Dług publiczny: mity i rzeczywistość

Dług publiczny:

mity i rzeczywistość

Grzegorz Konat

„Być może najpoważniejszym problemem gospodarczym Polski jest obsesja mediów, które prowadzą zmasowany atak na władzę, domagając się radykalnej reformy finan- sów publicznych, a przede wszystkim strasząc syndromem greckim, mieczem Damoklesa długów. Nawet prasa lewi- cująca nie wyłamała się z tej obsesji. We władze bije się nie tylko krzyżem, lecz także deficytem i długiem”¹. Powyższa diagnoza, postawiona w 2010 r. przez Tadeusza Kowalika, niestety nie traci na aktualności. Warto zatem krytycznie odnieść się do kilku spośród najważniejszych mitów, jakie narosły w Polsce wokół finansów publicznych.

1.

Popularny jest pogląd, jakoby dług publiczny stanowił cię- żar dla przyszłych pokoleń. Jednak w hipotetycznym przy- padku zaciągnięcia przez państwo całości długu u obywa- teli danego kraju, jedyny rzeczywisty przepływ środków nastąpiłby od spadkobierców zadłużenia (przywoływanych często w tym kontekście „naszych dzieci”, czyli tej części społeczeństwa, na której spoczywa główny ciężar płace-

1 T. Kowalik, „Cięciobsesja”, Krytyka Polityczna 2010, nr 23.

nia podatków) do spadkobierców dzisiejszych krajowych wierzycieli. Dług publiczny jest wówczas niczym innym, jak tylko mechanizmem redystrybucji bogactwa w ramach społeczeństwa, oczywiście przy zastrzeżeniu, iż jest to re- dystrybucja odwrócona, rozłożona i odłożona w czasie. Co ciekawe, już w latach 40. XX w. zwracał na to uwagę Michał Kalecki, pisząc, że „(…) odsetki od (…) długu publicznego (…) nie mogą być ciężarem dla społeczeństwa jako całości, gdyż w gruncie rzeczy są one wewnętrznym transferem”².

Ewentualne „zadłużanie przyszłych pokoleń” ma miej- sce tylko wtedy, gdy wierzycielem jest np. międzynarodo- wa korporacja finansowa. Jest to już jednak problem nie tyle samego istnienia długu czy też jego rozmiarów, co struktury wierzycielskiej zadłużenia. W takim przypad- ku trudno jest mówić o długu publicznym, rozumianym podręcznikowo, jako zadłużenie państwa u społeczeństwa danego kraju. Należałoby raczej odnosić się do długu kor- poracyjnego, a przede wszystkim – do zadłużenia zagra- nicznego. Mamy zatem do czynienia z istotną transforma- cją semantyczną: pojęciu długu publicznego na przestrze- ni lat zaczyna odpowiadać zupełnie inny niż początkowo desygnat (zadłużenie zagraniczne), gdy tymczasem jedyną widoczną w dyskursie konsekwencją tego jest zanik uży- wania terminu „zadłużenie zagraniczne”.

W stwierdzeniu o zadłużaniu przyszłych pokoleń kryje się jeszcze jeden fałszywy pogląd: założenie o konieczności spłacenia długu w mniej lub bardziej odległej przyszłości.

Warto w tym kontekście odwołać się do przykładu gospo- darek o długiej historii zadłużenia publicznego. Stany Zjed- noczone rolują dług publiczny nieprzerwanie od 1836 r.,

2 M. Kalecki, „Trzy drogi do pełnego zatrudnienia”, [w:] M. Kalecki, Dzieła, t.: Kapitalizm. Koniunktura i zatrudnienie, Państwowe Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1979, s. 357.

a Wielka Brytania czyni to bez przerwy od roku 1692, czy- li od ponad 320 lat³. Oczywiście ktoś mógłby, skądinąd słusznie, zauważyć, że dzieje się tak dzięki hegemonicznej pozycji w światowej gospodarce najpierw jednego, a po- tem drugiego z wymienionych państw. Trzeba jednak pa- miętać, że wiele krajów rozwiniętego dziś kapitalizmu ma równie długą historię utrzymywania długu publicznego, przerywaną nie okresami jego spłacania, ale zawirowania- mi natury politycznej, przede wszystkim zmianami formy państwowości.

Warto zwrócić uwagę, że obydwa omówione powyżej przekłamania pozostają w ścisłym związku z fundamen- tem, na którym zbudowano ekonomię neoklasyczną sensu largo (a więc ze współczesnym głównym nurtem włącznie) – błędem złożenia (ang. fallacy of composition). Polega on na mechanicznym przenoszeniu praw i zasad funkcjonujących na poziomie mikro (w tym przypadku: pojedynczych osób czy gospodarstw domowych), na poziom makro (całych go- spodarek bądź też gospodarki światowej). Istotę tego błędu logicznego doskonale oddaje hipotetyczna sytuacja przy- wołana w tym kontekście przez prof. Kazimierza Łaskie- go: jeżeli na widowni w teatrze jedna osoba z publiczności wstanie, będzie bez wątpienia widzieć scenę lepiej, niż po- zostali. Jeśli jednak wstaną wszyscy, nikt nie będzie widzieć sceny lepiej. Co więcej, nie tylko nikt nie znajdzie się w lep- szej sytuacji niż początkowa, ale – przeciwnie – wszyscy znajdą się w gorszej: widząc spektakl tak samo dobrze, jak początkowo, wszyscy zmuszeni będą stać, zamiast siedzieć⁴.

3 K. Łaski, „Strukturalne przyczyny kryzysu finansów publicznych w Unii Europejskiej oraz w Unii Gospodarczej i Walutowej”, Studia Ekonomicz- ne 1(LXVIII)/2011.

4 K. Łaski, Mity i rzeczywistość w polityce gospodarczej i w nauczaniu ekonomii, INE PAN i Fundacja Innowacja, Warszawa 2009, ss. 35-36.

„Logika” rzekomych problemów z „zadłużaniem przy- szłych pokoleń” lub „koniecznością spłaty długu” opiera się zatem na nieuzasadnionym przekonaniu, jakoby finan- se publiczne rządziły się dokładnie tymi samymi prawami, co budżet gospodarstwa domowego. Jest to jednak nie tyl- ko błędne teoretycznie, ale także nieprawdziwe empirycz- nie. Dla przykładu, udział zadłużenia gospodarstw domo- wych w PKB w wielu krajach rozwiniętego kapitalizmu dorównuje, a nawet przekracza ich udział długu publicz- nego w produkcie krajowym brutto.

2.

Ponieważ dług publiczny jest niejako pochodną deficytu budżetowego, także z tym ostatnim związanych jest wiele mitów wpływających na społeczną percepcję problemu.

Ważny mit dotyczący deficytu budżetowego, w którym ogniskuje się zasadniczy problem z „kryzysem finansów publicznych”, to mit chronicznego deficytu budżetowego jako wyrazu rzekomego interwencjonizmu państwowego, etatyzmu, keynesizmu czy ogólnie rozumianej „lewico- wości” władz fiskalnych. Jest to pułapka, w którą daje się złapać nawet część postępowych ekonomistów.

Dla przykładu, wielu postkeynesistów – zwolenników teorii efektywnego popytu – konsekwentnie i skądinąd słusznie broni deficytu budżetowego jako instrumentu polityki gospodarczej, który umożliwia państwu bezpo- średnie finansowanie inwestycji w infrastrukturę, eduka- cję, badania naukowe lub choćby tylko dostarczanie dóbr publicznych. Problem polega na tym, że na przestrzeni ostatnich kilku dekad, w wielu krajach kapitalistycznych (w tym w Polsce) wzrostowi deficytów budżetowych to- warzyszy zmniejszenie skali inwestycji publicznych. Wy-

nika to bezpośrednio z polityki obniżek podatków dla naj- bogatszych i dla firm, a w ostatniej dekadzie dodatkowo z wdrażania programów ratunkowych dla korporacji fi- nansowych czy też, jak w przypadku Stanów Zjednoczo- nych, z obu powyższych przyczyn połączonych z kolosal- nymi wydatkami wojenno-zbrojeniowymi.

Tymczasem polityka fiskalna dopuszczająca wysoki de- ficyt budżetowy jest wyrazem „lewicowości” władz gospo- darczych, gdy przy właściwym opodatkowaniu wszystkich grup społecznych rządowi nadal brakuje środków na za- pewnienie pełnego zatrudnienia i redystrybucji dochodu narodowego, zapewniających poprawę stanu sprawiedli- wości społecznej. Jeśli jednak chroniczny deficyt budże- towy jest skutkiem systematycznego obniżania podatków dla najbogatszych oraz dla przedsiębiorstw, mamy do czy- nienia z realizacją koncepcji wprost przeciwnej.

Co ważne, podobne stanowisko w tej kwestii zajmo- wał twórca teorii efektywnego popytu, Michał Kalecki.

W swoich doskonałych pracach poświęconych ekonomii politycznej pełnego zatrudnienia przekonywał m.in., iż „[p]

odstawową zasadą musi być to, że o charakterze progra- mu wydatków rządu decydują priorytety społeczne. (…) Na decyzje takie w znacznym stopniu mogą wpływać czyn- niki polityczne. Niemniej zasada priorytetów społecznych w każdym razie wyeliminuje takie projekty, jak budowanie pięciu mostów na krótkim odcinku rzeki wyłącznie w celu zapewnienia zatrudnienia [lub w jakimkolwiek innym celu nie będącym priorytetem społecznym – G.K.]”⁵.

5 M. Kalecki, „Trzy drogi…”, dz. cyt., s. 364.

3.

W dyskursie publicznym funkcjonuje również wiele mi- tów o charakterze raczej empirycznym niż teoretycznym, dotyczących zwłaszcza przyczyn rzekomego „kryzysu za- dłużenia”. Za przykład posłużyć może anonimowa notka z Gazety Wyborczej z 2009 r. Czytamy w niej, iż „[a]by spłacać należności z tytułu głównie takich programów jak Social Security i Medicare (emerytury i ubezpiecze- nia medyczne dla emerytów) rząd amerykański musi za- ciągać coraz większe pożyczki”⁶. Niedorzeczność takiego stwierdzenia jest uderzająca. Nie wiadomo bowiem, kie- rując się jaką zasadą (poza, oczywiście, własnymi klasowo- -ideologicznymi uprzedzeniami) anonimowy autor tek- stu przypisał przyrost deficytu budżetowego USA tym konkretnym, a nie jakimkolwiek innym wydatkom. Takie przyporządkowanie jest tymczasem, i jest to nie tyle wie- dza ekonomiczna, co zupełnie elementarna obserwacja rzeczywistości, zawsze całkowicie arbitralne.

Skoro jednak przywołany został mit wysokich wydat- ków socjalnych jako przyczyny dużego deficytu i, w kon- sekwencji, problemów z długiem publicznym, warto przy- toczyć kilka danych statystycznych odnoszących się do głównej ofiary trwającej w ostatnich latach medialnej na- gonki związanej z długiem i deficytem – Grecji. W latach 1995-2010 na świadczenia społeczne kraj ten wydawał średnio rocznie 16,1% PKB. Dla porównania, średnia dla 27 krajów Unii Europejskiej wyniosła 18,5%. Poniżej tej średniej znalazły się wszystkie tzw. kraje PIIGS (Portugalia, Irlandia, Włochy, Grecja i Hiszpania), natomiast powyżej

6 „Deficyt budżetowy USA wynosi już ponad bilion dolarów”, Gazeta Wy- borcza, 13 lipca 2009 r.

średniej sześć państw: kraje skandynawskie (Szwecja, Da- nia, Finlandia) oraz… „zdrowy rdzeń” strefy euro: Niemcy, Austria i Francja.

Nawet przyjmując za miarę zadłużenia stosunek długu publicznego brutto do PKB (więcej o nim poniżej), trudno jest jednoznacznie wyciągnąć wniosek, że to właśnie Gre- cja była czarną owcą europejskiej gospodarki. Owszem, sama relacja długu brutto do PKB przekroczyła w 2011 r.

w Grecji 170%, ale wciąż było to niewiele w porównaniu np. do Japonii, której zadłużenie nie wzbudzało jednak histerii rynków finansowych. Jeśli spojrzeć natomiast na dynamikę relacji dług/PKB, to w latach 2007/2011 była ona w Grecji wysoka (prawie 59%) i wyższa od średniej unijnej (bez mała 40%), ale wyższą miało aż 10 unijnych gospodarek, w tym w 6 przypadkach było to powyżej 100%, a w dwóch z nich – powyżej 300 (Irlandia: 324%, Łotwa: prawie 370%).

Polityczne przyczyny takiej wybiórczości i uznaniowo- ści w medialnej krytyce jednych i pochwałach dla innych państw czy polityk są bez wątpienia częścią szerszego zja- wiska, znanego w kapitalizmie już od co najmniej kilku dziesięcioleci. Chodzi o promocję „doktryny zdrowych finansów publicznych”, przedstawianej jako jedyny praw- dziwy wyraz nauki ekonomii. Jej genezę i funkcjonalność dobrze wyjaśniał już w latach 40. XX w. Michał Kalecki:

„Na każde rozszerzenie zakresu działalności państwa pa- trzą kapitaliści z podejrzliwością, lecz podnoszenie zatrud- nienia za pomocą wydatków państwowych ma szczególny aspekt, który zaostrza ich opór. W systemie laisser-faire poziom zatrudnienia zależy w dużej mierze od tzw. at- mosfery zaufania. Gdy ta atmosfera ulega zmąceniu, in- westycje maleją, co pociąga za sobą spadek produkcji i za- trudnienia (bezpośrednio oraz pośrednio – przez wpływ

spadku dochodów na spożycie i inwestycje). Zapewnia to kapitalistom automatyczną kontrolę nad polityką rządową.

Rząd musi unikać wszystkiego, co może zamącić „atmos- ferę zaufania’’, gdyż może to wywołać kryzys gospodarczy.

Gdy jednak rząd nauczy się raz sztuczki podnoszenia za- trudnienia przez własne wydatki, wówczas to „urządzenie kontrolne’’ traci na swej efektywności. Właśnie dlatego de- ficyt budżetowy, niezbędny do przeprowadzenia interwen- cji państwowej, winien być uznany za zgubny. Społeczna funkcja doktryny „zdrowych finansów’’ polega na uzależ- nieniu poziomu zatrudnienia od 'atmosfery zaufania'’’⁷.

4.

Skoro jednak deficyt budżetowy, a więc i dług publiczny, nie są konsekwencją nadmiernych wydatków socjalnych, potrzebne jest wyjaśnienie przyczyn istotnego wzrostu dynamiki wielkości zadłużenia w wielu gospodarkach europejskich (jak np. wspomniane wcześniej kraje, okre- ślanie pogardliwie mianem „grupy PIIGS”) i nie tylko, w ostatniej dekadzie. Istnieją co najmniej dwa przekonu- jące wytłumaczenia, niewykluczające się, a raczej komple- mentarne względem siebie.

W 2010 r. Tadeusz Kowalik w następujący sposób odniósł się do polityki gospodarczej Niemiec: „(…) to one ponoszą winę za kryzys Grecji, Portugalii, Hiszpanii, traktując płace (…) jako czynnik kosztów umożliwiających otrzymywanie niebotycznych nadwyżek eksportowych, dezorganizują- cych finanse innych krajów”, i dalej: „tak, cięcia (…) zwięk-

7 M. Kalecki, „Polityczne aspekty pełnego zatrudnienia”, [w:] M. Kalecki, Dzieła, t. 1: Kapitalizm. Koniunktura i zatrudnienie, Państwowe Wy- dawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1979, ss. 342-343.

szyły dynamikę gospodarki niemieckiej, ale czyim kosztem?

Kosztem zubożenia sąsiadów”⁸.

Rzeczywistą przyczyną tzw. „kryzysu zadłużenia” w kra- jach peryferyjnych strefy euro była bowiem utrata przez nie konkurencyjności wobec „rdzenia”, zwłaszcza Niemiec.

Kraje takie jak Grecja, przyjmując wspólną europejską wa- lutę, zostały wtłoczone w reżim stałego kursu walutowego i jednolitej polityki pieniężnej, w dodatku przy narzuco- nej z zewnątrz dyscyplinie fiskalnej. Wzrost konkurencyj- ności w tych krajach, niegdyś łatwo osiągany za pomocą dewaluacji waluty, mógł w tej sytuacji pochodzić jedynie z rynku pracy, czyli osławionej dewaluacji wewnętrznej⁹. Jednak próba rywalizacji z gospodarką niemiecką na tym obszarze z góry skazana była na porażkę, choćby dlatego, że – jak zwracał uwagę Kowalik – niemiecka siła robocza znajdowała się w odwrocie już pod koniec lat 90. XX w.

i przez całą pierwszą dekadę XXI stulecia, co umożliwiło utrzymanie płac nominalnych w Niemczech na praktycz- nie niezmienionym poziomie przez kilkanaście lat.

Utrata konkurencyjności doprowadziła w krajach pe- ryferyjnych Unii do powstania wysokich deficytów na ra- chunkach obrotów bieżących, którym odpowiadały ana- logicznie duże nadwyżki Niemiec. W latach 1995-1999 deficyt na rachunku obrotów bieżących Grecji wynosił średnio rocznie 3,1% PKB, co nieznacznie tylko odbiega- ło od średniej unijnej, natomiast w 2008 r. było to już re- kordowe 14,7%, plasujące Grecję na drugim (po Bułgarii) miejscu, jeśli chodzi o wielkość tego deficytu w Unii Eu- ropejskiej. Dla sfinansowania deficytów w handlu zagra-

8 T. Kowalik, „Cięcia to nakaz rynków finansowych i rentierów”, Obser- watorfinansowy.pl, 21 lipca 2010 r.

9 C. Lapavitsas, „Wyjście dla Grecji i peryferii”, Le Monde diplomatique – edycja polska 6(76)/2012.

nicznym kraje peryferyjne musiały pożyczać za granicą, czemu sprzyjał tani kredyt w EBC. W rezultacie doszło do znacznego zadłużenia krajów peryferyjnych Unii, za- równo zewnętrznego, jak i wewnętrznego, prywatnego i publicznego.

Równie przekonujące, a jednocześnie równie niepopu- larne jest wyjaśnienie przyczyn gwałtownego wzrostu po- ziomu zadłużenia wielu państw z punktu widzenia ekono- mii politycznej. Rządy tych krajów przez wiele lat obniża- ły podatki dla najbogatszych oraz dla kapitału, zwłaszcza finansowego, pozbywając się jednocześnie innych źródeł dochodów w sektorze publicznym, np. poprzez prywaty- zację przedsiębiorstw rentownych przy zachowaniu firm przynoszących straty. Polityka ta doprowadziła do stanu chronicznego deficytu budżetowego, zmuszając władze prowadzących ją krajów do pożyczania na procent, głów- nie w formie obligacji, dokładnie tych samych środków, które mogły i powinny były trafić do budżetów w formie podatków. W ten sposób dokonywał i dokonuje się po- dwójny transfer bogactwa na korzyść kapitału prywatne- go: najpierw w formie obniżonych podatków, a następnie w formie obligacji, za obsługę emisji których płacić muszą społeczeństwa¹⁰.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż powyższa cha- rakterystyka działań neoliberalnych władz jest bardzo ogólna, a wiele w tej kwestii zależy od lokalnej specyfiki.

Dla przykładu, w Grecji – poza wspomnianymi powyżej problemami z równowagą makroekonomiczną – istotny- mi źródłami ekspansji długu publicznego były wydatki zbrojeniowe, szara strefa oraz dziurawy system podat-

10 B. Tinel, F. Van de Velde, „Jak sektor prywatny tworzy dług publiczny?”, Le Monde diplomatique – edycja polska 7(29)/2008.

kowy. Nieszczelność systemu fiskalnego Grecji sprawiła, że najlepiej zarabiający w tym kraju deklarowali dochody niższe niż np. emeryci. W 2008 r. przedstawiciele wolnych zawodów deklarowali średnio roczny dochód w wysokości 10,5 tys. euro, przedsiębiorcy i handlowcy – 13,2 tys. euro,

tymczasem średnie roczne dochody pracowników najem- nych i emerytów w tym samym okresie wynosiły ponad 16 tys. euro¹¹. Według szacunków, unikanie opodatkowania kosztowało grecki budżet ok. 20 mld euro rocznie.

5.

Odrębny zespół problemów związany jest z mierzeniem ciężaru zadłużenia przy użyciu powszechnie w tym celu wykorzystywanej jednostki – relacji długu publicznego do PKB. Po pierwsze, w tak podawanym do wiadomości publicznej wskaźniku wykorzystywana jest miara długu brutto. Obejmuje ona wszystkie zobowiązania, co ważne, również te znajdujące się w posiadaniu władzy centralnej, ale niepodlegające konsolidacji (np. dług zmonetyzowany).

Tymczasem gdy od długu brutto, czyli sumy zobowiązań, odejmiemy sumę wierzytelności rządu, choćby płynne aktywa finansowe w posiadaniu administracji centralnej (np. gotówkę i depozyty, rezerwy walutowe, udzielone pożyczki oraz udziały w przedsiębiorstwach), otrzyma- my dużo lepiej odzwierciedlającą realny ciężar zadłużenia państwa wielkość – dług netto. Dla przykładu, chociaż relacja długu publicznego brutto do PKB Japonii w 2016 r.

wyniosła 250%, dług netto, według danych Międzyna- rodowego Funduszu Walutowego, wyniósł 127,9% PKB,

11 Kryzys długów publicznych. Przewodnik dla początkujących, Warszawa, kwiecień 2012 r.

czyli był prawie o połowę mniejszy. To, między innymi, w konsekwencji właśnie tego faktu, zadłużenie Japonii nie wywołuje paniki na rynkach finansowych, a koszty jego obsługi wynoszą mniej niż 2% PKB rocznie.

Po drugie, we wskaźniku relacji długu do PKB przy- równujemy zobowiązania jednego z uczestników życia gospodarczego w danym kraju, czyli rządu, do wartości dóbr i usług wytworzonych przez wszystkie podmioty gospodarcze. To tak, jak gdyby pojedyncze przedsiębior- stwo przyrównywało swoje zobowiązania do wartości całego przemysłu. Odpowiedzią na ten problem jest po- stulat zastąpienia w mianowniku omawianego wskaźnika produktu krajowego brutto jego częścią, odpowiadającą udziałowi państwa w gospodarce, czyli np. całkowitymi przychodami sektora publicznego, które jednocześnie od- zwierciedlają w pewnym sensie jego możliwości finanso- we w kontekście hipotetycznej spłaty zadłużenia.

Wreszcie po trzecie, jak słusznie zwraca uwagę Robert Schiller¹², w relacji długu do PKB porównujemy miarę wyrażoną w pieniądzu (dług) do wyrażonej w pieniądzu w odniesieniu do czasu (PKB), po skróceniu jednostek zo- staje więc jedynie czas, a konkretnie rok, jako jednostka arbitralnie przyjęta w pomiarze PKB. Nie jest ona jednak właściwa w przypadku pomiaru ciężaru zadłużenia pu- blicznego, ponieważ żaden kraj nie musi spłacić swojego długu w ciągu roku. Bardziej odpowiedni byłby w tym miejscu np. średni termin zapadalności obligacji rządo- wych (ang. Average Time to Maturity).

Przyjmując zarysowany powyżej punkt widzenia, otrzy- mujemy de facto zupełnie nowy wskaźnik – stosunek dłu- gu netto, podzielonego przez średni termin zapadalności

12 R. J. Schiller, „Debt and Delusion”, Project Syndicate, 21 lipca 2011 r.

papierów skarbowych, do wydatków rządowych. Nazwij- my go roboczo syntetycznym wskaźnikiem ciężaru zadłu- żenia netto. Taka miara, przy wszystkich potencjalnych wadach, miałaby wiele zalet merytorycznych, pokazując rzeczywisty roczny ciężar zadłużenia państwa netto w sto- sunku do jego możliwości finansowych. Utraciłaby jed- nak walory polityczne. O ile bowiem relacja długu brut- to do PKB powinna nadal pozostać w użyciu, stanowiąc użyteczne narzędzie dla makroekonomistów i polityków gospodarczych, o tyle nagminne wykorzystywanie jej w dyskursie publicznym ma bez wątpienia, jak pokazano powyżej, choćby w słowach Michała Kaleckiego, bardzo wyraźny cel.