindert het sti-muleren van het woningaanbod aan betekenis en wordt belangrijker of ook zwakkere bewonersgroepen voldoende kansen op de woningmarkt hebben. In de tweede plaats bleek het terugvorderen van subsidies buitengewoon moeilijk. Subsidies ontmoeten nu eenmaal minder weerstand dan heffingen. Bovendien bleek er weinig steun te zijn voor een heffing, die slechts een beperkte bewonersgroep treft. Als aan heffingen wordt gedacht, zou de werkingssfeer veel breder moeten zijn dan bewoners van woningwetwonin-gen alleen. In feite profiteerden nawoningwetwonin-genoeg alle huurders van het subsi-diebeleid, omdat het gemiddelde huurniveau erdoor werd verlaagd. Daar-mee werd ook duidelijk, dat de aloude opvatting van een woningwetsektor die primair bestemd diende te worden voor de lager betaalden aan aktuali-teit had ingeboet.

In de derde plaats versterkte het echec van de huurbelasting de argumen-tatie voor een terugkeer naar de kostprijs. Als subsidies niet teruggevor-derd kunnen worden, moet men deze ook niet verstrekken.

Tenslotte bleef de vraag aktueel hoe de doorstroming gestimuleerd kon worden. In het vervolg werden verschillende middelen ingezet. Het belang-rijkste middel was bouw van kwalitatief betere woningen voor verhuisge-neigden die een goedkope huurwoning bezetten. Het bouwbeleid werd in toenemende mate een instrument om het gebruik van de voorraad te bein-vloeden. Daarnaast kwam er meer aksent op de huurharmonisatie en de

li-beralisatie: in een vrije markt met huurprijzen naar woningkwaliteit zouden 'onnatuurlijke' barrières die doorstroming tegengaan verdwijnen.

2.4. De periode 1968-1974 2.4.1. Diskussies in de vakpers

Voorstanders van terugkeer naar kostprijshuren waren er vele, niet in het minst onder ekonomen. Zo pleitte Hartog al sinds jaar en dag voor het af-schaffen van objektsubsidies. Dit pleidooi was ondermeer te horen tijdens een vergadering van 1963 voor de werkgevers in de bouw, en in zijn pre-advies voor de jaarvergadering van de Vereniging voor Staatshuishoudkunde en Statistiek in 1965 (Hartog, 1963, 1965). Objektsubsidies waren zijns inziens in een periode van welvaartsgroei overbodig, omdat met de inko-menstoename de vraag naar kwalitatief betere woningen steeg. Wel zou er behoefte kunnen bestaan aan een subjektsubsidie, om de lager betaalden te helpen. Maar met de welvaartsgroei neemt de groep die voor deze subsidies in aanmerking komt in omvang af, zodat op den duur hulp beperkt blijft tot een kleine groep. Hartog zou door Schut benoemd worden als voorzitter van een kommissie die de grondslagen van het subsidiebeleid moest bestuderen. In die funktie kreeg hij de kans zijn ideeën in beleidsvoorstellen te vertalen. De twee bekende rapporten van de werkgroep Hartog bevatten dan ook een pleidooi voor het afschaffen van objektsubsidies, gekombineerd met de in-troduktie van het nieuwe systeem van dynamische kostprijshuurberekening en met een uitgebreid systeem van subjektsubsidies (Hartog, 1972, 1973). Drees jr. was dezelfde mening toegedaan. In zijn inaugurale rede uit 1963 hekelde hij het gebruik van premies, omdat er een manifest vraagoverschot naar kwalitatief betere woningen was, die de bouw van vrije sektor wonin-gen mogelijk maakte. In zijn boek over openbare financiën, dat hij samen met Gubbi schreef, toont hij zich voorstander van het afschaffen van deze subsidies, het terugvorderen ervan bij de bewoners met een inkomen boven de welstandsgrens en een aanvullend systeem van individuele bijdragen (Drees en Gubbi, 1968).

Dergelijke pleidooien worden echter veel minder door de typische volks-huisvestingsspecialisten verwoord. De visie van deze specialisten komt op ongeveer het volgende neer. Hoewel op de lange termijn terugkeer naar kostprijs wenselijk is en mogelijk gemaakt wordt door een welvaartsstij-ging, is een abrupte beleidswijziging ongewenst. Want objektsubsidies zijn nog steeds nodig om de kwantitatieve woningproduktie in stand te houden, juist nu de stijging van de stichtingskosten en de rente een hogere kost-prijshuur veroorzaken. Mét de hogere huren zou de doorstroming stagneren en zou een sterke druk op het kwaliteitsniveau worden gelegd. Bovendien roepen de huurstijgingen, die met terugkeer naar de kostprijs noodzakelijk, worden teveel weerstand op. Niettemin verdient ook op korte termijn een subsidiebeleid, dat sterker dan voorheen gericht wordt op de lagere inko-mensgroepen, de voorkeur: subjektsubsidies als aanvulling op bijdragen in de woning exploitatie. Dit zou eventueel gekombineerd kunnen worden met een stelsel van heffingen om de objektsubsidies bij de hogere-inkomensgroepen

terug te vorderen. Om de kring van bewoners, die op de subjektsubsidies recht zouden hebben, te beperken blijven echter objektsubsidies nodig. Die beperking is noodzakelijk, al was het slechts om administratieve redenen. Andriessen was een van de eersten die dit standpunt konsekwent verwoord-de, zowel in zijn funktie van direkteur van het KIV als van fraktiespecialist voor de volkshuisvesting bij de KVP. Door de Nationale Woningraad wordt dezelfde positie ingenomen (Haersma Buma, 1968; Kempen en Hamersma, 1973). Van den Doel, volkshuisvestingsspecilalist van de PvdA, pleit voor een gemengd stelsel (Van den Doel, 1972; Van den Doel-Grondsma, 1973). Floor, direkteur generaal van de volkshuisvesting, komt in zijn dissertatie tot dezelfde konklusie (F loor, 1971). Door het belangrijkste adviesorgaan, de RAVO, werd steeds handhaving van objektsubsidies bepleit, zodat de modale werknemer een nieuwe woningwetwoning kan betrekken, zonder van subjektsubsidies afhankelijk te zijn (RAVO, 1970, 1973).

2.4.2. Het beleid van Schut 2.4.2.1. Het doorstromingsbeleid

Belangrijkste doelstelling van Schut's beleid was geleidelijke terugkeer naar normale marktverhoudingen en naar de kostprijs. Een stelsel van objektsub-sidies dat een hoge aanvangskwaliteit van nieuwbouw bevordert kon voorlo-pig niet gemist worden. Maar dit moeten subsidies van tijdelijke aard blij-ven. In 1968 werden daarom de jaarlijkse huurrondes van 4% op 6% ge-bracht, zodat de afbraak van objektsubsidies sneller zou verlopen. Op langere termijn werden in zijn visie de objektsubsidies door een stelsel ver-vangen, dat meer op het subjekt gericht was (Schut, 1967).

De huurbelasting was een instrument om de terugkeer naar normale markt-verhoudingen te bespoedigen. Nu de huurbelasting was afgewezen, stond Schut voor het probleem hoe de doorstroming bevorderd kon worden, zodat goedkopere woningen voor de lager betaalden vrij zouden komen. Nog voor-dat de kamerbehandeling van de Wet huurdersbijdragen was afgerond, vroeg hij de RAVO hierover advies. Deze noemde daarop een aantal mogelijkhe-den. Allereerst zou een huuropzegging overwogen kunnen worden, als het inkomen in verhouding tot de huur te hoog zou zijn. In de tweede plaats werden inkomensgrenzen bepleit bij de toewijzing van woningwetwoningen. En ten derde stelde de RAVO invoering van een 'surloyer-stelsel' voor: als

de huur lager is dan f 1.500,- en het inkomen f 15.000,- of meer bedraagt

zou niet een huurbelasting geheven, maar een hogere huur gevraagd moeten worden tot maximaal kostprijsnivau (RAVO, 1969-b). Op korte termijn voerde Schut daarop de inkomensgrens bij verhuur van oudere woningwet-woningen in. De korporaties en gemeenten werden verplicht om goedkopere woningen voor de lagere-inkomensgroepen te bestemmen en aan het depar-tement verslag te doen van hun verhuurbeleid. Deze verslaglegging werd echter door deze verhuurders aktief tegengewerkt. Ook probeerde Schut de gedwongen doorstroming in te voeren, door non-profit verhuurders ertoe te brengen in de huurkontrakten een maximum inkomen op te nemen. Bij oschrijding van die grens zouden de desbetreffende huurders moeten ver-huizen. Ook hiertegen bestond bij de woningkorporaties en gemeenten grote

weerstand. Een huurbelasting was nog tot daar aan toe. Een gedwongen doorstroming was een drakonische maatregel. Toepassing ervan vond dan ook nauwelijks plaats (zie ook Van Gemeren, 1971). Tenslotte was Schut van plan, blijkens de Memorie van Toelichting op de begroting '70, om opnieuw een huurbelasting voor te stellen, gelijktijdig met een nieuw stelsel van individuele huursubsidie. Maar het kwam er niet van.

2.4.2.2. Naar aanvullende individuele subsidies

Meer vaart zat er in de voorbereiding van een nieuw stelsel van aanvullende individuele huursubsidies. Al tijdens de behandeling van de begroting 1968 in het najaar van 1967 werd er door verschillende partijen grote aandrang uitgeoefend op introduktie van het subjektsubsidiesysteem. Zo wilde Wiegel (VVD) een volledige overgang van objekt- naar subsjektsubsidies, Andriessen (KVP) en Van den Doel (PvdA) een gedeeltelijke overgang om de efficiëntie van de subsidiepolitiek te vergroten. Hetzelfde vraagstuk kwam bij de wij-ziging van de Huurwet aan de orde in maart 1968, toen de huurronde van 496 op 696 werd gebracht. De Sociaal Economische Raad had hierover, even-als de RAVO overigens, een positief advies uitgebracht, maar even-als voorwaar-de voorwaar-de spoedige invoering van individuele bijdragen genoemd. Naast Andries-sen, wees met name Van den Doel in de Kamer opnieuw op de wenselijkheid van een dergelijk stelsel. Hij bepleitte een brede werkingssfeer van de IHS, te financieren uit een huurbelasting die eveneens alle huurders zou moeten omvatten. Deze drang vanuit de Kamer werd opnieuw duidelijk bij de be-handeling van de wet jaarlijkse huurverhogingen en de begroting 1969. Zomer 1968 vroeg Schut daarop de RA VO advies over een stelsel van individuele huursubsidies, een advies dat in maart 1969 gereed kwam.

2.4.2.3. Het RA VO advies

In dit invloedrijke advies werden hoge huren als een typisch volkshuis-vestingsprobleem gezien, dat ook binnen deze sektor opgelost zou moeten worden. Een individuele huursubsidie is daartoe het aangewezen instrument. Maar de regeling moet eenvoudig blijven en een beperkte reikwijdte houden. Daarom wordt alleen met het inkomen van de kostwinner gerekend -geen huishoudinkomen -, worden brede inkomensklassen gehanteerd, wordt subsidiëring beperkt tot huurverhogingen van na 1960 met bijdragen in de exploitatie, wordt een differentiatie van de subjektsubsidies naar woning-kwaliteit en gezinsgrootte afgewezen en wordt tenslotte een maximum huur- en inkomensgrens gehanteerd (f 15.000,-). Bijstandstrekkers zullen geen individuele huursubsidie ontvangen; een te hoge huur wordt bij deze groep via de bijstand verrekend.

De hoogte van de bijdrage is afhankelijk van de huur en het inkomen. Bij de lagere inkomensgroepen (

f

f 900,- per jaar bij de lagere en f 600,- per jaar bij de hogere inkomens-groepen. De bijdrage overtreft nooit het verschil tussen de normhuur en de feitelijke huur, verminderd met bepaalde kortingspercentages. Bij een

in-komen van

f

va,

2.4.2.4. De regeling uit 1970: aanvullende individuele huursubsidies

Schut volgt de RAVO op de voet. In de Memorie van Toelichting op de be-groting '70 wordt introduktie ervan bij wijze van experiment aangekondigd. Vooralsnog zou geen wettelijke regeling worden getroffen. Na een mon-deling overleg met de Vast Commissie voor de Volkshuisvesting op 20 mei 1970, vond de invoering plaats met ingang van 1 juli 1970. Nadien zou de werkingssfeer meermalen worden uitgebreid. Zo werd in juli 1971 de mo-gelijkheid geopend om ook individuele huursubsidie te verstrekken bij huurharmonisatie, in januari 1972 werd daaraan ingrijpende woningver-betering toegevoegd. In 1973 werd de huurgewenningsbijdrage geïntrodu-ceerd - jaarlijks aflopende bijdragen om de leegstand te bestrijden. En nadien werden de maximum inkomensgrenzen, de maximum huurgrens en de hoogste bijdrage aanzienlijk verhoogd, ook in verband met het tegengaan van leegstand. Vanaf juni 1975 zou een geheel nieuwe en uitgebreidere re-geling van kracht worden.

In tabel 1 worden de belangrijkste wijzigingen van de subsidieregeling nog eens vermeld.

Tabel 1: Kerngegevens aanvullende individuele huursubsidie (Bron: Lucassen en Priemus, 1977; Priemus, 1984)

1970-1975 70 71 72 73 74 index jaar 71 72 73 74 75 1970::100 laagste inkomen x 1000 7 8 8 9 10 143 hoogste inkomen x 1000 15 17 18 20 22 146 laagste subsidiehuur 1.025 1.100 1.050 1.175 1.250 122 hoogste subsidiehuur 3.275 3.600 3.825 4.025 4.875 148 hoogste subsidie 900 900 1.200 1.800 1.860 207 aantal ontvangers x 1000 30,9 46,3 76,4 108,8 128,9 417

De inkomensgrenzen en de maximaal subsidiabele huren stegen in de 5 jaar met ruim 40%, ongeveer even snel als de geldontwaarding. De maximale subsidie nam echter snel toe, met een faktor 2.07. Nog sneller steeg het aantal subsidieontvangers: dit aantal werd binnen vijf jaar ruim vier maal zo hoog. Deze toename hangt met zowel de grotere acceptatie van de re-geling samen, als met de uitbreiding van de werkingssfeer.

2.4.3. Naar een stelsel van

alléén

Kort nadat hij de RAVO over subjektsubsidies om advies had gevraagd, vroeg Schut dit kollege opnieuw om raad, nu over een mengvorm van objek-tieve en subjekobjek-tieve subsidiëring, gekombineerd met een huurstijging in de voorraad. De aanvraag dateerde van januari 1969, het advies kwam in juni 1970 uit. In dit RA VO-advies wordt een aantal fundamentele overwegingen genoemd om ook op termijn de objektieve subsidies te behouden: De nieuw-bouw-kwaliteit moet gestimuleerd worden. De aansluiting tussen nieuwe en oude woningen, de bevordering van de doorstroming en van het eigen-woningbezit blijven belangrijke beleidsdoelestellingen. Maar bovenal blijft objektsubsidiëring noodzakelijk omdat enerzijds het volkshuisvestingsbeleid te zeer met het sociaal-ekonomische beleid is verweven en anderzijds om de invloed van prijs- en rentefluktuaties slechts vertraagd op de huren te laten doorwerken. Een abrupte huurverhoging zodat objektsubsidies kunnen verdwijnen is op zich ongewenst. Een geméngd stelsel van objekt- en sub-jektsubsidies zou, aldus de RA VO, de voorkeur verdienen. Subsub-jektsubsidies zijn vooral van belang om de sociaal onaanvaardbare gevolgen van de huur-harmonisatie te ondervangen, die in de oudere delen van de voorraad hoog-nodig is. Als na de huurharmonisatie subsidies toch verkeerd terecht komen, zou een huurbelasting ingevoerd moeten worden. Al met al een belangrijk advies, dat in latere jaren herhaald werd.

In de Tweede Kamer bepleitten alleen de VVD en D'66 met kracht de ver-vanging van de objektsubsidies door subjektbijdragen. De ARP was voor-stander van een geleidelijke overgang. De KVP en de PvdA waren voorstan-ders van een gemengd stelsel waarin de gemiddelde huurprijs van nieuw-bouw door objektsubsidies betaalbaar gehouden wordt voor het gemiddelde arbeidersgezin, en waar door heffingen en subsidies in indivdiduele gevallen een korrektie van de huurquote plaatsvindt.

Niettemin vroeg Schut in mei 1971, vlak voor het einde van zijn ambtster-mijn, een kommissie van 'buitenstaanders' die met het volkshuisvestings-wereldje weinig binding hadden, advies over de vraag of toch niet naar

af-schaffing van objektsubsidies gestreefd moest worden: de werkgroep Har-togo Deze kommissie bepleitte, in het interimrapport uit 1972 en in het eindrapport uit 1973, volledige afschaffing van objektsubsidies, door een huurverhoging van 2096 en introduktie van de dynamische kostprijshuurbere-kening, gekombineerd met een uitbreiding van de werkingssfeer van de indi-viduele huursubsidie. De opvolger van Schut, minister Udink (CHU) onder-steunde deze voorstellen ten volle. In zijn Nota Volkshuisvesting (Udink, 1972) nam hij het geschetste beleidsperspektief geheel over. Deze nota zou een storm van protest veroorzaken, mede ingegeven door het beleid van huurliberalisatie en -harmonisatie, dat inmiddels praktische gevolgen begon te krijgen.

Over de Nota Volkshuisvesting werd door de Sociaal Economische Raad en door de RA VO advies uitgebracht. De meerderheid van de SER onder-schreef het streven naar verhuur tegen kostprijs en de uitbreiding van de individuele huursubsidie, maar stond een geleidelijke huurverhoging voor in plaats van de 2096 ineens. Ook werd een huurbelasting bepleit, om

objekt-subsidies terug te vorderen, tot maximaal de hoogte van de objektobjekt-subsidies bij nieuwbouw. Een grote minderheid was echter tegen: die wilde handha-ving van het objektieve subsidiesysteem (SER, 1973). Bij de RAVO lagen de verhoudingen precies andersom. Evenals in het vorige RAVO-advies uit 1970 werd nu door de meerderheid de noodzaak beklemtoond van objekt-subsidies om de gemiddelde woningwetwoning voor Jan Modaal betaalbaar tehouden. Opnieuw werd een huurbelasting bepleit, in kombinatie met een individuele huursubsidie (RAVO, 1973). Deze oude gedachte van afroming van objektsubsidies vindt men ook terug in de koporatiewereld (vgl. Kempen en Hamersma, 1972, 1973; Hamersma, 1973).

Uiteindelijk bleef de Nota Volkshuisvesting in de bureauladen van de be-leidsmakers. Want met de val van het kabinet-Biesheuvel in 1972 en het aantreden van het kabinet-Den Uyl in 1973, veranderde ook met betrekking tot het vraagstuk van de verhouding tussen objekt- en subjektsubsidies het beleidsperspektief. De Nota Volkshuisvesting en al het rumoer er omheen was grotendeels een papieren intermezzo.

3. DE PERIODE NA 1974

3.1. Inleiding

In de vijftien jaar die aan de Nota Huur- en Subsidiebeleid vooraf gingen, was er voortdurend diskussie over de vraag in welke mate het subsidiesys-teem op de draagkracht van de individuele bewoner afgestemd zou moeten worden. Die diskussie werd gevoed door het streven naar liberalisatie van Van Aartsen en later van Schut (beiden ARP) en bereikte een hoogtepunt nadat de plannen van Udink bekend werden. Steeds komen dezelfde elemen-ten aan de orde: een huurbeleid dat gericht is op terugkeer naar de kost-prijs, een huurbelasting die deze terugkeer versnelt, een individuele huur-subsidie die de scherpe kanten van het beleid wegneemt. Deze beleidslijn was van meet af aan omstreden. De tegenstanders konden zich in meer of mindere mate met een huurbelasting of een objektsubsidie verenigen, maar wilden in de regel door objektsubsidies het gemiddelde huurniveau bij nieuwbouw afstemmen op het inkomen van arbeiders.

Na het kabinet-Cals nam de aandrang toe om sterker het subsidiebeleid te subjektiveren bij alle politieke partijen. Het verdelingsbeleid kreeg meer aandacht, omdat de woningnood een minder algemeen karakter zou dragen. Ook speelde de groeiende budgettaire last een rol. Maar grote verschillen in politieke visie bleven bestaan. Naast het gemengde stelsel van objekt- en subjektsubsidies dat al lang door ondermeer de KVP en het KIV (Andriessen) was bepleit, een stelsel dat bij veel volkshuisvestingsspecialisten de voorkeur had, werd van liberale zijde gekozen voor een stelsel van alleen subjektsubsidies met een beperkte reikwijdte, terwijl ter linker zijde steeds meer de gedachte van inkomenshuren veld won. Dit laatste was een interes-sante ontwikkeling. Bommer , tot 1967 fraktiespecialist voor het volks-huisvestingsbeleid van de PvdA, bleef steeds hameren op de wenselijkheid van objektsubsidiëring, gekombineerd met een afroming van exploitatie-winsten bij partikuliere verhuurder. Zijn opvolger Van den Doel ruimde al veel plaats in voor subjektivering van subsidies. In Keerpunt 172 werd even later gekozen voor de kombinatie van een stelsel van subjektsubsidies met grote reikwijdte en voor een doorstromingsheffing voor bewoners met een inkomen boven de welstandsgrens, die minder dan 10% van het inkomen verwonen. Deze subsidies en heffingen moesten in zowel de koop- als de huur sektor worden ingevoerd. In het verkiezingsprogramma voor 1977 werd onverkort voor inkomenshuren gekozen, een keuze die ook verwoord wordt in publikaties van Friese (1976), van de Wiardi Beckmanstichting (1980) en Priem us (1978).

3.2. De Nota Huur- en Subsidiebeleid 3.2.1. Enkele hoofdlijnen

Met de Nota Huur- en Subsidiebeleid werd het langdurige debat over het gewenste subsidiebeleid weliswaar niet definitief beslecht, maar wel in rustiger vaarwater gerbacht. Ten opzichte van Udinks plannen was het kon-trast fel. Maar vergeleken met het beleid van Schut is de kontinuiteit tamelijk groot. In feite bevatte de nota weinig nieuwe voorstellen, alle elementen eruit waren al eens eerder geopperd. De grootste verdienste ervan was dan ook niet orginaliteit, maar het verwoorden van een redelijk samenhangende visie, waarmee een typische middenkoers wordt gevaren en waarmee brede steun in parlement en maatschappij werd verkregen.

Door Gruyters c.s. wordt nu definitief gekozen voor een mengsysteem van objekt- en subjektsubsidies. In de naaste toekomst kunnen geen van beide gemist worden, evenmin als een huurprijsregulering en een huurbescher-ming. Enerzijds blijven aanbodsstimulering en objektsubsidiëring noodzake-lijk. Juist ten tijde van de nota tekende zich een dramatische vermindering van de bouwproduktie af, zodat het bevorderen van de kontinuiteit van de bouw een belangrijke taak van de overheid werd. Door objektsubsidies zou-den nieuwe woningwetwoningen binnen het bereik van de werknemer met een inkomen rond modaal moeten blijven. Bovendien zijn objektsubsidies onmisbaar in het kader van een kwaliteitsbeleid: stadsvernieuwing, woning-verbetering en kwalitatief goede nieuwbouw die aan de kwaliteitsvraag van bewoners tegemoet komen.

Anderzijds is, zo stellen de bewindslieden, een grotere nadruk op het verde-lingsbeleid wenselijk. Naast het stimuleren van goed wonen in het alge-meen, dient het subsidiebeleid gericht te zijn op het vergroten van de keu-zemogelijkheden voor alle bewonersgroepen, ook de lager betaalden. Dit laatste vergt extra steun door subjektsubsidies. De werkingssfeer van dit instrument wordt uitgebreid en een wettelijke verankering ervan wordt in het voorui tzicht gesteld.

Geheel in de traditie van Bogaers en Schut, blijft bevordering van de door-stroming een essentieel beleidsonderdeel. Nieuwbouw is daartoe een mid-del, huurharmonisatie ook. De bewindslieden achtten daarnaast een door-stromingsheffing noodzakelijk bij bewoners van huurwoningen, met een in-komen boven de welstandsgrens en een te lage huurquote.

De kombinatie van een uitbreiding van subjektsubsidies en een doorstro-mingsheffing brengt een stelsel van inkomenshuren naderbij. Van een der-gelijk stelsel zijn bewindslieden echter geen voorstander. Verruimen van de keuzemogelijkheden voor de lager betaalden betekent in hun visie nog niet het opleggen van een bestedingsdwang, die voor een stelsel van inkomens-huren kenmerkend is. De vraag naar goede woningen wordt van overheids-wege gesteund, de keuzevrijheid wordt bevorderd, de werking van de woon-dienstenmarkt wordt zoveel mogelijk verbeterd. In dit opzicht ademt de nota de liberale inslag die vooral in de kringen van D'66 - de thuisbasis van Gruyters - veel aanhang had.