ONDERZOEKSPROJEKT WOONLASTEN EN WOONLASTENBELEID
ot6
RIW
DE AANKOOP VAN PARTIKULIERE WONIN-GEN DOOR TOEGELATEN INSTELLINWONIN-GEN EN GEMEENTEN working paper 25 januari 1988 drs H.M.H. v.d. Heijden ir H. Westra Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde Thijsseweg 11 2629 JA Delft
RIW -Researchinstituut voor Woningbouw, Volkshuisvesting en Stadsvernieuwing
Berlageweg 1 2628 CR Delft
Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628
eN
Delft tel. (0151) 783254 Bibliotheek TU Delft1111111111111
~' ..•
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Heijden, H.M.H. v.d.
De aankoop van partikulierewoningen door toegelaten instellingen en ge-meenten / H.M.H. v.d. Heijden, H. Westra. - Delft: Delftse Universitaire
Pers. - .
Ill. - (Onderzoeksprojekt woonlasten en woonlastenbeleid: working paper 25).
Uitg. in opdracht van het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurs-kunde, Delft en het RIW -Researchinstituut voor Woningbouw, Volkshuisves-ting en Stadsvernieuwing, Delft. - Met lito opg.
ISBN 90-6275-4-23-6
SISO 397.66 UDC 34-7.4-51:728.1 NUGI 655 Trefw.: woningen kopen.
o.
VOORWOORD
Deze publicatie verschijnt in een reeks van "Working papers", gemaakt in het kader van het onderzoeksproject "Woonlasten en woonlastenbeleid". Dit project wordt uitgevoerd door een onderzoeksgroep van het Onderzoeksin-stituut voor Technische Bestuurskunde van de Technische Universiteit Delft, bestaande uit: C.A. Adriaansens, J.B.S. Conijn, P. Groetelaers, F. Neuerburg, H. Priemus en H. Westra. Als projectmedewerkers zijn inge-schakeld: P.F.H. van Deudekom, H.M.H. van der Heijden en I.L. Ooms. Bij het onderzoeksproject is een begeleidingscommissie van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer betrokken. Voorts heeft het Ministerie financieel bijgedragen in de werkzaamheden voor dit working paper.
IN HOUDSOPGA VE PAG.
o.
1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.3.1. 1.3.2. 1.3.3. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.5.1. 2.5.2. 2.6.3.
3.1. 3.2. 3.3. 3.4.4.
4.1.4.2.
4.3. VOORWOORDDE AANKOOP VAN PARTIKULIERE WONINGEN; EEN BIJDRAGE AAN DE VOORTGANG VAN DE STADSVERNIEUWING ••••••••• 1 Inleiding ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1 Eigendomsverhouding en woningkwaliteit ••••••••••••••••••••• 1 Drie mogelijke strategieën •••••••••.•••••••••••••••••••••••• 4 Stimuleren van woningverbetering door de
partikuliere verhuurder •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 5 Omzetting van partikuliere huur- naar koopwoning ••••••••••••• 6 Aankoop van partikuliere woningen door gemeenten
en toegelaten instellingen ••••••••••••••••.••••••••••••••••• 9
DE AANKOOPREGELINGEN EN DE RELATIE MET
DE VERBETERINGSREGELINGEN •••••••••••••••••••••••••• 13 Inleiding •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 13 MG 76-49; de eerste aankoopregeling ••••••••••••••••••••••• 13 MG 80-03; een stapje vooruit •••••••••••••••••••••••••••••• 15 MG 81-13; dezelfde regeling in een andere verpakking ••••••••• 15 MG 83-28; de laatste aankoopregeling ••••••••••••••••••••••• 16 Het Meerjarenplan Stadsvernieuwing •••••••••••••••••••••••• 16 Regime volgens de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing •••••• 17 Regeling Geldelijke Steun Voorzieningen aan huurwoningen
1987 en de gevolgen daarvan voor het aankopen van
partikuliere huurwoningen ••••••••••••••••••••••••••••••••• 19
STANDPUNTEN VAN KORPORATIES EN RA VO ... 23 Inleiding •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 23 Het NCIV ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 23 De NWR •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 25
De RAVO·· ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 27
AANTALLEN DOOR TOEGELATEN INSTELLINGEN EN GEMEEN-TEN AAN GEKOCHTE WONIN GEN ••••••••••••••••••••••••• 31 Inleiding •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 31 De CBS-statistiek: Toename van het aantal bestaande
woningen in eigendom van woningkorporaties en
gemeentelijke woningbedrij ven ••••••••••••••••••••••••••••• 31 Inventarisatie van de met behulp van de MG 76-49 en de
MG 80-03 door gemeenten en toegelaten instellingen van
4.4. 4.4.1. 4.4.2.
,.
5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7. 5.8. 5.9. 5.10. 6. 6.1. 6.2. 6.3. 6.3.1. 6.3.2. 6.3.3. 6.3.4. 6.4. 6.4.1. 6.4.2. 6.4.3. 7.Inventarisatie van de met behulp van de" 10.000 gulden regeling" (MG 83-28) door gemeenten en toegelaten
instellingen van partikulieren aangekochte woningen •••••••••• 36 Aankoop- en verbeteringsprogramma volgens het MPS ••••••••• 36 De in 1983 gerealiseerde aankopen •••••••••••••••••••••••••• 38
ANALYSE VAN DE IN 1983 MET BEHULP VAN EEN RDKSBIJ-DRAGE DOOR GEMEENTEN EN TOEGELATEN INSTELLINGEN AANGEKOCHTE PARTIKULIERE WONINGEN . ...•... 40 Inleiding . . . 40
Beschikbaar empirisch materiaal ••••••••••••••••••••••••••• 40 Aantallen in 1983 aangekochte woningen per gemeente •••••••• 43 Het bouwjaar van de in 1983 met behulp van rijkssteun
aangekochte woningen ..... ,_ ... . 45 Wie koopt aan; de gemeente op de korporatie? ••••••••••••••• 45 Het gebruik van de in 1983 aangekochte partikuliere
woningen bij de aankoop ••••••••••••••••••••••••••••••••••• 48 Gemiddelde verwervingskosten van de in 1983 van
partikulieren aangekochte woningen •••••••••••••••••••••••• 49 Gemiddelde verwervingskosten naar het gebruik van de
woningen bij aankoop ...•...•.•... 52
Gemiddelde huur bij aankoop ••••••••••••••••••••••••••••••• 53
Samenvatting . . . • . . . • . 55
DE AANKOOP VAN PARTIKULIERE WONINGEN DOOR WONING-KORPORA TIES IN DE PRAKTIJK; EEN VIJFTAL CASES •... 57 Inleiding ....•...•..•.•..•...••.••...• 57
De keuze van de cases •••••••••••••••••••••••••••••••••••• 58 Aankoop van voor-oorlogse woningen van partikulieren in
het kader van de stadsvernieuwing •••••••••••••••••••••••••• 59
Inleiding ...•... 59
Aankoop door de woningbouwvereniging 'Amsterdam-Zuid' ••••• 59 Aankopen door wbv. 's Gravenhage en de Haagsche
woningstichting 'Braamstraat' •••••••••••••••••••••••••••••• 63 Aankoop van 14 vooroorlogse eengezinshuizen van een
partikuliere verhuurder door de woningbouwvereniging
St. J oseph te Bussum ...•...•..•.•...•... 67
Aankoop van na-oorlogse huurwoningen door toegelaten
instellingen . . . 72 Inleiding . . . 72
Aankoop van 80 na-oorlogse flatwoningen van het Philips Pensioenfonds door de Stichting Patrimonium's
Woningbouw te Oelft ... 73
Aankoop van 120 na-oorlogse flatwoningen van NKF-Kabel, .
door de woningbouwvereniging 'Onze Woning' te Delft ••••••••• 79
1. DE AANKOOP VAN PARTIKULIERE WONINGEN; EEN BIJDRAGE AAN DE VOORTGANG VAN DE STADSVERNIEUWING.
1.1. Inleiding
Na de tweede wereldoorlog stond het volkshuisvestingsbeleid in Nederland in het teken van de wederopbouw. Er was sprake van een aanzienlijke wo-ningnood en de aandacht was dan ook voornamelijk gericht op uitbreiding van de bestaande woningvoorraad. Ten gevolge van de ekonomische groei in de jaren zestig nam de ruimtebehoefte van met het stadscentrum verbon-den funkties toe. Er werverbon-den kantoren, winkels, wegen en parkeergelegen-heid in of nabij het stadscentrum gepland. De om het stadscentrum gesitu-eerde oude buurten verkrotten versneld door verwaarlozing en spekulatie. Trouwens, al vanaf het begin van de jaren dertig was er, mede door de
cri-sis, de oorlog en daarna de huurbevriezing, aan veel woningen weinig of geen onderhoud gepleegd. Daarbij kwam nog, dat de in de 1ge eeuw uit de grond gestampte arbeiderswoningen veelal van slechte kwaliteit waren. Pas toen vanaf het einde van de jaren zestig de ekonomische groei minder bleek toe te nemen dan was voorzien, de animo van bedrijven voor een winkel of kantoor in het centrum afnam en de bevolking ging opkomen voor haar be-langen, werd de noodzaak van stadsvernieuwing algemeen erkend en is een, aanvankelijk nog zeer bescheiden, start gemaakt met het aanpakken van een in omvang toenemend woningverval.
1.2. Eigendomsverhouding en woningkwaliteit
Eén van de problemen bij het op gang brengen van het stadsvernieuwings-proces betreft de eigendomsverhouding in de voor-oorlogse wijken van met name de grote steden.
Uit tabel 1.1 komt duidelijk naar voren dat de woningkorporaties en institu-tionele beleggers relatief weinig vooroorlogs woningbezit hebben. De kor-poraties zijn in ons land pas rond 1920 echt aktief geworden. Ook institutio-nele beleggers hebben nooit veel vooroorlogs bezit gehad. Bovendien zijn oude woningen voor professionele beleggers niet interessant omdat het ren-dement afneemt naarmate de woningen ouder worden en de onderhoudskos-ten oplopen (1). Zij hebben veel van hun woningen in de loop der tijd ver-kocht aan andere (partikuliere) verhuurders dan wel de zittende bewoners. De eigenaren moeten vooral gezocht worden onder de talrijke kleine wo-ningbezitters (eigenaar-bewoners en partikuliere verhuurders), die één of enkele panden bezitten; er is slechts een gering aantal grote eigenaren.
Tabel I.!: Bewoonde woningen naar woningsektor en bouwperiode (x 1000). Wonmgse~k~to~r~ __________________________________ __ Eigen Huurwoni!}gen~-=----,. __ -=----= _ _ ...---_=-.,...
won. Gem. Korp. Part. Part. anders Tot.
Bouwperiode inst. per~ huur huur Tonxu
vooroorlogs naoorlogs Totaal 781.6 1217.4 1999.0 122.4 203.4 109.4 383.7 311.7 1344.6 244.5 109.4 434.1 1548.0 353.9 493.1 Bron: W.B.O. 1981; SCP-bewerking
33.8 852.7 1634.3 43.7 2053.9 3271.3 77.5 2906.6 4905.6
Volgens het rapport "Behoefteraming stadsvernieuwing" van het Ministerie van Volkshuisvestin
9
en Ruimtelijke Ordening, bedraagt de partikuliere wo-ningvoorraad van voór 1945 per 1 januari 1980 ongeveer 1,3 miljoen wonin-gen. Van deze 1,3 miljoen woningen komt circa 0,5 miljoen voor in de ste-den met meer dan 100.000 inwoners en daarbij blijkt dat ruim de helft van de woningen in handen is van partikuliere verhuurders.Ook blijkt dat woningen in meergezinshuizen in grote steden voor een be-langrijk deel in het bezit zijn van partikuliere verhuurders, terwijl eige-naar-bewoners vooral eengezinshuizen bezitten (2).
Tabel 1.2: Wonmgvoorraad van de vier grote gemeenten naar bouwjaar-klasse per 1-1-1984 (x 1.000 woningen).
Wonmgsektor
Eigen Huurwoningen
won. Gem. Korp. Part. Tot.
Bouwperiode verh. huur Totaal
voor 1906 32 22 1 95 118 150 1906-1930 41 57 29 97. 183 224 1931-1944 23 4 10 67 81 104 1945-1959 23 28 63 19 110 133 1960-1970 19 12 69 27 108 127 1971-1985 14 10 69 14 93 107 Totaal 152 133 241 319 693 845 Bron: K.W.R., SWO
Op basis van medio 1985 beschikbaar gekomen gegevens van de Kwalitatie-ve Woningregistratie (KWR, een steekproefonderzoek naar de kwaliteit van de woningvoorraad) kan voor de vier grote gemeenten nader worden inge-gaan op de eigendomsverhouding. Uit tabel 1.2 blijkt dat de partikuliere
verhuurders een groot aandeel hebben in de woningvoorraad van de grote steden (bijna 38%). De verhouding tussen het woningbezit van partikuliere verhuurders en eigenaar-bewoners is in de vier grote steden 2 op 1. Wan-neer alleen gekeken wordt naar de vooroorlogse woningen blijkt de rol van de partikuliere verhuurders nog groter; ruim 54% van de vooroorlogse wo-ningvoorraad .van de vier grote steden is in bezit van partikuliere verhuur-ders.
Daarnaast is een relatief groot gedeelte van de vooroorlogse huurwoningen in bezit van de gemeenten. Aangenomen mag worden dat dit grotendeels woningen betreft die in het kader van de stadsvernieuwing van partikuliere verhuurders zijn aangekocht.
Tabel 1.3: kwaliteit goed redelijk matig tot slecht zeer slecht totaal goed redelijk
De bouwtechnische kwaliteit van de woningvoorraad van vóór 1971 per januari 1983 (x 1000)
Woningwet en
aangekocht W OIlingen van
ex-partiku- eigenaar- P artikuliere
lier bezit bewoners huurwoningen Totaal
voor- na- voor- na- voor- na- voor-
na-oor- oor- oor- oor- oor- oor- oor-
oor-logs logs logs logs logs logs logs logs
101 349 201 285 71 88 373 722
67 556 286 319 135 149 488 1024
80 203 202 78 201 72 483 353
40 16 64 8 114 5 218 29
288 1124 753 690 521 314 1562 2128 de kosten om de woningen bouwtechnisch op peil te brengen bedragen 0 % van de vervangende nieuw-bouwwaarde
de kosten bedragen tussen de 1 - 10 % van de vervan-gende nieuwbouwwaarde
matig tot slecht de kosten bedragen tussen de 11 - 50 % van de ver-vangende nieuwbouwwaarde
zeer slecht de kosten bedragen meer dan 50 % van de vervangen-de nieuwbouwwaarvervangen-de.
Bron: MPS, tabel 1: de uitsplitsing voor eigen en partikuliere huurwoningen is verstrekt door het DGVH/VROM (J.A. Weggemans, 1983, Bouw,
nr.
22, pag. 21).Op basis van het KWO '75 is door het ministerie van VROM aan de hand van (vermoede) verbeteringswerkzaamheden door middel van extrapolatie de bouwtechnische kwaliteit van de woningvoorraad van vóór 1971 voor 1983
geschat. De resultaten ervan zijn in het MPS opgenomen (zie tabel 1.3). De 'zeer slechte' woningen blijken voor het overgrote deel geconcentreerd te zijn bij de voor-oorlogse partikuliere huurwoningen en daarnaast met name bij de partikuliere eigen woningen. Voor wat betreft de partikuliere huur-woningen gaat het hierbij voornamelijk om huur-woningen die in het bezit zijn van partikuliere personen. Institutionele beleggers bezitten maar weinig
vooroor logse woningen. .
De 'redelijke' en 'matig tot slechte' woningen bevinden zich voor 38 pct. in handen van eigenaar-bewoners en voor 24 pct. in die van partikuliere ver-huurders. Voor de voor-oorlogse woningen zijn die percentages respectieve-lijk 50 en 34,6. Uit deze cijfers brespectieve-lijkt duiderespectieve-lijk het grote belang van de aan-pak van het partikuliere woningbezit voor de stadsvernieuwing.
Aan de hand van de recente uitkomsten van de KWR kan een beeld gegeven worden van de situatie in de vier grote steden. Uit tabel 1.4 blijkt dat de woningen van partikuliere verhuurders en gemeenten (waaronder het aange-kochte nog niet verbeterde bezit) relatief veel voorkomen in de klassen met hoge herstelkosten. De woningen van institutionele beleggers zijn kwalita-tief beter dan die van de partikuliere verhuurders. De relatieve herstelkos-ten zijn de kosherstelkos-ten die nodig zijn om de woningen bouwtechnisch op peil te brengen, uitgedrukt als percentage van de bouwkosten van een vergelijkba-re nieuwbouwwoning.
Tabel 1.4: Relatieve herstelkosten naar eigendomskategorie (in procenten). Eigendomskat. Nihil 1-10% 10-20% 20-30% 30-50% 50% Totaal eigenaar-bewoner 27,0 37,4 21,3 9,2 4,8 0,2 100 woningkorporatie 20,5 52,4 19,4 4,7 2,6 0,4 100 gemeente 12,8 27,5 23,0 13,8 16,0 6,9 100 part. verhuurder 12,2 18,4 23,4 18,7 20,1 7,2 100 inst. belegger 17,1 33,6 24,0 ~2,4 10,4 2,5 100 totale voorraad 18,0 35,1 21,9 11,3 10,3 3,3 100 Bron: KWR, SWO
1.3. Drie mogelijke strategieën
Zoals blijkt uit de vorige paragraaf, is de voortgang van de stadsvernieuw-ing voor een belangrijk deel afhankelijk van de mate waarin de wonstadsvernieuw-ingen in het bezit van partikuliere verhuurders kunnen worden aangepakt. In deze paragraaf worden een drietal 'strategieën' besproken die bij kunnen dragen aan het oplossen van de problemen met betrekking tot behoud, herstel en verbetering van de woningvoorraad in de stadsve rnieuwingsgebi eden. De verschillende strategieën staan niet op zichzelf maar vormen verschillende gedeel ten van één beleid. Hierbij acht de regering de aktieve medewerking van partikulieren noodzakelijk. In paragraaf 1.3.1. wordt nader ingegaan op stimulering van de verbetering door partikuliere verhuurders, een strategie
die de bestaande eigendomsverhouding in de stadsvernieuwingsgebieden niet aantast. Vervolgens wordt in paragraaf 1.3.2. de omzetting van partikuliere huur- naar koopwoningen besproken als mogelijkheid om te komen tot een oplossing voor de problemen rond de instandhouding en verbetering van de partikuliere huurwoningen in de stadsvernieuwingsgebieden. Deze mogelijk-heid leidt wel tot sektorvorming.
Overigens wordt er door het rijk met betrekking tot de partikuliere wonin-gen (eiwonin-genaar-bewoners en partikuliere verhuurders) een twee-sporenbeleid gevoerd. Het stimuleren van woningverbetering door de eigenaar/verhuur-der vormt hierbij één spoor. Het tweede spoor is het aankopen van partiku-Here woningen door gemeenten en toegelaten instellingen. Deze strategie wordt besproken in paragraaf 1.3.3. Hierbij wordt onderscheidt gemaakt in het aankopen· van partikuliere woningen in het kader van de stadsvernieuw-ing enerzijds en het verwerven van wonstadsvernieuw-ingen van institutionele beleggers anderzij ds.
1.3.1. Stimuleren van woningverbetering door de partikuliere verhuurder
Het grote aantal, vaak slecht onderhouden, woningen in het bezit van parti-kuliere verhuurders in met name de grote steden fungeert veelal als een rem op de voortgang van de stadsvernieuwing. Veel kleine woningexploitan-ten kunnen de vicieuze cirkel van lage huren, weinig onderhoud, achteruit-lopende kwaliteit, soms huurbevriezing en verdere verkrotting niet doorbre-ken omdat de investeringsmiddelen er vaak niet zijn (3). Het stimuleren van woningverbetering door de partikuliere verhuurder moet dan ook gebaseerd zijn op een grotere financiële steun. Door een subsidiestelsel ("Regeling geldelijke steun voorzieningen aan partikuliere huurwoningen 1985" (M G 84-41» te introduceren dat de verbetering van partikuliere huurwoningen en de verbetering van woningwetwoningen zoveel mogelijk gelijk behandelt, geeft de rijksoverheid aan dat ze vertrouwen heeft in deze mogelijkheid. Dit sub-sidiestelsel houdt in dat bij voor-oorlog se woningen het exploitatietekort dat optreedt ten gevolge van de verbeteringsingreep voor 100% wordt ver-goed. Voor na-oorlogse partikuliere huurwoningen bestaat de rijksbijdrage uit een bijdrage ineens van 1/3 deel van de goedgekeurde geraamde kosten, dan wel 1/3 deel over de werkelijke lagere kosten.
Voor na-oorlogse partikuliere huurwoningen geldt een maximaal subsidiabe-le kostengrens van 50% van de bouwkosten van vergelijkbare nieuwe wonin-gen. Voor vóóroorlogse partikuliere huurwoningen geldt een grens van 80% van de bouwkosten van vergelijkbare nieuwe woningen.
Voorzieningen waarvan de kosten (gemiddeld) per woning minder bedragen dan f 5000,- komen niet voor subsidiëring in aanmerking (4).
Het LOS heeft een aantal bezwaren naar voren gebracht tegen de subsidië-ring van de exploitatietekorten ten gevolge van woningverbetesubsidië-ring van par-tikuliere huurwoningen (5): 'In tegenstelling tot toegelaten instellingen ver-huren partikuliere verhuurders niet in het belang van de volkshuisvesting en is er op de exploitatie en het beheer geen toezicht. Partikuliere verhuur-ders zijn evenmin verplicht exploitatieoverschotten te investeren in de volkshuisvesting. Zeker bij grotere partikuliere verhuurders kan dat de situ-atie opleveren dat er op bepaalde komplexen winst wordt gemaakt terwijl
andere komplexen door de overheid bij gesubsidieerd worden. De RA VO stelt in dit kader dat "subsidiëring in de breedte, zoals de huidige partikuliere verbeteringsregeling kent, leidt tot ondoelmatige aanwending van de schaarse overheidsmiddelen. Een concentratie op gebieden en categoriëen bewoners en woningen waar de problemen het grootst zijn is hard nodig" (6). Bovendien zal volgens de RA VO een aantal kategoriëen partikuliere ver-huurders, ondanks de verruimde subsidieregeling, niet overgaan tot het ple-gen van onderhoud en verbeterinple-gen aan hun woningbezit. Volple-gens de RAVO zijn de remmende faktoren in de verbetering door partikuliere verhuurders, behalve het niet beschikken over financiële mogelijkheden om te investe-ren, te vinden in het onvoldoende rendement van verhuur, het lucratiever zijn van het afstoten van de woning, de korte tijdshorizon van verhuurders die tot korte afschrijvingstermijnen leidt, het versnipperde bezit, de leef-tijd of het inkomen van de verhuurder en de onvoldoende kemis en vaardig-heid van vele verhuurders. Bovendien brengt een verbeterings- of groot-on-derhoudsingreep organisatorisch heel wat met zich. Daar komt nog het zo-genaamde prisoners dilemma (8) bij, dat zich juist laat gelden in gevallen dat er van individuele, door kommerciële motieven geleide initiatieven sprake is. Slechts kollektieve aktie zou kunnen leiden tot een hoger rende-ment na verbetering, maar het bezit van partikuliere verhuurders is ver-snipperd en de kategorie van partikuliere verhuurders is veelal zeer hetero-geen (9).
Veel (kleine) verhuurders zullen een kapitaalopbrengst door verkoop prefe-reren. Het rentetrekken van dat kapitaal is meer rustgevend dan verdere exploitatie van de woningen (10).
Toch heeft de vooroorlogse partikuliere verhuur een belangrijke functie op de woningmarkt want de woningen zijn veelal goedkoop. Er bestaat soms een 'informele status quo' waarbij bewoners, in ruil voor de lage huur, veel zelf aan onderhoud doen en waardoor de bewoningsvrijheid relatief groot kan zijn (ll).
Een deel van het woningbezit van partikuliere verhuurders maakt bovendien deel uit van wat wel het 'informele circuit' genoemd wordt: de woningver-deling vindt daar niet plaats overeenkomstig de door de overheid geformu-leerde behoeftecriteria, de woningen zijn vooral toegankelijk voor degenen die van de andere delen van de woningmarkt zijn uitgesloten (12).
Konkluderend kan gesteld worden dat verbetering van het partikulier (huur)woningbezit een bijdrage kan leveren aan de stadsvernieuwing. De mogelijkheden zijn door de verruimde subsidieregeling voor groot-onder-houd en verbetering van partikuliere huurwoningen aanzienlijk toegenomen. Over het algemeen kunnen echter van dit 'spoor' naar alle waarschijnlijk-heid geen spektakulaire resuktaten worden verwacht.
1.3.2. Omzetting van partikuliere huur- naar koopwoning
Een tweede mogelijkheid om te komen tot een oplossing voor de problemen rond de instandhouding en verbetering van de partikuliere huurwoningen in de stadsvernieuwingsgebieden is de omzetting van partikuliere huur- naar koopwoningen. Deze benadering is bepleit door het VVD-kamerlid Lauxter-mann (13). Ook H.J. van Herwijnen heeft in Bouw (14) een pleidooi
gehou-den voor de omzetting van partikuliere huurwoningen in eigen woningen. Van eigenaar-bewoners is bekend dat zij hun woningen in het algemeen re-latief goed onderhouden (15). In veel oudere wijken echter is de verbetering van woningen door eigenaar-bewoners soms niet veel meer dan een opper-vlakkige woongeriefsverbetering. Bouwtechnisch herstel vindt dan nauwe-lijks plaats. De oorzaak hiervan is mede dat sommige eigenaar-bewoners fi-nanciële problemen hebben omdat de uit de aankoopsom voortvloeiende woonuitgaven vaak te hoog zijn in relatie tot het inkomen, terwijl de wo-ning van geringe waarde en/ of kwaliteit is (16). In de stadsvernieuwingswij-ken vonden tijdens de koop-hausse veel omzettingen plaats van huur naar koop, vaak gekombineerd met appartementssplitsing. Gebrek aan voldoende huurwoningen en het niet in aanmerking komen, binnen de bestaande distri-butieregels, voor zo'n huurwoning, ?~odzaakte velen tot het kopen van een woning, de zogenaamde noodkopers (I7). Er zijn veel buurten waar de ei-gendomsverhoudingen in een beperkt aantal jaren zijn omgekeerd: van voor-namelijk verhuurde woningen naar hoofdzakelijk eigen woningen (zie tabel 1.5).
Tabel 1.5: Enige voorbeelden van verschuivingen in eigendomsverhoudin-gen
~igendomsverhouding
aanvankelijk later
part. eig. part. eig.
jaar verh. bew. jaar verh. bew.
% % % %
Utrecht, Witte Vrouwen 1971 59 39 1977 44 56 Arnhem, Agnietenstraat 1950 83 16· 1980 12 43 Gouda, Graaf van Bloisstr. 1972 90 10 1980 10 90 Alkmaar, Spoorbuurt 1970 75 25 1980 20 75 Eindhoven, Irisbuurt 1966 80 20 1978 37 63 Eindhoven, Vonderkwartier 1966 61 39 1978 22 78 Bron: H. Helmond, 1980
Deze verschuiving in de eigendomsverhouding komt ook naar voren in het WBO '75, waaruit blijkt dat de totale voorraad voor-oorlogse woningen daalt, terwijl het aantal door de eigenaar bewoonde woningen op z'n minst gelijk gebleven is. De afname van de woningvoorraad betreft dus vooral huurwoningen, waarbij behalve afbraak ook de omzetting van huur- in koop-woningen een rol speel t (18).
1)Een eigenaar-bewoner wordt als noodkoper beschouwd, wanneer hij om de één of andere reden (bijvoorbeeld omdat hij niet in aanmerking komt voor een huurwoning) een woning heeft moeten kopen, terwijl zijn inkomen daartoe niet toereikend is.
7-Zoals gezegd beperken de hoge koopprijzen en lasten voor de zogenaamde noodkopers de financiële mogelijkheden om de woningen te onderhouden of te verbeteren. Een groot deel van deze eigenaar-bewoners wordt gek on-fronteerd met de erfenis van het beheer-verleden van de door hen bewoon-de woningen, die veelal tientallen jaren lang huurwoningen zij n geweest. Met het instorten van de koopmarkt zaten deze groepen helemaal vast: ver-koop zonder vermogensverlies was en is vooralsnog veelal uitgesloten. Ook in de koopsektor doen zich dan instandhoudingsproblemen voor (19).
Het aankopen door gemeenten of toegelaten instellingen van woningen van eigenaar-bewoners, met als doel deze na verbetering te verhuren is veelal financieel problematisch. Door de (te) hoge koopsom die is betaald voor de woningen, stuiten gemeenten of.korporaties die bereid zijn bewoners uit te kopen, veelal op de hoge schuld van de eigenaar.,.bewoners.
Gezien de hierboven uiteengezette problemen die het eigen-woningbezit (en met name de noodkopers onder de eigenaar-bewoners) in veel stadsvernieu-wingswijken met zich brengt zal deze mogelijkheid slechts onder een aantal voorwaarden en voor bepaalde woningen een oplossing kunnen zijn.
Door de huidige lage onroerend-goedprijzen en afgenomen woningtekorten (waardoor het probleem van noodkopers minder groot is) is het kopen van een woning voor meer mensen financieel haalbaar. M~t name in de oude laagbouwwijken kan de omzetting van huur- naar koopwoningen als
moge-lijkheid worden overwogen.
De vooroorlogse etagebouwwijken, die veel voorkomen in de stadsvernieu-wingsgebieden in de grote steden, zijn duidelijk minder geschikt voor -ge-splitste- verkoop aan eigenaar-bewoners. In de eerste plaats is het verbete-ren van in appartementen gesplitste panden organisatorisch een problemati-sche zaak. In de tweede plaats betreft het vaak goedkope huurwoningen. Bij
verkoop is er geen garantie dat deze woningen in de toekomst bereikbaar zullen blijven voor de lagere-inkomensgroepen. Bovendien is hier het gevaar voor spekulatieve transacties aanzienlijk groter. Om de spekulatie met wo-ningen aan banden te kunnen leggen kunnen, vanaf de inwerkingtreding van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing op I januari 1985, gronden in een stadsvernieuwingsplan worden aangewezen als gebieden waarop het ge-meentelijk voorkeursrecht van toepassing is (dit vereenvoudigt een aktief aankoopbeleid). Hierbij geldt als bijzonderheid dat huurwoningen die op grond van het voorkeursrecht door de gemeente zijn aangekocht, aan de (tenminste een half jaar) zittende huurders te koop kunnen worden aangebo-den (20).
Om de eigenaar-bewoners te stimuleren tot het verbeteren van hun wonin-gen, verleende het rijk via de Beschikking geldelijke steun verbetering parti-kuliere woningen 1979 (de zogenaamde klussenregeling) financiële bijdragen voor een aantal verbeteringswerkzaamheden. In 1983 zijn de bedragen voor met name de bouwtechnische klussen aanzienlijk verhoogd. Tevens zijn toen de bedragen voor voorlichting en voor een projektleider verhoogd tot flOOO,= per te verbeteren woning. Dit ter bevordering van een meer pro-jektmatige aanpak van de partikuliere woningverbetering.
Voor de individuele eigenaar-bewoner is het verkrijgen van subsidies voor het aanbrengen van verbeteringen aan de woning of het plegen van groot--onderhoud vaak problematisch. Er bestaat nog steeds een gebrek aan infor-matie over de subsidiemogelijkheden en voor velen vormen de te volgen
-procedures en de gestelde voorwaarden een te hoge drempel (21). Van Her-wijnen (22) pleit daarom voor het in het leven roepen van speciale stichtin-gen (waarin de gemeente en daartoe geëistichtin-gende bouwinstellinstichtin-gen als bijvoor-beeld woningkorporaties ter plaatse kunnen participeren) die zowel de aan-koop van de te verbeteren woningen, de verbetering zelf als de advisering van de kopers/bewoners bij de financiering ter hand nemen. Ook J.A. Weg-gemans heeft voorstellen in die richting gedaan (23). Volgens hem zouden gemeenten partikuliere huurwoningen kunnen aankopen om deze vervolgens na verbetering af te stoten aan eigenaar-bewoners, bijvoorbeeld in maat-schappelijk gebonden eigendom. Een andere mogelijkheid is het aankopen van woningen door gemeenten om ze vervolgens na een verbetering van het kasko over te doen aan eigenaar-bewoners, die dan (onder begeleiding) naar eigen wens de woning afwerken.
Vanaf januari 1985 dient de aanpak van de eigen woningen te worden gesub-sidieerd uit het gemeentelijke of provinciale stadsvernieuwingsfonds. De vraag is in hoeverre gemeenten binnen hun eigen budget prioriteit zullen geven aan de verbetering van eigen-woningen boven bijvoorbeeld herbestra-ting, verbetering van de woonomgeving, sloop van hinderlijke bedrijven etc.
(24).
Bij woningverbetering is het voor een individuele eigenaar-bewoner van het grootste belang dat ook de omliggende woningen in het verbeteringsproces worden betrokken. Wanneer de kans hierop klein of zelfs afwezig is, zullen veel eigenaar-bewoners de benodigde investeringen te riskant vinden. Even-als bij de partikuliere verhuurders is er hier dan sprake van het zogenaamde prisoners dilemma. Dit zal vooral een rol spelen bij de horizontaal gesplit-ste panden. Hier is een kollektieve aanpak van de verschillende bewoners noodzakelijk om de bouwtechnische staat van een pand te kunnen verbete-ren. Woonomgevingsverbetering, door de gemeente gerealiseerd, kan het prisoners dilemma overigens zeer wel doorbreken.
Konkluderend kan worden gesteld dat de omzetting van partikuliere huur-in koopwonhuur-ingen kan bijdragen aan een oplosshuur-ing van de stadsvernieuwhuur-ings- stadsvernieuwings-problematiek mits, en dit geldt zeker voor gebieden met woningtekorten, de voorraad goedkope huurwoningen niet wordt aangetast en de eigenaar-bewoners worden begeleid bij de aankoop, de verbetering en de financiering van hun woning.
1.3.3. Aankoop van partikuliere woningen door gemeenten en toegelaten instellingën
Aankoop van partikuliere woningen in het kader van de stadsvernieuwing De derde mogelijkheid is het verwerven van partikuliere woningen door toe-gelaten instellingen of gemeenten, met het doel deze na verbetering weer in verhuur te brengen. Allereerst brengt het aankopen van partikuliere wo-ningen door de sociale verhuurders een vermindering van de versnippering van het woningbezit met zich. Dit heeft als voordeel dat hiermee het stadsvernieuwingsproces organisatorisch beter in banen te leiden zal zijn. Omdat na aankoop de woningen komplexgewijs verbeterd kunnen worden, kunnen de gemiddelde kosten per woning afnemen. Daarnaast heeft
kom-plexgewijze woningverbetering als voordeel dat er woningen herverkaveld en samengevoegd kunnen worden en dat bouwstromen en verhuisbewegingen op elkaar kunnen worden afgestemd (25). Bovendien is exploitatie van klei-ne aantallen woningen in het algemeen duurder dan die van grotere aantal-len (26). Het gevaar van het niet doelmatig aanwenden van subsidiemidde-len is in de non-profit huursektor aanzienlijk minder groot dan bij partiku-liere verhuurders. Ook blijven bij verwerving van partikulier bezit door wo-ningkorporaties en gemeenten de goedkope huurwoningen behouden voor het huurwoningbestand.
Het bezwaar van het op g'rote schaal plegen van aankopen van partikuliere woningen is de grote sommen overheidsgeld die nodig zijn om verliezen ten gevolge van de aankoop en de verdere exploitatie af te dekken. Hierbij valt te denken aan de zogenaamde 'erfenis van Van der Ploeg' in Rotterdam (27). Bovendien moet, mede gezien in het licht van de funktie van de partikuliere huursektor voor bepaalde bewonersgroepen (zie paragraaf 1.3.2.), erg voor-zichtig worden omgesprongen met een 'eliminatie' van de partikuliere ver-huur (28).
In dit paper, waarin de aankoop van partikuliere huurwoningen wordt behan..,. deld, wordt dan ook niet a-priori gekozen voor aankoop van partikuliere woningen door toegelaten instellingen of gemeenten als enig zaligmakende strategie, maar wordt aankoop gezien als een mogelijkheid die in bepaalde situaties een efficient en doeltreffend middel kan zijn voor het behoud van de voorraad goedkope huurwoningen. Of in een gegeven situatie de nood-zaak om over te gaan tot het verwerven van partikuliere woningen aanwe-zig is, zal moeten worden bepaald door de gemeente, eventueel in overleg met ter plaatse werkzaam zijnde toegelaten instellingen. Wanneer besloten wordt tot het aankopen van woningen, of althans het voeren van een aktief of passief aankoopbeleid (29), met als doel de woningen te behouden voor de huursektor, zijn de woningkorporaties de aangewezen instellingen om de woningen gedurende de verdere exploitatieperiode te beheren. Niet in het minst omdat de korporaties, gezien hun ervaring in het verbeteren van het eigen woningbezit en de ontwikkeling van nieuwbouw de aangewezen instel-lingen zijn om aktiviteiten in de stads- en dorpsvernieuwing te ontplooien. Bovendien hebben de korporaties immers als doelstelling het wonen en daardoor het welzijn van bewoners en woningzoekenden te bevorderen. Het gaat hierbij met name om die bewoners groepen die zelf maar in beperkte mate mogelijkheden hebben om hun woonsituatie te verbeteren. In de stads-vemieuwingswijken zijn deze groepen in ruime mate vertegenwoordigd. In welke mate de korporaties bereid zullen zijn hun medewerking aan de stadsvernieuwing te verlenen is echter afhankelijk van de mogelijkheden die zij hebben om een min of meer sluitende exploitatie van het aangekochte bezit mogelijk te maken. Deze studie richt zich vooral op de mogelijkheden en beperkingen van de regelgeving met betrekking tot de aankoop van par-tikuliere woningen door gemeenten en toegelaten instellingen.
Aankoop van huurwoningen van institutionele beleggers door gemeenten en toegelaten instellingen
Naast het aankopen van partikuliere huurwoningen in het kader van de stadsvernieuwing kunnen korporaties woningen aankopen van institutionele beleggers. Het gaat hierbij meestal om naoorlogse woningen die 'gebouwd zijn als premie- of als vrije-sektorwoningen. De woningen in het bezit van institutionele beleggers zijn relatief jong (zie tabel 1.1) en over het alge-meen van een goede kwaliteit. Uitverkoop van woningen bij institutionele beleggers is (mede hierom) dringend noch gewenst (30). De institutionele beleggers hebben echter een voorkeur voor woningen die niet ouder zijn dan ca. 30 jaar (31). Na een eerste periode van exploitatie komt het voor dat de belegger, een pensioenfonds of een verzekeringsmaatschappij, de woningen wenst af te stoten. Gezien de ouderdom van de woningen zijn groot-onder-houdsbeurten veelal niet te vermijden, waardoor de exploitatieresultaten negatief be invloed kunnen worden. Door verkoop is dan nog een goed ren-dement te behalen, waarbij het vrijkomende geld tegen de dan geldende marktrente weer belegd kan worden. Deze panden komen dan vaak terecht bij andere winstbeogende par:-tikuliere verhuurders (bijvoorbeeld ontwikke-lingsmaatschappijen) en kunnen daarmee objekt worden van spekulatie en uitponding. Wanneer gemeenten en korporaties bereid gevonden worden om deze woningen over te nemen van de institutionele beleggers, zouden de woningen behouden kunnen blijven voor de sociale huursektor, of eventueel kunnen worden verkocht in vormen van maatschappelijk gebonden eigen-dom.
V ooral bij de aankoop van deze woningen, met een relatief hoge aankoop-som, waarbij geen fondsen zijn gevormd, terwijl groot-onderhoud of vertering op komst zijn, zal het voor gemeenten en korporaties van groot be-lang zijn in hoeverre het rijk bereid is financiële steun te verlenen. In hoofdstuk 2 gaan we hierop in.
2. DE AANKOOPREGELINGEN EN DE RELATIE MET DE VERBETE-RIN GSREGELIN GEN
2.1. Inleiding
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de verschillende bijdrageregelin-gen -die de Rijksoverheid vanaf 1976 heeft uitgebracht met betrekking tot de aankoop van partikuliere woningen. De voorwaarden die hierbij werden gesteld en de (mogelijke) gevolgen daarvan voor de gemeenten en toegela-ten instellingen die zich inzettoegela-ten voor het aankopen van partikuliere wo-ningen, zullen daarbij aan de orde komen.
Omdat de woningen die met behulp van een aankoopbijdrage worden aange-kocht, een verbeteringsingreep dienen te ondergaan, kunnen de aankoop-regelingen niet los gezien worden van de verschillende verbeteringsregelin-gen waarvoor de aangekochte woninverbeteringsregelin-gen in aanmerking kwamen en komen. Daarom zal in dit hoofdstuk ook aandacht besteed worden aan de verschil-lende opeenvolgende verbeteringsregelingen.
2.2. MG 76-49; de eerste aankoopregeling
Met het in werking treden van MG 76-49 (1) ging het rijk er voor het eerst toe over om financiële steun te verstrekken ten behoeve van door toegela-ten instellingen en gemeentoegela-ten aangekochte woningen.
De Rotterdamse aankoopaktie die in 1974 onder leiding van wethouder Van der Ploeg startte, heeft mede geleid tot het tot stand komen van deze re-geling (2).
Om in aanmerking te komen voor een bijdrage volgens MG 76-49, mochten de aangekochte woningen niet gelegen zijn in een gebied, waarvan de be-bouwing voor afbraak was bestemd. Bovendien moesten de woningen op kor-te kor-termijn (binnen twee jaar na aankoop) ingrijpend worden verbekor-terd, waarbij de kosten van de verbetering, waarin begrepen de kosten van even-tueel bijzonder onderhoud, op ten minste f 10.000,= per woning waren te ra-men. Er werd de voorkeur gegeven aan aangekochte woningen die een com-plex vormden.
Voor de financiering van zowel de aankoop als de verbetering van de wonin-gen werden door het rijk geen leninwonin-gen verstrekt. Wel kon een door een toe-gelaten instelling aangetrokken lening door de gemeente worden gegaran-deerd. Het rijk was bereid de verliezen die voor de gemeente uit deze ga-rantieverlening mogelijk voortvloeiden, volledig voor zijn rekening te ne-men (kontragarantie).
De regeling voorzag in een tegemoetkoming in de exploitatiekosten ten ge-volge van de aankoop van f 350,= per jaar gedurende de afschrijvingstermijn van de verbeteringskosten. Deze bijdrage werd, zolang de woning niet was
verbeterd, gedurende ten hoogste twee jaar verstrekt. Het bedrag over dit tijdvak werd bovendien pas uitgekeerd nadat de betrokken woning was ver-beterd; de toegelaten instelling moest dus voorfinancieren. Deze voorwaar-de had tot doel ervoor te zorgen dat voorwaar-de betreffenvoorwaar-de woningen op korte ter-mijn ingrijpend verbeterd zouden worden. Voorzover de jaarlijkse bijdrage van f 350,= de ver liezen ten gevolge van de aankoop niet dekte, moest de ABR van de desbetreffende toegelaten instelling worden aangesproken. In de jaarlijkse kosten, die voortvloeiden uit de verbeteringsingreep van de woningen werd een bijdrage verstrekt die voor het eerste jaar gelijk was aan de annuïteit van de verbeteringskosten verminderd met het op jaarba:-sis berekende bedrag van de huurverhoging wegens de woningverbetering. Bij de vaststelling van de annuïteit werd een termijn van afschrijving van de verbeteringskosten van 25 jaar aangehouden. Wanneer het echter ging om een beperkte verbetering van woningen om deze nog voor een korte tijd voor bewoning in gebruik te kunnen houden, werd een afschrijvingstermijn van 10 jaar aangehouden. De bij de vaststelling van de annuïteit in aanmer-king genomen rente was gelijk aan de rente van de door de toegelaten in-stelling of gemeente voor de verbetering van de woningen aangetrokken geldlening.
De bijdrage van f 350,= en de bijdrage in de verbeteringskosten vormden te-zamen de jaarlijkse bijdrage voor de woningen in verbeterde staat. Deze bijdrage werd op de voor woningwetwoningen gebruikelijke wijze afgebro-ken in het kader van de trendmatige huurverhoging voor de woningen.
Er wordt in de circulaire niets vermeld over een minimaal vereiste 'leeftijd' van de voor de bijdrage in aanmerking komende woningen. Wel wordt, in verband met het verbeteren van de aangebrachte aangekochte woningen, verwezen naar MG 73-24 (3), "voor zover dit rondschrijven 'het verbeteren van voor-oorlogse woningen betreft". Deze verwijzing doet vermoeden dat alleen voor-oorlogse aangekochte woningen in aanmerking komen voor de bijdrage van f 350,= per jaar. Volgens de afdeling Bijdragevaststelling en -herziening van de Centrale Direktie van de Volkshuisvesting was er echter
. geen sprake van een "leeftijdgrens" voor aangekochte woningen om in aan-merking te kunnen komen voor een bijdrage op grond van MG 76-49. Voor na-oorlogse aangekochte woningen zou dan, mi ts werd voldaan aan de in MG 76-49 gestelde eisen, ook de bijdrage van f 350,= per jaar kunnen wor-den verstrekt. Of deze woningen vervolgens bij verbétering in aanmerking kwamen voor een bijdrage in het exploitatietekort ten gevolge van de ver-betering (op grond van MG 74-40 (4» kon niet worden afgeleid uit de desbe-treffende circulaires. Zo dit al mogelijk was, is het echter onwaarschijnlijk dat er veel na-oorlogse woningen door toegelaten instellingen en gemeenten zijn verworven, omdat het rijk slechts 50% van de jaarlijkse exploitatiete-korten ten gevolge van de verbeteringsingreep voor haar rekening nam (MG 74-40).
Er kwam van met name Rotterdamse zijde kritiek op de regeling omdat het rijk de aangekochte woningen pas na een min of meer ingrijpende verbete-ring onder de Rijksband wilde laten vallen, terwijl juist de exploitatie van de aangekochte woningen in onverbeterde staat voor de grootste problemen zorgde. "Juist als de nood het hoogst is (vóór verbetering) laat het rijk
Bovendien bleek het in veel gevallen niet mogelijk om de aangekochte wo-ningen binnen twee jaar na aankoop te verbeteren. Ook de hoogte van de bijdrage bleek lang niet voldoende om de lasten van de financiering voor de verwervingskosten te dekken. Het is duidelijk dat het rijk het risiko van de aankoop van woningen maar in beperkte mate wilde dragen. Korporaties en gemeenten werden indirekt gedwongen onrendabele aankopen te beperken en veel aankopen waren onrendabel. Met de koopprijs daling sinds 1978 en de na 1983 optredende rentedaling namen overigens de mogelijkheden tot ver-werving van partikulier woningbezit toe (7).
2.3. MG 80-03; een stapje vooruit
Met ingang van 1 januari 1980 traden, op voet van MG 80-03 (8), een aantal wijzigingen op MG 76-49 in werking. De minimale verbeteringskosten van f 10.000,= vervielen als voorwaarde voor het in aanmerking komen voor een bijdrage in de exploitatielasten ten gevolge van de aankoop. De woningen behoorden na verbetering te voldoen aan redelijk eisen van bewoonbaarheid. In de circulaire MG 80-03 werd erkend dat de termijn van twee jaren, waar-binnen verbetering van de aangekochte woningen diende plaats te vinden, voor veel beheerders te kort was om daadwerkelijk tot verbetering te ko-men. De termijn werd verlengd van twee tot drie jaar. Bovendien vond een aanpassing plaats van de hoogte van de bijdrage van f 350,= naar f 560,= per jaar.
Deze aanpassing van MG 76-49 lieten echter het grootste kritiekpunt on-verlet. De aangekochte woningen konden niet vóór de verbeteringsingreep onder de Rijksband worden gebracht. Hierdoor bleven de tussen de aankoop en de verbeteringsingreep optredende exploitatietekorten de beherende in-stantie gedurende de verdere exploitatieperiode achtervolgen.
De terughoudendheid op rijksniveau om over te gaan tot het toekennen van exploitatiebijdragen voordat de aangekochte woningen zouden zijn verbe-terd is overigens wel begrijpelijk in verband met de onvoorzienbare budget-taire gevolgen.
2.4. MG 81-13; dezelfde regeling in een andere verpakking
Omdat er zo langzamerhand een opeenstapeling van regelingen bestond die betrekking hadden op aankoop en verbetering (MG 73-24, MG 74-40, MG 76-49, MG 80-03), werd MG 81-13 (9) uitgebracht. In deze circulaire werden de bestaande regelingen met betrekking tot de aankoop van partikuliere wo-ningen en de verbetering van wowo-ningen van gemeenten en toegelaten instel-lingen samengevoegd en op verschillende punten gewijzigd.
Voor wat betreft de aankoop van woningen door toegelaten instellingen en gemeenten bleef het gestelde in MG 76-49 en de wijzigingen daarop in MG 80-03 van kracht.
Wel veranderde de grens die gesteld werd aan de minimale ouderdom van een woning voor het in aanmerking komen voor een volledige subsidiëring van het exploitatietekort ten gevolge van de verbetering van de woning. In de MG 73-24 werd ten aanzien van het verstrekken van geldelijke steun
voor het verbeteren van woningen van toegelaten instellingen en gemeenten onderscheid gemaakt tussen de faciliteiten voor voor-oorlogse en na-oor-logse woningen. In MG 81-13 werd daaraan een minimum leeftijdgrens van 25 jaar toegevoegd voor na-oorlogse woningen. Voor de verbetering van wo-ningen die jonger waren dan 25 jaar kon in beginsel geen geldelijke steun uit 's rijks kas worden verleend. Een uitzondering kon daarbij gemaakt worden voor woningen waaraan zulke ernstige bouwtechnische gebreken kleefden, dat deze niet meer te beteugelen waren door het plegen van onderhoud.
2.5. MG 83-28; de laatste aankoopregeling
Met het uitbrengen van MG 83-28 (10) bleek ook het ministerie overtuigd van de noodzaak dat de aangekochte woningen al in onverbeterde staat on-der de rijksband zouden moeten kunnen worden gebracht. Volgens deze nieuwe regeling, die betrekking heeft op de na 31 december 1982 aange-kochte woningen, werd geen jaarlijkse bijdrage meer verstrekt als tege-moetkoming in de aankoopkosten van verworven partikuliere woningen. In plaats hiervan ontving de gemeente of toegelaten instelling een eenmalige tegemoetkoming van f 10.000,= per aangekochte woning.
Om van deze regeling gebruik te kunnen maken mochten er geen andere rijksregelingen ter zake van het verwerven van de betreffende woningen zijn toegepast. De voorwaarde uit de oude aankoopregeling (MG 81-13), dat de aangekochte woningen binnen drie jaar na de datum van de aankoop ver-beterd moesten zijn, kwam te vervallen. Hiermee was de direkte koppeling van aankoop en verbetering verdwenen.
Tegenover deze versoepeling van de aankoopregeling stond de beperking van de kategorie woningen waarop de subsidieregeling van toepassing was. De bijdrage van f 10.000,= werd slechts verstrekt ten behoeve van de aan-koop van woningen van 50 jaar en ouder. In de desbetreffende circulaire (MG 83-28) werd deze beperking gemotiveerd vanuit een zo rechtvaardig mogelijke verdeling van het beschikbare budget: "Het zijn met name wonin-gen van deze leeftijdskategorie (50 jaar en ouder), binnen de totale voor-raad partikuliere woningen, die in de slechtste toestand verkeren en die door de eigenaren niet verbeterd worden ondanks de daarvoor bestaande subsidieregeling". Het was de bedoeling van de 'nieuwe' aankoopregeling om vooral deze, overwegend goedkope, huurwoningen te behoeden voor verder-gaand bouw- en woontechnisch verval en te behouden voor de huurmarkt. De uitvoering van MG 83-28 werd gedeconcentreerd, dat wil zeggen gedele-geerd aan de H.I.D.'s.
2.5.1. Het Meerjarenplan Stadsvernieuwing
In het Meerjarenplan Stadsvernieuwing kondigde de regering met betrekking tot de kategorie partikuliere huurwoningen een tweesporenbeleid aan. Het ene spoor is stimulering van de verbetering door de partikuliere verhuurder door de verbeteringsregeling voor partikuliere huurwoningen zoveel moge-lijk gemoge-lijk te stellen aan die voor woningwetwoningen. Het andere spoor is aanpassing van de bestaande regeling voor aankoop van partikuliere
wonin-gen door gemeenten en toegelaten instellinwonin-gen met het doel deze te verbe-teren. Behalve de met terugwerkende kracht tot 1 januari 1983 in werking getreden verbeterde aankoopregeling (MG 83-28) werd de subsidieregeling voor wat betreft het verbeteren van aangekochte naoorlogse woningen ver-beterd met het van kracht worden van een nieuwe regeling voor groot- on-derhoud en verbetering van woningen van toegelaten instellingen en ge-meenten (MG 83-57 (11» op 1 januari 1984.
Deze regeling gaf korporaties en gemeenten de mogelijkheid om ook het na-oorlogse aangekochte bezit, ongeacht de leeftijd van die woningen en de datum van aankoop, te verbeteren of een groot-onderhoudsbeurt te geven, konform de subsidievoorwaarden voor voor-oorlogse woningwetwoningen. Dit hield in dat er een bijdrage verstrekt werd die het verschil tussen de kosten van de ingreep en de eventuele huurverhoging ten gevolge van die ingreep volledig dekte. Wel moest de financiering van de verbetering plaatsvinden door middel van kapitaalmarktleningen en met de exploitatie-saldi van vóór de verbetering werd geen rekening gehouden.
Met ingang van 1 januari 1985 veranderde echter de subsidiemethodiek voor de aangekochte na-oorlogse woningen weer. De groot-onderhouds- of verbe-teringsingreep van deze woningen is voor wat betreft het verstrekken van subsidies gelijk gesteld met de na-oorlogse woningwetwoningen. Dit bete-kent dat er nog slechts een bijdrage wordt verstrekt die gelijk is aan één derde van de kosten van de ingreep. Deze verandering maakt het verbete-ren of plegen van groot-onderhoud aan na-oorlogse aangekochte woningen tot een welhaast onhaalbare zaak voor de korporaties.
Het rijk geeft dus, zoals gesteld in MG 83-28, duidelijk prioriteit, voor wat betreft de aankoop van partikuliere woningen, aan de stadsvernieuwing. De subsidievoorwaarden waaronder na-oorlogse woningen kunnen worden aan-gekocht en verbeterd (of een groot-onderhoudsbeurt ondergaan) zijn dras-tisch beperkt of zelfs verdwenen.
Het geven van prioriteit aan inspanningen op het gebied van de stadsver-nieuwing is in principe alleen maar toe te juichen. Door echter de subsidie-voorwaarden waaronder na-oorlogse woningen kunnen worden aangekocht en verbeterd zo drastisch te beperken, bestaat het gevaar dat er een situa-tie ontstaat waarin de door beleggers afgestoten woningen niet behouden kunnen blijven voor de sociale huursektor • Deze complexen woningen kun-nen dan in de toekomst voor dezelfde problemen zorgen als waarmee men nu in de stadsvernieuwingsgebieden wordt gekonfronteerd. De ontwikkeling van een allesomvattend voorraadbeleid komt zo in de knel.
2.5.2. Regime volgens de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing
Op I januari 1985 is de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing in werking getreden. Daarmee is een einde gekomen aan een jarenlang proces van voorbereiding en uitwerking van een wettelijke regeling ten behoeve van de stadsvernieuwing.
In tegenstelling tot de decentralisatie van de volkshuisvesting, waar via een aantal experimenten over een langere periode naar een nieuwe situatie wordt toegewerkt, is de situatie op het gebied van de stadsvernieuwing in één keer veranderd. Een groot aantal rijkssubsidieregelingen bestaan niet
langer meer. Gemeenten krijgen hetzij rechtstreeks, hetzij via de provincie gelden toebedeeld op grond van bepaalde kriteria. Rechtstreekse toedeling aan gemeenten door het Rijk geschiedt indien het op basis van de verdeel-sleutel vastgestelde aandeel van een gemeente meer bedraagt dan 0,1 % van het landelijk voor stadsvernieuwing beschikbare budget. De aan gemeenten toe te kennen bijdrage wordt gestort in een gemeentelijk stadsvernieu-wingsfonds. De gelden mogen derhalve niet in het bestaande gemeentefonds worden gestort. De gemeenten die niet in aanmerking komen voor een rechtstreekse toedeling zullen de benodigde gelden kunnen verkrijgen via de provinciale stadsvernieuwingsfondsen (12).
N aast het stadsvernieuwingsfonds beschikken de gemeenten sinds de inwer-kingtreding van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing over de volgende financiële instrumenten:
- het volume- of verdeelbesluit
De gemeente dient jaarlijks bekend te maken hoeveel van de fondsmidde-len zij voor het betreffende jaar voor het verfondsmidde-lenen van geldelijke steun aan derden beschikbaar stelt.
- de subsidieverordening
Deze verordening (waarvan de vaststelling verplicht is), regelt de toe-kenning en bekendmaking van geldelijke steunverlening aan derden die een belang in de stadsvernieuwing hebben.
- de stadsvernieuwingrapportage
Een gemeente is verplicht voor 1 april aan Gedeputeerde Staten verslag uit te brengen over de besteding van de uitgekeerde fonds middelen en de behoefte aan middelen voor de stadsvernieuwing voor de komende vijf jaar.
De eigen beleidsruimte van de gemeenten moet voornamelijk door toepas-sing van dit financieel instrumentarium gestal te kr ij gen. Een door het Lan-delijk Ombudteam Stadsvernieuwing verricht onderzoek onder 35 gemeen-ten met een eigen stadsvernieuwingsfonds wijst uit dat van de nieuwe be-leidsruimte echter nog niet veel gebruik wordt gemaakt (13). De omschake-ling van de gemeentelijke organisatie van een subsidie gerichte aanpak naar een integrale aanpak en, in samenhang daarmee, de aanpassing op het ge-bruik van beheer van de fonds middelen als strategisch beleidsinstrument, is een zaak van lange adem. De kleine gemeenten hebben ten opzichte van de grotere gemeenten bovendien een achterstand in zowel organisatorische als beleidsvoorbereidende zin (14). Daarbij overtreft de reële behoefte het voor de stads- en dorpsvernieuwing beschikbaar gestelde rijksbudget
aanzien-~~ .
Een van de opgeheven rijksregelingen is de aankoopregeling voor partikulie-re woningen door gemeenten en toegelaten instellingen (MG 83-28). Door-dat de gelden voor aankoop van partikuliere woningen ook zijn opgenomen in de lokale en provinciale stadsvernieuwingsfondsen hebben gemeenten de mogelijkheid om ook op dit terrein eigen beleidskeuzen te maken.
Het verstrekken van subsidies voor de aankoop van partikuliere woningen kan door gemeenten worden opgenomen in de gemeentelijke subsidieveror-dening (15). Ook kunnen de gemeenten bepalen dat er weer subsidie wordt uitgekeerd voor de aankoop van na-oor logse woningen. Zo'n beleid kan bij-voorbeeld gunstig zijn als de gemeente van mening is dat komplexen na-óorlogse beleggerswoningen die verkocht dreigen te worden, voor de sociale
huursektor behouden moeten blijven (16). Het is echter de vraag in welke mate en op welke wijze gemeentelijke overheden het verstrekken van sub-sidies voor de aankoop van partikuliere woningen opnemen in de subsidie-verordening. Uit het als eerder aangehaalde onderzoek van het LOS onder 35 gemeenten met een eigen stadsvernieuwingsfonds, blijkt dat slechts 6 gemeenten een bepaling in de subsidieverordening hebben opgenomen voor steunverlening aan toegelaten instellingen bij aankoop van partikuliere wo-ningen. Hierbij moet worden aangetekend dat het hier resultaten betreft van een in juni 1985 gehouden onderzoek. Veel gemeenten waren op dat moment nog niet toe aan het ontwikkelen van een eigen beleid. Ook de VNG stelt in het praktijkboek stads- en dorpsvernieuwing dat de aankoop van partikuniere woningen door toegelaten instellingen slechts in beperkte mate wordt gesubsidieerd (17). De VNG doet deze uitspraak op basis van een on-der 50 gemeenten gehouden enquête. Voor de kleinere gemeenten, waar het verwerven van partikuliere woningen veelal op initiatief van de korporaties tot stand komt, kan de in werking treding van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing dan ook het einde betekenen van de aankoop van partiku-liere woningen door toegelaten instellingen. Alleen wanneer een gemeente in de subsidieverordening een bepaling heeft opgenomen waardoor 'in voor-komende gevallen' (of iets dergelijks) steun verleend kan worden aan toegelaten instellingen, blijft er een mogelijkheid open dat korporaties een bijdrage ontvangen bij het overnemen van partikuliere woningen.
In de grote steden (met name Amsterdam en Rotterdam) heeft de invoering van de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing geen grote gevolgen gehad voor het gevoerde aankoopbeleid. De gemeenten blijven het initiatief ne-men bij het aankopen van woningen van partikulieren. Voor de korporaties, aan wie de woningen worden overgedragen, verandert er niets. De nieuwe "Regeling Geldelijke Steun voorzieningen" zal echter, naar het zich laat aanzien, veel gevolgen hebben voor het aankopen van partikuliere woningen door gemeente en toegelaten instellingen. In de volgende paragraaf wordt hierop nader ingegaan.
2.6. Regeling Geldelijke Steun Voorzieningen aan huurwoningen 1987 en de gevolgen daarvan voor het aankopen van partikuliere huurwoningen In het kader van een aantal beleidsmaatregelen met betrekking tot de voor-raad huurwoningen is per 1 januari 1987 een wijziging van de bestaande verbeteringsregelingen van kracht. Deze nieuwe regeling geldelijke steun voorzieningen aan huurwoningen 1987 heeft betrekking op het treffen van voorzieningen aan huurwoningen van zowel sociale als partikuliere verhuur-ders.
De belangrijkste wijziging in de subsidietechniek betreft de overgang (bij vooroorlogse woningen) van jaarlijkse bijdragen naar bijdragen ineens. Deze bijdragen ineens zijn echter niet voldoende om het volledige exploitatiete-kort dat optreedt als gevolg van het treffen van voorzieningen te dekken. Er resteert een eigen bijdrage van de verhuurder van gemiddeld ongeveer 2.000 gulden (18).
Daarnaast is de terugkomtermijn, de termijn waarbinnen een woning of wo-ningkomplex niet voor een nieuwe gesubsidieerde ingreep op voet van de
nieuwe regeling in aanmerking komt, voor alle gevallen bepaald op 15 jaren. Voor vóóroorlogse. woningen betekent dit dat er geen variabele terugkom-termijnen meer zijn. Bij een volgende gesubsidieerde aanpak (na 15 jaar) schuift de woning door naar de subsidieregeling voor naoorlogse woningen (die slechts de helft van de subsidie voor vooroorlogse woningen bedraagt). Er wordt geen aparte subsidie meer verstrekt voor isolatieplannen; isolatie wordt in de nieuwe verbeteringsregeling gezien als een onderdeel van de to-tale ingreep.
De uitvoering van plannen in 2 fasen is mogelijk, mits de termijn tussen twee fasen niet langer is dan vijf jaar. Bij het indienen van de aanvraag voor de eerste fase dient een globaal plan voor de tweede fase overlegd te worden. De kosten van beide ingrepen tellen mee bij de huurverhoging. De faseringstermijn bij aangekocht bezit is van 5 jaar verlengd tot 10 jaar. Dit om de gemeenten en toegelaten.. instellingen meer tijd te geven om in afwachting van de definitieve beslissing over de aard van de ingreep de noodzakelijke voorzieningen te treffen om de woningen in bewoonbare staat te houden.
Het rijk verleent verder geen contragarantie meer bij leningen ter financie-ring van woningverbetefinancie-ring en de gemeente gaat de plannen toetsen en de huurverhoging vaststellen. Na het opheffen van onderhoudsgebreken kunnen maximaal 3 overgeslagen trendmatige huurverhogingen worden doorbere-kend.
Bij hoogniveau-renovatie wordt de huur vóór verbetering (vanaf 1989) vast-gesteld op minimaal f 160,- per maand. Daarbovenop komt de huurverho-ging voor de renovatie. Voor kleinere ingrepen geldt een lagere basishuur. Tenslotte krijgen proefgemeenten voor het normkostensysteem een eigen budget waarbinnen onder bepaalde voorwaarden geschoven kan worden tus-sen de verschillende woningkategorieën (flexibiliteitsregels).
M .b. t. het aankopen van partikuliere woningen door gemeenten en toegela-ten instellingen kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt t.a.v. de nieuwe verbeteringsregeling:
- Het aankopen van woningen is over het algemeen niet rendabel. De on-rendabele top van het aankoopbedrag werd de laatste jaren in de grote gemeenten ten laste van het stadsvernieuwingsfonds gebracht. De verbe-tering was voor de gemeente of korporatie geen probleem omdat het rijk garant stond voor de exploitatiekosten. Hieraan is echter met de nieuwe regeling een einde gekomen:
- de bijdrage ineens van het Rijk dekt het exploitatietekort niet geheel - de leningen die de korporaties zelf zullen moeten afsluiten, zullen een
hoger rentepercentage hebben, omdat de rijksgarantie wegvalt.
Bij aangekochte woningen is de eigen bijdrage voor de verhuurder voor verbetering moeilijk op te brengen omdat daar geen reserveringen be-staan uit het verleden. Om hieraan tegemoet te komen is in de regeling de mogelijkheid opgenomen tot een extra exploitatiebijdrage van gemid-deld 2000 gulden per woning. De bijdrage komt ten laste van het verbe-terbudget voor vooroorlogs aangekocht bezit van de desbetreffende gemeente. De gemeente zal dus prioriteit moeten geven aan het verlenen van de exploitatiebijdrage. De rijksoverheid heeft door het niet meer garant staan voor de exploitatietekorten t.g.v. de verbetering risiko's doorgeschoven naar de gemeenten en korporaties. Deze risiko's kunnen
een duidelijke stagnatie betekenen voor het aankopen van woningen, zeker waar het 'eigen initiatief' van korporaties betreft.
- Vaak verkeren aangekochte vooroorlogse panden in een zeer slechte staat. Uitvoering van een definitieve aanpak is echter niet direkt moge-lijk omdat dit enige voorbereidingstijd vraagt en er dikwijls nog omlig-gende panden verworven moeten worden via aankoop of onteigening. In de tussenliggende jaren is echter wel een ingreep noodzakelijk. Daartoe is in de grote steden een instandhoudingsaanpak ontwikkeld. Voor de instandhoudingsbeurten vormen de faseringsregels ondanks een verlenging van 5 tot 10 jaar een bedreiging.
Voorwaarden voor de faseringsregeling is namelijk dat een globaal plan voor de tweede fase bekend is bij de start van de eerste fase. De kosten van de eerste fase tellen bovendien mee bij de berekening van de huur-verhoging. In de praktijk is het voldoen aan deze voorwaarden vaak pro-blematisch. Instandhouding vindt vaak plaats in 'losse' verworven panden, waarvoor pas definitieve plannen te maken zijn als een heel komplex be-kend is. Het meenemen van de kosten van de eerste fase bij de bereke-ning van de huurverhoging is voor de bewoners niet aantrekkelijk, omdat ze geen extra kwaliteit krijgen voor de werkzaamheden uit de eerste fa-se, die meestal tijdelijke reparaties zijn in afwachting van de definitieve ingreep. Een oplossing is het buiten de gesubsidieerde verbetering om uitvoeren van de instandhoudingsingreep. Dit betekent echter een extra aanslag op het gemeentelijk of korporatiebudget (ABR) van zo'n 5000 à
10.000 gulden. Op de aantallen aan te kopen woningen heeft dit zeker een negatief effekt.
- In de nieuwe regeling zijn een aantal subsidievoorwaarden opgenomen die de kleine opknapbeurt bemoeilijken:
- De kleine opknapbeurt brengt een pand vaak niet op een zodanig ni-veau, dat bij een vervolgingreep na 15 jaar de subsidie voor naoorlogse woningen voldoende is. Dit vergroot de kans op sloop na 15 jaar.
- De eigen bijdrage van een gemeente of verhuurder is relatief groot bij een kleine ingreep; de subsidie voor groot-onderhoud is van 100% te-ruggebracht tot 80% van de kosten. Het onder druk komen van de klei-ne opknapbeurt heeft ook gevolgen voor het uitvoeren van de hoog ni-veau renovatie. Door het terugvallen van het aantal kleine opknapbeur-ten is er minder compensatie mogelijk voor het uitvoeren van hoog ni-veau renovatie. Hiermee beperkt het Rijk de keuzemogelijkheid op gemeentelijk niveau aanzienlijk; er zullen meer midden niveau renova-ties komen.
De nieuwe verbeteringsregeling biedt geen extra stimulans tot het aanko-pen en verbeteren van partikuliere woningen door gemeenten en korpo-raties. Nu is dus maar te hopen dat de partikuliere eigenaren wel vol-doende stimulans vinden in de verbeteringsregeling om hun woningen aan te gaan pakken.
