Przedmiotem analizy w niniejszej pracy jest powiat definiowany jako układ tery- torialny oraz jego kapitał intelektualny (KI). Kapitał intelektualny powiatu może być różnie rozumiany w zależności od tego, jak zostanie zdefiniowany. W szcze- gólności na różnice w interpretacji może wpływać to, czy analizujemy potencjał do zaistnienia pozytywnych zmian w przyszłości, czy też analizujemy stan aktu- alny – choć stan aktualny ma niewątpliwie wpływ na stan przyszły. W literatu- rze ekonomicznej coraz częściej wskazuje się na rosnące znaczenie czynników lokalnych i regionalnych dla rozwoju ekonomicznego. Zagadnienie rozwoju re- gionalnego i jego uwarunkowań jest nowym problemem w naukach społecznych.
Regionalne zróżnicowania rozwoju mogą prowadzić do napięć społecznych, dla- tego celem polityki regionalnej jest łagodzenie wzrostu zróżnicowań regionalnych [Fic 1996, s. 12].
Zamiarem autora było opracowanie tak kompleksowej monografii na temat ka- pitału intelektualnego powiatu, jak to możliwe. Jednak spośród kilku perspektyw, z jakich można spoglądać na tematykę pracy, można wymienić perspektywy:
– socjologiczną,
– gospodarki przestrzennej, – nauk o finansach,
– instytucjonalno-prawną.
Książka jest kierowana do badaczy i naukowców zainteresowanych rozwojem terytorialnym, determinantami innowacyjności oraz kapitałem intelektualnym w ujęciu terytorialnym. Niektóre wątki badawcze poruszane w niniejszej pracy mogą mieć wkład w rozwój wiedzy o socjologii miast. Zawarte w niniejszej pracy rozważania mają w wielu miejscach wartość utylitarną. Można je wykorzystać przy planowaniu strategii rozwoju regionalnego w jednostkach samorządu terytorialne- gow Polsce, a także za granicą.
Starając się sformułować definicję kapitału intelektualnego powiatu, nale- ży wykorzystać dotychczasowy dorobek nauki w tym obszarze. Jednak specyfika funkcjonowania powiatu sprawia, że jego kapitał intelektualny cechuje wiele uni- katowych charakterystyk. W przeciwieństwie do kapitału intelektualnego regionu (województwa) czy kraju, powiaty są jednostkami znacznie mniejszymi pod wzglę- dem ludnościowym i terytorialnym. Ponadto zróżnicowanie powiatów, nie tylko w Polsce, jest bardzo duże. Na przykład najmniejszy powiat w Stanach Zjednoczo- nych (county) zamieszkuje około 70 mieszkańców, a największy około 4 milionów.
W Polsce zróżnicowanie wynika także z położenia na mapie kraju. Specyficzną ka- tegorią powiatów są powiaty grodzkie – miasta na prawach powiatu.
W ostatnich latach dużą popularność zyskują metody pomiaru kapitału inte- lektualnego, w których nacisk kładziony jest na pomiar kreatywności (creativity index). Wielką popularność zawdzięczają publikacjom kanadyjskiego badacza i au- tora wielu książek prof. Richarda Floridy. Wprowadził on na przykład bardzo obec- nie popularny model 3T. Twierdzi, że rozwój regionalny jest najbardziej efektywny, jeśli w danym mieście czy regionie skupiają się jednocześnie: wysoki poziom tole- rancji, technologicznego zaawansowania oraz wykształconej siły roboczej – talen- tów. Obecnie wiele miast na świecie realizuje projekty mające na celu zmierzenie ich potencjału kreatywnego (który jest tożsamy z kapitałem intelektualnym).
Dużym wyzwaniem badawczym jest wielowymiarowość KI powiatu wynikają- ca z następujących czynników:
1) Kapitał intelektualny powiatu jest częścią KI województwa, a ten z kolei jest komponentem KI kraju.
2) Niemal 70 polskich powiatów posiada status grodzki, czyli są to miasta. Spo- śród nich tylko kilka ma charakter metropolitalny, a kilka kolejnych aspiruje do zdobycia atrybutów metropolii. Warto tutaj także wspomnieć o odręb- nych obszarach rozwoju, w ramach których powiaty funkcjonują, a mia- nowicie: zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT) oraz o obszarach funkcjonalnych.
3) Czynniki wzrostu gospodarczego i społecznego nie są równomiernie rozlo- kowane na mapie powiatowej Polski. Na przykład szkolnictwo wyższe w wie- lu powiatach nie funkcjonuje, a w tych, które posiadają uczelnie, tylko kilka może się poszczycić potencjałem naukowo-badawczym. Pozostałe powiaty wykorzystują swoje, zwykle niewielkie, niepubliczne uczelnie w celach dy- daktycznych.
Wyniki badań przedstawionych w niniejszym opracowaniu powstały dzięki projektowi badawczemu Narodowego Centrum Nauki pt. ,,Kapitał intelektualny powiatów polskich” realizowanemu na Uniwersytecie Ekonomicznym w Poznaniu w latach 2014–2017 (grant numer: 2013/09/B/HS4/00476). W projekcie zastoso- wano szerokie spektrum metod badawczych, których wyniki analizowano w róż- nych przekrojach. W szczególności wykorzystano powszechnie dostępne dane statystyczne z Banku Danych Lokalnych (BDL) połączone z wynikami badań wła- snych (badania ankietowego na próbie ponad 800 respondentów reprezentujących niemal 100% populacji polskich powiatów). Zastosowane podejście badawcze, w którym wykorzystano triangulację, spełnia postulaty wielu badaczy, które często nie były spełniane w dotychczas powstałym piśmiennictwie z zakresu pomiaru KI.
Praca jest próbą interdyscyplinarnego podejścia do pomiaru KI. Celem prioryte- towym było ujęcie jak największej liczby zagadnień i zjawisk przy jednoczesnym zachowaniu postulatu rygorów naukowych.
Struktura pracy odzwierciedla sposób dochodzenia do prawdy zwany emer- gentyzmem. Polega on na wyjaśnianiu zjawisk przeciwstawnych zarówno wo- bec holizmu, jak i redukcjonizmu. Emergentyzm głosi, że własności zjawisk nie mogą być wywiedzione na podstawie znajomości cech ich składników. Przykłado- wo, właściwości grupy nie można ustalić na podstawie znajomości cech jej człon- ków. Emergencja oznacza pojawienie się nowych cech i właściwości na wyższych poziomach organizacji. Jako stanowisko filozoficzne emergentyzm pojawił się na Wyspach Brytyjskich w połowie XIX wieku i przeżywał rozkwit aż do okresu, kie- dy w naukach ścisłych pojawiły się znaczące odkrycia (np. wyjaśnienie procesów chemicznych na podstawie wiedzy o budowie atomu i odkrycie struktury DNA, dające chemiczną interpretację praw genetyki), które podniosły wartość i wiary- godność redukcjonizmu jako podejścia badawczego.
W badaniach nad pomiarem kapitału intelektualnego, szczególnie KI jedno- stek terytorialnych, dominowało i nadal dominuje podejście redukcjonistyczne.
Redukcjonizm to stanowisko metodologiczne przyjmujące, że możliwe i właści- we jest wyjaśnienie i opis własności złożonego układu poprzez opis i wyjaśnie- nie zachowania jego części. W konsekwencji większość prac na temat KI polega na wykorzystaniu mniej lub bardziej zaawansowanych metod statystycznych, któ- re służą przetwarzaniu danych cząstkowych, takich jak liczba absolwentów szkół wyższych, wydatki na B+R, wydatki na ICT itp. Zgodnie z redukcjonizmem, bada- nie złożonego układu powinno zostać rozpoczęte poprzez wyróżnienie jego frag- mentów, określenie mechanizmów i sposobu, w jaki owe fragmenty się zachowują, i następnie opisanie zachowania złożonego z nich układu jako konsekwencji wła- sności wcześniej wydzielonych fragmentów oraz sposobu ich złożenia. Tak opi- sany system – złożenie zbioru elementów (wraz z ich atrybutami) z nałożoną na nie strukturą – ma nowe atrybuty (własności), niebędące atrybutami żadnego ze składowych elementów, ale odnoszące się do systemu jako całości (np. wartość logiczna zdania twierdzącego: prawda/fałsz jest atrybutem całego poprawnego strukturalnie zdania, ale nie słów – jego elementów).
Przy opisie kapitału intelektualnego powiatu, jaki zaprezentowano w niniejszej pracy, wykorzystano także w pewnych aspektach podejście holistyczne, według którego wszelkie zjawiska zachodzące w powiecie tworzą układy całościowe, pod- legające swoistym prawidłowościom, których nie można wywnioskować na pod- stawie wiedzy o prawidłowościach rządzących ich składnikami.
Przy wyborze tematyki badawczej, którą jest kapitał intelektualny, zaistniał problem dylematu pomiędzy szczegółowością ujęcia a ryzykiem zaniedbania lub nieuchwycenia ważnych zjawisk. W popularnym powiedzeniu: „Kto za dużo obej- muje, słabo ściska” zawarte jest ostrzeżenie, które może służyć rozwojowi nauki, ale także może jej rozwój ograniczać. Specyfika pomiaru kapitału intelektualnego determinuje jego holistyczny, wielowymiarowy charakter. Parafrazując więc po- wyższe stwierdzenie, można powiedzieć, że „słaby uścisk” paradoksalnie nie musi
być związany z utratą wartości wyjaśniającej analizowanego zjawiska. Póki nie po- znamy w pełni istoty kapitału intelektualnego, nie będziemy w stanie stwierdzić, gdzie leży optimum pomiędzy precyzją pomiaru a holistycznym celem ujęcia ca- łości badanego zjawiska. Francis Edgeworth uważał, że ekonomiści nie powinni stawiać sobie zbyt wąskich celów. Celem, jak mówił, „nie tyle jest ustrzelenie kon- kretnego ptaka, ile strzelanie w najbardziej zbite stado, tak by położyć jak najwięcej zwierzyny” [za: Ball 2007, s. 264].
Reasumując, należy stwierdzić, że podejście badawcze zastosowane w niniej- szej pracy można określić mianem postmodernistycznego w tym sensie, że żadna z trzech głównych filozofii prowadzenia nauk (tj. emergentyzm, redukcjonizm oraz holizm) nie została wybrana jako jedyna i wyłączna. Wynika to po części z perma- nentnej niestabilności takiego układu, jakim jest powiat. Jak zauważa J. Kozłowski [2015a], „Biurokratyczne systemy publiczne zaprojektowano tak, aby były stabilne.
Ale doszliśmy do punktu w historii, gdy ta stabilność jest szkodliwa. W dzisiejszym szybko zmieniającym się, konkurencyjnym globalnym wieku informacji systemy, które nie mogą się zmienić, są skazane na niepowodzenie” . Przy powstawaniu ni- niejszej pracy jednym z celów autora było stworzenie narracji o jednostkach te- rytorialnych, która wychodzi, przynajmniej częściowo, poza schemat pojęciowy narzucany przez różnego rodzaju rankingi i karty wyników (scorecards). Ujęcie tego, co trudno mierzalne i niemierzalne, nawet kosztem utraty oświeceniowego rygoru opisu narzuconego przez nauki ścisłe, było ważnym motywem na wszyst- kich etapach powstawania pracy.
Doświadczenia badawcze autora i jego dotychczasowy dorobek w zakresie po- miaru kapitału intelektualnego z perspektywy przedsiębiorstwa (nauki o zarzą- dzaniu) stanowiły punkt wyjścia do rozważań teoretycznych, jednak specyfika zagadnienia wymagała interdyscyplinarnego podejścia – stąd silny wpływ ekono- mii i socjologii na prowadzony w niniejszej pracy wywód.
Celem głównym niniejszego opracowania jest poszerzenie stanu wiedzy na te- mat opisu i pomiaru kapitału intelektualnego specyficznej jednostki terytorialnej, którą jest powiat. Pomimo że literatura z zakresu pomiaru kapitału intelektualne- go jednostek terytorialnych jest dość bogata, badania nad KI tych jednostek roz- poczęły się z pewnym opóźnieniem w stosunku do badań nad KI przedsiębiorstw (aczkolwiek prace na temat innowacyjności regionów Alfreda Marshalla datują się na koniec XIX wieku). Ponadto brakuje opracowań, w których jednostką analizy jest powiat (poziom NTS 4 w nomenklaturze UE). Istniejące opracowania koncen- trują się na pomiarze KI miast, i to przede wszystkim obszarów metropolitalnych.
Brakuje natomiast holistycznego ujęcia, w którym podjęto by próbę stworzenia aparatu pojęciowego uniwersalnego dla wszystkich rodzajów jednostek terytorial- nych na poziomie NTS 4. Warto także zwrócić uwagę na lukę poznawczą przeja- wiająca się tym, że autorzy zdecydowanej większości opracowań ograniczają swoje rozważania teoretyczne i obliczenia empiryczne do interpretacji danych makro-
ekonomicznych. Z tego powodu zbyt mały, zdaniem autora, nacisk jest kładziony na rozpoznanie „miękkich” uwarunkowań pomiaru KI w jednostkach terytorial- nych. Aparat pojęciowy i metody badawcze wykorzystywane w geografii i eko- nomii dominują nad stosowanymi w naukach o organizacji i zarządzaniu (OiZ).
A trzeba pamiętać, że rozwój teorii kapitału intelektualnego zapoczątkowany przez ekonomistów (np. Beckera) w latach 60. XX wieku, dwie dekady później, w la- tach 90. XX wieku, został silnie zdominowany (ale de facto zrównoważony) przez prace z zakresu nauk o OiZ. Ważnym motywem, jaki przyświecał autorowi, było zwrócenie uwagi środowiska naukowego w Polsce na fakt, że nauki społeczne po- winny być silniej powiązane z kontekstem kulturowym, w jakim funkcjonują ba- dacze. Obecnie mamy do czynienia albo z dominacją warszawskiej perspektywy, która jest niesłusznie uznawana za nadrzędną wobec perspektyw innych miast, albo z całkowitym pozbawianiem wywodów elementów biograficznych1.
Opracowanie niniejsze jest więc próbą wprowadzenia do dyskursu na temat KI jednostek terytorialnych zrównoważonej perspektywy badawczej, która wykorzy- stuje zarówno aparat pojęciowy ekonomii, jak i nauk o OiZ. Wobec tak zarysowa- nego problemu badawczego w pracy postawiono następujące pytania badawcze:
1) Jaka jest rola i miejsce kapitału intelektualnego jednostki terytorialnej w kon- tekście innych, pokrewnych koncepcji?
2) Na czym polega specyfika kapitału intelektualnego powiatu na tle KI innych jednostek terytorialnych?
3) Jakie są determinanty rozwoju powiatów oraz jakie komponenty kapitału in- telektualnego przyczyniają się w największym stopniu do tworzenia wartości dodanej dla mieszkańców?
4) Jaki rodzaj strategii rozwojowej kapitału intelektualnego realizują polskie po- wiaty: czy są to strategie nastawione na odniesienie sukcesu (play-to-win), czy na unikanie porażki (play-not-to-lose)?
5) Jakie zmienne charakteryzujące kapitał intelektualny powiatu niedostępne w Banku Danych Lokalnych (BDL) mogą być uznane za adekwatne do opi- su KI?
6) Jaka jest struktura kapitału intelektualnego powiatu oraz jakie są jej kompo- nenty?
1 Jak zauważył Bohdan Jałowiecki [1996], pisząc o interpretacji dziejów Polski, jest ona zdomi- nowana przez inteligencję zaboru rosyjskiego (a więc praktycznie głównie inteligencję warszawską).
Przyjmując taki punkt widzenia, zauważyć można, że ważnym wyznacznikiem poziomu kompetencji kulturowych, innymi słowy wykształcenia ogólnego, jest dziś we wszystkich regionach kraju wiedza o historii warszawskiej inteligencji, jej dokonaniach intelektualnych, politycznych i militarnych. Teza ta może być oczywiście uznana za kontrowersyjną, ale jest dobrym przykładem na to, jak sieć kapita- łu społecznego (w tym wypadku świata warszawskiej inteligencji) może wykształcić wzorce kapitału kulturowego, których treść silnie uprzywilejowuje elity danej grupy i zaciera granice pomiędzy struk- turami kapitału społecznego i kulturowego [za: Zarycki 2009, s. 17].
Próba odpowiedzi na pierwsze pytanie badawcze została podjęta w pierw- szej części pracy (rozdziały I-III), na drugie pytanie – w rozdziale IV, na trzecie – w rozdziale V, na czwarte i piąte – w rozdziale VI, a na szóste – w rozdziale VII.
Struktura pracy
Praca składa się z dwóch części. W pierwszej części pt. „Narracje o kapitale inte- lektualnym jednostek terytorialnych”, na którą składają się trzy rozdziały, zaprezen- towano narracje, którymi posługują się praktycy i teoretycy w kontekście kapitału intelektualnego jednostek terytorialnych. Mają one charakter teoretyczno-empi- ryczny. W rozdziale pierwszym zdefiniowano kapitał intelektualny powiatu. Trzeci rozdział jest oparty na założeniu, że dla rozwoju kapitału intelektualnego koniecz- ne jest uzyskanie efektów synergii pomiędzy czynnikami ekonomicznymi opisywa- nymi w rozdziale drugim a czynnikami ,,miękkimi”, o których mowa w rozdziale trzecim. Niepodważalna rola tych czynników stwarza badaczowi problem pomiaru, ponieważ rozwój kultury, sportu, edukacji itp. trudno badać za pomocą mierników ilościowych. Część druga stanowi rozwinięcie rozważań teoretycznych opisanych w części pierwszej. Główna oś wywodu jest związana z problematyką pomiaru i rozwoju KI. W rozdziale czwartym opisano specyfikę KI jednostki samorządu terytorialnego na tle innego rodzaju organizacji. W rozdziale piątym zaprezento- wano wyniki badań własnych autora związanych z identyfikacją determinantów rozwoju powiatów. Wykorzystano zarówno metody ilościowe (na podstawie infor- macji statystycznych z Banku Danych Lokalnych), jak i dane jakościowe (34 stu- dia przypadków). W rozdziale szóstym zaprezentowano wyniki badań ankietowych przeprowadzonych na próbie ponad 800 respondentów reprezentujących powiaty.
Wśród analizowanych obszarów warto wymienić takie, jak znaczenie kapitału inte- lektualnego dla rozwoju powiatów, hamulce wzrostu, jakość środowiska dla biznesu i ludzi kreatywnych i inne. W rozdziale siódmym zaprezentowano model pomiaru KI powiatu oraz propozycję formatu raportu o KI powiatu.
Dokonano syntetycznego zebrania i omówienia obszernej literatury z zakre- su innowacyjności, kreatywności, konkurencyjności, kapitału społecznego i in- nych pojęć w kontekście kapitału intelektualnego powiatu. Opracowano pierwszą w Polsce mapę powiatów odzwierciedlającą indeks totalności („nauka powiato- wa”). Indeks ten nie ujmuje całości zjawiska „produkcji naukowej”, lecz pomimo to daje wgląd w stan zjawiska, który nie był dotychczas obiektem badań na pozio- mie powiatów. Dzięki mapie uzyskano wgląd w rozkład aktywności publikacyjnej na podstawie Web of Science. Opracowano na potrzeby projektu współczynniki dostępności drogowej dla każdego z polskich powiatów – wskaźniki te były wyko- rzystane do obliczeń statystycznych. Przeprowadzono ogólnopolskie badanie na dużej próbie (N = 843) przedstawicieli powiatów. Opracowano 32 studia przypad-
ków powiatów w celu zilustrowania determinantów rozwoju powiatów. Skierowa- no prośby do wielu instytucji o udostępnienie danych, m.in. do Związku Banków Polskich, Narodowego Centrum Nauki, Ministerstwa Sprawiedliwości RP, Biura Banku Światowego w Polsce i in. Dzięki temu pozyskano bogatą bibliotekę danych surowych (najczęściej pod postacią plików xls), które nie są powszechnie dostępne w zbiorach publikowanych przez GUS. Dane te mogą posłużyć innym badaczom jako materiał analityczny wcześniej niedostępny. Opracowano stronę www projek- tu: www.kapitalpowiatow.ue.poznan.pl, na której zamieszczono m.in. wyniki wy- wiadów z osobami opiniotwórczymi z Polski i zagranicy.
W celu poszerzenia obszaru analizy poszukiwania badawcze dotyczące KI po- wiatu zostały skierowane w kierunku takich informacji, jak m.in.:
– liczba wypromowanych doktorów i doktorów habilitowanych,
– lata spółek notowanych na rynku New Connect w rozbiciu na powiaty, – analizy przekrojowe rynku pracy w powiatach,
– wskaźnik geograficznej dostępności kultury oraz konsumpcja dóbr kultural- nych w polskich powiatach,
– dane dotyczące edukacji, takie jak rankingi liceów, wyniki pomiaru eduka- cyjnej wartości dodanej (EWD),
– dane statystyczne z Ministerstwa Sprawiedliwości dotyczące funkcjonowa- nia sądownictwa w Polsce,
– rankingi powiatów.
Dokonano także analizy treści wizji i misji polskich powiatów w celu zidentyfiko- wania ich orientacji play-to-win (PTW) i play-not-to-lose (PNTL).
Podziękowania
Praca niniejsza powstała dzięki współpracy i zaangażowaniu kilku osób, których wkład na różnych etapach jej powstawania przyczynił się do jej ostatecznej for- my. Wśród nich należy wymienić dra Roberta Skikiewicza, dra Leszka Matusza- ka, dr Mirosławę Kaczmarek, Pana Marka Wójcika, Pana Windhama Loopesco, mgr Martynę Grępkę. Dziękuję za cenne uwagi, konsultacje, pomoc w prowa- dzeniu badań empirycznych, a także nieocenione wsparcie edytorsko-redakcyjne ze strony Pani Marty Pikies. Podziękowania należą się Pani Iwonie Matuszczak, dyrektor Wydziału Rozwoju Urzędu Miasta Poznania, za cenne uwagi związane z aplikacyjnością koncepcji KI powiatu. Doktorowi Grzegorzowi Osińskiemu dzię- kuję za pomoc w analizie aktywności publikacyjnej w polskich powiatach, a drowi Piotrowi Korysiowi za pomoc w opracowaniu kontekstu historycznego powiatów.
Dziękuję Pani mgr Magdalenie Kraszewskiej za wytrwałość i cenne uwagi zgłasza- ne w ostatniej fazie redagowania niniejszej pracy oraz Panu Michałowi Krawczy- kowi za stworzenie oprawy graficznej niniejszej książki.
Poznań, styczeń 2017 r.
cje, a te na cyrkuły lub powiaty ziemskie i miejskie, np. Wielkie Księstwo Poznań- skie podzielone na dwie rejencje obejmowało 26 powiatów, a prowincja śląska na 3 rejencje i 57 powiatów (od 1887 roku liczba ta wzrosła do 72). Na czele powiatu, jak w Austrii, stał starosta. W powiatach działały sejmiki powiatowe oraz wydziały powiatowe o uprawnieniach podobnych do tych w Austrii, choć poddane słabszej kontroli. Wydział powiatowy, podobnie jak w Austrii, był kierowany przez starostę [Bardach, Leśnodorski i Pietrzak 2009; Witkowski 2007; Kallas 2005].
Po wybuchu I wojny światowej byłe Królestwo Kongresowe znalazło się pod kontrolą władz okupacyjnych Niemiec i Austrii. Zniesiono wtedy podział na gu- bernie, zachowując podział na powiaty. W powiatach organem samorządu był sej- mik powiatowy [Bardach, Leśnodorski i Pietrzak 2009], wybierany przez władze okupacyjne spośród osób wskazanych przez trzy najbogatsze kurie majątkowe.
Podział administracyjny II RP w dużej mierze, zwłaszcza na poziomie niższych szczebli administracji terytorialnej, odtworzył granice przedwojenne. Początko- wo urzędy powiatowe były podległe Ministerstwu Spraw Wewnętrznych, a prócz tego na szczeblu powiatu funkcjonowały przedstawicielstwa terenowe urzędów centralnych. Ostatecznie charakter administracji terytorialnej ustaliło Rozporzą- dzenie Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 1919 roku, ustalające m.in. zarząd po- wiatu. Miał go sprawować jednoosobowo starosta powiatowy. Był on mianowany przez ministra spraw wewnętrznych i jemu podlegał – pośrednio zaś wojewodzie.
Jemu zaś mieli podlegać urzędnicy – mający już wyłącznie status urzędników sta- rostwa. Starosta miał dbać o ład i porządek w powierzonym mu powiecie oraz był organem orzekającym w sprawach wykroczeń. Ustawa ujednolicająca ustrój sa- morządu na terenie kraju przyjęta została w grudniu 1920 roku. Podział na wo- jewództwa, powiaty i gminy został też ostatecznie usankcjonowany w konstytucji marcowej z 1921 roku [Tarnowska 2012].
Jednocześnie powiat stał się jednostką samorządu terytorialnego. Konstytu- cja marcowa zapewniła samorządowi terytorialnemu dość szerokie kompetencje, zgodnie z zapisem artykułu 3: „Rzeczpospolita Polska, opierając swój ustrój na za- sadzie szerokiego samorządu terytorialnego, przekaże przedstawicielstwom tego samorządu właściwy zakres ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, który zostanie bliżej określony ustawami państwowymi”.
Zgodnie z ustawą z 1920 roku, organami samorządowymi w powiecie była rada powiatowa (wcześniej sejmik powiatowy), wybierana przez kolegia wyborcze zło- żone z radnych i członków zarządów gmin składających się na powiat oraz wydział powiatowy jako organ wykonawczy, którego sześciu członków wybierała rada. Sa- morząd terytorialny, w tym powiatowy, miał szerokie kompetencje, ograniczone w 1928 roku zasadą domniemania kompetencyjnego na rzecz organów admini- stracji rządowej [Tarnowska 2012; Witkowski 2007].
Charakter powiatu uległ dalszym zmianom w latach 30., najpierw za sprawą kolejnej ustawy scaleniowej, która ujednoliciła kompetencje samorządu na tere-
nie kraju, a potem wskutek wprowadzenia nowej konstytucji. Zakres uprawnień powiatu (i innych szczebli administracji i samorządu terytorialnego) został precy- zyjniej zdefiniowany. Jednoznacznie została też zdefiniowana nadrzędność admi- nistracji państwowej: „Nadzór nad działalnością samorządu sprawuje Rząd przez swoje organa lub przez organa samorządu wyższego stopnia” (art. 75 konstytu- cji). W szczególności wzmocnione zostały właśnie uprawnienia nadzorcze admini- stracji rządowej względem samorządu terytorialnego. Objęły one m.in. możliwość rozwiązania rad powiatowych. Na czele wydziału powiatowego stanął przedstawi- ciel administracji terytorialnej – starosta, co było przejawem procesu marginaliza- cji samorządu terytorialnego, jaki nastąpił w ostatnich latach II RP [Babiak i Ptak 2010; Śliwiński 2013].
Okres II RP to również okres, w którym powstały organizacje zrzeszające powia- ty. W latach 1919–1921 funkcjonował Związek Sejmików Powiatowych Rzeczypo- spolitej Polskiej. Następnie, wskutek problemów rejestracyjnych, przekształcił się on w Zrzeszenie Spółdzielcze Gospodarczo-Inwestycyjne Samorządów Powiatowych.
Ta forma współpracy powiatów przetrwała do 1923 roku, kiedy powstało Biuro Zjaz- dów Samorządu Ziemskiego, które pod koniec lat 20. zrzeszało ponad 90% polskich powiatów. W 1930 roku powstał Związek Powiatów RP, który w drugiej połowie lat trzydziestych zrzeszał już niemal wszystkie polskie powiaty [Śliwiński 2013].
Po II wojnie światowej odtworzono instytucję powiatu jako drugi szczebel ad- ministracji lokalnej. Do 1946 roku kształtowała się administracja Ziem Odzyska- nych, w których granice nowo powstałych powiatów odtwarzały w dużej mierze przedwojenną niemiecką strukturę administracyjną (z korektami wynikającymi z faktu, że granica dzieliła powiaty). Na pozostałym obszarze zasadniczo przywró- cono przedwojenną strukturę administracyjną. Liczba powiatów przekraczała 300 i ulegała niewielkim zmianom, średnia powierzchnia powiatu była mniejsza niż przed wojną. Przeprowadzona w 1950 roku reforma administracyjna zwiększyła liczbę powiatów. Dodatkowo w wyniku korekty granic na wschodzie pojawił się nowy powiat. Okres zmian właściwie zakończył się w roku 1957, a nowo ukształto- wana struktura administracyjna pozostała bez zmian do roku 1975, kiedy powiaty zlikwidowano. Wiązało się to z przekształceniami na niższych szczeblach admi- nistracji, w szczególności z likwidacją gmin w 1954 roku i zastąpieniem ich sła- bym i niewielkim populacyjnie i terytorialnie, najniższym szczeblem administracji (gromada-osiedle-miasto). Łączenie gromad, a potem ponowne powołanie w ich miejsce większych i silniejszych gmin (1972), chaotyczne procesy łączenia i zmian granic powiatów w latach 70. doprowadziły do pogarszającej się efektywności ich działania. Przeprowadzona w 1975 roku reforma doprowadziła do ich zastąpienia małymi województwami (49 województw przejmujących funkcję 314 powiatów) [Kallas i Lityński 2000; Dutkiewicz 2010].
Elementy samorządności powiatowej działały do roku 1950 na podstawie roz- wiązań przedwojennych, choć faktyczne znaczenie samorządów było znikome,
a i tak z czasem malało. Od 1950 roku formą samorządności lokalnej miały być rady narodowe utworzone wg wzorów sowieckich, działające na wszystkich szcze- blach administracji, w tym w powiatach. Formalnie od 1954 roku odbywały się wybory do rad narodowych, ale prawo do wskazania kandydatów zachowały tylko wybrane organizacje społeczne i polityczne, w szczególności PZPR. Rady łączy- ły w sobie funkcje pseudosamorządowe oraz administracji publicznej (organami administracji państwowej stały się prezydia rad). Zgodnie z zasadą centralizmu demokratycznego, rady jednostek administracyjnych niższego stopnia podlegały radom jednostek stopnia wyższego. W dodatku ten system był niejako zdublowany przez struktury administracji partyjnej posiadające duży zakres władzy o charak- terze zarówno formalnym, jak i nieformalnym. Samorząd terytorialny jako poję- cie pojawił się w prawie ponownie w 1983 roku, natomiast odbudowa samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu nastąpiła w roku 1989, po odtworzeniu powia- tów. Województwa do roku 1998 także pozostawały jednostkami państwowej ad- ministracji terytorialnej [Dutkiewicz 2010; Witkowski 2007].
W 1990 roku, ze względu na niewydolność istniejących rozwiązań, powołane zostały urzędy rejonowe, grupujące po kilka gmin i przejmujące część funkcji ad- ministracji wojewódzkiej. W niedługim czasie stały się one podstawą do przywró- cenia na nowo instytucji powiatu.
Pierwsza, nieudana próba utworzenia powiatów w Polsce po 1989 roku nastą- piła w 1993 roku. W 1994 rozpoczęto wdrażanie pilotażowego programu miast na prawach powiatu. Uczestniczyły w nim 42 duże miasta, które przejęły od wojewo- dów zdania o charakterze powiatowym. W 1997 roku rozpoczął funkcjonowanie pilotażowy powiat na Sądecczyźnie, a następnie na obszarze przyszłych powia- tów: polkowickiego i nakielskiego. W 1998 roku reaktywowano 308 powiatów i 65 miast na prawach powiatu. W 2002 roku utworzono siedem kolejnych powia- tów – brzeziński, leski, sztumski, wschowski, gołdapski, węgorzewski i łobeski – oraz zniesiono powiat warszawski (nadając Warszawie status miasta na prawach powiatu). W 2003 roku Wałbrzych zrezygnował ze statusu miasta na prawach po- wiatu i został włączony do powiatu wałbrzyskiego. W roku 2013 nastąpiła kolejna zmiana dotycząca tego miasta, które na powrót uzyskało status miasta na prawach powiatu.
Reforma administracji samorządowej miała założenia związane głównie z usta- nowieniem optymalnego progu ludnościowego, który kwalifikowałby dane tery- torium do nadania mu statusu powiatu. Założenia z 1998 roku w tym zakresie przedstawiały się następująco – powiat powinien posiadać:
– co najmniej 5 gmin,
– co najmniej 50 tys. mieszkańców,
– co najmniej 10 tys. mieszkańców w mieście – siedzibie władz.
W 2013 roku w rzeczywistości osiągnięto następujące wyniki w zakresie po- działu terytorialnego na powiaty:
– średnio 8 gmin,
– średnio 83 tys. mieszkańców,
– siedziba władz w mieście od 5 tys. mieszkańców.
Zmiany demograficzne w Polsce mają znaczący wpływ na potrzebę modyfi- kacji założeń podziału terytorialnego. Depopulacja niektórych powiatów stawia pod znakiem zapytania ich dalsze funkcjonowanie oparte na zasadach efektyw- ności ekonomicznej. Według prognozy GUS (rysunek 1), w 2035 roku będzie też 8 miast na prawach powiatu, o liczbie mieszkańców poniżej 50 tysięcy. Mają to być: Skierniewice, Ostrołęka, Krosno, Tarnobrzeg, Sopot, Świętochłowice, Żory i Świnoujście.
Ustrojowe przesłanki podziału na powiaty przyjętego w 1998 roku były wła- ściwe, ale stopniowo się dezaktualizują. Obecnie potencjał instytucjonalny administracji powiatowej pozostał na niezmienionym poziomie, natomiast nie- uzasadnionym ograniczeniom poddane zostały służby, inspekcje i straże oraz inne publiczne instytucje o zasięgu lokalnym. W przyszłości konieczne będzie wypraco-
Rysunek 1. Powiaty o liczbie mieszkańców poniżej 30 i 50 tys. w roku 2035
Ź r ó d ł o: Materiały Związku Powiatów Polskich 2014.
Kolor jasny – poniżej 50 tys. mieszkańców, Kolor ciemny – poniżej 30 tys. mieszkańców
wanie docelowego modelu samorządów terytorialnych w Polsce oraz konsekwent- ne jego wprowadzanie. Podstawą tego modelu powinna być równowaga pomiędzy czynnikami ekonomicznymi i społecznymi, charakteryzującymi wspólnoty samo- rządowe.
Istotnym elementem samorządności jest możliwość swobodnego dysponowa- nia środkami finansowymi – z tego względu zajmiemy się teraz kwestią stanu fi- nansowego powiatów. O skali samodzielności finansowej w największym stopniu przesądza skala dochodów własnych. Jak pokazuje rysunek 2, dochody własne sta- nowią zaledwie niecałe 30% dochodów ogółem, a po odliczeniu udziałów w PIT i CIT na poziomie około 15%. Obserwuje się przy tym w ostatnich latach trend malejący. Dodać należy, że powiaty – wbrew Europejskiej Karcie Samorządu Te- rytorialnego – nie posiadają władztwa podatkowego. Sytuacja ta powinna jak naj- szybciej się zmienić.
Poziom dochodów własnych per capita w poszczególnych grupach powiatów jest zróżnicowany – widać wyraźną tendencję (rysunek 3): im większy powiat, tym niższe dochody własne per capita (po odjęciu udziałów PIT i CIT). Różnica po- między powiatami o liczbie mieszkańców powyżej 120 tys. a liczącymi poniżej 40 tys. mieszkańców wynosi blisko 40 złotych na mieszkańca (czyli blisko 1/3 do-
Rysunek 2. Dochody własne powiatów w stosunku do dochodów ogółem w latach 2009–2011
Ź r ó d ł o: Materiały Związku Powiatów Polskich, 2014.
0 2009
28,37%
13,93% 15,16%
28,17% 27,73%
13,76%
2010 2011
5 10 15 20 25 30%
dochody własne
w stosunku do dochodów ogółem dochody własne – (PIT + CIT) w stosunku do dochodów ogółem
chodów własnych). Na wykresie przedstawiono poziom pierwszego i dziewiątego decyla rozrysowany na tle słupków pokazujących rozpiętość dochodów per capi- ta w poszczególnych grupach (w przedziale pomiędzy obiema liniami mieści się 80% powiatów danej grupy). Wyraźnie widoczne jest zmniejszanie się rozpiętości dochodów wraz ze zwiększaniem się wielkości powiatu. Jest to efekt zrozumiały – dochody inne niż PIT czy CIT są w niewielkim stopniu proporcjonalne do liczby ludności, zatem ich wielkość per capita musi maleć wraz ze zwiększeniem się wiel- kości powiatu.
Kwestią strategiczną dla przyszłości powiatów jest opracowanie i wdrożenie no- wych rozwiązań kształtujących ich dochody, na poziomie adekwatnym do zakresu realizowanych zadań. Kształtując nowy model dochodów powiatowych, należy wy- posażyć je między innymi w realne dochody własne, co będzie wypełnieniem kon- stytucyjnego wymogu nierealizowanego obecnie w najmniejszym nawet zakresie (powiaty nie posiadają władztwa podatkowego). W kontekście budowania rozwią- zań dotyczących dochodów powiatów (także innych samorządów) należy rozwa- żyć kwestię kategoryzacji jednostek samorządu terytorialnego (JST). Konieczne jest też odstąpienie od obecnych wskaźników zadłużenia powiatów (art. 243 Usta-
Rysunek 3. Poziom dochodów własnych per capita w poszczególnych grupach powiatów (w zł)
Ź r ó d ł o: Materiały Związku Powiatów Polskich 2014.
0 50 100 150 200 250 300 350 400
< 40 tys.
dziewiąty decyl
dochody własne per capita
pierwszy decyl 40 do 80 tys. 80 do 120 tys. > 120 tys.
wy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Samorząd powiatowy stał się integralną częścią ustroju politycznego współczesnej Polski. Miniony czas po- kazał, że powiaty nie zawiodły pokładanych w nich nadziei, mimo że przyszło im działać w niezwykle trudnych realiach finansowych. Utworzenie powiatów wy- zwoliło ogromny potencjał tkwiący w społecznościach lokalnych oraz pozwoliło na zrealizowanie wielu przedsięwzięć inwestycyjnych. Obecnie potrzebna jest od- waga do podejmowania kompleksowych działań wzmacniających ustrój samorzą- dów terytorialnych w Polsce.
Zdaniem Związku Powiatów Polskich, niezbędne jest też wzmocnienie podstaw majątkowych powiatów poprzez przekazanie im w pełni dochodów z zarządzania majątkiem Skarbu Państwa oraz wyposażenie w nieruchomości administrowane obecnie przez agencje wojskowe i rolne. Oczekujemy od administracji rządowej i parlamentarzystów odwagi także w rozwiązywaniu problemów, które przez lata wydawały się nie do rozwiązania [Materiały Związku Powiatów Polskich 2014].
1.2. Powiat jako jednostka administracyjna
Rozważania na temat roli powiatu, a także jego kapitału intelektualnego, nie mogą być oderwane od struktury podziału terytorialnego polskiego państwa, która obec- nie jest trójpoziomowa i odpowiada standardom Unii Europejskiej. Składają się na nią poziomy (w nawiasach podano kod statystyczny) [GUS 2017]:
– gmin (NTS 5),
– organizacji działających na terenie powiatu (NTS 4), – województw (NTS 3),
– regionów (na które składa się kilka województw (NTS 2).
Ponadto warto wspomnieć o istnieniu regionów historycznych, które zwykle nie pokrywają się z aktualnymi granicami województw w Polsce. Najbardziej wiernie granice historycznego regionu oddaje terytorium województwa wielkopolskiego.
Inne regiony historyczne znajdują się na terytorium wielu województw. Częściowo wynika to z rozwoju miast i „usamodzielnienia” się części regionów. Przykładem jest dawna Małopolska, na której terenie znajdują się m.in. Lublin, Rzeszów i Kiel- ce. Podobna sytuacja występuje w przypadku Śląska, który historycznie na północy sięgał aż do Zielonej Góry. Już przed pierwszą wojną światową wyodrębniono ze Śląska przemysłowy region górnośląski. Podobnie Łódź wyrosła jako samodzielna stolica nowego województwa na historycznych obszarach Mazowsza i Kujaw. Nie- które regiony historyczne przecinają granice państw. Na przykład na terenie Polski znajduje się fragment niemieckiego regionu historycznego Saksonia. Z kolei woje- wództwo lubuskie zawdzięcza swoją nazwę plemieniu Lubuszan i ich stołecznemu grodowi Lubaszowi (obecnie Lebus w Niemczech). Ekspansja terytorialna Polski sprawiła, że dawne tereny zamieszkiwane przez plemiona pruskie obecnie nazy-
wamy Mazurami, choć nazwa „Mazur” pierwotnie określała mieszkańca Mazow- sza. Ruchy ludnościowe po 1945 roku miały duży wpływ na tożsamość regionalną (a właściwie jej degradację) w wielu częściach Polski. W zasadzie tylko Wielkopol- ska, zachodnia Małopolska i Podlasie oparły się dużym ruchom ludnościowym po 1945 roku i zachowały ciągłość osadnictwa i wynikającą z niej ciągłość tożsamości lokalnej mieszkańców. Z kolei brak pewności co do dalszych losów tzw. Ziem Od- zyskanych utrudniał budowę kapitału społecznego na tych terenach.
Obowiązujący obecnie podział terytorialny kraju implikuje podział kompeten- cji, a także zasobów pomiędzy trzy szczeble zarządzania jednostkami samorządu terytorialnego. Dzięki przeprowadzonym przez autora wywiadom pogłębionym z pracownikami JST zajmującymi stanowiska kierownicze w samorządzie udało się zebrać następujące opinie:
• Polskie prawo nie jest nastawione na motywowanie do współpracy pomię- dzy samorządami. Szczególnie brak współpracy zauważalny jest w relacjach miasto na prawach powiatu – powiat(y) ościenny(e)2. Każdy z uczestników jest „wyznawcą kultu zadań danego samorządu”. Decydenci nie wychodzą poza zadania wyznaczone im przez ustawę („trzymają się tego, co zapisane jako ich zadanie”).
• Powiaty pierścieniowe zyskują na swojej specyfice w ten sposób, że część ich zadań jest realizowana przez miasto, co odciąża powiat pierścieniowy (np. powiat poznański w zasadzie nie musi troszczyć się o finansowanie kul- tury, skoro w odległości od kilkuset metrów do kilkunastu kilometrów od mieszkańców powiatu poznańskiego znajdują się atrakcje kulturalne jedne- go z największych ośrodków kulturalnych i naukowych w Polsce). I na od- wrót, powiaty zlokalizowane z dala od takich ośrodków, jak Gdańsk, Poznań, Wrocław czy Kraków, mają utrudnione zadanie, jeśli chodzi o zapewnienie swoim mieszkańcom dostępu do kultury.
• Rozwój metropolii w Polsce powoduje rosnące dysproporcje pomiędzy po- wiatami. Powiaty „obwarzankowe” (pierścieniowe) stają się quasi-miasta- mi, a miasto Zielona Góra, które połączyło się z powiatem pierścieniowym, jest tego dobrym przykładem. Jednak warto zauważyć, że zjawisko wchła- niania przedmieść nie jest zjawiskiem odosobnionym. Autonomiczne osa- dy zlokalizowane w pobliżu miasta zawsze z czasem stawały się jego częścią, np. najmniejsze miasto Polski – Ostrówek, wymieniane w dokumentach śre- dniowiecznych – zostało wchłonięte przez Poznań, podobnie było z war- szawską Pragą, krakowskim Kazimierzem czy poznańskim Chwaliszewem (do 1800 roku autonomiczne miasto na prawym brzegu Poznania).
• Samorządowcy są mocno motywowani wynikami oceny przedstawianymi przez popularne media. Można powiedzieć, że do pewnego stopnia rozwój
2 Na określenie powiatu lub powiatów otaczających powiat grodzki stosuje się kilka określeń m.in. „powiat pierścieniowy”, ale także „powiat obwarzankowy”.
polskich samorządów jest „napędzany ambicją”. Może to mieć efekty zarówno pozytywne, jak i negatywne, np. budowa aquaparków w niewielkich ośrod- kach lub budowa centrów, takich jak opera czy lotnisko (casus lotniska w Ra- domiu), w ośrodkach o średnim znaczeniu w skali kraju. Jeden respondentów zauważył, że publiczne wypowiedzi liderów samorządowych często mają cha- rakter promocyjny („Starosta uzasadnia potrzebę swojego istnienia”).
• Przyszłość jest postrzegana selektywnie. Długoterminowo widzą pojedyn- cze projekty, a nie całość powiatu. Z przyszłości cząstkowych nie tworzą jednej przyszłości. Zamiast wizji powiatu pojawia się „przyszłościowanie”
( futurizing).
W jakichkolwiek rozważaniach na temat sensu istnienia powiatów należy uwzględnić aspekt ludnościowy. W trakcie tworzenia ustawy samorządowej za- kładano, że powiat mógłby się składać z 200–400 tys. mieszkańców. Wśród wielu opinii na temat optymalnego składu ludnościowego powiatu wymienia się obec- nie liczbę około 100–150 tys. mieszkańców, bo tylko wtedy zarządzanie finansa- mi daje odpowiednie korzyści skali. Tak więc głosy opowiadające się za likwidacją powiatów powinny raczej dotyczyć zwiększenia ich siły ekonomiczno-społecznej.
Samo istnienie powiatu ma głęboko uzasadniony sens, natomiast w polskiej rze- czywistości, także z przyczyn historyczno-sentymentalnych, mamy do czynienia ze współistnieniem jednostek samorządu terytorialnego, które tylko formalnie są równorzędne. Na przykład powiat poznański przewyższa pod względem PKB wy- twarzanego na jego terenie kilkadziesiąt, jeśli nie kilkaset razy inne powiaty na te- renie Polski.
Najnowsza historia powiatów w Polsce rozpoczyna swój rozdział w roku 1998, kiedy to kończyły się prace nad reformą samorządową i trójstopniowym podzia- łem administracyjnym kraju. W tabeli 1 przedstawiono wielkość powiatów w la- tach 1998–2013 w świetle założeń reformy samorządowej. Jednym z założeń trójstopniowego podziału administracji publicznej była zasada pomocniczości.
Słowo „pomocniczość”, jak zauważa Janelle Kerlin [2002], jest silnie związane z na- uczaniem Kościoła Katolickiego. Zasada ta oznacza, że wyższe stopnie zarządza- Tabela 1. Wielkość powiatów w latach 1998–2013 w świetle założeń reformy
samorządowej
Kryterium 1998 rok
308 powiatów 2002 rok
314 powiatów 2013 rok 314 powiatów
liczba % liczba % liczba %
Co najmniej 5 gmin 285 93 287 91 287 91
Co najmniej 50 tys. mieszkańców 247 80 247 79 247 79
Miasto siedziba powiatu liczy co
najmniej 10 tys. mieszkańców 283 92 285 90 286 91
Ź r ó d ł o: Materiały Związku Powiatów Polskich 2014.
nia nie powinny interweniować w działania niższych szczebli, a jedynie zapewniać wsparcie w koordynacji aktywności na poziomie lokalnym.
Głównym kryterium przemawiającym za utworzeniem powiatu jest jego po- tencjał ludnościowy – powiat z założenia powinien dostarczać usług publicznych, których nie opłaca się dostarczać na poziomie gminy. Efekty skali w niektórych powiatach są jednak trudne do osiągnięcia w sytuacji stopniowej depopulacji kra- ju (tabela 2).
Tabele 3–5 przedstawiają kwestię dostarczania usług publicznych i uzyskiwania efektów skali dzięki istnieniu powiatów.
Funkcjonowanie powiatu, podobnie jak innych jednostek samorządu teryto- rialnego, jest sformalizowane, a ramy działania opierają się na przepisach praw- nych. W wypadku Polski zauważalne jest nakładanie się zadań powiatu oraz gmin.
Spotyka się głosy mówiące o bezzasadności funkcjonowania powiatów w Polsce.
Jeszcze zanim powstała trójszczeblowa struktura samorządowa w Polsce, pod-
Tabela 2. Powiaty spełniające kryteria wielkościowe z 1998 roku
Kryterium Stan
z 1998 roku Stan
z 2013 roku Prognoza na 2035 rok Powyżej 50 tys. mieszkańców, ale liczące
mniej niż 5 gmin 11 13* 10
Mniej niż 50 tys. mieszkańców 50 67 95
Miasto na prawach powiatu liczące mniej
niż 100 tys. mieszkańców 26 27 33
* W 2002 roku utworzono siedem nowych powiatów, wydzielając je z dotychczas funkcjonujących.
W efekcie o dwa zwiększyła się liczba powiatów, które przy liczbie mieszkańców powyżej 50 tys. skła- dały się z mniej niż pięciu gmin.
Ź r ó d ł o: Materiały Związku Powiatów Polskich 2014.
Tabela 3. Powiatowa administracja zespolona
Wyszczególnienie Powiaty Miasta na prawach
powiatu Razem
Powiatowe stacje
sanitarno-epidemiologiczne 260 56 316
Powiatowe inspektoraty
weterynaryjne 258 46 304
Powiatowe inspektoraty
nadzoru budowlanego 313 65 378
Powiatowe komendy policji 271 66 337
Komendy powiatowe Pań-
stwowej Straży Pożarnej 269 66 351
Ź r ó d ł o: Materiały Związku Powiatów Polskich 2014.
noszono głosy na temat bezzasadności tworzenia powiatów [Czy potrzebujemy...
1997]: „gmina – jednostka terytorialnie dostatecznie mała i dostatecznie zwar- ta socjologicznie, w administrowaniu której obywatele mogą brać bezpośredni udział. W Polsce nie wykształciły się jeszcze w pełni nawyki takiego udziału, tym bardziej trudno spodziewać się ich wobec wyższego szczebla administracji. Bu- dowa dodatkowych szczebli administracji jest całkowicie sprzeczna ze współcze- snymi światowymi tendencjami do likwidowania pośrednich szczebli zarządzania i administracji, tendencjami opartymi na rewolucyjnym rozwoju elektronicznych technik informacji i łączności.”
Mówiąc o kapitale intelektualnym powiatu, nie tylko nie można abstrahować od jego zadań, ale należy brać je pod uwagę jako swego rodzaju bieguny wzrostu kapitału intelektualnego. Powiat, zgodnie z art. 4 Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym, wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie:
Tabela 4. Powiatowa administracja i jednostki organizacyjne powiatu Wyszczególnienie Powiaty Miasta na prawach
powiatu Razem
Starostwa powiatowe/urzędy
miast na prawach powiatu 314 66 380
Powiatowe urzędy pracy 312 26 338
Domy Pomocy Społecznej 250 58 308
Szpitale 265 36 301
Szkoły ponadgimnazjalne 314 66 380
Ź r ó d ł o: Materiały Związku Powiatów Polskich 2014.
Tabela 5. Instytucje o zasięgu powiatowym
Wyszczególnienie Powiaty Miasta na prawach
powiatu Razem
Prokuratury rejonowe 244 64 308
Sądy rejonowe + oddziały
zamiejscowe 157 + 85 61 + 1 218 + 86
Urzędy skarbowe 257 65 322
Agencje Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa 273 41 314
Zakłady Ubezpieczeń Spo- łecznych (inspektorat + pla-
cówka terenowa) 172 + 59 31 + 3 203 + 62
Kasy Rolniczego Ubezpie-
czenia Społecznego 217 32 249
Ź r ó d ł o: Materiały Związku Powiatów Polskich 2014.
– edukacji publicznej,
– promocji i ochrony zdrowia, – pomocy społecznej,
– polityki prorodzinnej,
– wspierania osób niepełnosprawnych, – transportu zbiorowego i dróg publicznych,
– kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, – kultury fizycznej i turystyki,
– geodezji, kartografii i katastru,
– administracji architektoniczno-budowlanej, – gospodarki wodnej,
– ochrony środowiska i przyrody,
– rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, – porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
– ochrony przeciwpowodziowej (w tym wyposażenia i utrzymania powiato- wego magazynu przeciwpowodziowego), przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, – przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, – ochrony praw konsumenta,
– utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,
– obronności, – promocji powiatu,
– współpracy z organizacjami pozarządowymi.
W Polsce brak jest konsensusu odnośnie do tego, czy trójstopniowy podział ad- ministracyjny jest uzasadniony. Można spotkać wiele głosów krytyki pod adresem zasadności funkcjonowania powiatów. Zwolennicy likwidacji powiatów jako wzór podają podział administracyjny Polski, który funkcjonował od 1975 roku (49 wo- jewództw podzielonych na gminy). Likwidacja szczebla powiatowego miałaby pewne zalety, wśród których można wymienić nobilitację miast średniej wielko- ści, które w obecnym podziale administracyjnym utraciły swój status stolicy woje- wództwa. Wśród nich szczególnie warto wymienić takie miasta jak Kalisz, Radom, Koszalin, Słupsk, Częstochowę i kilka innych.
Problemy i kontrowersje, jakie niesie ze sobą podział Polski na powiaty, mają swoje korzenie w nierównościach, jeśli chodzi o poziom rozwoju różnych regio- nów Polski. Z perspektywy Wielkopolski, Dolnego Śląska, Śląska i kilku innych części Polski istnienie powiatów jest naturalne i oczywiste. Regiony te mają wysoki potencjał ludnościowy i gęstą sieć osadniczą. Dostępność usług publicznych, któ- re oferuje miasto będące siedzibą powiatu, ma pozytywny wpływ na jakość życia.
Poza tym wiele miejscowości w zachodniej Polsce na stałe wrosło w świadomość mieszkańców jako lokalne centra administracyjno-kulturalne. Z drugiej strony
funkcjonowanie siedzib powiatów w regionach Polski Wschodniej ma mniejsze uzasadnienie historyczne i ekonomiczne.
Trzeba pamiętać o historycznych korzeniach powiatów sięgających czasów nor- mańskich w zachodniej Europie. Powiaty (skires) służyły do mobilizacji zasobów lokalnych na potrzeby opodatkowania i wojny. To lokalne sieci społeczne, czyli po- tencjał ludnościowy, tworzyły potrzebę organizacji powiatów i przede wszystkim wokół potencjału ludnościowego należy skierować wszelkie dyskusje na temat za- sadności podziału administracyjnego Polski. Można zaryzykować stwierdzenie, że najbardziej racjonalnymi kierunkami zmian w podziale administracyjnym Polski powinny być:
1) powrót do koncepcji 10–12 województw,
2) likwidacja powiatów (połączenie) o niskim potencjale ludnościowym (przede wszystkim na Pomorzu Środkowym, Podkarpaciu i w kilku innych częściach Polski).
Głosy krytyki dotyczące zasadności funkcjonowania powiatów można również traktować jako swego rodzaju postulaty wobec administracji lokalnej w Polsce:
skoro jest tyle głosów krytyki wobec powiatów, należy lepiej wykorzystywać ich potencjał, zamiast postulować likwidację. Niski poziom kapitału społecznego w Polsce jest przedstawiany przez wielu badaczy jako bariera dla rozwoju naszego kraju. Powiat tymczasem to doskonała przestrzeń do uczenia społeczeństwa, czym jest kapitał społeczny. Przestrzeń gminy jest zbyt mała do rozwoju kapitału pomo- stowego, czyli łączącego ,,nas” z ,,obcymi”. Reasumując, można więc stwierdzić, że w istocie potrzebna jest w Polsce reforma drugiego stopnia administracji, która powinna być przede wszystkim skierowana na podniesienie kapitału społecznego (podniesienie intensywności współpracy obserwowanej na poziomie gmin na po- ziom powiatu). Z drugiej strony warto też myśleć o delegowaniu pewnych funkcji prorozwojowych, które obecnie kojarzone są z poziomem województwa, na po- ziom powiatu [Fazlagić 2014b].
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym definiuje zakres działań i zadań powiatu w następujący sposób:
1. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponad- gminnym w zakresie:
1) edukacji publicznej,
2) promocji i ochrony zdrowia, 3) pomocy społecznej,
3a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, 4) polityki prorodzinnej,
5) wspierania osób niepełnosprawnych, 6) transportu zbiorowego i dróg publicznych,
7) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, 8) kultury fizycznej i turystyki,
9) geodezji, kartografii i katastru, 10) gospodarki nieruchomościami,
11) administracji architektoniczno-budowlanej, 12) gospodarki wodnej,
13) ochrony środowiska i przyrody,
14) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, 15) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli,
16) ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiato- wego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, 17) przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, 18) ochrony praw konsumenta,
19) utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,
20) obronności, 21) promocji powiatu,
22) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz pod- miotów wymienionych w art. 3 ust. 3 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, 23) działalności w zakresie telekomunikacji.
2. Do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży.
3. Ustawy mogą określać inne zadania powiatu.
4. Ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat.
5. Powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu.
6. Zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin.
Przy rozważaniach nad definicją i istotą kapitału intelektualnego powiatu nie można abstrahować od zapisów prawnych dotyczących jego zadań. Do zadań po- wiatu należą [Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r.]:
1. Sprawy wspierania osób niepełnosprawnych Wśród przykładów można wymienić:
– dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabi- litacyjnych,
– likwidację barier architektonicznych, barier w komunikowaniu się i barier technicznych,
– realizację programów rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych, – dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortope-
dyczne i środki pomocnicze.
2. Sprawy geodezji, kartografii i katastru Wśród przykładów można wymienić:
– prowadzenie rejestrów geodezyjnych,
– tworzenie, prowadzenie i udostępnianie baz danych wchodzących w skład krajowego systemu informacji o terenie,
– ochronę znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych.
3. Sprawy gospodarki wodnej Wśród przykładów można wymienić:
– wydawanie kart wędkarskich lub kart łowiectwa podwodnego,
– wydawanie pozwoleń, zezwoleń i uprawnień związanych z gospodarką wod- ną, wykorzystaniem cieków i zbiorników wodnych,
– przyznawanie odszkodowań za grunty zajęte trwale przez wody stanowiące własność państwa na wniosek właściciela gruntów.
4. Sprawy ochrony środowiska i przyrody Wśród przykładów można wymienić:
– przeciwdziałanie naruszeniom przepisów ochrony środowiska,
– ustalanie sposobu i zakresu działań w celu usunięcia przyczyny szkodliwe- go oddziaływania na środowisko i przywrócenia środowiska do stanu wła- ściwego,
– prowadzenie publicznie dostępnych wykazów danych o środowisku.
5. Sprawy rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego Wśród przykładów można wymienić:
– działania związane z ochroną lasów oraz zwierząt leśnych,
– współpracę z przedstawicielami Izby Rolniczej, Ośrodków Doradztwa Rol- niczego oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie spraw rolnictwa.
6. Sprawy ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powia- towego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania in- nym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska Wśród przykładów można wymienić:
– zadania związane z ochroną przeciwpowodziową, zabezpieczenia przeciw- powodziowego,
– wyposażenie i utrzymanie magazynu przeciwpowodziowego.
7. Sprawy przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy Wśród przykładów można wymienić:
– programy aktywizujące oraz doszkalające dla bezrobotnych, – prowadzenie powiatowych urzędów pracy,
– działania na rzecz wyrównywania szans na rynku pracy.
8. Sprawy ochrony praw konsumenta Wśród przykładów można wymienić:
– zadania realizowane przez powiatowego rzecznika praw konsumentów, w tym zapewnienie bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumentów;
– składanie wniosków w sprawie stanowienia i zmiany przepisów prawa miej- scowego w zakresie ochrony interesów konsumentów;
– edukacja w zakresie praw konsumenckich.
9. Sprawy obronności
Wśród przykładów można wymienić:
– działania związane z obroną cywilną, w tym edukację w zakresie bezpieczeń- stwa i obronności cywilnej;
– kierowanie obronnością w czasie pokoju;
– planowanie i organizowanie szkolenia obronnego oraz ćwiczeń obronnych;
– organizowanie doręczania kart powołania w trybie akcji kurierskiej.
Samorząd powiatowy odpowiada za sprawy dotyczące życia mieszkańców na obszarze powiatu, a więc przekraczające zasięg pojedynczej gminy. Do jego zadań należą:
– w zakresie dróg i transportu zbiorowego:
• budowa, remonty dróg powiatowych,
• organizowanie sieci transportu publicznego między gminami, ustalanie cen urzędowych za bilety komunikacji publicznej (powiatowej);
– w zakresie edukacji i kultury:
• budowa, utrzymanie, remonty szkół ponadpodstawowych, specjalistycz- nych, artystycznych, zawodowych; powiat wypłaca pensje pracownikom tych placówek; może też, tak samo jak gminy w przypadku szkół pod- stawowych, z własnych pieniędzy podnosić pensje nauczycielom ponad ustawowe limity; władze powiatu mają wpływ na wybór dyrektora szkoły,
• budowa i utrzymanie powiatowych bibliotek, ośrodków kultury, zespołów teatralnych czy muzycznych,
• prowadzenie powiatowych baz sportowo-rekreacyjnych;
– w zakresie zdrowia:
• finansowanie i nadzór nad funkcjonowaniem szpitali ponadgminnych, tworzenie takich placówek i prowadzenie w nich inwestycji;
– w zakresie rynku pracy:
• aktywne zwalczanie bezrobocia (między innymi organizowanie robót pu- blicznych), wypłacanie zasiłków dla bezrobotnych;
– w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego:
• dbałość o bezpieczeństwo publiczne na obszarze powiatu,
• ochrona przeciwpowodziowa i przeciwpożarowa,
• zwierzchnictwo nad powiatową komendą policji, straży pożarnej, powia- towym inspektoratem sanitarnym,
• współpraca z administracją rządową w zapobieganiu klęsk żywiołowych,
• opiniowanie powiatowych komendantów policji i straży pożarnej;
– w zakresie pomocy społecznej:
• budowa i utrzymanie ponadgminnych domów pomocy społecznej i kie- rowanie osób ubiegających się o przyjęcie do domu pomocy społecznej,
• prowadzenie powiatowych centrów pomocy rodzinie, oferujących wszechstronną pomoc i poradnictwo rodzinne,
• organizowanie opieki w rodzinach zastępczych, pomoc w integracji ze śro- dowiskiem wychowankom domów dziecka czy zakładów dla nieletnich,
• współpraca z organizacjami społecznymi w sprawie pomocy osobom nie- pełnosprawnym;
– w zakresie obsługi administracyjnej, zezwoleń, nadzoru:
• wydawanie zezwoleń na sprowadzanie zwłok albo szczątków ludzkich z obcego państwa,
• wydawanie zezwoleń wodno-prawnych,
• nadzór budowlany, kontrola nad przestrzeganiem prawa budowlanego,
• wydawanie zgody na inwestycje, które mogą wywierać niekorzystny wpływ na środowisko,
• wydawanie koncesji na wydobycie kopalin, jeśli powierzchnia wydobycia nie przekracza dwóch hektarów,
• rejestracja pojazdów, wydawanie i zatrzymywanie praw jazdy, szkolenia i egzaminowanie kierowców,
• wydawanie zezwoleń na organizowanie imprez na drogach gminnych i powiatowych,
• wydawanie decyzji w sprawie gospodarowania nieruchomościami Skar- bu Państwa,
• przekształcanie użytkowania wieczystego w prawo własności,
• nadzór ekologiczny i sanitarny;
– w zakresie komunikacji:
• rejestracja pojazdów,
• wydawanie uprawnień do kierowania pojazdami,
• wydawanie zezwoleń na krajowy przewóz osób,
• wydawanie upoważnień dla stacji kontroli pojazdów (SKP), uprawnień dla diagnostów oraz nadzór nad SKP,
• wydawanie zezwoleń na prowadzenie szkolenia kandydatów na kierow- ców i kierowców oraz nadzór nad nimi,
• wydawanie legitymacji instruktora,
• wydawanie zezwoleń na organizacje imprez sportowych, zgromadzeń i innych oraz związanych z wykorzystaniem dróg w sposób szczególny;
2.3. Konkurencyjność i produktywność
Komisja Europejska zauważyła, iż pomimo że w każdym regionie istnieją konku- rencyjne i niekonkurencyjne firmy, każdy region posiada również określone cechy, które wpływają na konkurencyjność przedsiębiorstw prowadzących działalność na jego terenie. Wśród tych cech można zidentyfikować między innymi fizycz- ną i społeczną infrastrukturę, umiejętności i wiedzę pracowników oraz efektyw- ność i sprawność działania instytucji publicznych [European Cimmission 1999, za:
Kondratiuk-Nierodzińska 2013, s. 75].
Zarówno konkurencyjność, jak i produktywność to pojęcia ekonomiczne okre- ślające parametry danej gospodarki. Konkurencyjność jest pojęciem relatywnym – odnosi się zawsze do pozostałych obiektów w porównywanej populacji. Powiat konkurencyjny to powiat „lepszy od…” Pojęcie konkurencyjności bywa najczęściej odnoszone do dwóch szczebli analizy – przedsiębiorstwa (skala mikro) oraz go- spodarki narodowej (skala makro). Rzadziej spotyka się próby zdefiniowania oraz analizy konkurencyjności w skali regionu, województwa [Kondratiuk-Nierodziń- ska 2013, s. 15] czy powiatu (NTS 4). Konkurencyjność można odnosić do pew- nych elementów gospodarki lub jej całości.
Konkurencyjność jest właściwością obiektu, który oceniamy. Pojęcie konkuren- cyjności (competitiveness) zostało spopularyzowane w naukach ekonomicznych przez Michaela Portera [1993]. Obecnie konkurencyjność uznawana jest za ważny, pozytywny atrybut krajów, regionów, miast, przedsiębiorstw, a także jednostek („kon- kurencyjny na rynku pracy” – czyli posiadający kwalifikacje poszukiwane przez pra- codawców). Najprostsza definicja konkurencyjności sprowadza się do stwierdzenia, że oznacza ona zdolność gospodarki, lub jej dowolnego elementu, do odnoszenia ko- rzyści z działalności gospodarczej. Konkurencyjność to zdolność do osiągania sukce- su w gospodarczej rywalizacji [Kamerschen, McKenzie i Nardinelli 1991]. Znaczący wkład w rozwój teorii konkurencji miały prace J. Robinson [1969] i E. Chamberlina [1933], w których wyeksponowano znaczenie niedoskonałej konkurencji. Autorzy ci podkreślali znaczenie konkurowania innymi sposobami niż ceną.
J. Reiljan, M. Hinrikus i A. Ivanov wyróżnili trzy poziomy konkurencyjności w zależności od sposobu interakcji lub jej braku między uczestnikami życia gospo- darczego [za: Bosak i Bieńkowski 2004, s. 31]:
– Poziom 1 – zdolność do przetrwania (ability to survive) – najniższy poziom konkurencyjności, który odnosi się do zdolności pasywnej adaptacji do oto- czenia konkurencyjnego bez znaczących zmian czy rozwoju. Takie zacho- wanie możliwe jest, zdaniem autorów, jedynie wówczas, gdy dany podmiot znajduje się w dobrze strzeżonej niszy rynkowej lub cały czas opuszcza bar- dziej atrakcyjne segmenty rynku w celu uniknięcia konkurencji.
– Poziom 2 – zdolność do rozwoju (ability to delevop) – średni poziom konku- rencyjności, który odnosi się do zdolności aktywnego reagowania na zmiany
w otoczeniu konkurencyjnym i dzięki temu do doskonalenia się oraz działa- nia bardziej efektywnie. Zdolność do rozwoju oznacza podejmowanie przez podmiot gospodarczy stałego wysiłku w celu poprawy swojej pozycji konku- rencyjnej, co zależy także od konkurencyjności pozostałych podmiotów oraz obiektywnych czynników otoczenia.
– Poziom 3 – uzyskanie wyższości (superiority) – najwyższy poziom konkuren- cyjności, który odnosi się do zdolności wpływania na otoczenie konkurencyj- ne poprzez bardziej efektywne działania, szybszy rozwój oraz lepszą jakość działania w stosunku do konkurentów. Wyższość oznacza, że działania dane- go podmiotu mają wpływ na pozycję konkurencyjną pozostałych konkuren- tów, którzy mierzą swoją pozycję w relacji do lidera.
J. Fagerberg, M. Knell i M. Srholec [za: Kondratiuk-Nierodzińska 2013] na po- trzeby analizy porównawczej 49 krajów pod względem konkurencyjności i czynni- ków ją determinujących wyodrębnili cztery jej rodzaje:
– konkurencyjność technologiczną (technological competitiveness) – ten rodzaj konkurencyjności oznacza zdolność do konkurowania na rynku nowych to- warów i usług, dlatego jest ściśle związany z innowacyjnością danego kraju, – konkurencyjność zasobową (capacity competitiveness) – determinowana jest
przez cztery rodzaje czynników: kapitał ludzki, infrastrukturę technologii informacyjnych, dyfuzję oraz aspekty społeczne i instytucjonalne,
– konkurencyjność cenową/kosztową (price/cost competitiveness) – oznacza zdolność do konkurowania czynnikami natury kosztowej (np. jednostkowy koszt pracy w przemyśle),
– konkurencyjność popytową (demand competitiveness) – odnosi się do rela- cji pomiędzy realizowaną przez dany kraj strukturą produkcji (lub handlu) a popytem.
W celu wyeliminowania powyższych problemów najwłaściwsze wydaje się przy- jęcie definicji konkurencyjności regionu analogicznej do definicji konkurencyjno- ści gospodarki narodowej opierającej się na najistotniejszych według wielu autorów jej czynnikach – produktywności, zatrudnieniu i standardzie życia ludności, które można uznać za wypadkową pozostałych. Sukces regionu w walce konkurencyjnej mógłby być zatem określony jako wysoki i rosnący standard życia ludności przy utrzymującej się wysokiej stopie zatrudnienia [Oughton i Whittam 1996, s. 58–78].
Nie oznacza to jednak pominięcia pozostałych czynników wpływających na osią- ganie przez daną jednostkę terytorialną przewagi konkurencyjnej. Produktywność czynników produkcji, standard życia ludności oraz zatrudnienie stanowią wypad- kową ich działania, a zatem najpełniej obrazują ogólną konkurencyjność regionu [Kondratiuk-Nierodzińska 2013, s. 38]. Z kolei M. Kitson i R. Martin [2004, s. 995]
wyróżnili następujące czynniki przewagi konkurencyjnej regionu:
– kapitał infrastrukturalny, – kapitał wiedzy/kreatywny,
