s.
Kessels
OM TE BEGINNEN
EEN WONING
Een onderzoek naar de
opvang en huisvesting van
vluchtelingen op lokaal
•
OM TE BEGINNEN EEN WONING
Een onderzoek naar de opvang en huisvesting van
vluchtelingen op lokaal niveau
Bibliotheek
TUDelft
IIIII I IIII I II III II I 11111 I III II 1111
C 00038132642414
580
VOLKSHUISVESTING IN THEORIE EN
PRAKTIJK
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft
OM TE BEGINNEN EEN WONING
Een onderzoek naar de opvang en huisvesting van
vluchtelingen op lokaal niveau
De serie Volkshuisvesting in theorie en praktijk wordt uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. 015-2783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Kessels, S.
Om te beginnen een woning : een onderzoek
naar
de opvang en huisvesting van vluchtelingen op lokaal niveau / S. Kessels. - Delft: Delftse Universitaire Pers. -(Volkshuisvesting in theorie en praktijk, ISSN 0926-6291; 37)Met lito opg. ISBN 90-407-1132-1 NUGI 655.
Trefw.: huisvesting; vluchtelingen; gemeentebeleid. Copyright by Sandra Kessels
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher. Delft University Press, Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD 1. INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2. ONDERZOEKSOPZET. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5 2.1 Probleemschets . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 5 2.2 Afbakening en onderzoeksvragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2.3 Methodiek... . . . 7 2.4 Beperkingen... . . . .. 8 DEEL A: LITERATUURSTUDIE . . . .. .. .. ... . . .. 11 3. VLUCHTELINGEN EN ACHTERGRONDEN . . . . . . . . . . . . .. 13 3.1 Vluchtelingen wereldwijd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 13 3.2 Toelatingsbeleid... . . . . .. . . 17 3.3 Soorten en statussen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 20 3.4 Asielprocedure . .. . . .. .. 22 3.5 Achtergrond vluchtelingen . . . .. . . ... 244. DE OPVANG EN HUISVESTING VAN ASIELZOEKERS . . . . . . 31
4.1 Het ontstaan van de Regeling Opvang Asielzoekers . ... .. . . 31
4.2 Het ontstaan van de 2 %o-regeling .. . ... .. . . ... 32
4.3 Overzicht opvangbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
4.4 Huidige opvang- en toelatingsmodel . . . 36
4.5 Ontwikkelingen en verwachtingen. . . . . . . . . .. 37
5. DE OPVANG EN HUISVESTING VAN STATUSHOUDERS . . . . 41
5.1 Huisvesting statushouders voor de taakstellingen . . . . . .. 41
5.2 Taakstelling huisvesting statushouders 1993 . . . . . . . .. 42
5.3 Taakstelling huisvesting statushouders 1994 . . . . . . . . . . . .. 44
6. ERVARINGEN VLUCHTELINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 49
6.1 Algemeen. .. . . .. ... .. . . .. 49
6.2 Beleving centrale en decentrale opvang. . . . . . . . . . . . .. 53
6.3 Na statusverlening . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. 58
DEEL B: VERKENNEND ONDERZOEK TWAALF GEMEENTEN . . . 59
7.
8.
9.
10.11.
INLEIDING . . . ... . . KENMERKEN TWAALF GEMEENTEN .. .. . . 8.1 Hoogte taakstellingen . . . . 8.2 Algemene kenmerken . . . ... .. . . . AANPAK TWAALF GEMEENTEN ... .. .. . . 9.1 Verdeling verantwoordelijkheden . . . .. . 9.2 Opvangbeleid asielzoekers . . ... . . .. . . . 9.3 Opvangbeleid statushouders . . . .. . . .. . .. .. . . 9.4 Huisvestingsbeleid asielzoekers . . . . 9.5 Huisvestingsbeleid statushouders . . . . . . . . . . . . . . 9.5.1 Plaatsings-en toewijzingsmethoden . . . . . . . . . . . . 9.5.2 Huisvestingsalternatieven binnen/buiten bestaande voorraad . . . UITKOMSTEN TAAKSTELLINGEN . . . .... .. . 10.1 Realisatiecijfers .. .. .. . . ... ... . . . 10.2 Kenmerken asielzoekers en statushouders .. .. . . 10.3 Kenmerken woonruimte asielzoekers en statushouders . . . . . . . 10.4 Problemen en positieve punten . .... . . . UITKOMSTEN VERKENNEND ONDERZOEK . . . .. . 11.1 Resultaten taakstellingen .. . . .. . 11.2 Verschillen gehanteerde aanpakken . . . . . . . . . . . . . 61 65 65 66 69 69 71 72 73 75 7579
87 87 88 90 92 95 9597
DEEL C: DRIE CASESTUDY'S ... . .. . . .. .. .. . . 10112. INLEIDING . . . .... . . .. 103
13. CASESTUDY GEMEENTE DEN BOSCH. . . . . . . . . . . . . . 107
13.1 Kenmerken gemeente . . . . . . . . . . . . . . . . .. 107
13.2 Opvangbeleid .. .. . .. . . . ... . . 108
13.3 Huisvestingsbeleid .. . . .. . . 114
13.3.1 Algemeen... . .. .. . . ... 114
13.3.2 Toewijzings- en plaatsingsbeleid . . . . . . . . .. 116 13.3.3 Huisvestingsalternatieven binnen/buiten bestaande voorraad. 122
14. 15. 16. 17. 13.4.1 13.4.2 13.4.3 13.4.4 Realisatiecijfers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kenmerken statushouders . . . .. . Kenmerken woonruimte van statushouders . . . . . . . . . . . Knelpunten en positieve punten . . . . . . . . . CASESTUDY GEMEENTE ALMERE .. . . . .. . . . 14.1 14.2 14.3 14.3.1 14.3.2 14.3.3 14.4 14.4.1 14.4.2 14.4.3 14.4.4 Kenmerken gemeente . . . . . . . . . . . . . . . Opvangbeleid .. .. . . .. .. . .. . . .. . . .. . Huisvestingsbeleid . . . . Algemeen .. .. . . .. . . . Toewijzings- en plaatsingsbeleid . . . . . . . . . . . . . . .
Huisvestingsalternatieven binnen/buiten bestaande voorraad . Uitkomsten taakstellingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Realisatiecijfers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kenmerken statushouders . . . Kenmerken woonruimte van statushouders . . . . . . . . . Knelpunten en positieve punten . . . . . . . . . . . . . . . . CASESTUDY GEMEENTE OOSTERHOUT . . . .. . . 15.1 Kenmerken gemeente . . . .
15.2 Opvangbeleid . .. . . .. .. . . . 15.3 Huisvestingsbeleid . . . . .. . . .. . 15.3.1 Algemeen . . . .. .. . . . 15.3.2 Toewijzings- en plaatsingsbeleid . . . .. . . . 15.3.3 Huisvestingsalternatieven binnen/buiten bestaande voorraad. 15.4 Uitkomsten taakstellingen . . . .
15.4.1 Realisatiecijfers . . . .. . . . 15.4.2 Kenmerken statushouders . . . .. . . .. .. . 15.4.3 Kenmerken woonruimte van statushouders . . . 15.4.4 Knelpunten en positieve punten . . . VERGELIJKING DRIE CASESTUDY'S . . . .. . 16.1 Kenmerken gemeenten . . . . . . . . . . . . . . . . 16.2 Verdeling van verantwoordelijkheden . . . .. . .. . 16.3 Huisvestingsbeleid . . . .. .. . 16.3.1 Asielzoekers . . . . 16.3.2 Statushouders . . . . 16.3.3 Huisvestingsalternatieven binnen/buiten bestaande voorraad . 16.4 Uitkomsten taakstellingen .. .. .. .. . . . 16.5 De verschillen . . . .. .. . 16.6 De sterke en zwakke punten van de verschillen .. . .
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN . . . . 17. 1 Het verkennend onderzoek . . . .. . . .. . . . .
123 124 125 129 135 135 136 141 141 143 149 151 151 151 152 155 159 159 160 165 165 167 172 174 174 175 176 180 183 183 184 186 186 188 195 196 201 213 223 223 17.2 De casestudy's. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 224
17.2.2 De sterke en zwakke punten van de verschillen . . . . . . .. 225
17.2 Algemeen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 227
LITERATUUR . . .... .. . . .. . .. . . . ... . .. .... .... 233
VRAAGGESPREKKEN .. . . .. . . 241
VOORWOORD
Het thema de opvang en huisvesting van vluchtelingen is erg 'in'. Opmerkingen als 'Nederland is vol' en 'het toelatingsbeleid moet aangescherpt worden' keren regelmatig in kranten en op TV terug, zeker in tijden van verkiezingen. De proble-matiek van de vluchtelingen wordt daarbij vaak teruggebracht tot cijfers en termen van instroom en toevloed. Maar te vaak wordt vergeten dat achter deze cijfers de problematiek van de vluchtelingen zelf zit. Ze hebben huis en haard moeten verlaten om hun leven veilig te stellen. In Nederland wacht hun een lange periode van onzekerheid en wachten of ze mogen blijven, ze moeten een eigen plek zien te vinden in een geheel andere samenleving en daarnaast omgaan met de herinneringen aan hun verleden.
Daarom heb ik de opvang en huisvesting van vluchtelingen op lokaal niveau als afstudeeronderwerp gekozen. Het afstudeeronderzoek heeft plaats gevonden tijdens mijn studie Volkshuisvesting aan de faculteit Bouwkunde van de TU Delft. Binnen de volkshuisvesting is de huisvesting van vluchtelingen een betrekkelijk nieuwe taak. Door te kijken hoe gemeenten hier in de praktijk mee omgaan zijn interessante initiatieven voor een goede lokale opvang naar voren gekomen. Verder plaatst deze studie kanttekeningen bij de rooskleurige beelden die er van vluchtelingen in Nederland bestaan. Deze aflevering in de serie Volkshuisvesting in theorie en praktijk is een bewerking van mijn afstudeerrapport.
Het afgelopen jaar heb ik met veel plezier aan dit afstudeeronderzoek gewerkt; niet alleen vanwege de affiniteit met het onderwerp, maar ook vanwege de inspirerende begeleiding van mijn mentoren (prof. Priemus, dr. Feddema en drs. Van der Flier), waarvoor ik hun wil bedanken. Dit is ook de plek om alle gesprekspartners in de twaalf gemeenten en bij de verschillende instellingen en organisaties te bedanken voor hun enthousiaste medewerking. De landelijke organisatie van Vluchtelingen-Werk wil ik apart noemen, omdat zij een grote bron van informatie voor mij is geweest.
1
INLEIDING
Door de gehele geschiedenis heen hebben groepen vluchtelingen in ons land hun toevlucht gezocht en zijn ze op de een of andere manier in onze samenleving opgegaan. De vluchtelingen zijn echter sterk in de belangstelling komen te staan, doordat het aantal asielverzoeken in 1992 en 1993 fors is gestegen. Het opvangsys-teem is daardoor op vele terreinen flink uitgebreid, niet alleen door de toename van het aantal asielverzoeken, maar ook door stagnatie in het opvangmodel. Toen de doorstroming van asielzoekers naar de gemeenten bleek te stagneren door een tekort aan decentrale opvangplaatsen, heeft de rijksoverheid de gemeenten de taak opgelegd om twee promille van het aantal inwoners van hun gemeente aan opvangplaatsen voor asielzoekers te realiseren.
Tijdens deze taakstelling bleek echter gaandeweg dat het probleem was verschoven van de uitstroom naar de reguliere huisvesting. Daarom hebben in 1993 de gemeen-ten de taak gekregen om 30.000 opvangplaatsen voor statushouders te realiseren. In 1994 is er vanwege de hoge instroom van asielzoekers opnieuw een taakstelling voor statushouders geformuleerd van 37.000 opvangplaatsen. Omdat het aantal statushou-ders in de centrale opvangvoorzieningen echter lager lag dan verwacht, onder meer door vertragingen in de juridische procedures, is de taakstellingstermijn verlengd tot 1 juli 1995 en de taakstelling zelf verminderd naar 25.000 opvangplaatsen. Vanaf 1 juli 1995 heeft de taakstelling voor statushouders een structureel karakter gekregen, omdat deze door een wijziging in de Huisvestingswet wettelijk vastgelegd is.
Doordat de rijksoverheid deze taakstellingen heeft geformuleerd, hebben de gemeen-ten een duidelijk taak gekregen in de opvang en huisvesting van asielzoekers en statushouders. Er bestaat echter nog weinig inzicht in hoe de gemeenten deze nieuwe taak op zich hebben genomen. Door verschillende aanpakken van de opvang en huisvesting van vluchtelingen op lokaal niveau te beschrijven kunnen goede initiatie-ven naar voren komen, die wellicht een alternatief voor andere gemeenten kunnen vormen.
Het doel van dit rapport is meer inzicht te krijgen in hoe de gemeenten omgaan met de taken die de rijksoverheid hun oplegt op het gebied van de decentrale opvang en huisvesting van asielzoekers en statushouders. Het onderzoek is ingeperkt door voor asielzoekers alleen de decentrale opvang te bekijken en voor statushouders de
overgang van centrale of decentrale opvangplaats naar reguliere huisvesting.
Het onderzoek bestaat uit drie delen. Allereerst heb ik een literatuurstudie gedaan, waarin is gekeken hoe de opvang en huisvesting van asielzoekers en statushouders de afgelopen jaren is geregeld en wat de kenmerken van de doelgroep vluchtelingen zijn.
Het tweede deel bestaat uit een verkennend onderzoek waarvoor ik twaalf gemeenten heb bezocht. In iedere gemeente heb ik met één betrokkene gesproken. Door dit verkennend onderzoek is een eerste indruk ontstaan of er verschillende aanpakken te onderscheiden zijn, hoe deze eruit zien en op welke onderdelen ze verschillen.
Daarna zijn uit de twaalf gemeenten er drie geselecteerd die ik verder heb uitge-·
werkt in een casestudy. Hiervoor heb ik verschillende vraaggesprekken gehouden met betrokkenen van de gemeenten, van de woningcorporaties en van de vluchtelin-genwerkgroepen. Na eerst de opvang en huisvesting van vluchtelingen in de drie gemeenten afzonderlijk te hebben beschreven heb ik de drie casestudy's daarna met elkaar vergeleken.
De beperkingen van dit onderzoek zijn legio geweest. Hieronder volgen de vier belangrijkste. Ten eerste was er te weinig tijd om ook de mening van de vluchtelin-gen zelf te vravluchtelin-gen over hoe de opvang in de verschillende gemeenten verloopt. Toch is onderzoek hiernaar zeker gewenst en sterk aan te bevelen.
Ten tweede heeft het onderzoek zich beperkt tot de legale opvang van asielzoekers. Het vraagstuk van de illegalen is buiten het onderzoek gelaten, omdat gegevens hierover moeilijk te achterhalen zijn en om niet te verzanden in vage schattingen. Ten derde heb ik in het verkennend onderzoek en de casestudy's aan de hand van een aantal criteria twaalf gemeenten geselecteerd. Doordat deze selectie niet representatief is en slechts een klein aantal gemeenten omvat, vormen de beschrijvin-gen van de aanpakken geen afspiegeling van de gehanteerde aanpakken in Neder-land.
Ten vierde zijn het vooronderzoek en de casestudy's gebaseerd op gesprekken met betrokkenen in de geselecteerde gemeenten. Dit is een beperking geweest, omdat het moeilijk is op basis hiervan de opvang van vluchtelingen in een gemeente objectief te beschrijven.
Het rapport is als volgt opgebouwd. In het tweede hoofdstuk wordt de onderzoeksop-zet nader toegelicht. De literatuurstudie, deel A, begint in hoofdstuk 3 met algemene achtergrondinformatie over de doelgroep vluchtelingen. Hoofdstuk 4 behandelt hoe de opvang en huisvesting van asielzoekers op rijksniveau geregeld is, waarna in hoofdstuk 5 de opvang en huisvesting van statushouders wordt bekeken. Hoofdstuk 6 tracht de ervaringen van vluchtelingen in Nederland in kaart te brengen.
Deel B begint met een inleiding, waarna in hoofdstuk 8 de kenmerken van de twaalf geselecteerde gemeenten op een rijtje worden gezet. Het opvang- en huisvestingsbe-leid van de twaalf gemeenten staat in hoofdstuk 9 en de resultaten van de taakstellin-gen in hoofdstuk 10 beschreven. In hoofdstuk 11 worden de resultaten van de taakstellingen kort samengevat en de verschillen tussen de gehanteerde aanpakken van de twaalf gemeenten weergegeven.
Deel C begint met een inleiding. Hierna zet ik achtereenvolgens in hoofdstuk 13 het opvangbeleid in de gemeente Den Bosch, in hoofdstuk 14 het opvangbeleid in de gemeente Almere en in hoofdstuk 15 het opvangbeleid in de gemeente Oosterhout op een rijtje. Deze drie gemeenten worden in hoofdstuk 16 op een aantal onderdelen van het opvangbeleid vergeleken. Verder tracht ik in dit hoofdstuk de sterke en zwakke punten van de verschillen tussen de aanpakken van de drie gemeenten aan te geven. Het laatste hoofdstuk geeft als afsluiting de conclusies en aanbevelingen. Deze zijn opgesplitst in drie delen: conclusies van het verkennend onderzoek, van de casestudy's en aanbevelingen op basis van het onderzoek als geheel.
2
ONDERZOEKSOPZET
2.1 Probleemschets
Sinds 1987 worden asielzoekers opgevangen in het kader van de Regeling Opvang Asielzoekers onder het motto 'sober doch humaan'. Deze regeling voorzag in een eerste opvang in een opvangcentrum, waarna de asielzoekers na ongeveer twee maanden zouden doorstromen naar woningen in de gemeenten. Omdat het aantal asielzoekers in de jaren erna echter toenam en omdat de procedures te lang waren, werd er in 1992 een nieuw opvang- en toelatingsmodel ingevoerd. Het nieuwe opvangmodel bestond uit drie fasen, gekoppeld aan de juridische asielprocedure:
eerste opvang in een Onderzoeks- en Opvangcentrum (OC); vervolgopvang in een asielzoekerscentrum (AZC);
uiteindelijke opvang in een gemeente (ROA-woning).
Asielzoekers die een status kregen hadden vervolgens recht op een reguliere woning. In dit opvangmodel deden zich een aantal knelpunten voor.
Ten eerste werd de gemeenten in 1987 gevraagd vrijwillig woningen voor de huisvesting van asielzoekers beschikbaar te stellen. Omdat de gemeenten echter de jaren erna niet voldoende decentrale opvangplaatsen aanleverden, stagneerde de uitstroom van asielzoekers naar de ROA-woningen in de gemeenten. Omdat de acties die de rijksoverheid ondernam om de gemeenten mee te laten werken aan de opvang van asielzoekers niet voldoende resultaat hadden, voerde de overheid uiteindelijk in 1992 officieel de 2roo-regeling in. Door deze regeling kregen de gemeenten de taak twee promille van het aantal inwoners in hun gemeente aan opvangplaatsen voor asielzoekers te realiseren.
Ten tweede werden er in de loop van 1992 meer statussen verleend dan verwacht. Hierdoor kreeg een groot aantal asielzoekers al in het opvangcentrum een status, waardoor zij niet meer in aanmerking kwamen voor een ROA-woning in de gemeen-ten. Het bleek erg moeilijk te zijn een reguliere woning voor deze statushouders te vinden, omdat de gemeenten zich niet verantwoordelijk voelden voor de opvang van mensen uit de centrale opvang. Voor asielzoekers die in de ROA-woning een status kregen lag het iets gemakkelijker, omdat de gemeente waar de asielzoeker woonde meestal de taak op zich nam om een reguliere woning aan te bieden.
Door de stagnatie van de uitstroom van statushouders naar de reguliere woningmarkt werden teveel plaatsen in zowel de decentrale als centrale opvang bezet gehouden door statushouders. Hierdoor moest de opvangcapaciteit vergroot worden. Daar kwam nog bij dat het aantal asielzoekers sterk was toegenomen, waardoor het aantal OC's en AZC's uitgebreid moest worden. Vanwege de stagnatie van de uitstroom van statushouders naar de reguliere woningmarkt legde de overheid in het voorjaar van 1993 de gemeenten de taak op in totaal 30.000 statushouders te huisvesten voor mei 1994.
Omdat in 1993 het aantal mensen dat asiel aanvroeg verder was toegenomen formuleerde de overheid in 1994 opnieuw een taakstelling voor de huisvesting van statushouders, die inmiddels is verlaagd tot 25.000 statushouders en verlengd tot 1 juli 1995. Vanaf die datum is de taakstelling structureel, omdat hij door een wijziging in de Huisvestingswet wettelijk is vastgelegd. De gemeenten mogen hun taakstelling voor asielzoekers inmiddels afbouwen als deze behaald is, omdat vanaf 1996 de opvang van asielzoekers in de gemeenten zal komen te vervallen. Vanaf die datum zal de rijksoverheid de opvang van asielzoekers voor haar rekening nemen en de gemeenten de opvang van statushouders .
Uit het bovenstaande blijkt dat het opvangsysteem steeds in beweging is en dat de gemeenten eigenlijk pas vrij recent een duidelijke taak hebben gekregen in de opvang en huisvesting van asielzoekers en statushouders. In de praktijk bestaat er echter nog weinig inzicht in hoe de gemeenten deze taakstellingen hebben ingevuld. Toch is het van belang hier meer inzicht in te krijgen, zodat goede initiatieven wellicht ook door andere gemeenten kunnen worden overgenomen.
Het doel van dit onderzoek is meer inzicht te krijgen in de wijze waarop de gemeen-ten omgaan met de taken die hun vanuit de rijksoverheid worden opgelegd op het gebied van de decentrale opvang en huisvesting van asielzoekers en statushouders. Dit onderzoek tracht meer inzicht te geven in de wijze waarop gemeenten de taakstellingen voor de huisvesting van asielzoekers en statushouders invullen, wat de resultaten zijn, of er verschillende aanpakken te onderscheiden zijn en op welke onderdelen deze aanpakken verschillen.
2.2 Afbakening en onderzoeksvragen
De doelstelling van het onderzoek is vertaald in de volgende probleemstelling. Zijn er op lokaal niveau verschillende aanpakken te onderscheiden voor de decentra-le opvang en huisvesting van asielzoekers en statushouders en wat zijn de belangrijk-ste verschillen en belangrijk-sterke en zwakke punten van deze aanpakken?
Het onderzoek is ingeperkt door voor asielzoekers alleen de decentrale opvang te bekijken en voor statushouders de overgang van centrale of decentrale opvangplaats naar reguliere huisvesting.
De probleemstelling is in het onderzoek verder uitgewerkt aan de hand van de volgende vier onderzoeksvragen.
1) Welke kenmerken heeft de doelgroep vluchtelingen en op welke wijze is de afgelopen tien jaar de toelating, opvang en huisvesting van vluchtelingen in Nederland geregeld?
2) Zijn er op lokaal niveau verschillende aanpakken te onderscheiden voor de opvang en huisvesting van asielzoekers en statushouders en op welke onderdelen verschillen deze aanpakken?
3) Waardoor worden deze verschillen bij de opvang en huisvesting van asielzoekers en statushouders tussen de gemeenten veroorzaakt en wat zijn de sterke en zwakke punten van deze verschillende aanpakken?
4) Welke uitspraken (conclusies en aanbevelingen) kunnen op grond van de antwoorden op de bovengenoemde vragen worden gedaan?
2.3 Methodiek
In deel A heb ik op basis van een literatuurstudie getracht antwoord te geven op de eerste onderzoeksvraag. Door bestudering van rapporten, artikelen en kranteberich-ten bekeken wat de kenmerken van de doelgroep vluchtelingen zijn en op welke wijze de afgelopen tien jaar de toelating, opvang en huisvesting van vluchtelingen is geregeld.
In deel B is op basis van een verkennend onderzoek in twaalf gemeenten gekeken of er verschillende aanpakken bij de opvang en huisvesting van asielzoekers en statushouders te onderscheiden zijn en op welke onderdelen deze aanpakken verschil-len.
In iedere gemeente heb ik aan de hand van een vragenlijst een vraaggesprek gehouden met een ambtenaar van de gemeente, in de meeste gevallen van de afdeling Sociale Zaken of Welzijnszaken. De vraaggesprekken hebben in april en mei 1994 plaatsgevonden. De selectie van de twaalf gemeenten is enerzijds geba-seerd op de grootte van de gemeente, anderzijds op de realisatiecijfers van de taakstelling voor statushouders per 8 maart 1994. Daarnaast is gestreefd naar een geografische spreiding over Nederland en zijn interessante voorbeelden, die uit eerdere gesprekken en de literatuurstudie naar voren zijn gekomen, zoveel mogelijk meegenomen.
In deel C probeer ik antwoord te geven op de derde onderzoeksvraag. Hiervoor zijn drie van de twaalf gemeenten verder uitgewerkt in de vorm van een casestudy. In deze gemeenten heb ik met verschillende participanten van het opvangbeleid gesproken, namelijk met: een ambtenaar van de afdeling Huisvesting van de gemeente, met een medewerker van twee woningcorporaties en met een medewerker van de vluchtelingenwerkgroep of soortgelijke organisatie. Deze gesprekken zijn in juli, augustus en september 1994 gehouden.
De drie gemeenten heb ik geselecteerd op basis van overeenkomsten en verschillen in de drie variabelen: grootte, woningmarktsituatie en ervaring van de gemeente. Na
een afzonderlijke beschrijving van hoe de opvang en huisvesting van asielzoekers en statushouders in deze drie gemeenten geregeld is, zijn de verschillende aanpakken met elkaar vergeleken. Deze vergelijking is toegespitst op een aantal onderdelen van het opvangbeleid: de verdeling van verantwoordelijkheden, het gehanteerde huisves-tingsbeleid en uitkomsten van de taakstellingen. Daarna is getracht aan te geven waar de verschillen tussen de gemeenten mee samenhangen en wat de sterke en zwakke punten van de verschillen zijn in verdeling van verantwoordelijkheden en het gehanteerde huisvestingsbeleid .
De conclusies en aanbevelingen zijn opgesplitst in drie delen: conclusies naar aanleiding van het verkennend onderzoek en de casestudy's en algemene aanbevelin-gen voor het onderzoek als geheel.
2.4 Beperkingen
Mening van vluchtelingen zelf niet meegenomen
Hoewel het in eerste instantie de bedoeling was in de casestudy' s ook gesprekken met vluchtelingen te houden is hier in de loop van het onderzoek toch vanaf gezien. We verwachten dat de uitkomsten van deze gesprekken niet het beoogde resultaat zouden hebben: de mening van de vluchtelingen over de opvang en huisvesting in de betreffende gemeente. De doelgroep vluchtelingen is namelijk zeer heterogeen en de mening van de vluchteling is waarschijnlijk van een groot aantal factoren afhanke-lijk, zoals de nationaliteit, verblijfsduur in Nederland, gezinsgrootte, leeftijd etc. We hebben getracht deze beperking enigszins te ondervangen door een vraaggesprek met de vluchtelingenwerkgroep of soortgelijke organisatie te houden, hoewel dit natuurlijk nooit dezelfde informatie oplevert.
Dat er niet is gesproken met de vluchtelingen zelf is een belangrijke beperking van dit onderzoek geweest. Een onderzoek naar hoe de vluchtelingen de opvang in Nederland hebben ervaren door middel van gesprekken met de mensen zelf is zeker noodzakelijk en een sterke aanbeveling voor verder onderzoek.
Alleen legale opvang bekeken
Behalve vreemdelingen die via legale procedures proberen een verblijfsvergunning te krijgen, verblijven er ook illegale vreemdelingen in ons land. Onder hen bevinden zich onder meer uitgeprocedeerde vluchtelingen die in de illegaliteit zijn ondergedo-ken. Over de problematiek van de illegalen is weinig bekend. In dit onderzoek hebben we alleen het legale opvangsysteem bekeken en is de illegale opvang buiten het onderzoek gelaten om te voorkomen dat bij een gebrek aan gegevens slechts tot vage schattingen gedaan konden worden.
Aantal gemeenten en selectie
De selectie van de twaalf gemeenten heeft plaatsgevonden op basis van de grootte van de gemeente en de mate waarin ze de taakstelling voor statushouders per 8 maart 1994 had gerealiseerd. Daarnaast hebben we een zekere geografische spreiding over Nederland nagestreefd en zijn interessante voorbeelden uit eerdere gesprekken
en de literatuurstudie meegenomen. Doordat het aantal bezochte gemeenten zeer gering is en de selectie niet representatief, vormen de aanpakken van de twaalf gemeenten geen afspiegeling van het opvangbeleid in de Nederlandse gemeenten. Vraaggesprekken als bron van informatie
Aangezien over de opvang en huisvesting van vluchtelingen in gemeenten nog zeer weinig literatuur is verschenen, hebben we voor het onderzoek voornamelijk gebruik gemaakt van vraaggesprekken met betrokkenen binnen de gemeenten. Dit is als een beperking van het onderzoek ervaren, omdat het moeilijk is op grond van subjectieve
informatie een goed beeld te krijgen van hoe het opvangbeleid in een gemeente is geregeld.
Snel veranderend rijksoverheidsbeleid
Een andere beperking van dit onderzoek is geweest, dat het rijksoverheidsbeleid op dit terrein zeer snel verandert. Hierdoor moet ook het gemeentelijk beleid voortdu-rend bijgestuurd of aangescherpt worden. De informatie die door de vraaggesprek-ken met betrokvraaggesprek-kenen is verzameld, bleek daarom aan verandering onderhevig. Getracht is dit te ondervangen door zowel de uitwerkingen van de gesprekken als de casestudy's zelf ter correctie aan de betrokkenen toe te sturen.
Cijfers COA niet overeen
Door knelpunten in de communicatie tussen het Centraal Orgaan Opvang asielzoe-kers (COA) en de gemeenten bleken tijdens het verkennend onderzoek de realisatie-cijfers van het COA niet overeen te komen met die van de gemeenten zelf. Aange-zien de selectie van de gemeenten mede was gebaseerd op realisatiecijfers van het COA, hebben we de indeling van de twaalf gemeenten in vier categorieën in het verdere onderzoek losgelaten.
~---DEEL A
3
VLUCHTELINGEN EN ACHTERGRONDEN
3.1 Vluchtelingen wereldwijd
Wereldwijd wordt het aantal mensen dat op de vlucht is geschat op ruim vijftig miljoen (VluchtelingenWerk, 1994a). De voornaamste redenen dat zij huis en haard hebben moeten verlaten zijn geweld, onderdrukking en vervolging. Maar ook door hongersnood en andere natuurrampen worden zij gedwongen hun land te verlaten. De afgelopen jaren is het aantal mensen dat op de vlucht is sterk gestegen. Dit komt onder andere doordat veel landen kampen met politieke en economische instabiliteit. Etnische en politieke tegenstellingen leiden tot een ongekend aantal burgeroorlogen, gewapende conflicten en vormen van repressie, waardoor miljoenen mensen gedwongen worden te vluchten. Een andere belangrijke oorzaak is de ongelijke verdeling van de welvaart in de wereld tussen met name noord en zuid, die maakt dat velen hun land of natuurlijke omgeving verlaten op zoek naar een ander levens-perspectief.
Lang niet al deze vluchtelingen worden als zodanig erkend. Als ze niet over de nodige papieren beschikken, kunnen ze geen beroep doen op de internationale gemeenschap. Onder hen bevinden zich de ontheemden of binnenlandse vluchtelin-gen. Zij zijn uit hun woonplaats verdreven, maar meestal niet het land uitgegaan, waardoor zij buiten de statistieken vallen en veelal van elke vorm van hulpverlening zijn verstoken.
Als vluchtelingen worden erkend, voldoen zij aan de criteria van het Vluchtelingen-verdrag van de Verenigde Naties. Dit VluchtelingenVluchtelingen-verdrag omschrijft een vluchte-ling als iemand 'die wegens ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich buiten het land bevindt waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan, of uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen.
Wereldwijd zijn er ruim 23 miljoen erkende vluchtelingen. Zij maken op de een of andere manier gebruik van de steun van het Hoge Commissariaat voor de lingen van de Verenigde Naties, de UNHCR. Door ondertekening van het Vluchte-lingenverdrag van Genève van 1951 en in aanvulling daarop het Protocol van New York van 1967, hebben meer dan honderdtwintig landen zich verplicht vluchtelingen
Afbeelding 3.1 Percentage vlu.chtelingen op totale bevolking en bruto nationaal produkt per hoofd van de bevolking in een aantal westerse en ontwikkelingslanden in 1993 Percentage 10r---~ • Armenie ~Zweden Duizend I11III Malawi ~ Ver. Staten Bevolking ~Rwanda ~Nederland ~ AzerbeidJan
D
Ver. Koninkrijk 30~---~25
20 15 10 5 oL-~"---~~~ Inkomen • Armenle ~Zweden II1II Malawi ~ Ver. Staten Bron: VluchtelingenWerk, 1 994d. ~Rwanda ~Nederland ~ AzerbeldjanD
Ver. KoninkrijkAfbeelding 3.2 Vluchtelingen en ontheemden in de wereld onder bescherming UNHCR, per 31-12-1993
5773500
25.1~%~111
2280700 9.9%
50400 0.2%
1290800 5.6%
130900 0.6%
7450000 32.3%
• Europa ~ Voorm. Sovjetunie ~AfrikaDvs
& CanadamJ
Azie & Midden Oosten~Oceanle ~ Latijns-Amerika
Het gaat hier om geregistreerde asielzoekers/vluchtelingen die in een ander land dan hun land van herkomst veiligheid zoeken en in enigerlei vorm hulp/begelei-ding ontvangen. In deze grafiek zijn niet opgenomen de circa 25 miljoen binnenlandse vluchtelingen die binnen hun land/regio van herkomst zijn gevlucht en veelal van elke vorm van hulpverlening zijn verstoken.
Bron: VluchtelingenWerk, 1994d.
De meeste vluchtelingen verblijven in de nabijheid van hun eigen land, soms in vluchtelingenkampen, soms elders. Op de buurlanden rust de zware verantwoorde-lijkheid om, behalve voor de eigen bevolking, ook nog eens voor duizenden vluchtelingen te zorgen, zie afbeelding 3.1. Deze buurlanden worden vaak zelf ook geteisterd door geweld en honger, waardoor ze al nauwelijks in staat zijn hun eigen bevolking een menswaardig bestaan te bieden. Met behulp van internationale organisaties als UNHCR, het Rode Kruis, Artsen zonder Grenzen en talloze andere, trachten ze een humane opvang aan de vluchtelingen in deze kampen te bieden.
Afbeelding 3.3 Individuele asielaanvragen in enkele Europese landen in de periode 1990-1994 Nederland Frankrijk ~r---, ~~---~---liO ... . ... . liO 40 40· 30 30· . . . 20 ... . 20 ... . 10·················· ... . 10 oL---________ ~----~ ~ m ~ w ~ ~L---'8-1---'8-2---W----~~
Verenigd Koninkrijk"" Zweden
~r---, liO 40 30 20 20 10 10 0 0 ~ '81 ~ ~ '81 '82 België Duitsland ~ 400 liO 40 ... . 300 . 30· 200 ... . ... ... . 20· 100 ... . 10 ... . ~L---'8-1---~~----~W~---=~ oL---~ __________________ _ '81 ~ W Bron: VluchtelingenWerk, 1994d.
Slechts een klein deel van de erkende vluchtelingen ziet zich genoodzaakt en heeft de kans verder weg te vluchten. Uit afbeelding 3.2 blijkt dat 26,3% van het totale aantal vluchtelingen zich eind 1993 in Europa bevond (6.056.600 vluchtelingen). In 1991 bedroeg dit aantal nog 8,1 % (VluchtelingenWerk, 1992c). Met name door de burgeroorlog in voormalig Joegoslavië en een grotere toestroom van vluchtelingen uit derde-wereldlanden steeg het aandeel dat Europa heeft in de opvang van het totale aantal erkende vluchtelingen.
Binnen Europa vangt Duitsland de meeste vluchtelingen op, zie afbeelding 3.3. Ondanks dat het aantal asielaanvragen in 1993 fors terugliep als gevolg van een verscherpte wetgeving, vroegen in dit land nog steeds meer mensen asiel aan dan in alle andere landen van de Europese Unie samen.
Het aantal vluchtelingen dat in Nederland asiel aanvraagt, nam de afgelopen jaren sterk toe. In 1993 werden er in Nederland 35.399 asielverzoeken ingediend, een behoorlijk stijging ten opzichte van 1992 toen het aantal asielverzoeken 20.346 bedroeg. Deze stijging kan voor een deel worden verklaard uit het aangescherpte toelatingsbeleid in Duitsland.
Doordat het aantal asielverzoeken in 1994 verder toenam tot 52.576 heeft Neder -land, in navolging van Duits-land, een aantal maatregelen genomen om zijn toela-tingsbeleid aan te scherpen.
3.2 Toelatingsbeleid
Het toelatingsbeleid zoals het mInIsterie van Justitie dit voert geldt voor alle vreemdelingen die via migratie ons land binnenkomen. Het huidige kabinet voert een restrictief toelatingsbeleid (ministerie van Justitie, 1994). Dit betekent dat vreemde-lingen op beperkte gronden worden toegelaten; alleen als er sprake is van:
internationale verplichtingen; een wezenlijk Nederlands belang;
klemmende redenen van humanitaire aard.
Met dit restrictieve toelatingsbeleid vestigen zich jaarlijks per saldo zo'n 60.000 vreemdelingen in ons land. In tabel 3.1 is te zien dat er in 1991 een piek werd bereikt met 63.007 vreemdelingen. Hoewel er in 1992 een afname van het migratie-saldo was te zien, is in 1993 het aantal vreemdelingen dat zich in ons land heeft gevestigd toegenomen tot 65.307.
Tijdens een studiedag van het Onderzoeksinstituut OTB en het COA in 1993 gaf de heer Engelsman van het ministerie van WVC aan dat het goed is te beseffen dat de instroom slechts beperkt beïnvloedbaar is (Priemus en Smid (red.), 1993). Hij haalde hiervoor Penninx aan die stelt dat de overheid op 70% van het aantal immigranten geen vat heeft. Of ze hebben de Nederlandse nationaliteit, of ze doen een rechtmatig beroep op gezinshereniging of gezinsvorming, of ze doen een beroep op het Vluchtelingenverdrag of ze kunnen zich als EU-onderdaan hier vestigen, als ze in hun eigen onderhoud willen voorzien.
Door de grote belangstelling voor asielzoekers in de media, wordt de indruk gewekt dat er zich alleen nog vluchtelingen in ons land vestigen. Uit de cijfers van tabel 3.4 blijkt echter dat minder dan een derde van de immigranten bestaat uit asielzoekers en dat zij een beperkt aandeel van de totale immigratie vormen. Daarnaast mogen lang niet alle asielzoekers in Nederland blijven. In tabel 3.2 zijn de beslissingen van Justitie over de asielaanvragen in de afgelopen jaren aangegeven.
Tabel 3.2 geeft aan dat tot en met 1991 de toelating van asielzoekers als erkende vluchteling of om klemmende redenen van humanitaire aard een betrekkelijk stabiel beeld laat zien. Jaarlijks ligt het aantal statusverleningen tussen de 1.500 en 2.500. Vanaf 1992 is dit aantal echter gestegen; in 1992 zijn in totaal 11.814 vreemdelingen tot ons land toegelaten. Voor deze piek in 1992 zijn twee oorzaken aan te geven:
ten eerste het voornemen bij Justitie de achterstanden bij afhandeling van asielverzoeken versneld af te werken;
ten tweede heeft het nieuwe toelatings- en opvangmodel, waardoor de gehele procedure aanzienlijk is verkort, snel vruchten afgeworpen.
Tabel 3.1 Migratie vreemdelingen en ingediende asielverzoeken 1985-1993
Immigratie Emigratie Saldo Asielverzoeken
1985 46.166 24.206 21.960 5.644 1986 52.802 23.563 29.239 5.865 1987 60.885 20.872 39.983 13.460 1988 58.262 21.388 36.874 7.486 1989 65.385 21.489 43.896 13.898 1990 81.264 20.595 60.669 21.208 1991 84.337 21.330 63.007 21.615 1992 83.022 22.733 60.289 20.436 1993 87.573 22.203 65.370 35.399 Bron: CBS, 1994.
Tabel 3.2 Beslissingen op asielverzoeken 1985-1993
A-status VTV Afwijzing Totaal
1985 115 643 2.381 3.139 1986 176 891 2.605 3.672 1987 237 894 7.425 8.556 1988 589 915 7.337 8.841 1989 1.023 1.076 9.674 11.782 1990 694 857 8.999 10.550 1991 775 1.920 14.544 17.239 1992 4.923 6.891 20.304 32.118 1993 10.338 4.674 15.759 30.771
Het aantal statusverleningen is in 1993 nog verder toegenomen tot 15.012.
De toename van het aantal verleende statussen betekent echter niet dat het toelatings-beleid soepel is. Tegenover het aantal van circa 12.000 en 15.000 verleende statussen in 1992 en 1993 staan respectievelijk 20.304 en 15.759 afwijzingen. Het percentage asielzoekers dat tussen 1987 en 1991 een status kreeg lag zeer laag; minder dan 20% van het aantal asielzoekers kreeg een positieve beschikking (VluchtelingenWerk, 1994d). Vanaf 1992 en 1993 is dit percentage toegenomen tot bijna 50%. Dit geeft aan dat er de afgelopen jaren niet alleen meer vreemdelingen asiel aanvroegen, maar dat de samenstelling van de groep asielzoekers is veranderd en er steeds meer 'echte' vluchtelingen naar ons land zijn gekomen.
Door de toename van het aantal asielzoekers in 1992, 1993 en 1994 komt steeds weer de discussie naar voren of het toelatingsbeleid in Nederland niet verscherpt moet worden. Met name doordat de andere EU-landen hun toelatingsbeleid beper-ken, ziet Nederland zich genoodzaakt ook zijn toelatingsbeleid verder aan te scherpen. Het lijkt alsof asielzoekers in West-Europa steeds meer als een dreiging worden ervaren. Dit weerspiegelt zich in het beleid van de EU-landen, dat defensief is en vooral gericht op beheersing van de instroom (Vluchtelingen Werk, 1994c).
Een belangrijk internationaal akkoord voor het toelatingsbeleid is het Akkoord van Schengen waardoor de binnengrenzen tussen landen die dit akkoord ondertekend hebben, zijn weggevallen. Als reactie op het wegvallen van de binnengrenzen hebben de EU-landen angstvallig maatregelen genomen om hogere barrières rond het Verenigd Europa op te werpen. Daarom wordt er al in verschillende publikaties gesproken over het Fort Europa (Bronkhorst, 1990 en Vluchtelingenwerk, 1994c).
In de verdragen van Schengen en Dublin is vastgelegd dat een beslissing op een asiel verzoek door één van de verdragpartners genomen, ook voor de andere partners zal gelden. Nederland nam dit in 1993 over in de nieuwe Vreemdelingenwet. Ook de roep om lijsten van 'veilige landen van herkomst' en 'veilige landen van eerste opvang' heeft in Nederland weerklank gevonden. Eind 1994 was er veel discussie over het voorstel 'veilige landen'. Dit voorstel tot wijziging van de Vreemdelingen-wet houdt in dat asielzoekers die via Duitsland of België naar Nederland zijn gekomen meteen worden teruggebracht naar het land waar ze vandaan komen. Dit kan het land van herkomst zijn, maar ook het land van doorreis. De enige voorwaar-den hiervoor zijn dat Nederland het land aanmerkt als 'veilig' en dat dit land meewerkt aan de terugname.
Een andere uiting van het defensieve beleid in de EU-landen is de tendens om de buitengrenzen van de EU te verplaatsen door verdragen met landen als Polen, Hongarije en Tsjechië af te sluiten, waarbij die landen verantwoordelijk worden voor asielzoekers die via hun grondgebied willen doorreizen naar West-Europa.
Hetzelfde principe ligt ten grondslag aan het besluit zware boetes op te leggen aan luchtvaartmaatschappijen die passagiers zonder geldige reisdocumenten vervoeren: hiermee wordt de grensbewaking deels verlegd naar de incheck-balies op vliegvelden in verre landen. Nederland heeft ook een dergelijke bepaling opgenomen bij herziening van de Vreemdelingenwet in 1994.
van Europa en Nederland heeft voor vluchtelingen, dan blijkt dat door beperkende maatregelen en een steeds restrictievere interpretatie van het begrip 'vluchteling', een groot aantal personen gehinderd wordt in hun pogingen asiel te zoeken (Fern-hout, 1990). Ferohout vreest dat velen in Nederland geen asiel kunnen zoeken en niet in aanmerking komen voor bescherming van het Vluchtelingenverdrag, ook al voldoen zij aan de criteria uit dit verdrag. Deze uitspraak is gebaseerd op een onderzoek uit 1990, waardoor de huidige ontwikkelingen en de herzieningen van de Vreemdelingenwet in de afgelopen jaren niet zijn meegenomen. Gevreesd moet daarom worden dat voor de vluchtelingen de situatie alleen maar verslechterd is.
3.3 Soorten en statussen
Om meer duidelijkheid te verschaffen in welke soorten vluchtelingen en statussen er zijn, zetten we hieronder de vijf mogelijkheden op een rijtje, die vluchtelingen hebben als ze besluiten naar Nederland te komen (VluchtelingenWerk, 1992c). 1. Je wordt uitgenodigd door de Nederlandse regering. Dit betekent dat je meteen
wordt erkend als vluchteling.
2. Je komt op eigen gelegenheid naar Nederland, vraagt asiel aan en wordt erkend als vluchteling.
3. Je asiel verzoek is afgewezen, maar je mag wél om humanitaire redenen in Nederland blijven.
4. Je asielverzoek is afgewezen, maar je mag voorlopig toch in Nederland blijven. Je wordt 'gedoogd'.
5. Je asielverzoek wordt afgewezen. Ad 1
Op verzoek van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties nodigen regeringen van Westeuropese landen groepen vluchtelingen uit. Volgens een bepaalde verdeelsleutel neemt Nederland jaarlijks ongeveer zeshonderd vluchtelingen op. Daarnaast worden maximaal driehonderd mensen opgenomen via gezinshereniging of in noodgevallen. Deze groepen verblijven meestal in vluchtelin-genkampen in de buurt van hun eigen land. Maar de buurlanden, die vaak ook kampen met geweld en honger, zijn niet in staat goede opvang voor deze vluchtelin-gen te bieden. UNHCR zoekt voor deze vluchtelinvluchtelin-gen elders een herhuisvestings-plaats. De meeste uitgenodigde vluchtelingen in Nederland waren de afgelopen jaren afkomstig uit Vietnam, Irak, Iran en Somalië, zie afbeelding 3.4.
Uitgenodigde vluchtelingen worden automatisch erkend. Zij hoeven in tegenstelling tot asielzoekers geen procedure te doorlopen en krijgen meteen de status van erkende vluchteling, ook wel A-status genaamd. Dat wil zeggen dat zij voldoen aan de defInitie uit het Vluchtelingenverdrag van Genève. Erkende vluchtelingen hebben praktisch dezelfde rechten en plichten als Nederlandse staatsburgers; zij hebben recht op huisvesting, op werk of een uitkering etc.
Afbeelding 3.4 Uitgenodigde vluchtelingen naar nationaliteit
500,---,
Vietnam Irak Iran Somalie Overig
Bron: VluchtelingenWerk, 1994d. Ad 2,3,4,5 .1990 1111991 ~1992 01993
De andere vier groepen zijn asielzoekers, zij komen uit eigen beweging naar Nederland. Zij moeten hier een langdurige procedure doorlopen. Of na die procedu-re asiel wordt verleend is onzeker. De asielproceduprocedu-re zelf is in paragraaf 3.4 uiteengezet.
Ad 2
De A-status die een asielzoeker krijgt, komt overeen met de A-status van een uitge-nodigde vluchteling, alleen de weg die ervoor is afgelegd verschilt.
Ad 3
Niet alle asielzoekers aan wie een A-status is geweigerd, hoeven het land te verlaten. Sommigen krijgen een vergunning tot verblijf (VTV). Bij de vergunning tot verblijf of C-status is het element van persoonlijke vervolging minder nadrukkelijk aange-toond, maar zijn er voldoende humanitaire redenen, die zorgen dat iemand in Nederland mag blijven (gezinshereniging, ziekte etc).
De rechtspositie van mensen met een VTV is zwakker dan van erkende vluchtelin-gen. Hun vergunning moet elk jaar vernieuwd worden. Verlenging kan slechts worden onthouden in geval van strafrechtelijke veroordeling.
Ad4
Asielzoekers van wie het verzoek is afgewezen mogen in een aantal gevallen voor-lopig toch in Nederland blijven, omdat zij 'om beleidsmatige redenen' niet uitzetbaar zijn. Zij worden 'gedoogd'. Aan gedoogden wordt een voorwaardelijke vergunning tot verblijf verstrekt (VVTV). De vergunning heeft een duur van één jaar en kan tweemaal verlengd worden tot maximaal drie jaar. Is de situatie in het land van herkomst na die drie jaar niet verbeterd dan krijgen ze een vergunning tot verblijf. Het gaat hierbij vaak om mensen die niet aan kunnen tonen, dat ze persoonlijk vervolgd worden, maar omdat ze tot een bepaalde stam of bevolkingsgroep horen is het voor hen onmogelijk om naar hun land terug te keren. Vanaf het tijdstip dat de gedoogde een voorwaardelijke vergunning heeft, bouwt hij rechten op. Het eerste jaar heeft hij recht op het volgen van onderwijs, het tweede jaar op beroepsscholing en in het derde jaar van zijn gedoogdenstatus krijgt hij toegang tot de arbeidsmarkt. Door een herziening in de Vreemdelingenwet is de voorwaardelijke vergunning tot verblijf vanaf 1994 wettelijk vastgelegd.
Ad5
Als een asielverzoek is afgewezen, kan de asielzoeker in beroep gaan bij de staats-secretaris van Justitie en daarna bij de Raad van State. Zover de asielzoeker niet alsnog wordt gedoogd of in een beroepsprocedure is gewikkeld, is het beleid er steeds meer op gericht om tot daadwerkelijke verwijdering uit Nederland over te gaan. In de praktijk blijken echter lang niet alle uitgeprocedeerde asielzoekers uitzetbaar te zijn. Er wordt al gewerkt aan een speciale opvangvoorziening voor uitgeprocedeerde asielzoekers, omdat zij teveel plaatsen in de centrale en decentrale opvang bezet houden.
3.4 Asielprocedure
Elke individuele asielzoeker wordt in de asielprocedure door het mlDlsterie van Justitie beoordeeld op zijn vluchtverhaal. Het ministerie onderzoekt of het asiel ver-zoek voldoet aan de omschrijving die in het Vluchtelingenverdrag van een vluchte-ling wordt gegeven. Nederland heeft deze definitie overgenomen in de Vreemdelin-genwet, die de basisregels voor de asielprocedure aangeeft. De onderstaande beschrijving van de asielprocedure is overgenomen uit de publikaties Basisinformatie van VluchtelingenWerk uit 1993 en 1994 (VluchtelingenWerk, 1993b en 1994a).
Binnenkomst en eerste selectie
Bijna alle asielzoekers komen over land (80%) of door de lucht (20%) naar Neder-land. Wanneer iemand met het vliegtuig naar Nederland komt, kan hij op Schiphol asiel aanvragen. Het ministerie van Justitie heeft een speciale post op Schiphol die middels een snel onderzoek bepaalt of het om een 'kansrijk' of 'kansarm' verzoek gaat. 'Kansarme' asielzoekers worden overgebracht naar het Grenshospitium in afwachting van hun verdere procedure, die meestal tot uitzetting leidt. Wordt een
verzoek als 'kansrijk' beschouwd dan gaat de asielzoeker door naar een Onderzoeks-en OpvangcOnderzoeks-entrum (OC).
Sinds oktober 1994 wordt hetzelfde principe gevolgd als de asielzoekers over land komen. Binnen 24 uur moet de asielzoeker zich bij de plaatselijke politie hebben gemeld. Van hieruit wordt hij doorgestuurd naar één van de twee aanmeldcentra (AC's) langs de grens. Ook de zogenaamde vliegende brigades van de Koninklijke Marechaussee, die het personenverkeer aan de grens met België en Duitsland controleren, spelen hierin een rol. Vreemdelingen die aan hen te kennen geven asiel te willen aanvragen, worden doorverwezen naar de AC's.
De aanmeldcentra zijn ingesteld met de bedoeling binnen 24 uur 'kansrijke' en 'kansarme' asielzoekers te scheiden en zodoende de opvangcapaciteit minder te belasten dan voorheen het geval was.
Nadat de vluchteling het asielverzoek in het AC heeft ingediend volgt aansluitend een gesprek waarbij Justitie de verschillende gegevens van de asielzoeker verzamelt. Ook brengt ze de vluchtroute in kaart en wordt nagegaan of iemand al eerder elders asiel heeft aangevraagd. Na de intake bepaalt een ambtenaar van Justitie of de betrokkene de verkorte (voor 'kansarmen') danwel de gewone procedure (voor
'kansrijken') doorloopt. Bij de verkorte procedure vindt nog dezelfde dag het nader gehoor plaats, een interview waarin inhoudelijk naar het asielverzoek wordt geke-ken. Direct daarna volgt een beslissing van Justitie, waartegen bezwaar kan worden aangetekend, eventueel gevolgd door een beroep bij de rechter.
Kansrijke verzoeken
De 'kansrijke' asielzoekers worden doorgestuurd naar één van de Onderzoeks- en Opvangcentra (OC's). Hier krijgen de asielzoekers een identiteitskaart uitgereikt, het W -document, waaruit blijkt dat zij in de asielprocedure opgenomen zijn. Deze kaart moet de asielzoeker wekelijks laten stempelen door de Vreemdelingendienst in het centrum.
In het OC heeft doorgaans het nader gehoor plaats, het interview met de contactamb-tenaar van Justitie. Aan de hand van een uitgebreide vragenlijst worden de persona-lia, het vluchtverhaal en de vluchtroute genoteerd. Deze gegevens en informatie van het ministerie van Buitenlandse Zaken over de situatie in het land van herkomst vormen de basis voor de beslissing over het asielverzoek.
De beschikking
De asielprocedure kan van enkele weken tot enkele jaren duren. De beslissing over het asielverzoek krijgt de asielzoeker in de vorm van een schriftelijke beschikking uitgereikt door de vreemdelingendienst in het centrum. De beschikking kan inhouden de verlening van de A-status, een VTV, een VVTV of een afwijzing van het asielverzoek, zie paragraaf 3.3. Wanneer de asielzoeker een negatieve beschikking heeft gekregen en hij het hier niet mee eens is, kan hij met behulp van een advocaat doorprocederen tegen het afgewezen verzoek of voor een hogere status. In eerste instantie wordt er bezwaar aangetekend bij het ministerie van Justitie, die de zaak opnieuw bekijkt. Wanneer er wederom een afwijzing volgt, kan de asielzoeker de rechter om een defInitief oordeel vragen.
Verder bepaalt het ministerie van Justitie of de asielzoeker tijdens deze procedure in Nederland mag wachten op de uitslag, schorsende werking genaamd. Geeft het ministerie van Justitie geen schorsende werking dan moet de asielzoeker aan de rechter toestemming vragen om tijdens zijn procedure in Nederland te mogen blijven. De asielzoekers die geen schorsende werking krijgen of wier asiel verzoek ook na een bezwaar- enJof beroepsprocedure wordt afgewezen moeten Nederland verlaten. Zij zullen door het ministerie van Justitie worden uitgezet.
3.5 Achtergrond vluchtelingen
Vluchtelingen in Nederland hebben allemaal een eigen achtergrond. Hierdoor is het moeilijk om de kenmerken van dè vluchteling te omschrijven, omdat deze niet bestaat. De mensen die in ons land hun toevlucht zoeken vormen een kleurrijke schakering van verschillende culturen met hun eigen gewoonten, gebruiken, normen en waarden.
Nationaliteit
Vanaf de jaren dertig tot eind jaren zestig hebben vluchtelingen om uiteenlopende redenen hun toevlucht in Nederland gezocht. Eén ding hadden ze echter gemeen: ze kwamen voor het overgrote deel van over de oostgrens, uit Duitsland en later uit
Tabel 3.3 Tien grootste groepen asielzoekers in Nederland naar aantallen ingediende asielverzoeken in 1992 en 1993
1992 Aantal % 1993 Aantal %
Joegoslavië 5.607 27,6 Bosnië-Hercegovina 4.938 13,9
Somalië 4.246 21,0 ex-Joegoslavië 4.691 13,3
Iran 1.298 6,4 Somalië 4.330 12,2
Sri Lanka 1.034 5,0 Irak 3.229 9,1
Roemenië 960 4,7 Iran 2.610 7,4
Irak 770 3,8 Sri Lanka 1.902 5,4
Turkije 721 3,6 Afghanistan 1.503 4,3 Zaïre 477 2,3 Zaïre 1.305 3,7 Tsjechoslowakije 394 1,9 Roemenië 1.085 3,0 Afghanistan 352 1,7 China 896 2,5 Subtotaal 15.859 78,0 Subtotaal 24.489 74,8 Overigen 4.487 22,0 Overigen 8.910 25,2 Totaal 20.346 100,0 Totaal 35.399 100,0
Oost-Europa. (Bronkhorst, 1990). Tot de aanvaarding van de nieuwe Vreemdelin-genwet in 1965 kende Nederland eigenlijk geen andere vluchtelingen dan degenen die hun origine enige honderden of hooguit anderhalfduizend kilometers (Hongarije) van ons vandaan hadden, op een enkele uitzondering, zoals de Egyptische joden, na. Vanaf de jaren zeventig, zeker in de tweede helft ervan, krijgt het vluchtelingenwerk in Nederland een heel ander aanzien. Voor het eerst zijn het niet meer de Oosteuro-pese vluchtelingen die het beeld bepalen, maar zij die meestal van veel verder weg komen: uit Oeganda, Oost-Turkije, Chili en Vietnam. Dit beeld zet zich ook in de periode erna voort.
In de jaren tachtig vroegen, in vergelijking met de voorafgaande decennia, veel meer mensen uit veel meer verschillende landen asiel aan in Nederland. De belangrijkste groepen uitgenodigde vluchtelingen waren in de jaren tachtig afkomstig uit Viëtnam, Iran en Cambodja. Verder waren de grootste groepen asielzoekers in de periode 1982-1986 afkomstig uit Turkije, Sri Lanka, Suriname, Iran en Polen.
De herkomst van de vluchtelingen varieert al naar gelang de gebeurtenissen in de wereld. Ook in de jaren negentig hebben zich weer nieuwe groepen asielzoekers aangediend. De herkomst van de tien grootste groepen asielzoekers in Nederland in 1992 en 1993 staan in tabel 3.3 aangegeven. De twee grootste groepen asielzoekers waren de ex-Joegoslaven en Somaliërs.
Het is interessant om een relatie te leggen tussen de herkomst van de asielzoekers en de beslissing op hun asielverzoek. In afbeelding 3.5a, 3.5b en 3.5c is de top-vijf aangegeven van asielzoekers die een A-status of een VTV hebben gekregen of verwijderd zijn.
In afbeelding 3.5 is te zien dat begin jaren negentig de A-status voornamelijk werd verleend aan asielzoekers uit Iran, Irak, Somalië, Ethiopië en Turkije. In 1992 vormden de Somaliërs de grootste groep die een A-status kregen toegewezen. In 1993 is het grootste deel van de A-statussen verleend aan asielzoekers gevlucht voor de burgeroorlog in voormalig Joegoslavië. De nationaliteit van de asielzoekers die een VTV kregen is iets gevarieerder. Zij zijn afkomstig uit Syrië, Sri Lanka, Suriname, Ethiopië, Iran, Sovjet-Unie, Turkije en voormalig Joegoslavië. Net als bij de A-status werden in 1992 de meeste VTV's afgegeven aan Somaliërs en in 1993 aan voormalig-Joegoslaven. De asielzoekers die niet in Nederland mochten blijven en verwijderd zijn, waren in deze periode afkomstig uit onder andere Polen, Ghana, Libanon, Nigeria, Turkije, Bulgarije en Sri Lanka. Zowel in 1991, 1992 als 1993 vormden de Roemenen de grootste groep uitgezette asielzoekers.
Etnische afkomst
In 1991 is er in opdracht van het ministerie van WVC een onderzoek gedaan naar de achtergrondkenmerken van de asielzoekers in de opvangcentra (Hulshof e.a., 1992). Uit dit onderzoek kwam naar voren dat de etnische afkomst en nationaliteit van de asielzoekers niet hoeven samen te vallen. Een deel van de asielzoekers rekenden zich tot een etnische groep overeenkomend met de nationaliteit. Met name de asielzoekers uit de Afrikaanse landen behoorden vaak tot een etnische groep die niet met hun nationaliteit samenviel.
Afbeelding 3.5a Top-vijf verleende A-statussen 1990-1993
~r---.
1.1990
1
1.1991 1
Iran Ethlople Somalie Turkije Irak Iran Irak SomalIe Turkije Ethlopie
o Bosn.-Herz. ex-Joeg. Irak Somalle Iran Iran Irak Turkije Afghanistan
Bron: VluchtelingenWerk, 1994d.
Sekseverdeling
Er hebben de afgelopen jaren meer mannen dan vrouwen hun toevlucht tot Neder-land gezocht, zie tabel 3.4. Ongeveer 67% van de asielzoekers in de opvangcentra bestond de afgelopen jaren uit mannen en 33 % van de asielzoekers uit vrouwen.
Afbeelding 3.5b Top-vijf verleende VTV's 1990-1993
Sri Lanka Syrfe Suriname Ethlople Somalle Syrfe Turkije Somalle Iran Suriname
Duizend Duizend
Somalle Ethlople Iran SovJ.-Unle Turkije SomalIe kl-Joegosl. Iran Bosn.-Herz. KroatIe
Bron: VluchtelingenWerk, 1994d.
Burgerlijke staat
Uit het onderzoek blijkt iets meer dan de helft van de asielzoekers niet getrouwd te zijn (Hulshof e.a., 1992). Hierbij lag het percentage ongehuwde mannen hoger dan het percentage ongehuwde vrouwen.
Afbeelding 3.5c Top-vijf verwijderde asielzoekers 1990-1993
Polen Ghana Roemenie Joegos!. Ubanon Roemenie Polen Joagos!. Nigarfa Ghana
1,400,---===--.,
1_
18921
1 , 2 0 0 , - - - ,
Roemenie kl.Joeg. Polen TurkiJe BulgariJe Roemenie kl.Joeg. Sri Lanka Ubarfa TurkiJe
Tabel 3.4 Sekseverdeling asielzoekers 1990-1993 Mannen % Vrouwen % 1990 15.052 71 6.156 29 1991 14.602 68 7.013 32 1992 13.166 65 7.060 35 1993 22.983 65 12.290 35 Totaal 65.803 67 32.519 33 Bron: VluchtelingenWerk, 1994d.
Met name in de oorlogsgebieden heeft het geweld zijn sporen in de gezinssituatie achtergelaten. Velen zijn zonder partner naar Nederland gekomen, vergezeld door slechts een deel van de kinderen; de partner bevindt zich in het land van herkomst, elders in de wereld of is gestorven. Een deel van de asielzoekers weet niet waar de partner verblijft en of deze nog leeft. Deze onzekerheid maakt het moeilijk in een ander land opnieuw te beginnen. Vooral asielzoekers met een gebroken gezinssituatie zijn veel met hun verleden en familie bezig en vinden het moeilijk zich te concentre-ren op hun toekomst in Nederland.
Leeftijd
Het grootste deel van de asielzoekers in de opvangcentra is tussen de twintig en veertig jaar oud. Hierbij ligt de leeftijd van alleenstaanden vaak lager dan van asielzoekers die in gezinsverband naar Nederland zijn gekomen. Slechts een zeer klein gedeelte van de asielzoekers in de opvangcentra is ouder dan veertig jaar. In eerste instantie zijn alleen de 'kansrijke' burgers naar Nederland gevlucht; bij eventuele gezinshereniging is wel te zien dat ook andere leeftijdscategorieën naar ons land komen. Het percentage kinderen is in de loop van de jaren negentig toegeno-men. Deze toename is voor een belangrijk deel toe te schrijven aan het stijgend aantal alleenstaande minderjarige asielzoekers (AMA's): kinderen die zonder begeleiding van volwassenen in Nederland arriveren.
Kenmerken voor vertrek
Uit het onderzoek (Hulshof e.a.) blijkt verder dat de gevluchte asielzoekers geen afspiegeling vormen van de bevolking in het land van herkomst. Het zijn de 'kansrijken' die in staat zijn en de mogelijkheid hebben hun toevlucht in een ander land te zoeken. Zij verschillen in opleiding, werk en afkomst van de doorsnee-bevolking in hun eigen land.
De meeste asielzoekers zijn namelijk, in tegenstelling tot de bevolking in het herkomstland, geboren in de stad, of hebben daar gewoond voor werk en studie. Samenhangend met de overwegend stedelijke achtergrond van de asielzoekers hebben degenen met werkervaring een baan gehad in de industrie en dienstensector. In deze landen ligt echter het gemiddelde percentage van de beroepsbevolking dat werkt in
deze twee sectoren een heel stuk lager. Verder ligt de alfabetiseringsgraad van de asielzoekers ver boven die van de bevolking in de herkomstlanden. Kort gezegd hadden de asielzoekers die kans zagen naar Nederland te vluchten, betere toegang tot scholing, informatie en financiële middelen dan de doorsnee-bevolking in het land van herkomst.
Bij de meeste asielzoekers ontbreekt een beeld van Nederland vóór de komst, of het is gebaseerd op gebrekkige voorkennis van de Nederlandse samenleving en het Nederlandse asielbeleid. De komst naar Nederland is dan ook vaak het gevolg van een toevallige samenloop van omstandigheden en wordt zelden voorafgegaan door een weloverwogen beslissing van de kant van de asielzoekers (Hulshof e.a., 1992).
4
DE OPV ANG EN HUISVESTING V AN
ASIEL-ZOEKERS
4.1 Het ontstaan van de Regeling Opvang Asielzoekers
Sinds het begin van de jaren tachtig steeg het aantal asielzoekers gestaag. Doordat rijksopvang ontbrak werden de gemeenten, met name de grote, belast met de opvang van de asielzoekers. De gemeenten waren echter van mening dat de opvang van asielzoekers een rijkstaak was.
In 1984 en 1985 vroeg een groot aantal Tamils in Nederland asiel aan (Puts, 1991). Zij deden dat vooral in de gemeenten Den Haag en Amsterdam. Onder druk van deze steden nam het ministerie van WVC de verantwoordelijkheid voor de opvang van de Tamils op zich. Het departement stelde de Regeling Verzorgd Verblijf Tamils (RVVT) in, beter bekend als de 'bed-bad-brood-regeling'. De Tamils werden naar opvangcentra in heel Nederland gebracht.
Door instelling van de RVVT werden op korte termijn de problemen in de grote steden opgelost. Op de wat langere termijn leidde de RVVT echter tot nieuwe problemen. Gemeenten en VluchtelingenWerk leverden kritiek op de RVVT vanwege het sobere karakter van de regeling en de discriminatie van de Tamils ten opzichte van de andere asielzoekers.
Intussen werkte het Rijk aan een opvangbeleid voor álle asielzoekers. Omdat er echter verschillende opvattingen bestonden over de wenselijkheid en de inhoud van een dergelijk opvangbeleid, veranderde er voor de in de opvangcentra verblijvende Tamils intussen niet veel. Dit leidde in april 1986 tot een uitbarsting van ongenoegen in de opvangcentra. Tamils richtten vernielingen aan en staken enkele pensions in brand. Deze gebeurtenissen en een actie van VluchtelingenWerk hadden grote invloed op de vorming van het opvangbeleid (Puts, 1991).
In juni 1986 hakte het kabinet de knoop door. De rijksoverheid zou een opvangbe-leid voor álle asielzoekers gaan voeren. Asielzoekers zouden in woningen in gemeenten gehuisvest gaan worden. De ministerraad sprak zich uit vóór een eerste fase met opvang in centra. Deze zou echter alleen moeten plaatsvinden indien gemeenten niet in staat waren asielzoekers direct op te vangen.
Het eerste concrete resultaat van de uitwerking van dit ministerraadbesluit was de afkondiging van de Incidentele Bijdrageregeling Opvang Tamils (IBOT) door WVC in oktober 1986. Op basis van deze regeling werden de Tamils die in de
