Regionale doorstroming naar nieuwbouw in de marktsector

•

WERKDOCUMENT

0')

.

e:

Q) ~ ~

~

+.J

e:

o

Q) ~ .--' (0==

I-

Q)

o-g

I-+.J

:::::>Cf)

:::::>

e:

I-

Q) 10..

I-

::J Cf) ::J

z't)

Cf)

2

~ +.J

W

en

o

~

REGIONALE DOORSTROMING NAAR

NIEUWBOUW IN DE MARKTSECTOR

R. Teule

J. van der Heijde

lOiiil ;;

11_::11"'1

m

!! !l _ _ 1188888888!

IIIIIII

IIIIIII11

REGIONALE DOORSTROMING NAAR

NIEUWBOUW IN DE MARKTSECTOR

!ibliotheek TU D@lft

1111111111111111111111111111111111 C 0883813928

2414

472

o

WERKDOCUMENT

Sectie Infrastructuur en Stedelijke Ontwikkeling Onderzoeksinstituut OTB

Technische Universiteit Delft

Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, tel. 015-783005

REGIONALE DOORSTROMING NAAR

NIEUWBOUW IN DE MARKTSECTOR

R. Teule

De werkdocumenten van het Onderzoeksinstituut OTB worden uitgegeven door de:

Delftse Universitaire Pers Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. 015-783254 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft

CIP GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Teule, R.

Regionale doorstroming naar nieuwbouw in de marktsector / R. Teule, J. van der Heijde. Delft: Delftse Universitaire Pers.

-lIl. - (Werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB; 95-01) Met lit. opg.

ISBN 90-407-1076-7 NUGI 655

Trefw.: woningmarkt.

Copyright 1994 by Delft University Press, Delft, The Netherlands

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher: Delft University Press

VOORWOORD

De laatste jaren worden er relatief meer woningen in de marktsector gebouwd. Uiteindelijk hoopt de rijksoverheid dat met de bouw van deze woningen zodanige ketens van verhuizingen in gang worden gezet, dat er uiteindelijk ook huisvestingsal-ternatieven vrijkomen voor de doelgroepen van het volkshuisvestingsbeleid. Daar-naast hoopt het Rijk door het bouwen van meer woningen in de marktsector huishoudens met een hoger inkomen te 'verleiden' hun goedkope huurwoning te verruilen voor een woning in de marktsector en zo de scheefheid op de woningmarkt te reduceren.

In opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft het Onderzoeksinstituut OTB onderzocht wat de doorstromings-effecten zijn van de nieuwbouw in de marktsector (in theorie en in de praktijk). Naast een literatuurstudie en een modelmatige simulatie van de verhuisbewegingen is een groot aantal gesprekken gevoerd met verschillende bij nieuwbouw in de markt-sector betrokken actoren op de woningmarkt. Het omvangrijkste deel van het onderzoek bestond uit een veldwerk. Het ging er daarbij om voor een aantal nieuw-bouwprojecten in de marksector de regio's Amsterdam en Rotterdam de daadwer-kelijke ketens van verhuizingen te volgen. We hebben daarvoor gebruik gemaakt van schriftelijke enquêtes.

Het voert te ver om iedereen persoonlijk te bedanken voor de medewerking aan het onderzoek. Allereerst bedanken we de respondenten uit de genoemde regio' s voor hun medewerking aan de enquête. Het zal duidelijk zijn dat zonder die medewerking de analyse van daadwerkelijke verhuisketens letterlijk en figuurlijk al snel afgebro-ken had moeten worden.

Daarnaast willen we de geïnterviewden bedanken voor het beschikbaar stellen van een deel van hun kostbare tijd. Het is een boeiende bezigheid om de verschillende gezichtspunten over kansen en bedreigingen ten aanzien van de regionale doorstro-ming naar de marktsector naast elkaar te zetten. We zijn hun erkentelijk voor de vaak openhartige gesprekken.

Ook bedanken we iedereen uit de gemeenten Amsterdam en Rotterdam die ons met raad en daad hebben bijgestaan bij het kiezen van de onderzoekslocaties en het leveren van de adressen voor de enquête.

Daarnaast zijn er op het Onderzoeksinstituut OTB een aantal collega's nauw bij het onderzoek betrokken geweest. Bij de opzet, uitvoering, verwerking en analyse van de enquête hebben Gaston Hilkhuysen, Carolien van Eijk en Veronique van der ,Stel een bepalende inbreng gehad. Gaston heeft ook belangrijke ondersteuning verleend bij de simulatie van de verhuisbewegingen (verhuisketens) naar nieuwbouw in de marktsector; Gust Mariën heeft een deel van de gegevens (uit het Woningbehoeften-onderzoek) voor deze simulatie aangeleverd. Johan Conijn en Hugo Priemus hebben opbouwende kritiek geleverd bij (hoofdstukken uit) concept-versies van dit rapport. Ze mogen dan wel als laatste worden genoemd, maar dat is dan vooral bedoeld om ze extra in het zonnetje te zetten. Matthé van Oostrom en Jan Verpalen hebben als begeleiders vanuit het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting van het ministe-rie van VROM een grote positieve inbreng gehad in de opzet en uitwerking (op onderdelen) van het onderzoek. We bedanken ze dan ook voor hun inzet en de opbouwende kanttekeningen bij concept-versies van dit rapport.

We hopen dat al het geleverde werk zal bijdragen tot een vergroot inzicht in de regionale verhuisketens die ontstaan door het bouwen van nieuwe woningen in de marktsector, nu en in de nabije toekomst.

Delft, januari 1995

René Teule

INHOUD

VOORWOORD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. i

INHOUD .. . .. . . .. . iii

SAMENVATTING ONDERZOEK . . . . . . . . . . . . . . .. vii

1 INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.1 Vooraf . . . .. . . .. . . .. 1

1.2 Doel- en vraagstelling onderzoek . . . .. . . .. . . . .. 4

1. 3 Aanpak onderzoek en opzet rapportage . . . . . . . . . . . . . . . 5

1. 3 .1 Onderzoeksmethodiek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1.3.2 Indeling onderzoeksrapport .. . . 6

1. 3 . 3 Afbakening van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

2 DOORSTROMING IN VOGELVLUCHT . . . . . . . . . . . .. 11

2.1 Inleiding... . . . 11

2.2 Verhuizen en doorstroming: enkele begrippen . . . .. . .. . 12

2.3 Residentiële migratie .. . . . . . . . . . . . . . .. 14

2.3. 1 Huishoudenskenmerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 14

2.3.2 Woningkenmerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

2.3.3 Samenhang vraag en aanbod . . . . . . . . . . . . . .. 18

2.4 Doorstroming naar de marktsector: onderzoekshypothesen . . . .. 23

2.4.1 Onderzoek naar doorstroming tot nu toe: enige voorbeelden . . . . 23

2.4.2 Verhuisketenanalyses . . . .. . . 31

2.4.3 Onderzoeksvragen en hypothesen . . . . . . . . . . . . . . . .. 34

3 DOORSTROMING NAAR DE MARKTSECTOR GESIMULEERD . 37 3.1 Inleiding... .. . . .. . .. . .. .. 37

3.2 Markov-ketenmodellen.. .. . . .. . . .. . 37

3.3 Simulatie doorstroming op landelijk niveau . . . . . . .. 39

3.3.1 Algemeen . . . .. .. . .. . .. . 39

3.3.3 Stap twee: recruteringspatroon nieuwbouw marktsector . . . . . .. 44

3.3.4 Koppeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 48

3.4 Samenvatting en evaluatie .. .. . . .. . . ... . . 53

4 MARKTSECTOR, DOORSTROMING EN VINEX-LOCATIES: MENING MARKTPARTIJEN . . . . . . . . . . . . . . . . .. 55

4.1 Inleiding . . . .. . . .. . . .. .. 55

4.2 Doorstroming en nieuwbouw in de marktsector . . . . . . . . . . .. 55

4.3 Ontwikkeling VINEX-Iocaties in de toekomst: kansen en bedreigingen . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 64

4.4 Samenvatting en evaluatie . . . .. . 67

5 DOORSTROMING NAAR DE MIDDEL VELDSE AKERPOLDER .. 73

5.1 De Middelveldse Akerpolder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 73

5.2 Drie schakels uit de verhuisketens vergeleken. . . . . . . . . . . 76

5.2.1 De verhuisde huishoudens . . . ... .. . . .. 76

5.2.2 De betrokken woningen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

5.2.3 Herkomst, verhuizing en honkvastheid van de huishoudens . . . . 80

5.2.4 Scheefheid op de woningmarkt . .. . . .. . . .. . 83

5.3 Huidige en vorige woonsituatie in de drie schakels . . . .. . . 84

5.3.1 De verhuisde huishoudens . . . .. . . 84

5.3.2 De verlaten en betrokken woningen . . . . . . . . . . . . . . .. 86

5.3.3 Scheefheid en doorstroming . . . .. . . .. 88

5.4 Samenvatting en evaluatie .. . . .. . . . .. .. 89

6 DOORSTROMING NAAR PRINSENLAND EN 'S-GRA VENLAND . 91 6.1 Prinsenland en 's-Gravenland . . . .. . . .. . . . .. 91

6.2 Drie schakels uit de verhuisketens vergeleken.. . . . . . .. 94

6.2.1 De verhuisde huishoudens . . . 94

6.2.2 De betrokken woningen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 96

6.2.3 Herkomst, verhuizing en honkvastheid van de huishoudens . . . . 99

6.2.4 Scheefheid op de woningmarkt . . . .. 102

6.3 Huidige en vorige woonsituatie in de drie schakels . . . .. .. . 103

6.3.1 De verhuisde huishoudens . . . 103

6.3.2 De verlaten en betrokken woningen. . . . . . . . . . .. 104

6.3.3 Scheefheid en doorstroming . . . .. . . .. . . 107

6.4 Samenvatting en evaluatie . . . .. . . 108

7 DOORSTROMING NAAR DE MARKTSECTOR: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .. .. . . 111

7.1 Doorstroming naar de marktsector: theorie en praktijk .. .. .. 111

7.2 Doorstroming, VINEX-Iocaties en marktsector: aandachtspunten voor de jaren negentig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 120

BIJLAGE 1 JAARLIJKSE INKOMENS-EN PRIJSGRENZEN

SCHEEFHEID

...

...

...

...

.

..

.

135

BULAGE 11 EENVOUDIG VOORBEELD MARKOV-KETEN

-ANALYSE . . . .... .. . . .. . 137

BIJLAGE III DE GESPREKSPARTNERS . . . .. . . 141 BIJLAGE IV TABELLEN MIDDELVELDSE AKERPOLDER ... . 143

BIJLAGE V TABELLEN PRINSENLAND EN 'S-GRA VENLAND 157

BULAGE VI ENQUETE . . . .. . . 173

Doorstroming naar nieuwbouw in de marktsector in de Middelveldse Akerpolder en in Prinsenland en 's-Gravenland

SAMENVATTING ONDERZOEK

Algemeen

Centraal in het onderzoek staat de vraag hoe de doorstroming naar nieuwbouwwo-ningen in de marktsector stadsgewestelijk/regionaal gestalte krijgt en, meer speci-fiek, welke effecten doorstroming heeft op de scheefheid op de (regionale) woning-markt en de ontwikkeling van huisvestingsaltematieven voor de doelgroepen van het volkshuisvestingsbeleid?

De achterliggende gedachte hierbij is dat in de nabije toekomst op zogenaamde VINEX-Iocaties bij de grotere steden vooral (70%) woningbouw in de marktsector gerealiseerd moet worden. Men hoopt daarmee uiteindelijk een zodanige doorstro-ming binnen de grootstedelijke woningvoorraad tot stand te brengen dat de bestaande scheefheid op de woningmarkt wordt verminderd en voldoende goedkope woningen voor lage inkomensgroepen in de bestaande woningvoorraad worden vrijgemaakt.

In het onderzoek hebben we daarom twee recente nieuwbouwlocaties gekozen als

casestudygebieden aan de rand van grote steden en met een redelijk aandeel markt-sector woningbouw, te weten de Middelveldse Akerpolder in Amsterdam en Prinsen-land/'s-Gravenland in Rotterdam. Vooral het laatstgenoemde nieuwbouwgebied kan worden opgevat als een representant van de in de nabije toekomst te realiseren VINEX-Iocaties.

De centrale probleemstelling hebben we via een aantal onderzoeksmethoden bestu-deerd en geanalyseerd:

Literatuurstudie;

Simulatie van verhuisprocessen naar nieuwbouw in de marktsector;

Analyseren van verhuisketens vanuit de nieuwbouw in de genoemde studiege-bieden (enquêtes);

Vraaggesprekken met bij de ontwikkeling van deze gebieden betrokken actoren.

Literatuurstudie

In veel van de tot nu toe uitgevoerde onderzoeken naar doorstroming en verhuiske-tens zijn de analyses vaak beperkt tot de eerste schakel uit de verhuiskeverhuiske-tens (huidige en vorige woonsituatie van vestigers in nieuwbouwwoningen) en tot doorstroming binnen de gemeente. Het achterhalen van meerdere schakels in de verhuisketens over gemeentegrenzen heen is een bewerkelijke aangelegenheid. Hierbij steken bovendien problemen van statistische, temporele en ook financiële aard de kop op. Zo kunnen problemen ontstaan bij de koppeling van verschillende bestanden van diverse gemeenten. Ook moet men bij enquêteren rekening houden met een non-respons per schakel uit de verhuisketens, zodat een omvangrijke steekproef getrokken dient te worden. Daarnaast vergt het achterhalen en volgen van verhuisketens veel tijd, nog even los van de financiële consequenties.

Uit de bestudeerde literatuur komt naar voren dat de verhuisketens (vanuit nieuw-bouw in de marktsector) verlopen langs de lijnen van de zogenaamde woningmarkt-hiërarchie. Dit betekent dat naarmate de verhuisketen vordert de betrokken woningen een steeds lagere positie innemen op de woningmarkt. Daarnaast constateren we dat ook de betrokken huishoudens een steeds zwakkere positie op de woningmarkt innemen naarmate de verhuisketen vordert.

Ook blijkt dat de verhuisketens van nieuwbouwwoningen langer zijn dan die van vrijkomende woningen in de bestaande voorraad (door bijvoorbeeld overlijden om migratie naar een ander woningmarktgebied), die van eengezinshuizen langer dan die van woningen in meergezinshuizen, van koopwoningen langer dan van huurwoningen en tot slot die van duurdere woningen langer dan die van goedkope woningen. Door het bouwen van woningen met langere verhuisketens wordt een groter door-stromingsaanbod gegenereerd. Dit betekent echter niet dat daarmee ook automatisch meer goedkope woningen worden vrijgemaakt en daarmee de scheefheid wordt verminderd. Uit de literatuur komt namelijk een diffuus beeld naar voren. Zo blijken nieuwe huurwoningen juist boven het niveau sociale sector in de eerste schakel het grootste directe doorstromingsaanbod van goedkope huurwoningen te genereren. Daarnaast concluderen we dat het bouwen van koopwoningen (in de marktsector) tot een sterkere reductie van de scheefheid leidt dan het bouwen van huurwoningen (in de marktsector). Vanwege het bestaande tekort aan koopwoningen op de grootstede-lijke woningmarkten (grote vraag) heeft men met de bouw van juist deze woningen meer kans om goedkoop wonenden te verleiden om te verhuizen. Bovendien bezitten doorstromers naar een koopwoning een hoger inkomen dan doorstromers naar huurwoningen en heeft men dus met de eerstgenoemde groep meer kans om te goedkoop wonenden tegen het lijf te lopen.

Tot slot kunnen we concluderen dat de bestaande druk op de Randstedelijke woning-markt voor de scheefheid twee kanten van de medaille tot gevolg heeft. Enerzijds kan men als overheid bij nieuwbouw door de grote vraag in verhouding tot het aanbod voorrang geven aan te goedkoop wonenden, al biedt de Huisvestingswet hiertoe geen mogelijkheden. De scheefheid neemt op deze manier af. Anderzijds zal er door diezelfde druk op de woningmarkt voorlopig ook nog een behoorlijke

scheefheid blijven bestaan, omdat te goedkoop wonende huishoudens hun gewenste woning (nog) niet in de buurt hebben en men voorlopig blijft zitten waar men nu zit.

Uit de onderzoeken tot nu toe wordt één ding heel duidelijk: beleid om doorstroming te bevorderen en scheefueid via nieuwbouw in de marktsector te bestrijden is maat-werk vanwege de grote verschillen in woningmarktsituaties. Fasering en differentia-tie van de nieuwbouw in de marktsector en marketing van de locadifferentia-tie is daarbij van groot belang. Het doorstromingsrendement van nieuwbouwwoningen is niet afhanke-lijk van een, maar van een combinatie van factoren: bijvoorbeeld ligging, soort woningen, prijs, kamertal/oppervlak en woningmarktsituatie.

Bevordering van de doorstroming kan in combinatie met andere ontwikkelingen (op de arbeidsmarkt bijvoorbeeld) het gevaar van uitsortering van inkomensgroepen over de woningvoorraad (segregatie van inkomensgroepen) met zich mee brengen. In dat verband wijst men meermalen op de noodzaak tot differentiatie ook in de bestaande woningvoorraad.

Simulatie doorstroming

Met behulp van Markov-ketenmodellen zijn de verhuisprocessen naar nieuwbouwwo-ningen in de marktsector op het niveau van Nederland als geheel nagebootst. Daarvoor is gebruik gemaakt van gegevens uit het Woningbehoeftenonderzoek (WBO) en gegevens uit het bestand Bewoners Nieuwe Woningen (BNW).

Ten aanzien van het directe doorstromingsrendement van nieuwbouw in de marktsec-tor (de eerste schakel in de verhuisketens) blijkt het bouwen van nieuwe premie-huurwoningen de grootste doorstroming uit de goedkope huursector te genereren (een derde van de vrijkomende woningen). Daarnaast levert het bouwen van ongesubsidieerde huurwoningen en VSEB-koopwoningen in een kwart van de gevallen doorstroming uit de goedkope huursector op.

Het bouwen van nieuwe ongesubsidieerde koopwoningen heeft voor meer dan de ·helft doorstroming binnen de koopsector tot gevolg.

Indien in het kader van het doorstromingsbeleid een zo groot mogelijke absolute omvang van de doorstroming nagestreefd wordt, is het bouwen van dure, ongesub-sidieerde koopwoningen het meest lucratief. Een primair aanbod van dergelijke woningen genereert namelijk het grootste totale aanbod van woningen vanwege de lengte van de gemiddelde verhuisketen.

Wanneer het er echter om gaat door middel van doorstroming naar de marktsector zoveel mogelijk goedkope huisvestingsalternatieven in de huursector vrij te maken voor de doelgroepen van het volkshuisvestingsbeleid, dan werpt het bouwen van premie-huurwoningen de meeste vruchten af. Maar liefst 40% van de vrijkomende woningen is een goedkope huurwoning.

Vraaggesprekken

In de vraaggesprekken met de bij de nieuwbouw in de studiegebieden betrokken actoren uit de studiegebieden zijn de (verwachte) kansen en bedreigingen voor de doorstroming naar nieuwbouw in de marktsector aan de orde gekomen. Daarbij is ook aandacht besteed aan de ontwikkeling van VINEX-Iocaties. Hoewel er natuurlijk een kans aanwezig is dat niet alles boven tafel komt er mogelijk (politiek) gewenste antwoorden worden gegeven op de gestelde vragen, komen er toch interessante zaken naar voren.

Doorstroming en woningbouw in de marktsector

Vrijwel alle respondenten geven aan dat doorstroming een , moeilijk grijpbaar fenomeen is. Bovendien kan het sturen van doorstroming alleen plaatsvinden via een fors ingrijpen in de markt. Dat is nu juist precies tegen de trend in. Daar bovenop geven gemeentelijke vertegenwoordigers aan dat doorstroming meer een gevolg is, een afgeleide van ander beleid, zoals nieuwbouw en woonruimteverdeling, en daarom alleen op een vrij indirecte wijze te beïnvloeden is.

Gemeenten en corporaties hebben een duidelijk volkshuisvestelijk belang bij de beïnvloeding van de doorstroming. De winstbeogende marktpartijen hebben daarente-gen een duidelijk flnancieel belang bij doorstroming. Deze verschillende belandaarente-gen zijn lang niet altijd met elkaar in overeenstemming. Alleen al door de moeilijke stuurbaarheid van de doorstroming en de (mogelijk) tegengestelde uitgangspunten van de diverse groepen marktpartijen is het nog maar de vraag in hoeverre de door het Rijk gewenste doorstroming ook daadwerkelijk gerealiseerd wordt.

Van gemeentewege wordt vaak genoemd dat de beïnvloeding van de doorstroming naar de nieuwbouw met name in de eerste schakel kan en moet gebeuren. De eerste slag is de belangrijkste. Ook is het bezit van marktinformatie een essentieel onder-deel in het pakket instrumenten voor de beïnvloeding van de doorstroming. Daar -naast stellen alle betrokkenen dat differentiatie in het nieuwbouwaanbod van groot belang is voor de doorstroming. Hiermee creëert men namelijk ook een gediffe-rentieerde doorstroming. Eenzijdige ontwikkelingen op de markt moeten te allen tijde worden voorkomen; de kans op concentratieprocessen wordt anders duidelijk groter.

Met name de ouderen worden vaak genoemd als een potentiële groep doorstromers. Het betreft dan deels huishoudens die kleiner en veiliger willen wonen, deels huishoudens die hun vermogen te gelde willen maken (en hun intrek nemen in een huurappartement) en deels retourmigranten uit het suburbane gebied. Over andere mogelijke redenen om door te stromen zijn de alle ondervraagden minder duidelijk. Het gaat om een mix van push- en pullfactoren, waarbij het vooral de kenmerken van de woning zijn (zoals grootte en kwaliteit) die de doorslag geven.

Marktpartijen geven aan dat het Rijk wel erg makkelijk rekent op de markt als het gaat om de bevordering van de doorstroming. Alleen al door het wegvallen van het Rijk als garant staande partij zullen de marktpartijen zich eerder conservatief dan vooruitstrevend opstellen. Daarnaast moet de overheid zich wel realiseren dat de markt alleen zal investeren in kansrijke gebieden waar een positief (fmancieel)

resultaat te behalen valt. De gemeentelijke vertegenwoordigers wijzen erop dat het Rijk de doorstroming (van te goedkoop wonenden) wil bevorderen, maar hen tegelijkertijd steeds meer beleidsinstrumenten uit handen neemt. Zo kan met de invoering van de Huisvestingswet de directe sturing van de doorstroming naar duurdere woningen niet langer plaatsvinden. De Huisvestingswet staat immers in principe vrije vestiging toe in duurdere huur- en koopwoningen. Ook de verminde-ring van de objectsubsidiëverminde-ring (BWS'95) tast de stuverminde-ringsmogelijkheden aan. De individuele huursubsidie (IHS) beschouwen alle betrokkenen als kerninstrument binnen de volkshuisvesting, hoewel men vreest voor mogelijke bezuinigingen op dit terrein.

Scheefheid bestempelen met name de gemeentelijke gesprekspartners als een te kunstmatig probleem, dat teveel leunt op landelijke normen voor het inkomen en de huur- en koopprijsgrenzen. In de (lokale) werkelijkheid zijn vaak geheel eigen specifieke woningmarktomstandigheden in het geding (regionale en lokale verschillen in vraag en aanbod op de markt) en zijn de landelijke normen minder relevant. Het is een 'papieren' probleem, waarvan de bestrijding in de werkelijkheid heel wat complexer is als de wijze waarop het probleem is gedefinieerd. Alle betrokkenen geven aan dat het niet meevalt om te goedkoop wonenden te 'verleiden' om de goedkope woning om te ruilen voor een duurdere. Men vertrekt vanuit een gunstige uitgangspositie - goedkoop en van een redelijke van kwaliteit, anders was men waar-schijnlijk al lang vertrokken - en zal dus niet zomaar verhuizen.

Alle ondervraagden onderkennen dat de bestrijding van de scheefheid mogelijk het gevaar van ruimtelijke segregatie van inkomensgroepen tot gevolg kan hebben. Toch verwachten ze dat hier nog niet direct problemen uit voortkomen. Verschillende geïnterviewden wijzen er overigens nadrukkelijk op dat het proces van concentratie van inkomensgroepen in bepaalde woonbuurten en daarmee samenhangende proble

-men niet alleen een zaak van volkshuisvesting is. Vooral het ontbreken van perspec-tieven op de arbeidsmarkt, toenemende criminaliteit en een negatief imago kunnen bijdragen aan het ontstaan van problemen in bepaalde buurten.

VINEX en doorstroming in de toekomst

Alle geïnterviewden geven aan dat differentiatie, fasering, kwaliteit en imago zeer belangrijk zijn bij de ontwikkeling van VINEX-Iocaties en het genereren van doorstroming in de toekomst.

Differentiatie moet er ten eerste voor zorgen dat er geen eenzijdig nieuwbouwmilieu ontstaat en ten tweede toe leiden dat eveneens een gedifferentieerde, gevarieerde doorstroming op gang komt, zodat mogelijke (leegstands)problemen in de bestaande voorraad zich ook niet eenzijdig in bepaalde buurten concentreren.

Fasering moet er toe leiden dat er geen afzetproblemen in de nieuwbouw of leeg

-standsproblemen elders in de voorraad ontstaan vanwege een te groot aanbod. Marktpartijen (en een enkele andere geïnterviewde) noemen daarnaast ook het belang van regionale afstemming qua fasering.

Vooral de marktpartijen hameren op de kwaliteit van de VINEX-Iocaties, niet alleen van de woningbouw, maar ook van de woonomgeving en het voorzieningenniveau. Zonder kwaliteit bereik je onvoldoende vragers en zal het imago van zo'n locatie

ook niet bijzonder zijn. De nieuwbouwlocatie moet vanaf het begin een positieve uitstraling hebben; marketing van de locatie is dan ook erg belangrijk.

De vertegenwoordigers van non-profit instellingen betwijfelen of de te realiseren 30% sociale woningbouw wel gehaald wordt en of de woningen wel toegankelijk zullen zijn voor de doelgroepen (te duur). Enkele marktpartijen vragen zich daar-naast meer in het algemeen af of er wel voldoende huurwoningen gerealiseerd ZQllen worden (voor de differentiatie), gezien de concurrentie vanuit de koopsector.

De mogelijkheden om de kosten van de ontwikkeling van de VINEX-Iocaties te verevenen worden volgens een groot aantal ondervraagden overschat. Verevenen is niets nieuws; al jarenlang worden plussen en minnen binnen nieuwbouwlocaties tegen elkaar weggestreept. Dus verwacht daar niet veel extra's van. Bovendien zal gezien de ontwikkeling van de regionale verhoudingen in de praktijk de verevening op regionaal niveau nog wel even op zich laten wachten.

Voor de marktpartijen zijn gemeenten belangrijke gesprekspartners die nadrukkelijk een sturende rol moeten houden voor wat betreft de (ruimtelijke) kwaliteit van de toekomstige nieuwbouwlocaties. Met argusogen kijken de marktpartijen naar een nieuwe concurrent: de woningbouwcorporaties. Deze bezitten vaak van oudsher nauwe contacten met gemeenten.

Wanneer in toenemende mate wordt gerekend op de werking van de markt bij de ontwikkeling van VINEX-Iocaties, impliceert dit tevens dat men meer afhankelijk is van externe factoren als economische ontwikkeling en rentestand. Dit betekent eveneens meer kans op risico's. Er liggen daarentegen ook grote kanskaarten. Het ontwikkelen van kwalitatief hoogwaardige VINEX-Iocaties (zowel woningen als woonomgeving) betekent een nieuwe impuls voor de Randstedelijke woningmarkt en een grotere kans op het genereren van extra doorstroming van huishoudens.

Enquête verhuisketens

Middelveldse Akerpolder (MAP) in Amsterdam

Uit de via enquêtes achterhaalde verhuisketens blijkt dat in MAP is zeker gebouwd voor de doorstroming, met name binnen de huursector. Maximaal 30% van de betrokken huishoudens is starter op de woningmarkt. Er zijn duidelijke aanwijzingen voor het bestaan van een opwaartse doorstroming in een woningmarkthiërarchie. Naarmate de verhuisketens vorderen staan de woningen steeds lager in de hiërarchie:

Het inkomensniveau van huishoudens neemt gaandeweg de verhuisketen af; Het aandeel starters neemt toe naarmate de keten vordert;

De 'zwakkere huishoudens' (lager inkomen, starter) komen meer in de woningen in meergezinshuizen terecht;

De doorstroming vindt vooral plaats uit etagebouw;

De woningen verderop in de verhuisketens worden steeds ouder, kleiner en goedkoper.

Maar liefst twee derde van de vrijgemaakte huurwoningen is goedkoop (minder dan

f

570,-). Toch is het opvallend dat het verschijnsel scheefheid op de woningmarkt daarmee verderop in de verhuisketen niet drastisch vermindert. In de eerste schakel

mag de goedkope scheefheid dan gering zijn, verderop in de verhuisketens woont nog altijd zo'n kwart van de betrokken huishoudens te goedkoop. Dit kan het gevolg zijn van bijvoorbeeld een inkomensstijging tussen het moment van toewijzing en de gehouden enquête. Daarnaast speelt ook het toenemende aandeel starters verderop in de verhuisketen een rol. Deze groep is vaak ook starter op de arbeidsmarkt en heeft deels een gunstig inkomensperspectief.

De doorstroming is duidelijk regionaal gebonden en zelfs sterk op Amsterdam gericht. Hier spelen de regels voor de verdeling van woonruimte een grote rol. Door de bestaande druk op de grootstedelijke woningmarkt is het niet verwonderlijk dat de huishoudens vrij lang hebben moeten zoeken naar een woning. Men is vooral verhuisd vanwege de grootte (te klein) en kwaliteit (slecht) van de vorige woning; ook wilde men graag een woning met een tuin.

In de eerste schakel van de verhuisketens geeft een substantieel deel van de huishou-dens bovendien aan te zijn verhuisd vanwege de achteruitgang van de woonbuurt. Opvallend is het feit dat minimaal een kwart van de recent verhuisden in de verschillende schakels aangeeft plannen te hebben om binnen twee jaar weer te verhuizen.

Er bestaan grote verschillen tussen de vorige en huidige woonsituatie van de doorstromers wanneer we kijken naar de kenmerken van de woning. Dit is met name in de eerste schakel het geval. Bovendien ondersteunen deze verschillen de eerder genoemde theoretische verbanden tussen doorstroming en woningmarkthiërarchie. Kort gezegd komt het er op neer dat de vorige woningen van de doorstromende huishoudens meer in een gestapelde vorm gebouwd, kleiner en goedkoper waren in vergelijking met de huidige woningen.

De reductie van de goedkope scheefheid op de woningmarkt door doorstromers vindt vooral plaats in de eerste schakel van de verhuisketens; van meer dan 50% naar 10%. Deze vorm van scheefheid neemt echter verderop in de verhuisketens maar marginaal af. De eerste klap (de eerste schakel) is dus een daalder waard.

Prinsenlandl's-Gravenland in Rotterdam

Ook in Prinsenlandl's-Gravenland blijkt uit de enquêtes dat is gebouwd voor de doorstroming, met name binnen de huursector. Gezien het grote aantal nieuwe koopwoningen is er onder huurders kennelijk een grote vraag naar deze woningen. Tenminste 80% van de huishoudens uit de verschillende schakels van de verhuiske-tens is doorstromer. Daarnaast zijn er eveneens aanwijzingen voor het bestaan van een woningmarkthiërarchie bij het volgen van de verhuisketens:

Meer starters in schakels twee en drie dan in de eerste schakel (verschil in aandeel van zo'n 15 procent);

Toename van het aandeel huishoudens met een lager inkomen; Meer jongeren naarmate de keten vordert;

In koopwoningen is het inkomensniveau hoger dan in huurwoningen;

De huishoudens met een hoger inkomen en de gezinshuishoudens wonen relatief meer in een eengezinshuis in vergelijking met de woningen in meergezinshuizen;

Naarmate de verhuisketens vorderen worden de woningen ouder, kleiner, goedkoper en behoren ze steeds meer tot de huursector.

Opvallend is dat de doorstroming in het Rotterdamse qua bouwjaar relatief veel huishoudens uit recent gebouwde woningen recruteert (jaren tachtig). Voor een deel gaat het daarbij om huishoudens die afkomstig zijn uit de groeigemeenten in de rj!gio (Capelle aan de IJssel).

Een substantieel deel van de vrijkomende woningen in de tweede en derde schakel (respectievelijk een kwart en de helft) bestaat uit goedkope huurwoningen. Het vrijkomen van deze woningen heeft zeker bijgedragen aan een vermindering van de scheefheid op de woningmarkt in de regio. De scheefheid in de huursector is overigens zeer laag. De doorstroming is sterk gericht op het stedelijk gebied binnen de stadsregio Rotterdam. Woningtoewijzing zal hier toe hebben bijgedragen (voor-rang aan huishoudens die gebonden zijn aan de gemeente of de regio). De redenen waarom men verhuist refereren aan de eerder genoemde opwaartse doorstroming in een hiërarchie op de woningmarkt. Men wilde groter en beter wonen in een mooiere woonomgeving en men wilde een kopen in plaats van huren. De huishoudens hebben overigens vrij lang moeten zoeken naar een woning (in de eerste schakel meer dan de helft langer dan een jaar; verderop in de keten een derde).

Net als in Amsterdam bestaan er verschillen in woningkenmerken tussen de vorige en huidige woonsituatie van doorstromers. Deze verschillen houden verband met het eerder gememoreerde proces van opwaartse doorstroming binnen een woningmarkt-hiërarchie. De doorstromers in beide schakels wonen nu meer in een eengezinshuis, een koopwoning, een grotere en een duurdere woning dan voor de verhuizing. Eerder is al geconstateerd dat in de huidige woonsituatie van doorstromers weinig huishoudens te goedkoop in een huurwoning wonen. In de vorige woning woonde men echter beduidend meer scheef. In de eerste schakel is het aandeel te goedkoop wonende doorstromers afgenomen van 18% in de vorige woning tot nul procent nu. In de tweede schakel van deverhuisketens is de teruggang ook zo'n 18%, van ruim 23 % in de vorige woning tot vijf procent nu.

Conclusies en beleidsaanbevelingen

Uit het onderzoek kunnen we diverse conclusies trekken en aanbevelingen formule-ren om de doorstroming naar de marktsector nu en in de (nabije) toekomst in goede banen te leiden.

Ten eerste blijkt dat de doorstroming naar nieuwbouw in de marktsector verloopt volgens de hiërarchische patronen op de woningmarkt. Naarmate de verhuisketens vorderen, worden de woningen steeds kleiner, ouder, goedkoper en behoren ze relatief meer tot de huursector . De huishoudens behoren in toenemende mate tot de lagere-inkomensgroepen, eenpersoonshuishoudens en starters op de woningmarkt. Starters op de woningmarkt behoren vaker tot de huishoudens met een lager inkomen en komen mede daardoor vrijwel niet voor nieuwbouw in de marktsector in aanmer-king. Slechts een beperkt aantal starters met een hoog inkomen (vaak

tweeverdie-ners) komt terecht in een duurder nieuw huurappartement. De starters moeten op de woningmarkt ook concurreren met de doorstromers, die zich al een positie op die markt hebben verworven. Starters zijn dus extra in het nadeel. Ze kunnen daarom pas verderop in de verhuisketens aan een woning worden geholpen. Het zal dan voornamelijk gaan om vrijkomende goedkope huurwoningen.

Starters op de woningmarkt zijn in veel gevallen ook starters op de arbeidsmarkt en zullen nog een groei van het inkomen meemaken. Dit gegeven gecombineerd met het feit dat zij verderop in de verhuisketens in een goedkope huurwoning worden gehuis-vest en daar vanwege de druk op de woningmarkt vaak nog een tijdje blijven wonen, impliceert dat er met het vorderen van de verhuisketens altijd scheefueid op de woningmarkt zal blijven bestaan. De stijging van het inkomen van starters wint het vaak van de stijging van de huurprijs van de woning waarin ze zitten.

Doorstroming naar nieuwbouw in de marktsector verloopt volgens hiërarchische patronen op de (regionale) woningmarkt. Doorstromers betrekken vaker duurdere, kwalitatief betere woningen. Starters worden gaandeweg de verhuisketens aan een woning geholpen. Het gaat dan om goedkope huurwoningen. Diezelfde starters dragen, vanwege hun vaak positieve inkomensontwikkeling en vanwege het ontbre-ken van een gewenst aanbod door de druk op de woningmarkt, bij aan de instand-houding van de goedkope scheefheid verderop in de verhuisketens.

Daarnaast blijkt dat het bouwen van woningen in de marktsector via doorstroming zeker bijdraagt tot de reductie van de scheefueid op de woningmarkt. Het bouwen van marktsector koopwoningen levert daarbij een iets grotere bijdrage dan het bouwen van marktsector huurwoningen. Ten eerste bestaat er namelijk een grote potentiële vraag naar dergelijke woningen in de grootstedelijke gebieden in de Randstad. Ten tweede zijn de verhuisketens van koopwoningen langer zodat er ook meer kans is dat er verderop in de ketens goedkope woningen vrij komen. Tot slot bezitten potentiële kopers van een woning vaak een zodanig inkomen dat men nu, indien de huidige woning een goedkope huurwoning is, te goedkoop woont.

Naast het onderscheid tussen huur en koop is binnen de nieuwbouw in de marktsec-tor het onderscheid in licht-gesubsidieerde woningbouw (premiehuurwoningen en VSEB-koopwoningen) en ongesubsidieerde woningbouw van belang. De premie-huurwoningen en VSEB-koopwoningen recruteren meer doorstroming uit de goedkope huursector. Hoewel de bouw van ongesubsidieerde huurwoningen ook een substantiële doorstroming uit de (goedkope) huursector genereert, zorgt het tevens voor een doorstroming uit het dure- en middensegment van de koopsector . Ongesub-sidieerde koopwoningen recruteren vooral huishoudens uit de koopsector. Tot slot blijkt dat'ongesubsidieerde huur- en koopwoningen een groter totaal doorstromings-aanbod tot stand brengen dan premie-huurwoningen en VSEB-koopwoningen. Doorstroming naar de nieuwbouw in marktsector draagt zeker bij tot een verminde-ring van de scheefheid op de woningmarkt. Daarbij levert het bouwen van

koopwo-ningen een grotere bijdrage dan het bouwen van huurwokoopwo-ningen. Bovendien blijkt

de licht-gesubsidieerde nieuwbouw binnen de marktsector (premiehuur en VSEB)

meer doorstroming te recruteren uit de goedkope huursector dan de

niet-gesubsi-dieerde nieuwbouw. De niet-gesubsiniet-gesubsi-dieerde nieuwbouw genereert met name een

doorstroming uit de koopsector. Bovendien is het totale doorstromingsaanbod van

niet-gesubsidieerde nieuwbouwwoningen het grootst (langste verhuisketens).

In het beleid om doorstroming naar nieuwbouw in de marktsector vorm te geven (te sturen) en de scheefheid te bestrijden, is - mede met het oog op de lengte van de verhuisketens - de eerste klap een daalder waard. Het gaat er daarbij om in de eerste schakel van de verhuisketens (de nieuwbouw dus) een zo hoog mogelijk aandeel te goedkoop wonende doorstromers te huisvesten. Een dergelijke gerichte doorstroming creëren, betekent de grootste kans op bestrijding van scheefheid, niet alleen in de eerste schakel, maar ook verderop in de verhuisketen.

Het voorgaande impliceert een sturing van de toewijzing van nieuwbouwwoningen in de marktsector. De Huisvestingswet laat een dergelijke sturing echter niet toe. Voor huurwoningen boven de IHS-grens en koopwoningen duurder dan nieuwe sociale koopwoningen, geldt in principe vrije vestiging. In de praktijk blijkt echter dat er bij de uitgifte van gemeentegrond voor nieuwbouw van woningen afspraken worden gemaakt met marktpartijen over de toekomstige kopers en huurders. Zo wordt bijvoorbeeld voorrang verleent aan huishoudens die een goedkope huurwoning achterlaten. Dergelijke afspraken geven aan dat de wetgeving op dit terrein niet geheel aansluit bij de (gewenste) ontwikkelingen ten aanzien van de bevordering van de doorstroming.

De eerste klap is een daalder waard. Het nastreven van een zo groot mogelijk

direct doorstromingseffect van duurdere nieuwbouwwoningen door deze woningen

met voorrang toe te wijzen aan te goedkoop wonenden, impliceert een grotere kans

op het bestrijden van de scheefheid. De Huisvestingswet sluit niet aan bij dit aspect

van het scheefheidsbeleid. De vestiging in duurdere woningen is volgens die wet in

principe vrij.

Doorstroming naar nieuwbouw in de marktsector is duidelijk lokaal/regionaal gericht. Bouwen dichtbij bestaande grote steden betekent dat de doorstromers vooral uit die steden afkomstig zijn. Het gaat daarbij vooral om doorstromende huishoudens die woonden in de wijken in de buurt van de nieuwbouwlocaties.

Het zijn dus met name deze wijken die worden geconfronteerd met de (negatieve) gevolgen van de doorstroming naar nieuwbouw in de marktsector. In die wijken ontstaat een relatief grotere dynamiek op de woningmarkt bij oplevering van de nieuwbouwwoningen. Wanneer de bestaande woningvoorraad in deze gebieden eenzijdig is samengesteld (bijvoorbeeld veel goedkope huurwoningen in meergezins-huizen), dan zal bij een bevordering van de doorstroming van te goedkoop wonenden

in dit deel van de voorraad een concentratie van huishoudens naar inkomen (laag inkomen) plaatsvinden. Het doorbreken van een eenzijdig samengestelde woning-voorraad vermindert de kans op dergelijke concentratieprocessen. Het bevorderen van de differentiatie in bestaande woonwijken zou in de tijd parallel moeten verlopen met de ontwikkeling van nabij gelegen nieuwbouwgebieden.

De doorstroming naar de marktsector woningbouw in nieuwbouwgebieden wordt met name gerecruteerd uit de bestaande woningvoorraad in aangrenzende wijken. Indien deze wijken een eenzijdig samengestelde woningvoorraad bezitten, dan kan de verhoogde woningmarktdynamiek in die gebieden leiden tot concentratie van inkomensgroepen. Zijn dergelijke processen niet gewenst, dan moet gelijktijdig met de ontwikkeling van nieuwbouwlocaties de eenzijdigheid van de woningvoorraad in die wijken worden doorbroken.

Concentratie van inkomensgroepen in bepaalde buurten zal meer optreden dan in het verleden als gevolg van het op doorstroming gerichte beleid. Bij de marktgerichte benadering van de woningmarkt worden huishoudens geacht meer conform hun inkomen in een woning met een bepaald prijskaartje te wonen. Zo lang de diverse naar prijs te onderscheiden segmenten van de woningvoorraad ruimtelijk zijn gelocaliseerd, zal hierdoor een ruimtelijke uitsortering van inkomensgroepen ontstaan. Ervaringen uit het buitenland, maar ook ontwikkelingen in Nederlandse steden, geven aan dat deze uitsortering samen met andere ontwikkelingen tot proble-men in buurten kan leiden. Het signaleren van dergelijke (concentratie)processen moet meer dan tot nu toe op lokaal niveau goed worden gevolgd en vorm worden gegeven (monitoring).

Daarbij moeten we bedenken dat dergelijke processen niet alleen een zaak van het volkshuisvestingsbeleid zijn, maar dat er meer om de hoek komt 'kijken: zoals inkomensbeleid, arbeidsmarktbeleid, sociale zekerheid en ontwikkeling van de economie. Het tegengaan van eventuele negatieve gevolgen vergt dan ook integraal beleid op de diverse relevante schaalniveau's.

Ruimtelijke concentratie van inkomensgroepen zal door de marktgerichte benade-ring in de volkshuisvesting toenemen. Ervabenade-ringen leren ons dat dit mede tot (meer) problemen kan leiden. Om dat te volgen dienen de (concentratie)processen meer dan tot nu toe op lokaal niveau te worden gevolgd (monitoring).

Doorstroming naar de nieuwbouw (in de marktsector) en bestrijding van de scheef-heid zijn sterk afuankelijk van de omstandigheden op de lokale enlof regionale woningmarkt. Het leveren van maatwerk is dus noodzakelijk. Binnen de volkshuis-vesting is er de laatste jaren veel gedecentraliseerd naar het lokale en regionale schaalniveau. Voorbeelden zijn het beleid voor nieuwbouw en verbetering van woningen en het toewijzingsbeleid. De scheefueid is daarvan een afgeleide.

Scheef-heid op de (regionale) woningmarkt wordt bepaald door de verhouding en afstem -ming tussen vraag en aanbod en de ontwikkelingen daarin.

Voor een optimaal functioneren van de regionale woningmarkt gelden voor de bestrijding van de scheefheid regiospecifieke oplossingsrichtingen. Dit impliceert dat het Rijk geen blauwdrukken moet opleggen voor het vormgeven van een doorstro-mings- en scheefheidsbeleid. Echter, tot nog toe heeft het Rijk de scheefheid op de woningmarkt op nationaal niveau afgebakend, inclusief de indicatoren inkomens van huishoudens en huurprijzen van woningen. Om te komen tot optimale verhoudingen op de regionale woningmarkt zou het scheefheidsbeleid ook gedecentraliseerd dienen te worden naar het binnen andere aspecten van het volkshuisvestingsbeleid geldende regionale schaalniveau. We bevelen aan om te streven naar een regiospecifieke afbakening van het scheefheidsprobleem en naar een regiospecifiek doorstromings-en scheefheidsbeleid.

De per regio verschillende omstandigheden op de woningmarkt vragen om een regiospecifiek doorstromings- en scheefheidsbeleid (inclusief de afbakening van de scheefheid) net als bij andere aspecten van het volkshuisvestingsbeleid in gang is gezet (nieuwbouw, verdeling). De huidige generieke afbakening van de scheefheid op landelijk niveau strookt daar niet mee.

Dit onderzoek is uitgevoerd in een tijd dat er sprake is van een grote druk op de Randstedelijke woningmarkt; de vraag naar woningen is veel groter dan het aanbod. Deze situatie werkt zowel positief als negatief in op de beleidsdoelstelling om de bestaande scheefheid op de (Randstedelijke) woningmarkt te verminderen.

Vanwege het feit dat de vraag groter is dan het aanbod, heeft de overheid in principe meer mogelijkheden om gericht te kiezen uit potentiële vragers en bij toewijzing van (nieuwe) woningen voorrang te verlenen aan hen die te goedkoop wonen. Hoewel de Huisvestingswet de sturing van de doorstroming naar de dure woningen niet toelaat, worden er, zoals eerder opgemerkt, afspraken gemaakt met private marktpartijen. Tegelijkertijd zal er door diezelfde druk op de woningmarkt echter ook nog een omvangrijke (goedkope) scheefheid blijven bestaan. Immers, huishoudens die hun gewenste woning (nog) niet in de buurt hebben, blijven voorlopig waar ze zijn. Een verruiming van de woningmarkt door een gericht nieuwbouwbeleid (bijvoor-beeld meer marktsector) op VINEX-locaties betekent overigens niet dat daarmee de scheefheid als sneeuw voor de zon verdwijnt. Gezien de verhouding tussen het aantal nieuwbouwwoningen (in de marktsector) en het aantal goedkope scheefwoners zal de bestrijding van de scheefheid een langdurig proces zijn. Zo waren er in de regio Amsterdam (ROA) in 1990 122.000 te goedkoop wonenden, waarvan 94.000 in Amsterdam (Van der Veer en Van de Ven, 1993). In het VINEX-onderhandelingsac-coord op hoofdlijnen wordt voor de regio Amsterdam een bouwprogramma van minimaal 100.100 woningen voorzien in de periode 1995-2005 (Ministerie van VROM, 1994b). Uitgaande van de 70% marktsector betekent dit zo'n 70.000

marktsectorwoningen. Statisch bezien is dat bijna zes tiende deel van het benodigde aanbod voor de groep huishoudens die in 1990 te goedkoop woonden.

De huidige druk op de woningmarkt in de Randstad werkt zowel positief als negatief in op de ontwikkeling van de scheefheid. Enerojds kan bij toedeling van de (nieuwe) duurdere woningen worden gekozen uit een grote groep potentiële doorstromers (veel vraag). Daarbij kan gericht voorrang worden verleend aan te goedkoop wonenden. Anderzijds stimuleert de druk op de woningmarkt juist het bestaan van scheefheid; te goedkoop wonenden die hun gewenste woning (nog) niet in de buurt hebben blijven zitten waar ze zitten. Ook bij een gericht nieuw-bouwbeleid (marktsector) en dus een ruimer wordende woningmarkt, zal het reduceren van de scheefheid nog jaren vergen. Het aantal te goedkoop wonenden in de grootstedelijke regio's is veel groter dan het jaarlijkse bouwprogramma.

Niet alleen in de bestaande woningvoorraad moet eenzijdigheid worden voorkomen, ook op de VIN EX-locaties in de Randstad is differentiatie van de woningvoorraad van belang. Uitgangspunt hiervoor is de voor VINEX-Iocaties geldende verhouding van 30% sociale sector en 70% marktsector voor de nieuwbouw. Bij de ontwikke-ling van VINEX-nieuwbouwlocaties speelt via de doorstroming de samenhang met de bestaande woningvoorraad een belangrijke, zo niet essentiële rol. Het aanbieden van een gevarieerd nieuwbouwaanbod zorgt voor het ontstaan van een gedifferen-tieerde doorstroming. De kans dat de doorstroming zich eenzijdig richt op bepaalde delen van de bestaande woningvoorraad wordt daarmee kleiner. De opnamecapaciteit van de regionale woningmarkt zal het uitgangspunt moeten zijn voor het bepalen van de typen woningen die op de VINEX-Iocaties gerealiseerd zullen worden. Het gaat dus om de regionale verhoudingen tussen vraag en aanbod. Ook de nagestreefde verhouding 30% sociale sector en 70% marktsector moet in dat perspectief worden geplaatst. Gezien de al eerder genoemde bestaande verschillen tussen regio's in vraag en aanbod op de woningmarkt en dus verschillen in marktcapaciteit, kan deze verhouding echter geen blauwdruk zijn, maar is het een op nationaal niveau na te streven verhouding. Per regio en per VINEX-Iocatie kan dit leiden tot een bijstelling van die verhouding 30170.

De verhoudingen tussen vraag en aanbod op de regionale woningmarkt en daarmee de regionale marktcapaciteit vormen het uitgangspunt voor de differentia-tie van de nieuwbouw op VINEX-locadifferentia-ties. Voor deze nieuwbouw wordt (op nationaal niveau) gestreefd naar een verhouding van 30% sociale sector en 70% marktsector. Het is echter de vraag of deze verhouding per regio en per VINEX-locatie gehaald wordt. De verschillen in doorstromingsrendementen tussen en binnen woningmarktsectoren (zie ook hierna) en de genoemde regionale verschillen brengen regiospecifieke bouwprogramma 's teweeg, die kunnen leiden tot een

Elke categorie nieuwbouwwoningen (onderscheiden naar financieringscategorie, eigendomsverhouding en prijs) bezit geheel eigen doorstromingspotenties. Ook de nieuwbouw in de sociale sector is in het kader van de bevordering van de doorstro-ming belangrijk. Het bouwen van nieuwe sociale huur- en koopwoningen heeft van alle nieuwbouwwoningen het grootste directe doorstroomeffect tot gevolg (de eerste schakel in de verhuisketens) als het gaat om het vrijmaken van goedkope huurwonin-gen.

Binnen de sociale sector bestaat een verschil tussen huur- en koopwoningen. Meer dan de helft van de huurders van nieuwe sociale huurwoningen komt uit een goedkope huurwoning. Voor nieuwbouw in de sociale koopsector ligt dat aandeel op een kwart. Het bouwen van sociale koopwoningen brengt een grotere directe doorstroming teweeg uit huurwoningen in het middensegment. Daarnaast komen er relatief veel starters in een sociale koopwoning terecht: bijna 35 % van de desbetref-fende huishoudens.

In het grootstedelijke gebied bestaat nog altijd een grote vraag naar goedkope (nieuwe) woningen in de sociale sector. Met de 30% nieuwbouw in de sociale sector op VINEX-Iocaties kan direct en indirect (via doorstroming) aan een deel van die vraag worden voldaan. Op deze locaties zullen echter alle zeilen bijgezet moeten worden om de nagestreefde 30% nieuwbouw in de sociale sector (huur- en koopwo-ningen) te realiseren en bovendien de toegankelijkheid van deze woningen voor de doelgroepen van het beleid te garanderen. Dit hangt in belangrijke mate samen met de verwachte hoge kosten die zijn gemoeid met de ontwikkeling van de VINEX-locaties.

Nieuwbouw in de sociale sector heeft van alle nieuwbouwwoningen het grootste directe doorstroomrendement voor vrijkomende goedkope huurwoningen. De helft van de bewoners van nieuwe sociale huurwoningen komt uit een goedkope huurwoning. Bij sociale koopwoningen gaat het om een kwart van de huishoudens. Daarnaast is een derde van de huishoudens in deze koopwoningen starter op de woningmarkt.

Er is een grote inspanning nodig om de 30% nieuwbouw in de sociale sector op VINEX-locaties te realiseren en de toegankelijk te garanderen voor de doelgroepen van beleid. Nodig is het echter wel. Via nieuwbouw in de sociale sector kan op een directe en indirecte (via doorstroming) manier worden voldaan aan de nog altijd grote vraag naar goedkope woningen in het grootstedelijke gebied.

Ook binnen nieuwbouw in de marktsector hebben de verschillende woningtypen hun eigen doorstromingsrendementen. Deze spelen een belangrijke rol bij de invulling van-de -70% marktsector woningbouw die op VINEX-Iocaties gerealiseerd moet worden. Naast de doorstromingsrendementen zijn natuurlijk ook de verhoudingen tussen vraag en aanbod op de regionale woningmarkt van belang bij het bepalen van de mate van differentiatie.

De markt voor zeer dure koopwoningen is klein en deze woningen zullen dus ook op VINEX-locaties in geringe aantallen gebouwd worden. De doorstroming naar dergelijke woningen komt vooral uit de koopsector en de dure huursector.

Op de VINEX-locaties zal een substantiële produktie van koopwoningen in het zogenaamde tussensegment gerealiseerd kunnen worden (zo rond en iets boven het niveau van de huidige VSEB-koop; van

I

175.000,- tot ongeveer 1275.000,-). De ongesubsidieerde koopwoningen uit dit tussensegment brengen op regionaal niveau de langste verhuisketens tot stand. Dit betekent een grotere totale doorstroming en dus ook meer kans op het vrijkomen van goedkope huisvestingsaltematieven verderop in de verhuisketens. De goedkopere, tot nu toe licht-gesubsidieerde koopwoningen uit het tussensegment (VSEB-koopwoningen) recruteren een grotere doorstroming uit de goedkope huursector.

Naast de koopwoningen zijn er op VINEX-Iocaties ook mogelijkheden voor de realisering van huurwoningen in de marktsector. Het zal daarbij vooral gaan om huurwoningen juist boven de huurprijsgrens van de sociale sector (van

I

1000,- tot zo'n

I

1100,- per maand). Met de bouw van deze woningen bereikt men voor wat betreft de doorstroming naar nieuwbouw in marktsector de grootste doorstroming uit de goedkope huursector. De markt voor zeer dure huurwoningen (f 1500,-of meer) is evenals die van dure koopwoningen, slechts beperkt van omvang, ook op VINEX-locaties.

De dure koopwoningen (meer dan

f

350.000,-à

I

400.000,-) brengen vooral een doorstroming uit de koopsector en de dure huursector op gang. De doorstroming naar nieuwe dure huurwoningen (meer dan

I

1500,-) richt Dch iets meer op de huursector. De markt voor duurdere huur- en koopwoningen is echter beperkt. Binnen de 70% marktsector op V1NEX-Iocaties Djn deze woningen dus niet in grote aantallen te verwachten.

Binnen die 70% zal daarentegen een groot deel uit koopwoningen in het zoge-naamde 'tussensegment' (1175.000,- tot

f

275.000,-) kunnen bestaan. Daarbinnen levert het bouwen van koopwoningen rond het huidige VSEB-niveau de meeste doorstroming op uit de goedkope sectoren (huur en koop) op de woningmarkt. De vaak duurdere, ongesubsidieerde koopwoningen uit· dit tussensegment genereren het grootste totale doorstromingsaanbod.

Binnen de marktsector huur is qua doorstroming, scheefheidsbestrijding en het vrijkomen van goedkope huurwoningen het meeste te verwachten van nieuwe huurwoningen met een huurprijs van zo'n I 1000,- à I 1100,- per maand.

Naast differentiatie is ook de kwaliteit van de te realiseren nieuwbouwwoningen van belang. Vooral als het gaat om het 'verleiden' van huishoudens die te goedkoop wonen, moet kwaliteit als lokaas dienen. Huishoudens zijn best bereid een woonlas

-tensprong te maken, mits er navenant meer kwaliteit qua woning en woonomgeving wordt geboden. Bij de kwaliteit van de woningaanbod gaat het overigens niet alleen om de toerusting van de woningen, maar ook om het aanbieden van nieuwe

produk-ten en concepproduk-ten, zoals bijvoorbeeld woningen die deels worden gekocht en deels gehuurd of bijvoorbeeld patiowoningen.

Het kwaliteitsverhaal geldt voor zowel de nieuwbouw in de marktsector als voor die in de sociale sector. Ten aanzien van de kwaliteit van de nieuwbouw in de sociale sector speelt de discussie rondom verlaging van de stichtingskosten een rol. Een verlaging van de stichtingskosten van een deel van deze nieuwbouwwoningen betekent namelijk een lagere huurprijs en daarmee een vergroting van de toeganke-lijkheid voor de doelgroepen van beleid. De stichtingskosten kunnen omlaag door de nieuwbouwwoningen sober uit te voeren. De uitvoering mag echter niet onderdoen voor de kwaliteit van vergelijkbare woningen in de sociale sector in de bestaande woningvoorraad van het betreffende woningmarktgebied. Eerdere conclusies doen vermoeden dat het daarbij met name gaat om de kwaliteit van, de voorraad in de directe nabijheid van de nieuwbouwlocatie. Lagere kwaliteit kan in dit geval leiden tot (toekomstige) afzetproblemen binnen de te realiseren nieuwbouw in de sociale sector. Het kwaliteitsniveau mag bovendien niet zo laag zijn dat daarmee het (kwaliteits)imago van de gehele VINEX-Iocatie wordt aangetast. Een negatiever imago is voor dergelijke nieuwbouwlocaties een slechte start op de woningmarkt. Op VINEX-Iocaties moet het totale nieuwbouwaanbod van hoge kwaliteit Djn; het betreft dan zowel de toerusting van de woningen als het produktassortiment. Daarnaast worden aan de woonomgeving kwaliteitseisen gesteld. Kwaliteit is een belangrijk lokmiddel om te goedkoop wonenden tot doorstroming te 'verleiden '. Is de kwaliteit op VIN EX-locaties (in verhouding tot de vaak hogere prijs) onvoldoen-de, dan zullen deze huishoudens blijven Dtten waar ze ritten.

De mogelijkheid om via een soberder uitvoering van de sociale woningbouw de stichtingskosten te verlagen en daarmee de toegankelijkheid voor de doelgroepen te vergroten, kent Djn grenzen. Enerzijds is dat de kwaliteit van de sociale sector in de bestaande voorraad (in de directe omgeving van de nieuwbouwlocaties). Anderzijds is dat de kwaliteit en het imago van de VINEX-Iocatie als geheel.

Tot slot moet bij de ontwikkeling van de nieuwbouw op VINEX-Iocaties voor een zodanige fasering gekozen worden dat er niet in een keer teveel van hetzelfde op de markt komt. Daarmee dreigen afzetproblemen, hetgeen ondermeer kan leiden tot leegstand en fluctuaties in de nieuwbouw. Op deze manier wordt doorstroming wel erg atbankelijk van de grillen van de markt. Een gelijkmatige produktie op de VINEX-Iocaties, gebaseerd op de jaarlijkse opnamecapaciteit van de regionale markt, lijkt het meest gunstig voor de ontwikkeling van die nieuwbouwgebieden. Dus ook hier weer spelen de regionaal verschillende verhoudingen tussen vraag en . aanbod op de woningmarkt een belangrijke rol.

Fasering van het nieuwbouwaanbod op VINEX-Iocaties is essentieel. De basis hiervoor wordt gevormd door de opnamecapaciteit van de regionale woningmarkt.

1

INLEIDING

1.1 Vooraf

Scheefheid en overheidsbeleid

Al weer enige tijd geleden zijn in de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig (Ministerie VROM, 1989) de beleidslijnen voor de volkshuisvesting in het laatste decennium van deze eeuw uiteengezet. De belangrijkste doelstelling van het volks-huisvestingsbeleid is en blijft het bevorderen van de beschikbaarheid van voldoende betaalbare en kwalitatief goede woningen voor huishoudens met een relatief laag inkomen.

De nota gaat daarbij uitvoerig in op een in dat kader evident probleem binnen de volkshuisvesting in Nederland, namelijk de bestaande scheefheid op de woningmarkt. Deze scheefheid wordt door het Rijk als niet wenselijk beschouwd. Het gaat daarbij vooral om de zogenaamde goedkope scheefheid: huishoudens die gezien hun inkomen te goedkoop wonen. Een groot deel van de goedkope woningvoorraad is hierdoor niet beschikbaar voor het huisvesten van de doelgroepen van het volkshuis-vestingsbeleid. Ook bestaat er de zogenaamde dure scheefheid, waarbij huishoudens met een laag inkomen te duur wonen en vaak een beroep op individuele huursubsidie (moeten) doen.

In 1990 werd 38 procent van de goedkope huurwoningen (minder dan f 490,- per maand) bewoond door huishoudens met relatief hoge inkomens; oftewel 730.000 huishoudens woonden te goedkoop. Zo'n 160.000 huishoudens woonden in 1990 te duur; 41 % van alle huurwoningen boven

f

650,- werd bewoond door huishoudens met lage inkomens (Ministerie VROM, 1991a).

In de Trendbrief uit 1993, waarin wordt gereageerd op de uitkomsten van het Trendrapport Volkshuisvesting 1992 (Ministerie VROM, 1993a), wordt het scheef-heidsprobleem nog eens benadrukt. "De omvang van de goedkope woningvoorraad is in relatie tot de omvang van de aandachtsgroep van het volkshuisvestingsbeleid groter dan nodig. Dit gaat samen met een bijzonder hoog percentage huishoudens dat te goedkoop woont" (de eerder genoemde goedkope scheefheid). "Deze goedkope woningen zijn voor een deel nodig voor de huisvesting van de aandachtsgroep. Om deze woningen vrij te maken is aanbod van duurdere woningen nodig" (Ministerie VROM, 1993b).

- - - ---_. __ .. __ .~---~--~---~~~---~-

---Voor de aanpak van het scheefheidsprobleem heeft het Rijk vooralsnog gekozen voor twee belangrijke oplossingsrichtingen (beleidsinstrumenten). Ten eerste tracht ze, zoals uit het voorgaande citaat al duidelijk werd, de doorstroming binnen de woning-voorraad te bevorderen door middel van een strategisch nieuwbouw- en verbeter-beleid. Daarnaast wil ze een stringenter beleid voeren bij woningtoewijzing, zodat de woningen niet bij aanvang van de bewoning al 'scheef worden bewoond. . Zo hoopt ze te komen tot een evenwichtiger verdeling van de verschillende inko-mensgroepen over de woningvoorraad. Mocht blijken dat deze evenwichtige verdeling niet of te langzaam tot stand komt, dan bestaat de mogelijkheid om een 'zwaarder' beleidsinstrumentarium in te zetten, zoals tijdelijke huurcontracten enJof huisvestingsvergunningen met een revisiebeding. Mede gezien de weerstand en het complexe uitvoeringsmechanisme houdt men het voorlopig bij de bevordering van de doorstroming en een strikt toewijzingsbeleid.

Het is overigens een utopie te veronderstellen dat een absoluut evenwichtige verdeling op de woningmarkt haalbaar is. Hier spelen ondermeer de verschillen tussen prijsontwikkelingen binnen de woningvoorraad en inkomensontwikkelingen van huishoudens een storende rol. Daarnaast is er op de woningmarkt ook sprake van een zekere 'inertie' van bepaalde typen huishoudens. Zo neemt de drang om te verhuizen af naarmate het huishouden ouder wordt.

Doorstromingsbeleid

In de grote steden zou vandaag de dag de omvang van de voorraad goedkope huurwoningen voldoende moeten zijn voor het huisvesten van de huishoudens met een laag inkomen. Echter, de goedkope scheefheid gooit hier (deels) roet in het eten. Een strategisch nieuwbouw- en verbeterbeleid kan daar wat aan doen. Door meer duurdere woningen te realiseren in het grootstedelijke gebied, zou de gemeente verhuisketens van te goedkoop wonenden in gang moeten zetten. Uiteindelijk hoopt men op deze manier goedkope woningen in de bestaande woningvoorraad vrij te maken. De huishoudens met een laag inkomen lijken daarbij dus in toenemende mate aangewezen op de bestaande voorraad van goedkope huurwoningen. Door de inperking van diverse overheidssubsidies is de nieuwbouw sowieso steeds minder toegankelijk voor deze huishoudens (Dieleman e.a., 1993).

Sinds het eind van de jaren tachtig is er duidelijk sprake van een koersverandering in het nieuwbouwbeleid. Er worden steeds meer koopwoningen en woningen in de marktsector gebouwd (ook in de grootstedelijke gebieden). In 1988 werd 56% van het aantal voltooide nieuwbouwwoningen in de koopsector gerealiseerd; in 1992 was dit aandeel opgelopen tot 63%. Ook het aandeel nieuwe marktsectorwoningen (exclu-sief premiehuur profit) nam flink toe van 39% in 1988 tot 51 % in 1992. In absolute zin is het aantal voltooide nieuwbouwwoningen overigens sinds 1988 behoorlijk afgenomen: van ruim 118.000 woningen toen tot ruim 86.000 woningen in 1992 (Ministerie VROM, 1994a).

Het genoemde doorstromingsbeleid vergt nieuwbouw en woningverbetering van een hoge kwaliteit in een aantrekkelijk woonmilieu. Alleen op die manier 'trekt' men de mensen uit hun huidige (te goedkope) woning (zie ook Wassenberg e.a., 1994).

Bij de realisatie van de gewenste doorstroming via strategische nieuwbouw spelen ontwikkelingen in het kader van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX) een essentiële rol (Ministerie VROM, 1991b). In de VINEX heeft het Rijk weergegeven hoe de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland in de toekomst (tot 2015) zou moeten verlopen. Tevens heeft zij in de VINEX getracht ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, milieu en mobiliteit beter op elkaar af te stemmen. Dit komt ondermeer naar voren in het VINEX-verstedelijkingsbeleid, dat overigens is aangescherpt in de eerder genoemde Trendbrief bij het Trendrapport Volkshuisves-ting (Ministerie VROM, 1993a & 1993b). De rijksoverheid gaat uit van een concentratie van woningbouw in de stedelijke gebieden. Bij de inrichting van de stadsgewesten worden de nieuwe woongebieden (de VINEX-Iocaties) daarom zo dicht mogelijk bij de bestaande grotere steden gelokaliseerd. Daarnaast gaat men ervan uit dat van de totale nieuwbouw van woningen (zowel binnenstedelijke als uitbreidingslocaties) minstens de helft in de marktsector wordt gerealiseerd. Voor uitbreidingslocaties is dat aandeel zelfs 70 % .

Woningtoewijzingsbeleid

Naast het doorstromingsbeleid speelt ook de verscherping van het woningtoewij-zingsbeleid een belangrijke rol bij het aanpakken van het scheefheidsvraagstuk. Zo is ter bestrijding van de dure scheefheid de fiatteringsgrens binnen het systeem van individuele huursubsidie (IHS) ingevoerd. Bij woningtoewijzing waarbij een huishouden aanspraak zou kunnen maken op meer dan

f

300,- huursubsidie per maand (peildatum juli 1994) moet de lokale overheid fiatteren. Daarnaast wordt ter bestrijding van de goedkope scheefheid stringenter de hand gehouden aan de huur/inkomenstoets. Bovendien vindt deze toets thans plaats op basis van het huishoudinkomen in plaats van alleen het inkomen van de aanvrager. Tot slot geldt met ingang van juli 1994 de nieuwe huisvestingsverordening, een uitvloeisel van de Huisvestingswet (1993). In deze Huisvestingswet wordt ondermeer beter aangesloten bij de normen voor woningtoewijzing uit de Nota Volkshuisvesting. Ook is er sprake van uniformering van beleid op het regionale schaalniveau.

Integratie en regionalisering

Van groot belang voor zowel het doorstromingsbeleid als het woningtoewijzingsbe-leid is het schaalniveau waarop de genoemde processen zich afspelen. De rijksover-heid gaat daarbij van het volgende uit: "Het vinden van een antwoord op de geschetste ontwikkelingen kan alleen adequaat op lokaal en regionaal niveau gebeu-ren. Tevens vraagt dit om een integrale benadering die niet ophoudt bij de traditio-nele volkshuisvestingsgrenzen" (VROM 1991a).

Het belang van integraal beleid is al eerder aangehaald bij de weergave van het VINEX-verstedelijkingsbeleid.

Het regionale schaalniveau komt daarnaast op diverse manieren als belangrijke factor naar voren. Zo moeten er in het kader van de Huisvestingswet en Huisvestingsveror-dening in regionaal verband afspraken gemaakt worden over woningtoewijzing. Met andere woorden: in plaats van lokale bindingseisen zullen voortaan regionale eisen in de verordeningen worden opgenomen. Dit heeft natuurlijk zijn gevolgen voor