Instytut Spraw Publicznych Wydział Zarządzania i Komunikacji Społecznej
Uniwersytet Jagielloński
ZARZĄDZANIE TERYTORIALNE JAKO DZIEDZINA ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO
Celem niniejszej wypowiedzi jest teoretyczne ujęcie pojęcia „zarządzanie teryto- rialne”. Na tle szerszej koncepcji zarządzania publicznego autor wskazuje specyfi kę zarządzania terytorialnego, sytuując je pomiędzy szeroko rozumianym zarządza- niem publicznym a wąskim, odnoszącym się do funkcjonowania urzędów i organi- zacji publicznych, pojęciem zarządzania w administracji publicznej. Defi niowanie zarządzania terytorialnego wymaga przy tym doprecyzowania i przedstawienia atrybutów tzw. organizacji terytorialnej, będącej strukturą zawiadującą funkcjono- waniem i rozwojem określonego terytorium.
Zarządzanie publiczne jako dziedzina nauk o zarządzaniu
Zarządzanie publiczne jest relatywnie nowym obszarem badawczym nauki o zarzą- dzaniu. Według Barbary Kożuch, można je zdefi niować następująco: „Zarządzanie publiczne to dyscyplina szczegółowa nauki o zarządzaniu, której głównym obiek- tem badań jest zarządzanie poszczególnymi organizacjami sfery publicznej, przede wszystkim instytucjami publicznymi oraz makrosystemami, inaczej makroorgani- zacjami, jak gospodarka narodowa i państwo, a także mezosystemami, np. regiona- mi i poszczególnymi sferami życia publicznego” (Kożuch 2004, s. 59). Przedmiotem badań zarządzania publicznego są zatem sposoby i zakres konceptualizacji działań umożliwiających wyznaczanie celów organizacji tworzących sferę publiczną, orga- nizowanie ich działalności, a także właściwe i skuteczne ukierunkowanie tak zorga- nizowanego działania, by kreować wartości społeczne i realizować interes publicz- ny (Kożuch 2004, s. 60).
Kożuch wyszczególnia zakres zarządzania publicznego według dwóch kryte- riów: dziedzin życia społeczno-gospodarczego oraz szczebli zarządzania. Zgodnie z pierwszym z wymienionych kryteriów autorka ta wyróżnia:
1) zarządzanie w sferze gospodarczej (infrastruktura dla działalności gospodar- czej, zarządzanie fi nansami publicznymi, zarządzanie produkcją – utrzymy- wanie sektora przedsiębiorstw państwowych i komunalnych,
2) zarządzanie bezpieczeństwem publicznym, 3) zarządzanie zdrowiem publicznym, 4) zarządzanie edukacją,
5) zarządzanie kulturą.
Odnosząc się do szczebli zarządzania, B. Kożuch wyodrębnia:
• zarządzanie organizacjami szczebla podstawowego, tj. mikrozarządzanie,
• mezozarządzanie, obejmujące zarządzanie w różnych układach przestrzen- nych oraz w różnych sferach życia społeczno-gospodarczego,
• makrozarządzanie, czyli zarządzanie w skali całej gospodarki narodowej,
• zarządzanie międzynarodowymi organizacjami publicznymi (Kożuch 2004, s. 60).
Jednostka terytorialna jako organizacja terytorialna
Zarządzanie jest procesem, który zachodzi w organizacji. W celu zdefi niowania po- jęcia zarządzania terytorialnego trzeba więc podjąć próbę określenia rodzaju orga- nizacji, do której to pojęcie się odnosi. Za J. Stonerem, R. Freemanem i D. Gilbertem przyjmijmy, że – w sensie ogólnym – organizacja to „dwie lub więcej osób współ- pracujących w ramach określonej struktury stosunków, aby osiągnąć określony cel lub zbiór celów” (Stoner, Freeman, Gilbert 2001, s. 619). Warto także przypomnieć w tym miejscu za B. Kożuch trzy następujące znaczenia pojęcia organizacji:
• znaczenie czynnościowe, odnoszące się do czynności organizowania; organi- zacja to tworzenie lub przekształcanie zorganizowanych całości, a więc sam proces organizowania;
• znaczenie atrybutowe, stanowiące, że organizacja to pewien szczególny ro- dzaj stosunków części do siebie i do złożonej z nich całości; organizacja w uję- ciu atrybutowym jest rezultatem zorganizowania, a sposoby powiązania czę- ści odzwierciedlone są w strukturze organizacyjnej;
• znaczenie rzeczowe, wprowadzone przez Tadeusza Kotarbińskiego, według którego organizacja to pewien rodzaj całości ze względu na stosunek do niej własnych elementów; organizacja to rezultat organizowania (Kożuch 2007, s. 79–81).
Wspomnijmy również pięcioelementowy model organizacji opracowany przez F. Kasta i J.E. Rosenzweiga. Model ten ma charakter systemowy i przedstawia organizację jako wyodrębnioną całość, wchodzącą w interakcje z otoczeniem.
Wyróżniono przy tym następujące podsystemy:
• podsystem celów i wartości, czyli wyraz związków organizacji z otoczeniem;
organizacja jako podsystem społeczeństwa pełni w nim określoną funkcję, co wpływa na jej cele, zbieżne z zaspokajaniem określonej społecznej potrzeby;
podsystem celów i wartości pozostaje pod wpływem społeczno-kulturowego
elementu otoczenia ogólnego, a zarazem – uczestników organizacji; warto- ści dominujące w otoczeniu, w którym organizacja funkcjonuje, przenikają do niej;
• podsystem psychospołeczny, czyli działające i wzajemnie powiązane jednost- ki i grupy ludzkie, ich motywy i cele, do których realizacji dążą; wiąże się z tym system ró1 organizacyjnych, stosunki władzy i wpływów w organiza- cji oraz rozwój grup w organizacji; podsystem psychospołeczny opiera się na swoistym probabilizmie ludzkich zachowań;
• podsystem techniczny, czyli technika i technologia wykorzystywana w proce- sach zachodzących w organizacji; w podsystemie tym wskazać można wypo- sażenie techniczne oraz wiedzę niezbędną do jego wykorzy stania; podsystemy techniczne organizacji odzwierciedlają różne rodzaje działalności i uwarunko- wania wynikające z otoczenia ogólnego; podsystem techniczny funkcjonuje, opierając się na logice deterministycznej;
• podsystem struktury, czyli układ i wzajemne zależności w całej organizacji, między poszczególnymi podsystemami oraz w ich ramach; podsystem struk- tury godzi różnice kierujące podsystemami: technicznym (związki przyczy- nowo-skutkowe) i psychospołecznym (prawdopodobieństwo ludzkich zacho- wań); podsystem struktury określa sposób podziału, koordynacji i integracji zadań, związki wynikające z podziału władzy oraz przebieg procesów pracy i wewnętrzne systemy komunikacji (formalna struktura organizacji, schemat organizacyjny, zakresy zadań, uprawnień i odpowiedzialności);
• podsystem zarządzania, czyli stosunki i oddziaływania zapewniające utrzy- manie wewnętrznej i zewnętrznej, dynamicznej równowagi organizacji; istotą zachowania owej równowagi jest dostosowywanie podsystemów psychospo- łecznego, technicznego oraz rozwiązań strukturalnych do zmieniających się celów i zadań, a zarazem – stymulowanie współdziałania wszystkich części w sposób zapewniający powodzenie w funkcjonowaniu całości (Kożuch 2007, s. 88–92).
W kontekście powyższych ujęć o charakterze teoretycznym warto doprecyzować i osadzić na szerszym tle – wprowadzone przez autora w 2003 r. – pojęcie organiza- cji terytorialnej (Noworól, Dąbrowska, Sobolewski 2003).
Zdefi niowanie organizacji terytorialnej wymaga wcześniejszego określenia po- jęcia „terytorium”. Termin ten oznacza, w pierwszym rzędzie, pewną, określoną fi zycznie przestrzeń. W przestrzeni tej zachodzą rozmaite zjawiska, które można uporządkować w różny sposób. Autor skłania się do rozumienia złożoności i zależ- ności zjawisk terytorialnych w postaci systemu (Chojnicki, Czyż 2004; Kosiedowski 2001). System, za Ludwigiem von Bertalanffym, to całość składająca się z części pozostających „w stanie interakcji” (von Bertalanffy 1984, s. 48). Ogólnie – sys- tem to układ elementów o określonej strukturze, będący uporządkowaną logicz- nie całością. Terytoria mogą przy tym być traktowane jako tzw. systemy otwarte, w tym sensie, że „otwierają się” na otoczenie i dla przetrwania muszą znajdować się w odpowiedniej z tym otoczeniem relacji. Pojęcie „systemu otwartego” wprowadził L. von Bertalanffy. Właśnie dzięki otwartości systemy żywe posiadają możliwość
samoregulacji i względnej stabilności w zmiennym otoczeniu, co wiąże się m.in.
z ujemną entropią (negentropią) (von Bertalanffy 1984, s. 156). Gareth Morgan ze- stawił kluczowe pojęcia z zakresu systemów otwartych, wymieniając:
• homeostazę, jako zdolność samoregulacji i utrzymywania stanu stabilności, przy wykorzystaniu tzw. sprzężeń zwrotnych;
• ujemną entropię (negentropię), polegającą na tym, że systemy otwarte usiłu- ją podtrzymać swoje istnienie przez pobieranie energii z otoczenia, wzajem- ne ścisłe powiązania: struktury wewnętrznej, funkcji, zróżnicowania i inte- gracji systemów;
• niezbędną różnorodność, która polega na tym, że wewnętrzne mechanizmy re- gulacyjne systemu muszą być tak różnorodne jak otoczenie, z którym próbu- ją sobie radzić;
• ekwifi nalność, oznaczającą, że w systemie otwartym może istnieć wiele róż- nych dróg pozwalających dotrzeć do danego stanu końcowego;
• zdolność do ewolucyjnego rozwoju, uzależnioną od tego, czy system jest w stanie przechodzić do bardziej złożonych form zróżnicowania i integracji (Morgan 2002, s. 48–49).
Uwzględniając powyższe, a także inne ujęcia teoretyczne1, autor zaproponował we wcześniejszych publikacjach, aby terytorium – jako środowisko życia człowieka – pojmować jako system zależności obejmujący następujące cztery elementy skła- dowe – podsystemy:
– środowisko przestrzenne (materię nieożywioną i ożywioną), która posiada aspekty: geometryczny, techniczny, środowiskowy – przyrodniczy i estetyczny;
– kapitał ludzki – „człowieka”, który – jako fenomen – posiada aspekty: zdro- wotny, psychologiczno-społeczny, artystyczny, religijny;
– kapitał organizacyjny – związki pomiędzy ludźmi oraz między ludźmi i środowiskiem przestrzennym, które posiadają aspekty: technologiczny, in- formacyjny, polityczny i społeczny, ekonomiczny;
– zarządzanie systemem terytorialnym, jako szczególny element składowy podsystemu „kapitał organizacyjny” (Noworól 2007, s. 20–21).
Przed określeniem głównych elementów teoretycznych niniejszej wypowie- dzi warto przypomnieć też, kluczowe dla niej, pojęcie administracji publicznej.
Defi nicja tego pojęcia, autorstwa A. Szpora, określa administrację publiczną jako
„zjawisko społeczne, na które składają się określone działania określonych podmio- tów”. W ujęciu A. Szpora charakter administracji publicznej tworzą działania, któ- re są m.in.: ukierunkowane na realizację celów publicznych, wykonywane w grani- cach prawa, wykonywane w imieniu i na rachunek związku publiczno-prawnego, polityczne, planowe, wykonawcze, ale czasem i – twórcze, wreszcie – władcze lub niewładcze, w zależności od celu (Szpor 1999).
Rozpatrując podsystem zarządzania systemem terytorialnym, wyróżnić zatem można organizację terytorialną. Dla organizacji takiej prawdziwe są trzy warunki:
1 Interesujące ujęcie cech i ogólnego modelu organizacji przedstawił w latach dziewięćdziesiątych L. Krzyżanowski (1994, s. 170–176).
• podstawowy obszar działania organizacji terytorialnej stanowi jednostkę po- działu terytorialnego, stworzoną w celu wykonywania administracji publicz- nej (warunek przestrzenny i prawny);
• zespół osób tworzących organizację terytorialną stanowi wspólnotę obywateli zamieszkujących określone terytorium (warunek społeczny);
• podstawą działania wspólnoty terytorialnej jest struktura stosunków, wyni- kających z aktów prawnych, określających system wewnętrznych i zewnętrz- nych uwarunkowań rozwoju i funkcjonowania (warunek prawno-ekonomicz- ny, a zarazem – zarządczy).
Organizacją terytorialną będą więc jednostki podziału terytorialnego kraju: wo- jewództwo, powiat, gmina, a także – państwa i Unia Europejska. Organizacje takie charakteryzować się winny specyfi cznymi cechami, określającymi ich podmioto- wość w odniesienia do sterowania procesami rozwoju i funkcjonowania na określo- nym terytorium.
W kontekście przytoczonego wcześniej systemowego modelu organizacji Kasta- -Rosenzweiga za niezbędne należy uznać następujące elementy charakteryzujące organizację terytorialną:
1) określone granicami administracyjnymi środowisko przestrzenne jednost- ki terytorialnej tworzy „podsystem technologiczny” organizacji terytorial- nej, na który składają się zasoby przyrodnicze oraz infrastruktura społeczna i techniczna;
2) zamieszkująca jednostkę terytorialną wspólnota ludzi może być rozpatrywa- na w dwóch ujęciach:
a) jako kapitał ludzki – mieszkańcy stanowiący fundament „podsystemu psychospołecznego” organizacji terytorialnej;
b) jako – właśnie – „wspólnota”, czyli grupa charakteryzująca się okre- ślonym kapitałem społecznym – mieszkańcy tworzą „podsystem celów i wartości”, ukierunkowujący funkcjonowanie organizacji terytorialnej;
3) system wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań rozwoju i funkcjonowa- nia jednostki terytorialnej również może być rozpatrywany w dwóch ujęciach:
a) jako „podsystem struktury” organizacji terytorialnej, która to struktura zbudowana jest na prawach i obowiązkach obywatelskich, gwarantowa- nych osobowością prawną, a pośrednio – na godzeniu spraw środowisko- wo-przestrzennych (podsystemu technologicznego) z potrzebami społecz- nymi (podsystemami: psychospołecznym oraz celów i wartości);
b) jako „podsystem zarządzania” organizacji terytorialnej, który zapewnia sprawne, skuteczne i zgodne z prawem relacje pomiędzy władzą politycz- ną, administracją publiczną oraz społeczeństwem.
Relacje między poszczególnymi elementami podsystemu zarządzania organi- zacją terytorialną (rządzenia), a przy tym – wielokierunkowe powiązanie admini- stracji ze sferą polityki i społeczeństwem trafnie opisali V. Peristeras i T. Tsekos (2003). Zobrazowali oni wzajemne powiązania podmiotów uczestniczących w sys- temie sprawowania władzy w systemie demokratycznym, wskazując ich najważniej- sze role:
• społeczeństwo wybiera (legitymizuje) władzę polityczną, kierując do niej swoje oczekiwania i potrzeby;
• władza polityczna formułuje prawo określające sposób działania organizacji terytorialnych;
• administracja świadczy usługi na rzecz społeczeństwa, w szczególności na rzecz przedsiębiorców i organizacji obywatelskich.
Tak więc, w konsekwencji wskazać można następujące atrybuty organizacji te- rytorialnej:
• własne, ściśle określone terytorium;
• osobowość prawna, jako wyraz podmiotowości wspólnoty terytorialnej;
• demokratycznie wybierane władze jako podstawa systemu zarządzania;
• budżet (a w nim – dochody własne) i własny majątek jako instrument zarzą- dzania;
• zadania publiczne jako realizacja potrzeb wspólnoty przez procesy animowa- ne przez władze polityczne oraz administrację publiczną.
Można przyjąć, że jednostka terytorialna, powołana do wykonywania admini- stracji publicznej, stanowi zasób: przestrzenny, demografi czny i organizacyjny (spo- łeczno-gospodarczy), który – dzięki temu, że jednostka ta jest zarazem organizacją – uzyskuje wewnętrzną strukturę stosunków i zależności, a – w konsekwencji – toż- samość.
Krytycznym problemem metodologicznym delimitacji organizacji – systemów terytorialnych jest ich identyfi kacja. Każdy z aspektów może przy tym stać się przy- czynkiem określenia granic czy też skali poszczególnych jednostek terytorialnych (granice przestrzenne, różnice etniczne i kulturowe, kryteria o charakterze organi- zacyjnym i zarządczym, np. czas dojazdu do ośrodka centralnego, zakres obsługi usługami publicznymi itd.). Uwzględniając złożoność uwarunkowań historycznych – w praktyce – wyznaczanie granic jednostek dokonywane jest więc głównie we- dług kryteriów natury organizacyjnej, związanych ze stosowanymi systemami za- rządczymi2.
Zarządzanie terytorialne – próba defi nicji
Autor rozumie zarządzanie terytorialne jako zarządzanie organizacjami terytorial- nymi w opisanym powyżej rozumieniu. Podkreślić należy, że zarządzanie teryto- rialne wpisuje się w nurt tzw. zarządzania przez cele. Określa się tak systemową metodę zarządzania, polegającą na zespołowym określeniu tego, czego oczeku- je się od każdej jednostki (pracownika) czy komórki organizacyjnej, ocenie tego, co już zostało osiągnięte oraz formułowaniu i realizowaniu planów usprawnień (Koźmiński, Piotrowski 1996, s. 698). Uściślając znane defi nicje zarządzania, autor proponuje określić zarządzanie jako zawiadywanie (sterowanie) systemami (pod-
2 Przykładem tego jest redukowanie liczby gmin w krajach skandynawskich, co wiąże się z wpro- wadzaniem e-usług, zmniejszających obciążenie administracji i ułatwiających załatwianie spraw.
systemami) organizacji, a w tym – jej strukturami, dla osiągnięcia określonych ce- lów. Przytoczona defi nicja posługuje się pomocniczo dwoma ważnymi pojęciami:
systemu i sterowania. Przez sterowanie rozumieć będziemy działalność związaną z regulowaniem systemu dla osiągnięcia określonego celu. Sterowanie będzie więc odnosiło się zarówno do wewnętrznego funkcjonowania systemu, jego spójności i sprawności, jak i do oddziaływania systemu na otoczenie, w tym poprzez własny rozwój i zakres interakcji.
W opisywanym ujęciu zarządzanie terytorialne (zarządzanie organizacjami te- rytorialnymi) to jeden z podsystemów systemu terytorialnego, obejmujący zawiady- wanie – sterowanie (kierowanie) podsystemami organizacji terytorialnej, a w tym – jej elementami strukturalnymi dla osiągnięcia określonych przez zarządzającego celów. Wspólnota terytorialna jest – poprzez władze polityczne oraz administrację publiczną – podmiotem zarządzającym organizacją terytorialną.
Istotne z punktu widzenia zarządzania podsystemy organizacji terytorialnej:
• uwarunkowane są podsystemami systemu terytorialnego (środowisko prze- strzenne, kapitał ludzki, organizacja, zarządzanie systemem);
• wynikają z natury zmian w podsystemach terytorium, co obejmuje: strukturę wewnętrzną, możliwości regulacyjne, zdolność do innowacji, dynamikę zmia- ny, relacje z otoczeniem;
• mają źródło w celach i funkcjach tej organizacji: przestrzennych, społecznych, gospodarczych, oraz
• konsekwencją założonego modelu procesu zarządzania (planowanie, organi- zowanie, przewodzenie, kontrola)3.
W defi nicji zarządzania wyróżniono trzy komponenty: cele, style zarządzania – regulowania procesów oraz rodzaje powoływanych do życia instytucji, związa- nych z zarządzaniem terytorialnym.
Cele publiczne
Ukierunkowanie funkcjonowania organizacji terytorialnej ma znaczenie podsta- wowe dla zrozumienia sensu i struktury funkcjonowania jednostek terytorialnych.
Określanie zasad zarządzania organizacjami terytorialnymi (wytycznych sprawo- wania władzy) wymaga zarysowania celów o charakterze publicznym, które winny znaleźć się w osi zainteresowań oraz być przedmiotem szczególnej troski podmioto- wo rozumianej administracji. W społeczeństwach demokratycznych cele zarządza- nia terytorialnego i sprawowania władzy publicznej zwykle sprowadza się do trzech grup, które stanowią:
• cele społeczno-polityczne – zaspokajanie potrzeb wspólnoty;
3 Przyjęto model procesu zarządzania (kierowania) zdefi niowany przez J. Stonera, R. Freemana i D. Gilberta, uwzględniający cztery etapy: planowania, organizowania, przewodzenia (bieżącego kie- rowania) i kontroli (Stoner, Freeman, Gilbert 2001, s. 24–27).
• cele gospodarcze (zasilanie) – tworzenie siły napędowej funkcjonowania orga- nizacji terytorialnych;
• cele środowiskowe – gospodarowanie przestrzenią: środowiskiem naturalnym i kulturowym jednostek terytorialnych.
Style realizacji celów publicznych
Jeżeli osią sprawczą zarządzania jest sterowanie (kierowanie), to warto wyróżnić jego style, ujęte w kilku charakterystycznych dla funkcjonowania administracji publicznej aspektach. Style zarządzania w jednostkach terytorialnych można upo- rządkować według następujących pięciu aspektów: kierunku sterowania, zakresu sterowania, stopnia jawności sterowania, postaw wykonawców sterowania, sposobu zasilania systemu sterowania. We wcześniejszych publikacjach autor opisał tę pro- blematykę, akcentując skrajne postawy w obrębie każdego z opisywanych aspektów (Noworól 2007, s. 75–79).
Struktury organizacyjne w realizacji celów publicznych
Warto w tym miejscu przytoczyć defi nicję organizacji publicznej, sformułowa- ną przez B. Kożuch: „W świetle dotychczasowych rozważań organizację publiczną można określić, jako złożoną całość, posiadającą cechy właściwe dla wszystkich or- ganizacji. Jej istotę stanowi (…) ukierunkowanie na realizację interesu publicznego”
(Kożuch 2005, s. 34). Autorka podkreśla, że tzw. publiczność organizacyjna prze- jawia się w czterech wymiarach: specyfi cznych relacjach z otoczeniem, wyróżnia- jących się celach, strukturze i wartościach (Kożuch 2005, s. 35–39). Wymienione wyżej cechy organizacji publicznych odnoszą się w pełni do organizacji terytorial- nych. Typologia struktur związanych z zarządzaniem terytorialnym została ujęta we wcześniejszych publikacjach przez autora w trzech aspektach: zasięgu przestrzen- nego organizacji terytorialnej i związanych z tym zadań, pozycji obywatela wobec systemu zarządzania terytorialnego, efektywności wykorzystania majątku i fi nan- sów publicznych (Noworól 2007, s. 79–83).
Specyfi ka zarządzania terytorialnego
Na specyfi kę zarządzania terytorialnego spojrzeć należy przede wszystkim w kon- tekście złożoności, która wynika z natury systemów terytorialnych i związanych z tym potrzeb mieszkańców. W tabeli 1 podjęto próbę usystematyzowania głównych problemów zarządczych, tworzących elementy zarządzania terytorialnego.
T a b e l a 1. Kluczowe problemy zarządcze organizacji terytorialnej jako obszar badawczy zarządzania terytorialnego
Podsystemy teryto- rialne
Podsystemy branżowe organizacji terytorialnej
Kluczowe problemy zarządzania terytorialnego
Podsystemy środowiska przestrzennego
Podsystemy ochrony zasobów środowiska
przestrzennego Rozpoznanie zasobów:
• kapitał środowiska przestrzennego
• atrakcyjność dla ludności napływowej
• atrakcyjność turystyczna terytorium Środowisko przyrodnicze
Środowisko kulturowe
Podsystemy rozwoju środowiska – polityka inwestycyjna
Rozpoznanie i kształtowanie przestrzeni:
• uwarunkowania i potencjał terenów
• dostępność i powiązania z otoczeniem
• skala niezbędnych procesów rewitalizacji Rozpoznanie i kształtowanie infrastruktury technicznej:
• jakość życia wspólnoty samorządowej
• bogactwo i wydajność infrastruktury
• atrakcyjność dla ludności napływowej Zagospodarowanie i planowanie
przestrzenne
Zabudowa – stan zagospodarowania śro- dowiska kulturowego
Tereny zieleni i cmentarnictwo, jako ele- menty środowiska
Infrastruktura techniczna i gospodarka komunalna
Komunikacja i drogownictwo
Podsystem kapitał ludzki
Demografi a Rozpoznanie zasobów:
• kapitał ludzki Podsystemy zabezpieczenia społecznego
Rozpoznanie zasobów:
• jakość życia wspólnoty – wykluczenie społeczne
• kapitał społeczny
• atrakcyjność dla ludności napływowej Rozpoznanie i kształtowanie infrastruktury społecznej:
• podnoszenie jakości życia
• podnoszenie atrakcyjności terytorium dla ludności napływowej
• tworzenie warunków sprzyjających roz- wojowi gospodarczemu
Ochrona zdrowia
Pomoc społeczna dla osób zagrożonych wykluczeniem
Bezpieczeństwo publiczne Podsystemy rozwoju społecznego Wykształcenie ludności Kultura
Rekreacja
Podsystemy teryto- rialne
Podsystemy branżowe organizacji terytorialnej
Kluczowe problemy zarządzania terytorialnego
Podsystem „organizacja”
Podsystemy dotyczące organizowania
życia społeczno-gospodarczego Wsparcie procesów (o znaczeniu dla jako- ści życia i rozwoju), obejmujących:
• potencjał gospodarczy terytorium – siłę na- pędową rozwoju i dobrobytu mieszkańców
• otwartość na „nową gospodarkę”
• zasoby ludzkie – jako kapitał terytorium
• zwalczanie bezrobocia – skutku restruktu- ryzacji gospodarki
Wspieranie rozwoju społeczno-gospo- darczego
Wspieranie przedsiębiorczości Nauka i innowacyjność gospodarcza Oddziaływanie na rynek pracy
Podsystem zarządzania organizacją terytorialną („zarządzanie w administracji publicznej”)
Podsystemy zarządcze
Sprawność i skuteczność zarządzania jednostką terytorialną
Zarządzanie bieżące (planowanie, organizowanie, administrowanie – kierowanie, kontrola) – gospodarka komunalna
Gospodarka mieniem
Informacja i komunikacja społeczna – marketing terytorialny
Finanse publiczne
Źródło: opracowanie własne.
Powyższa tabela prezentuje, w jaki sposób wymienione grupy podsystemów or- ganizacji terytorialnej nakładają się na siebie, tworząc wielowymiarową sieć powią- zań i zależności. W tabeli 1 – w kolumnie 3 – przedstawiono kluczowe problemy za- rządcze, które ukierunkowują oddziaływania podsystemu zarządzania na pozostałe elementy. Oddziaływania te wytyczają sposób zawiadywania sprawami publiczny- mi, wykorzystujący określonego typu narzędzia (instrumenty) zarządcze. Materia zarządzania terytorialnego wymaga zatem szerokiego i interdyscyplinarnego spoj- rzenia na problemy wspólnoty samorządowej i nie może być ograniczana do zarzą- dzania w urzędach i jednostkach organizacyjnych administracji publicznej.
Bibliografi a
Bertalanffy von L. (1984), Ogólna teoria systemów. Podstawy, rozwój zastosowania, PWN, Warszawa.
Chojnicki Z., Czyż T. (2004), Główne aspekty regionalnego rozwoju społeczno-gospodarcze- go, [w:] Rozwój regionalny i lokalny w Polsce w latach 1989–2002, red. J. Parysek, Bogucki – Wydawnictwo Naukowe, Poznań.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (DzU 1994.124.607).
Kosiedowski W. (2001), Teoretyczne problemy rozwoju regionalnego, [w:] Zarządzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki, red. W. Kosiedowski, Dom Organizatora, Toruń.
Koźmiński A., Piotrowski W. (1996), Zarządzanie. Teoria i praktyka, Słownik, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
Kożuch B. (2004), Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Wydawnictwo Placet, Warszawa.
Kożuch B. (2005), Specyfi czne cechy organizacji publicznej, [w:] Z teorii i praktyki zarządzania publicznego, red. B. Kożuch, T. Markowski, Fundacja Współczesne Zarządzanie, Białystok.
Kożuch B. (2007), Nauka o organizacji, CeDeWu, Warszawa.
Krzyżanowski L. (1994), Podstawy nauk o organizacji i zarządzaniu, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
Morgan G. (2002), Obrazy organizacji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa.
Noworól A. (2007), Planowanie rozwoju terytorialnego w skali regionalnej i lokalnej, Wy- dawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków.
Noworól A., Dąbrowska K., Sobolewski A. (2003), Podstawy zarządzania w administracji pu- blicznej, Wyższa Szkoła Amdinistracji Publicznej w Szczecinie, Szczecin.
Peristeras, V., Tsekos T. (2003), e-Governance as a Public Policy Framework, „UNTC Occasional Paper Series”, nr 4.
Stoner J., Freeman R., Gilbert D. (2001), Kierowanie, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.
Szpor A. (1999), Administracja i jej pojęcia podstawowe, „Polis” 29.03.1999.
