WONINGKWALITEIT EN WOONUITGAVEN
VAN DE SOCIALE EN LICHT
GESUBSIDIEER-DE SECTOR;
een verkenning van de relatieve marktpositie
Bibliotheek TU Delft
WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel.: (015) 783005
WONINGKW ALITElT EN WOONUITGA VEN
V AN DE SOCIALE EN LICHT
GESUBSIDIEER-DE SECTOR;
een verkenning van de relatieve marktpositie
P.1. Boelhouwer B.L.M. van de ven
m.m. v. A.A.A. Mariën en A. Straub
De werkdocumenten worden uitgegeven door: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft Tel.: (015) 783254
Onderzoek uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimte-lijke Ordening en Milieubeheer.
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BmLIOTHEEK, 'S-GRA VENHAGE
Boelhouwer, P.J. en B.L.M. van de Ven
Woningkwaliteit en woonuitgaven van de sociale en licht gesubsidieerde sector; een verkenning van de relatieve marktpositie IP.J. Boelhouwer en B.L.M. van de Ven; m.m.v. A.A.A. Mariën en A. Straub. - Delft: Delftse Universitaire Pers. 111. -Werkdocument OTB, ISSN 0923-9871 ; 94-05)
Met lit. opg. ISBN 90-407-1065-1 NUGI 655
Trefw.: kwaliteitszorg ; sociale woningbouw
Copyright 1994 by P.J. Boelhouwer en B.L.M. van de Ven
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, rnicrofllm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University
INHOUD
1. INLEIDING .... .. ... ... ... ... ... 1 1.1 Aanleiding tot het onderzoek ... ... ... .. 1 1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen ... .. ... .... 4 1. 3 Onderzoeksopzet ... . . . ... ... .. ... 5 1.4 Opbouw van het rapport ... ... ... ... ... 7
2. KOSTEN- EN KWALITEITSBEPALING:BELEIDSKADER ... .... . 9 2.1 Inleiding ... .. . . ... ... .. 9 2.2 Nieuwbouwsubsidiëring en -kwaliteit in de afgelopen jaren ... 9 2.2.1 Uitwerking van de subsidieregelingen ... ... 12 2.3 Grondkosten en grondkostensubsidies ... ... ... .... ... 12 2.4 Theorievorming over kosten- en kwaliteitsbepaling van
nieuwe woningen ... ... ... ... .. . . .. 14 2.4.1 Het begrip kwaliteit .. .. ... ... ... ... .... ... .. 14 2.4.2 Overheidscontrole op de kosten-kwaliteitsverhouding . . . 14 2.4.3 Gemeentelijke controle op de kosten-kwaliteitsverhouding 15 2.4.4 Methoden om bouwkosten in een vroeg stadium te beoordelen 16 2.4.5 Kwaliteitsopvattingen van de afnemers ... .. ... .... 17
3. SAMENSTELLING,KWALITEITEN KOSTEN VAN DE NIEUWBOUW 21 3.1 Inleiding ... ... .. .... ... . . . 21 3.2 De samenstelling van de nieuwbouwproduktie tussen 1981-1992 .. 22 3.3 Kosten- en kwaliteitskenmerken van de nieuwbouw volgens
KODAL tussen 1987-1990 ... ... ... ... ... 27 3.4 Samenvatting ... .. ... ... ... . 32
4. WONINGKWALITEITEN WOONUITGA VENIN VOORRAAD
EN NIEUWBOUW .... . . .. 35 4.1 Inleiding .... .... ... ... ... .. . . .. 35 4.2 Theoretische uitwerking van de woonuitgaven in het eerste jaar
van bewoning ... ... ... .. ... .. ... 37 4.3 Empirische uitwerking van de woonuitgaven en woonkwaliteit
5 KOSTEN-KWALITEITSBELEID OP LOKAAL NIVEAU ... .... 55 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 Inleiding ... .. . . ... .. . . ... . . . . Besluitvormingsprocessen en taakverdeling ... ... .... . Stimuleren van nieuwbouw in de marktsector . . . ... . . Beleidsuitgangspunten .... ... ... ... ... . Produktie en planaanbod ... . . . ... .. . . Besluitvorming ... . . . .. . . .... ... . . Kwaliteitseisen ... ... ... ... ... . Huur- en koopprijsvaststelling ... ... ... ... ... . . Concurrentiepositie van de verschillende nieuwbouwcategorieën
55 56 57 60 62 64 66 67 69 6 SAMENVATTING,CONCLUSIES EN BELEIDSAANBEVELINGEN 73 6.1 Inleiding ... ... ... . . . ... .. ... .... ... 73 6.2 De concurrentiepositie van de sociale en licht gesubsidieerde
woningcategorieën . . . ... ... ... . . ... ... .... 73 6.2.1 Inleiding .. ... . . . .. . . ... .... 73 6.2.2. Kosten- en kwaliteitskenmerken van de nieuwbouwproduktie 74 6.2.3 Woonuitgaven versus woningkwaliteit ... ... .. ... ,.... ... 75 6.2.4 Gepercipieerde concurrentiepositie van de woningcategorieën 77 6.3 Het afwegingsproces van kosten en kwaliteit . . . . . . . . . .. 79 6.4 Conclusies en beleidsaanbevelingen .. . . .... .. 82
LITERATUUR. . . . . . . . . . . . .. 87 BIJLAGE I
KOSTEN EN KWALITEIT VAN WONINGEN BUITEN STADSGEWESTEN 93 BIJLAGE 11
lJITKOMSTEN WBO- EN BNW-ANALYSES . . . . . . .. 95
BIJLAGEill
GEMEENTE AMSTERDAM ... . . ... ... .... .. ... 111
BIJLAGE IV
GEMEENTE ROTTERDAM . . . ... ... ... 119
BIJLAGE V
GEMEENTE DEN HAAG . . . .... ... ... ... . . . ... 131
BIJLAGE VI
GEMEENTE UTRECHT ... . . ... . . . .. 141
BIJLAGE VII
BIJLAGEVm GEMEENTE ENSCHEDE . . . ... . . .. 155 BIJLAGE IX GEMEENTE ARNHEM . . . .. . . .. . . 159 BIJLAGE X GEMEENTE MAASTRICHT ..... . . ... ... ... ... ... 167 BIJLAGE XI GEMEENTE EMMEN ... .... ... .. . . .... ... 173 BIJLAGE XII GEMEENTE LEEUWARDEN . . . ... ... ... .. . 179
VOORWOORD
In dit rapport wordt verslag gedaan van een onderzoek uit 1993 naar de concurren-tiepositie van de verschillende nieuwbouw-subsidiecategorieën, zowel onderling als in relatie met de bestaande woningvoorraad, in met name stedelijke gebieden. Hierbij is de vraag aan de orde of, in de diverse woningcategorieën, de woning-kwaliteit in verhouding staat tot de woonuitgaven.
Verder besteedt het rapport aandacht aan de manier waarop de lokale actoren in de gesubsidieerde nieuwbouwsectoren de woningkwaliteit en de (deels hieraan gerela-teerde) huur- en koopprijsvaststelling afwegen. Hierbij staan de doelstellingen van de verschillende actoren voorop en het tijdstip en de wijze waarop zij de kwaliteit en de prijs van de nieuwbouw bepalen. Hoe en in welke mate oefenen de bij de projektont-wikkeling betrokken actoren invloed uit op het kwaliteitsniveau en in welke fase van het bouwproces worden deze beslissingen genomen zijn twee belangrijke vragen die in het verslag aan bod komen.
De onderzoekers zijn bij de uitvoering van het onderzoek begeleid door een commis-sie bestaande uit ir. E. Maass en ir. R. van Rooijen, beiden werkzaam op het ministerie van VROM (DGVH). Wij zij hen zeer erkentelijk voor hun deskundig commentaar.
Vanuit het OTB leverden drs. I.B.S. Conijn en prof. dr. ir. H. Priemus commentaar op het rapport. De tekst werd gecorrigeerd door mw. drs. C.A. Kuypers, terwijl Ioyce Koopman de tekstverwerking voor haar rekening nam. Gust Mariën was tenslotte verantwoordelijk voor de statistische analyses, terwijl Ad Straub het veldwerk in vier gemeenten voor zijn rekening nam.
Peter Boelhouwer Birgitta van de Ven
1
INLEIDING
1.1 Aanleiding tot het onderzoek
Tot het midden van de jaren zeventig werd het volkshuisvestingsbeleid van de rijks-overheid gekenmerkt door een sterk centralistische aanpak. Het Rijk bepaalde het aantal te bouwen woningen en de hoogte van de subsidiebedragen, was verant-woordelijk voor de woningkwaliteit op bouwplanniveau en liep via de rijks(con-tra)garanties tevens alle financiële risico's. De sterke invloed van het Rijk was echter in strijd met de decentralisatiegedachte, die naast deregulering, privatisering en deconcentratie een van de vier hoofddoelstellingen vormt van het regeringsbeleid sinds 1977.
De wens om rijkstaken en bevoegdheden te decentraliseren miste zijn uitwerking op de volkshuisvesting niet. Zo verscheen al in 1979 de ambtelijke notitie Decen-tralisatie Volkshuisvesting, gevolgd door de Nota Standpuntbepaling DecenDecen-tralisatie Volkshuisvesting in mei 1981. In deze laatste nota werd een verdergaande decen-tralisatie aangekondigd van de objectsubsidies voor stadsvernieuwing en nieuwbouw. In de eerste plaats bevatte de Decentralisatienota voorstellen voor een verdelingssys-tematiek van de rijkssteun: de zogenaamde plannings- en programmeringscyclus. Ten tweede diende het toen nog bestaande systeem van gedeconcentreerde planbe-oordeling door de HID te vervallen. Met de introductie van het Normkostensysteem (NKS) in 1988 kregen gemeenten en opdrachtgevers zelf de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de gesubsidieerde woningbouw. De gemeentelijke verantwoor-delijkheid en vrijheid is met het in werking treden van het Besluit Woninggebonden Subsidies per 1-1-1992 verder toegenomen.
Deze paragraaf gaat verder in op de woningkwaliteit en de huur- of koopprijs van de woning en de verhouding daartussen. Daarna komt de wijze waarop de besluitvor-ming hierover tot stand komt aan de orde.
De gerealiseerde woningkwaliteit, het prijsniveau en de verhouding hiertussen Alvorens zinnige uitspraken over de gerealiseerde woningkwaliteit te kunnen doen, is het van belang om hiervan een heldere definitie te formuleren. Er zijn immers tal van manieren om tegen het begrip woningkwaliteit aan te kijken. Van Wijk et al. (1989, p. 87) merken op dat de veelvormigheid en veranderlijkheid van de
opvat-tingen over (woning)kwaliteit duidelijk maken dat het begrip kwaliteit pas in een bepaalde maatschappelijke context een concrete invulling krijgt. De opvattingen over de kwaliteit van (nieuwe) woningen hangen sterk samen met het kader waarin de behoefte aan een kwaliteitsbegrip wordt gevoeld. De auteurs onderscheiden hierbij drie families van kwaliteitsbegrippen:
die van de minimumeisen die aan elke nieuwe woning worden gesteld;
- de 'bureaucratische' of ambtelijke opvattingen over woningkwaliteit die worden gehanteerd bij de sturing van de woningbouw (budgetten en subsidies) en het huurbeleid;
- de opvattingen die afnemers (bewoners en beheer~ers) van de woningen hebben over de kwaliteit.
Aan de minimumeisen die aan elke nieuwe woning worden gesteld besteedt dit onderzoek geen aandacht. Minimumeisen betreffen vooral de technische eisen die aan elke woning worden gesteld uit het oogpunt van van gezondheid, veiligheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid. Deze door de overheid opgestelde voorwaarden zijn verwoord in het Bouwbesluit. De eisen vormen voor alle onderscheiden woningcategorieën de bodemkwaliteit.
De ambtelijke opvattingen over woningkwaliteit vormen wel een belangrijke component van dit onderzoeksproject. Van Wijk et al. (1989, p. 87) merken hierover op dat de overheid speciale belangstelling heeft voor de kwaliteit die een duidelijke relatie heeft met de kosten van de nieuwe woningen. De twee belangrijk-ste instrumenten vormen hierbij het woningwaarderingsbelangrijk-stelsel en de jaarlijkse Kwaliteits- en Kostensignalering. In beide instrumenten vindt men pragmatische, gesloten definities van kwaliteit. Het rijksbeleid voor de kwaliteitsontwikkeling in de nieuwbouw richt zich er met name op om een gunstige en consequente kosten-kwaliteitsverhouding in de sociale sector te bereiken. Hierdoor moeten de doelgroe-pen van het volkshuisvestingsbeleid, de lagere-inkomensgroedoelgroe-pen, in staat worden gesteld te kiezen tussen een sociale-huur- dan wel een sociale-koopwoning, zonder dat daarbij verschillen in de kosten en de kwaliteit tussen beide categorieën een overwegende rol spelen. De min of meer op uniforme wijze meetbare kwaliteitsken-merken duiden wij in het vervolg aan met
objectiveerbare kwaliteitskenmerken.
De uiteindelijke woningkwaliteit is uiteraard niet de enige factor die de definitieve huur- dan wel koopprijs en de daaraan gerelateerde woonuitgaven bepalen. Deze worden, naast de gerealiseerde woningkwaliteit, tevens bepaald door de inzet van aan de woning gebonden subsidies zoals de toegekende normbouwkosten, de kopkos-tensubsidies (subsidies plaatselijk verschillende omstandigheden), de stadsvernieu-wingstoeslagen (huurverlagingstoeslagen), andere huurverlagende subsidies (stadsver-nieuwingsfonds, monumentenfonds, bijdragen voor ouderen etc.), de toegerekende grondkosten en subjectsubsidies zoals de individuele huursubsidie, de kooppremies en het fiscaal effect. Teneinde de nieuwbouw, anders dan sociale-huurwoningen, in bestaand stedelijk gebied te stimuleren, werd met ingang van 1989 ook voor sociale-koopwoningen en woningen in de licht gesubsidieerde sector (premiehuur- en vrije-sectorwoningen met een eenmalige bijdrage) een bijdrage ineens verstrekt om aan de extra kosten die het gevolg zijn van bijzondere locatie- enlof
bouwplaatsomstandig-heden te gemoet te komen. Vanaf 1992 zijn deze subsidies tevens beschikbaar voor de ongesubsidieerde sector. Door differentiaties in de toekenning van deze subsidies aan te brengen kunnen er tussen de subsidiecategorieën verschillen in de concur-rentiepositie op de woningmarkt ontstaan.
Naast deze min of meer objectieve en geoperationaliseerde kenmerken spelen bij de toetsing van het begrip woningkwaliteit tevens kenmerken een rol die zich minder makkelijk uniform laten meten: de niet-objectiveerbare kwaliteitskenmerken. Deze kenmerken zijn afhankelijk van de kwaliteitsopvattingen die de afnemers hebben.
Hierbij kunnen specifieke woningkenmerken en woonomgevingskenmerken worden onderscheiden. Voorbeelden van deze laatste soort zijn de locatie en de voorzienin
-gen in de buurt. Vragen als welke aantrekkelijke en minder aantrekkelijke locaties op basis van welke argumenten en motieven aan welke subsidiecategorieën ter beschikking worden gesteld, dienen zich hierbij aan. Zo zal de situering van bijvoor-beeld koopwoningen in de periferie van een woonwijk of die van sociale-huurwoningen in het centrum van de wijk vlakbij het openbaar vervoer en winkels, consequenties kunnen hebben voor de concurrentiepositie van de verschillende sectoren op de woningmarkt.
Andersom kunnen kwaliteiten die voor doelmatig en efficient woningbeheer worden aangebracht een huurverhogend effect hebben, zonder dat de gebruiker een toegeno-men waarde ervaart. Hierbij kan gedacht worden aan de toepassing van dure,
onderhoudsarme materialen, milieuvriendelijke materialen en -technieken. Ook de beoordeling van dure stedebouwkundige eisen die de gemeente of de opdrachtgever aan een project stelt, kan anders zijn dan die van de bewoners.
Het besluitvormingsproces
Verschillende actoren oefenen in het bouwproces invloed uit op het uiteindelijke kwaliteitsniveau en de bijbehorende huur- of koopprijs van de woning. Te onder-scheiden zijn de architect, de aannemer, de opdrachtgever (ontwikkelaar, belegger of woningcorporatie), de gemeente en eventueel de toekomstige bewoners. Via onder andere een kostenJkwaliteitstoets bepaalt de gemeente uiteindelijk of het ter goedkeu-ring ingediende nieuwbouwplan voor subsidiëgoedkeu-ring in aanmerking komt. In het traject dat hieraan vooraf gaat zijn echter al een aantal belangrijke beslissingen genomen. Zo kan de gemeente met behulp van planologische instrumenten en subsidievoor-waarden vooraf bepaalde eisen en wensen kenbaar maken. Hierbij kan gedacht worden aan bijzondere stedebouwkundige randvoorwaarden, gewenste woningdif-ferentiatie, gewenste woningtypen, gewenste huur- en koopprijzen etc. Deze criteria kunnen in een raamovereenkomst enlof projectovereenkomst(en) tussen gemeente en opdrachtgever(s) op schrift vastgelegd worden. Voorheen kon de gemeente via de Modelbouwverordening ook technische eisen aan de woning stellen. Sinds de invoering van het Bouwbesluit kan dat niet meer.
Ook de partijen die het bouwplan uiteindelijk nader uitwerken hebben uiteraard grote invloed op de gerealiseerde kwaliteit, de prijs en de verhouding hiertussen. Omdat op het gehele traject van het bouwproces door verschillende partijen invloed wordt uitgeoefend, is het een ingewikkeld en complex afwegingsproces, dat bovendien per
opdrachtgever en per bouwproject sterk kan verschillen. Hierbij kunnen tal van conflictsituaties ontstaan die deels bepaald worden door de belangen en doelstel-lingen van de betrokken actoren. Van belang is in welke mate de kwaliteit is afge-stemd op de woonwensen van de potentiële doelgroep.
1.2 Probleemstelling en onderzoeksvragen
De probleemstelling van het onderzoek Woningkwaliteit en woonuitgaven van de sociale en licht gesubsidieerde sector; een verkenning van de relatieve marktpositie kan als volgt worden geformuleerd:
- Wat is de concu"entiepositie van de sociale en licht gesubsidieerde woningca-tegorieën, zowel onderling als in relatie met de bestaande woningvoo"aad, in met name de stedelijke gebieden van Nederland?
- Hoe functioneert het afwegingsproces op basis waarvan de woningkwaliteit en de deels hieraan gerelateerde prijsvaststelling op lokaal niveau in de sociale en licht gesubsidieerde woningsector tot stand komt?
Deze tweeledige probleemstelling wordt uitgewerkt in een aantal deelonderwerpen. a) Een eerste doelstelling is om inzicht te verschaffen in de concurrentiepositie
van de verschillende nieuwbouw-subsidiecategorieën, zowel onderling als in relatie met de bestaande woningvoorraad, in met name stedelijke gebieden. Omdat de concurrentiepositie geen eenduidig begrip is, er per locatie en in de tijd variaties kunnen optreden, er meerdere actoren zijn betrokken en er diverse wel en niet objectiveerbare kenmerken een rol spelen, wordt de concurrentiepositie vanuit meerdere invalshoeken benaderd. Zo is het allereerst van belang om kennis te nemen van de samenstelling, de kwaliteit en de kosten van de nieuwbouwproduktie. De kwaliteit, de kosten en de toegekende subsi-dies zijn uiteindelijk bepalend voor de uitgaven die de bewoners maandelijks dienen op te brengen. Ook de woonuitgaven van bewoners in de met de nieuw-bouw vergelijkbare bestaande woningvoorraad zijn in dit kader van belang. Vervolgens is de door de verschillende actoren ervaren concurrentiepositie van de onderscheiden woningcategorieën van belang. Naast objectiveerbare kwaliteitskenmerken en de relatie met de prijs van de woning, spelen immers niet-objectiveerbare kenmerken zoals de woonomgevingsfactoren en de toegan-kelijkheid van de verschillende woningcategorieën een rol. Hoe ervaren partijen als gemeente, makelaar en projectontwikkelaar de concurrentiepositie van de woningcategorieën en wat zijn de belangrijkste verklaringen hiervoor? b) Tot de kerntaken van het nationale volkshuisvestingsbeleid behoren de
woning-kwaliteit, de financiële bereikbaarheid en de beschikbaarheid (waaronder de locatie). In dit onderzoek wordt aandacht besteed aan de relatie tussen de eerste twee kerntaken, waarbij de beschikbaarheid een randvoorwaarde is. Een
belangrijke doelstelling van het onderzoek is om inzicht te verwerven in het afwegingsproces op basis waarvan de woningkwaliteit en de (deels hieraan gerelateerde) prijsvaststelling op lokaal niveau in de verschillende subsidiecate-gorieën plaatsvindt. De overwegingen, prioriteiten en invloed van de verschil-lende betrokken actoren staan daarbij voorop. Ook het tijdstip waarop in het bouwproces de kwaliteit en de prijs van de nieuwbouw worden bepaald zijn belangrijk. Tevens zijn de overwegingen om een project al dan niet te ontwik-kelen onderwerp van studie.
1.3 Onderzoeksopzet
Zoals in de vorige paragraaf werd aangegeven, is het onderzoek onderverdeeld in twee hoofdprobleemstellingen.
De eerste probleemstelling stelt de concurrentiepositie van de sociale en licht gesubsidieerde woningcategorieën in stedelijke gebieden aan de orde.
De tweede probleemstelling betreft het afwegingsproces op basis waarvan de wo-ningkwaliteit en de huur- of koopprijsvaststelling op lokaal niveau in de sociale en licht gesubsidieerde woningsector tot stand komt. Om de beide probleemstellingen te kunnen beantwoorden, is het onderzoek verdeeld in vier fasen.
Literatuurverkenning en oriëntatie
In deze eerste fase wordt via een literatuuronderzoek en een aantal verkennende gesprekken het probleemveld in kaart gebracht. Hierbij kan gedacht worden aan de wetgeving die hierop van toepassing is (NKS, BWS, Bouwbesluit, kwaliteits- en kostensignalering, MG's etc). Welke tendensen kunnen globaal in het volkshuisves-tingsbeleid van de afgelopen decennia worden onderscheiden? Wat zijn de recente ontwikkelingen? De literatuur bestaat voornamelijk uit studies naar de verschillende vormen van subsidiëring van de nieuwbouwcategorieën en de bewaking van de kwaliteit ervan.
Naast een aantal rapporten van landelijk onderzoeksinstituten zoals het OTB en het RIGD worden tevens notities en studies van grote gemeenten over de voortgang en knelpunten in de woningbouwproduktie en -subsidiëring opgespoord en bestudeerd.
Analyse van de KODAL-gegevens
Vervolgens worden voor de gemeenten uit de stadsgewesten overzichten samenge-steld. De KODAL-gegevens van het ministerie (afdeling Woningbouwevaluatie) vormen hiervoor de basis. Aan de orde komen: wat zijn de gerealiseerde kosten van de diverse nieuwbouwsectoren, hoe is de kwaliteit en wat is de verhouding hiertus-sen? Om het theoretische begrip 'stedelijk gebied' te operationaliseren worden de stadsgewesten gebruikt. Dit zijn de stadsgewesten waarvoor in 1992 prioriteit gold met betrekking tot de verdeling van de licht-gesubsidieerde sector. Op basis van deze informatie ontstaat een eerste inzicht in de concurrentiepositie van de diverse subsidiecategorieën.
Analyse van het Woningbehoeftenonderzoek en Onderzoek Bewoners Nieuwe Woningen
Na de KODAL-analyse wordt op basis van het meest recente WBO en het onderzoek Bewoners Nieuwe Woningen (BNW) inzicht verschaft in een aantal objectiveerbare kwaliteitskenmerken van de sociale- en licht-gesubsidieerde woningsector. In tegenstelling tot de KODAL-gegevens zijn nu ook gegevens over de bestaande woningvoorraad aanwezig. Op basis van het woningwaarderingsstelsel wordt de woningkwaliteit vastgesteld. De belangrijkste elementen uit dit stelsel zijn de bouwvorm, de oppervlakte, de ouderdom en het niveau van uitrusting van de woning. Met het WBO en de BNW kan de kwaliteit redelijk worden nagebootst. Naast de woningkwaliteit worden de maandelijkse woonuitgaven in het eerste jaar van bewoning van bewoners met vergelijkbare inkomens voor de diverse woningca-tegorieën vastgesteld. Op deze manier kan voor een bepaald huishoud-inkomen in theorie worden vastgesteld met welke woonuitgaven dit huishouden zal worden geconfronteerd in de verschillende nieuwbouwcategorieën. Zo wordt de theoretische concurrentiepositie bepaald.
Daarnaast is het van belang te bezien welke woningcategorieën in praktijk door welke huishoudens worden bewoond. De gegevens verschaffen inzicht in de woonuitgaven en de huishoudenskenmerken van de daadwerkelijke bewoners. In tegenstelling tot de eerder gemaakte theoretische verkenning gaat het hier om een empirische verkenning. De gegevens geven inzicht in de werkelijke situatie en de verhouding tussen woonuitgaven en woningkwaliteit zoals die zich in de praktijk voordoet.
Analyses op lokaal niveau
Met de kennis uit de vorige fasen worden tien stedelijke gemeenten voor nader onderzoek geselecteerd, waaronder de vier grote gemeenten. Hierbij wordt specifiek onderscheid aangebracht tussen gemeenten in ruime en krappe woningmarktge-bieden. In deze fase van het onderzoek vindt een nadere analyse plaats van de verschillende lokale omstandigheden en opvattingen over de kosten en de kwaliteit van de onderscheiden nieuwbouwcategorieën. De onderwerpen die aan bod komen zijn: beleidsuitgangspunten voor kosten en kwaliteit, nieuwbouwproduktie en planaanbod in de afgelopen jaren, het besluitvormingsproces bij de vaststelling van kosten en kwaliteit van nieuwbouw, de gestelde kwaliteitseisen bij de onderscheiden nieuwbouwcategorieën en de huur- en koopprijsvaststelling. Bij dit laatste onderwerp speelt de inzet van beschikbare subsidies en de toedeling van grondkosten een rol. Tenslotte geven per gemeente verschillende partijen (gemeente, corporatie, ontwik-kelaar en belegger) een oordeel over de afzetmogelijkheden en de concurrentiepositie van de verschillende subsidiecategorieën. Naast objectiveerbare kwaliteitskenmerken en de relatie met de prijs van de woning, wordt hierbij aandacht besteed aan niet-objectiveerbare kenmerken zoals de woonomgevingsfactoren en de toegankelijkheid van de verschillende woningcategorieën. De marktpartijen geven bovendien inzicht in de door hen ervaren concurrentiepositie van de onderscheiden woningcategorieën en de belangrijkste verklaringen hiervoor. Deze inzichten worden vergeleken met de resultaten uit de eerdere hoofdstukken. Specifieke aandacht gaat uit naar de lokale
woningmarktsituatie. De afzetmogelijkheden die de verschillende categorieën hebben wordt immers sterk bepaald door de verhouding tussen vraag en aanbod op de woningmarkt. Ook zal de afzetmogelijkheid binnen een gemeente per locatie verschillen. In een stadsvernieuwingsgebied kan een andere marktsituatie bestaan dan in een uitleggebied. De informatie voor de analyses op lokaal niveau wordt verkre-gen via interviews en bestudering van relevante gemeentelijke beleidsnota's.
1.4 Opbouw van het rapport
De opbouw van het rapport is conform de onderzoeksopzet die in de vorige para-graaf is beschreven.
Hoofdstuk 2 bestaat uit de literatuurverkenning. Achtereenvolgens wordt aandacht geschonken aan de nieuwbouwsubsidiëring in de afgelopen jaren, zowel voor de woningbouw als de grondkosten (paragraaf 2.2 en 2.3). Daarna gaat paragraaf 2.4 in op theorieën omtrent de bepaling van de verhouding tussen nieuwbouwkosten en -kwaliteit. Onder andere wordt bezien hoe gemeenten in de praktijk omgaan met de controle op de kosten-kwaliteitsverhouding.
In hoofdstuk 3 wordt een analyse gemaakt van de samenstelling, de kwaliteit en de kosten van de nieuwbouw. Paragraaf 3.2 behandelt de samenstelling van de nieuw-bouw in de periode vanaf 1981. In paragraaf 3.3 wordt aandacht besteed aan kwaliteitskenmerken en kosten van nieuwbouw in de stadsgewesten in de periode 1987-1990. Ook de verhouding tussen kosten en kwaliteit komt aan bod. Zoals al vermeld wordt voor de operationalisatie van het begrip 'stedelijke gebied' de stadsgewesten gebruikt, zoals ze voor het VINEX-beleid zijn gedefinieerd.
In hoofdstuk 4 volgt een analyse van de resultaten van het meest recente WBO en het onderzoek Bewoners Nieuwe Woningen. In paragraaf 4.2 staan de resultaten van een theoretische exercitie centraal. Hier worden de theoretische woonuitgaven in het eerste jaar van bewoning voor zowel nieuwe als bestaande woningen voor de periode 1983-1991 behandeld. Voor twee inkomensniveaus wordt berekend met welke uitgaven zij in theorie in de verschillende categorieën worden geconfronteerd. In tegenstelling tot deze theoretische woonuitgavenberekeningen worden in paragraaf 4.3 de resultaten uit specifieke survey-onderzoeken gepresenteerd. Het gaat hier om praktijkgegevens voor de woonuitgaven in het eerste jaar van bewoning. Ook huishoudenskenmerken worden gepresenteerd, evenals gegevens over de woningkwa-liteit.
Hoofdstuk 5 is de samenvatting van de gesprekken die met respondenten in tien gemeenten gevoerd zijn en de bestudering van de gemeentelijke nota's. De uitwer-kingen per gemeente zijn te vinden in de bijlagen. Allereerst staat in paragraaf 5.2 echter het besluitvormingsproces waarin kosten- en kwaliteit worden bepaald centraal. Paragraaf 5.3 gaat in op de problemen die in de praktijk voorkomen bij de stimulering van de marktsector, evenals de succesfactoren voor het slagen van nieuwbouw in de marktsector. Op dit gebied verrichtte het RlGO onderzoek.
2
KOSTEN- EN KWALITEITSBEPALING:
BELEIDSKADER
2.1 Inleiding
Met de invoering van de Regeling geldelijke steun huurwoningen nonnkostensysteem (NKS) in 1988 en het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS) in 1992 hebben van gemeenten meer invloed op de vaststelling van de prijs en de kwaliteit van nieuw-bouwwoningen. Ook moeten gemeenten sinds 1988 zelf de kosten-kwaliteitsverhou-ding van een bouwplan toetsen. Deze ontwikkelingen sloten aan bij de algemene decentralisatiegedachte, die voor de volkshuisvesting werd geschetst in de Nota Standpuntbepaling decentralisatie volkshuisvesting (1981). In deze nota werden de kenmerken voor het nieuwe beleid genoemd: de verantwoordelijkheden voor het beoordelen van afzonderlijke bouwplannen verschuiven van het Rijk naar de provincie en van de provincie naar de gemeenten, het huur- en subsidiesysteem doorzichtiger maken en de procedurelijnen verkorten.
In dit hoofdstuk wordt, met behulp van een literatuurverkenning, het beleidskader waarin de kosten en de kwaliteit van de bouwproduktie gestalte krijgen, in kaart gebracht. Achtereenvolgens zullen de volgende aandachtsvelden worden behandeld. Paragraaf 2.2 besteedt aandacht aan de regelgeving en subsidiëring die de afgelopen jaren relevant is geweest voor de kwaliteitsvorming en de kostenontwikkeling van nieuwbouwwoningen. Ook de manier waarop gemeenten de regelingen uitwerken komt aan bod. Paragraaf 2.3 behandelt de invloed van grondkosten en grondkosten-subsidiëring. Tenslotte wordt stilgestaan bij het begrip woningkwaliteit en wordt de vraag behandeld op welke wijze gemeenten de verhouding tussen de woningkwaliteit en de bouwkosten van de verschillende nieuwbouwsectoren toetsen. Ook de kwali-teitsopvattingen van de afnemers (de woonconsumenten) worden in deze paragraaf behandeld (paragraaf 2.4).
2.2 Nieuwbouwsubsidiëring en -kwaliteit in de afgelopen jaren
Een beleid voeren voor kwaliteit is een van de kerntaken van de volkshuisvesting in de jaren negentig. De laatste jaren verloopt het kwaliteitsbeleid van het Rijk langs twee sporen. Enerzijds verlangt het Rijk dat woningen aan bepaalde minimumeisen
voldoen voor gezondheid, veiligheid, energieverbruik, zuinigheid en bruikbaarheid. Deze waren tot voorheen vastgelegd in de Modelbouwverordening en sinds oktober 1992 in het Bouwbesluit. Aan de andere kant voert het Rijk een stimulerend beleid, waarbij subsidie, voorlichting, onderzoek en kennisoverdracht als instrumenten worden ingezet om een kwaliteit boven het minimumniveau tot stand te laten komen.
Het subsidiebeleid voor de sociale-huursector is erop gericht een goede woning-kwaliteit boven het minimum mogelijk te maken. Om de doelmatigheid van de subsidiegelden zoveel mogelijk te waarborgen is, zowel in de sociale-huur- als in de sociale-koopsector, een kosten-kwaliteitsverklaring verplicht. Het beleid is ook gericht op een evenwichtige kosten-kwaliteitsverhouding tussen de, sociale huur- en de sociale koop sector . De objectsubsidie voor de premiehuurwoningen en vrije-sectorwoningen met eenmalige bijdrage is bedoeld als een stimuleringspremie voor woningen die vanwege hun kwaliteit en kosten een marktsegment vormen tussen sociale-huurwoningen en vrije-sectorwoningen. Voor de premiehuurwoningen en de vrije-sectorwoningen met eenmalige bijdrage wordt alleen een kosten-kwaliteits-verklaring verplicht gesteld, indien een extra subsidie voor bouwplaatskopkosten wordt aangevraagd (VROM, 1992).
Sinds de invoering van het NKS in 1988 worden op basis van vaste criteria voor iedere sociale-nieuwbouwhuurwoning vaste normbedragen toegekend. Het norm-bouwkostenbudget is slechts gerelateerd aan de woninggrootte, uitgedrukt in BKO (binnenwerks kernoppervlak). Dit principe is ook in het BWS (Besluit Woningge-bonden Subsidies) van kracht. Extra kosten die het gevolg zijn van bijzondere locatie-omstandigheden werden in het NKS gesubsidieerd uit het kopkostenfonds. In het BWS draagt de toeslag voor plaatselijk verschillende omstandigheden hieraan bij. Voor huurwoningen in stadsvernieuwingsgebieden kunnen gemeenten een ongewenst hoge huur verlagen met de stadsvernieuwingstoeslag (onder het NKS) of door huurverlagingstoeslag (onder het BWS) in te zetten. Daarnaast zijn er subsidies zoals bijdragen voor de restauratie van monumenten of voor voorzieningen aan woningen voor gehandicapten en woningen voor bejaarden. Ook zijn er de bijdragen uit het Stadsvernieuwingsfonds in het kader van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing (WSDV). Gemeenten kunnen nog andere eenmalige bijdragen toekennen. Onder het NKS was hiervoor goedkeuring van de HID noodzakelijk.
Met de invoering van het BWS zijn vier budgetten van het Rijk naar gemeenten en provincies overgeheveld. Er is een budget jaarlijkse bijdragen voor sociale- huur- en koopwoningen en hoog-niveaurenovatie, een budget voor de gesubsidieerde markt-sector (vrije markt-sector en premiehutir), een budget toeslagen ten behoeve van plaatselijk verschillende omstandigheden (PVO) en een budget toeslagen voor huurverlaging. Het PVO-budget is vergelijkbaar met de oude kopkostenbudgetten voor de sociale-huursector" (NKS) en de marktsector (BKK: Regeling bijdragen ineens bouwplaats-kopkosten). De vier budgetten zijn onderling strikt gescheiden: de gelden zijn niet uitwisselbaar. Binnen de sociale sector is er echter wel mogelijkheid om te schuiven tussen huur- en koopwoningen en tussen nieuwbouw en ingrijpende
woningverbete-ring. Dit geldt ook voor de licht gesubsidieerde sectoren (premiehuur en vrije sector). Gemeenten hebben de mogelijkheid om maximaal de helft van het jaarbudget te sparen en mee te nemen naar het volgende jaar.
Met het BWS per 1-1-1992 hebben, ten opzichte van de situatie onder het NKS, de gemeenten meer invloed op de subsidiëring van nieuwbouwplannen. Het Rijk stelt wel kaders voor de huurprijsvaststelling. De maximale huurprijs van nieuwe en ingrijpend verbeterde woningen bedraagt voor 1992
f
690,- en de minimale huur-prij s bedraagt 6,25 % van de gezuiverde stichtingskosten. Voor grotere woningen gelden hogere bedragen.In de koopsector bestaan voor nieuwbouwwoningen de volgende subsidies, bestemd voor de kopers van deze woningen. De subsidie voor de premiekoopwoningen ofwel de sociale-koopsector (de voormalige premiekoop-A) is een inkomensafhankelijke bijdrage. Sinds 1-1-1992 is deze premie ook afhankelijk van de rentestand. Dat betekent dat de subsidie hoger is naarmate de rente hoger is. De subsidie wordt uitgekeerd in een reeks jaarlijkse bijdragen. De maximale kosten voor het verkrijgen in eigendom van sociale koopwoningen zijn in 1992 f 147.000,- (in Noord- en Zuid-Holland) en f 137.000,- (in de rest van Nederland).
Daarnaast is er de subsidie voor kopers van vrije-sectorwoningen met eenmalige bijdrage. Het bedrag voor de vrije-sectorwoningen met eenmalige bijdrage is
f
5.000,-. De grens voor het verkrijgen in eigendom isf
190.000,- (zowel voor1990, 1991 als 1992).
De subsidieregelingen voor de sociale koopwoningen (de premiekoop) en de vrije-sectorwoningen met eenmalige bijdrage werden voorheen door de overheid geregeld en uitgevoerd. Gemeenten met meer dan 30.000 inwoners hebben deze taak overge-nomen. Dit zijn de budgetbeherende gemeenten uit het BWS. Zij ontvangen de gelden rechtstreeks van het Rijk en beheren ze zelf. De provincie neemt deze taak voor kleinere gemeenten waar, of een samenwerkingsverband van een aantal gemeenten.
De marktsector in stedelijk gebied
Sinds 1989 tracht het Rijk de nieuwbouw van woningen in de (gesubsidieerde) marktsector in de stedelijke omgeving te stimuleren. Speciaal voor deze vorm van nieuwbouw worden de excessieve bouwplaatskosten ook voor de marktsector gesubsidieerd. De gesubsidieerde marktsector bestaat uit premiekoop, premiehuur en vrije sector met eenmalige bijdrage. Het budget dient ter dekking van extra bouw-kosten die het gevolg zijn van bouwen binnen de bebouwde kom. De regeling is alleen bestemd voor woningen gebouwd binnen 'bestaand stedelijk gebied' (BSG) in de 52 rechtstreekse NKS-gemeenten. Het effect is dat de eenzijdige gerichtheid op de sociale-huursector in stadsvernieuwingsgebieden wordt doorbroken en dat de doorstroming wordt bevorderd. Goedkope huurwoningen dienen op deze manier voor de werkelijke doelgroep van beleid vrij te komen.
Gemeenten springen met deze subsidie voor de marktsector op verschillende wijze om. Sinds 1990 kunnen de gemeenten budget voor de komende jaren reserveren. Vooral de drie grote steden, die tezamen ruim 60% van het totale budget ontvangen, hebben daar gebruik van gemaakt. De gemeenten hebben bijna een derde van het
toegezegde budget gereserveerd (Neeie, 1991). In het BWS vallen deze gelden onder het budget voor plaatselijk verschillende omstandigheden.
2.2.1 Uitwerking van de subsidieregelingen
Naast de inhoud van de subsidieregelingen, is het voor de verhouding tussen kosten en kwaliteit van nieuwbouw ook belangrijk hoe Rijk en gemeenten de regelingen uitwerken en hoe de budgetten uiteindelijk verdeeld worden. Sinds de Tweede-Wereldoorlog zijn er een aantal trends te onderkennen. Na de oorlog was de nieuwbouwbehoefte aan woningwetwoningen groot en een overeenkomstige behoefte aan subsidiegelden. De subsidie vormde immers de sluitpost van de begroting. De huurprijs werd van te voren vastgesteld en de subsidie dekte de exploitatietekorten. De budgetafspraken kwamen op basis van onderhandelingen tussen Rijk en gemeen-ten tot stand. Om het financiële risico te beperken werden de prijs en de kwaliteit van de nieuwbouw laag gehouden.
Na 1988 werd het NKS ingevoerd. De opzet van de regeling is dat een hogere woningkwaliteit een hogere huur betekent. Voorheen betekende een hogere kwaliteit een hogere subsidie, omdat de huurprijs van de woningen vooraf was vastgesteld. Met de invoering van het NKS vormde de huurprijs van de nieuwbouwwoningen de sluitpost van de exploitatie. De subsidiebudgetten waren immers genormeerd aan een vooraf genormeerde standaardkwaliteit.
De regeling was echter flexibel, en uit onderzoek bleek dat gemeenten van deze vrijheid gebruik maakten om min of meer op de oude voet verder te gaan. In de grote steden heeft men geprobeerd met bijvoorbeeld de kopkostensubsidies en de stadsvernieuwingstoeslagen zo goed mogelijk het (door het Rijk afgeschafte) vergelij-kingshuurregime voort te zetten. Men probeerde zoveel mogelijk de oude situatie zoals onder het BGSH'75 te handhaven, waarbij de subsidie werd gebruikt als sluitpost van de exploitatie. Subsidies werden ingezet om bij een hogere kwaliteit een lage aanvangshuur te realiseren. Voor kleine gemeenten met slechts enkele projecten met een bouwplaatskopkostenbijdrage waren de mogelijkheden veel beperkter (Boelhouwer et aL, 1992). Zoals al in paragraaf 2.2 werd vermeld zijn de mogelijkheden voor gemeenten om binnen de budgetten verschuivingen aan te brengen met de invoering van het BWS verder vergroot.
2.3 Grondkosten en grondkostensubsidies
De grondkosten en de bouwkosten bepalen in eerste instantie de hoogte van de woonuitgaven, die tezamen de stichtingskosten vormen. Deze woonuitgaven kunnen vervolgens worden verlaagd door de inzet van objectsubsidies, kopkostensubsidies (toeslag plaatselijk verschillende omstandigheden), stadsvernieuwingstoeslag (huurverlagingstoeslag), andere doelgerichte subsidies (stadsvernieuwingsfonds, monumentenfonds, bijdragen voor ouderen etc.), subjectsubsidies en grondkostensub-sidies.
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de invloed die de grondkosten en de grondkostensubsidies hebben op de hoogte van de woonuitgaven.
De bestaande grondkostensubsidies zijn de locatiesubsidies en de Subsidie Grote Bouwlocaties. Locaties binnen stadsvernieuwingsgebieden worden gesubsidieerd uit het stadsvernieuwingsfonds. Locatiesubsidies hebben tot doel woningbouw op dure locaties mogelijk te maken. Voor grote bouwlocaties die vanaf 1990 in uitvoering zijn genomen, kunnen hoge grondkosten worden gesubsidieerd op basis van de regeling Subsidies Grote Bouwlocaties (SGB). Het Rijk wijst locaties aan die voor deze subsidie in aanmerking komen. Naast het aantal woningen zijn de aanwezigheid van publiek-private samenwerking, het woningtekort en de mate waarin vrije-sectorbouw de doorstroming bevordert, belangrijke criteria (Boelhouwer en Van der Heijden, 1989). Een andere grondprijsverlagende subsidie is de hoofdinfrastructuur-subsidie (HlS, voor groeikernen en groeisteden).
Locatiesubsidie, HlS en SGB worden in het toekomstig Besluit Locatiegebonden Subsidies gecombineerd. Dit Besluit wordt in 1994 van kracht en beoogt een sterke deregulering. Het Besluit is erop gericht dat regionale partners binnen stadsgewesten bij de ontwikkeling van locaties gaan samenwerken. Sinds 1992 komen locaties slechts in aanmerking voor locatiesubsidie of SGB indien 70 % van de woningen wordt gerealiseerd in de marktsector. Voorheen was dit 50 % .
Daarnaast heeft het Rijk in 1989 maximale grondkosten per kavel geïntroduceerd voor sociale-koopwoningen en in 1990 voor sociale-huurwoningen. Voorheen stelde het Rijk de grondkosten van sociale huurwoningen vast. De nu vastgestelde maxima zijn aanzienlijk hoger dan de gemiddelde kavelprijzen, wat de gemeente meer ruimte geeft om een eigen grondprijsbeleid te voeren. De maximale grondkosten voor de sociale-huursector zijn in 1992 in de provincie Noord-Holland en Zuid-Holland
f
25.500,- en in de overige provinciesf
22.500,-. Voor de sociale-koopsectol' zijn de maximale grondprijzenf
30.000,- voor Noord- en Zuid-Holland en voor de overige provinciesf
27.000,-. Deze bedragen zijn voor 1993 niet verhoogd, alleen gelden de hogere maxima nu ook voor de provincie Utrecht. De maximale bedragen zijn aanzienlijk hoger dan de gemiddelde kavelprijzen (VROM, 1992, p. 33).Grondkosten: het aanbod van woningbouwkavels
Gemeenten zijn de belangrijkste aanbieders van bouwgrond. De meeste gemeenten voeren een actief grondbeleid om het aanbod en het gebruik van grond te reguleren. Voor de uitvoering van het gemeentelijke woningbouwprogramma moet er tijdig voldoende bouwrijpe grond beschikbaar zijn. Dit brengt voor de gemeente financiële risico's met zich. Bij het aanbod van kavels voor de marktsector is de afzet meer afhankelijk van marktomstandigheden dan bij kavels voor de sociale-woningbouw, waar het aanbod afhankelijk is van beschikbare subsidiebudgetten. Voor de vrije sector met eenmalige bijdrage en de ongesubsidieerde sector bepaalt de gemeente de grondprijzen. Een krap of ruim kavelaanbod voor de marktsector kan afhankelijk zijn van de financiële situatie van het gemeentelijk grondbedrijf of de algemene dienst.
Gemeenten kunnen de uiteindelijke kosten van de woningbouw beïnvloeden met het grondbeleid. Bij woningen in de marktsector maken de grondkosten 20 tot 30% van de stichtingskosten uit.
Het aanbod van woningbouwkavels naar financieringscategorie en woningtype beïnvloedt de grondproduktiekosten en -opbrengsten en daannee de financiële haarbaarheid van het gehele plan. Gemeenten en marktpartijen zien de omvang en differentiatie van het kavelaanbod in de marktsector als een van de belangrijkste factoren voor succes in de marktsector (Folkertsma en Keers, 1992).
2.4 Theorievorming over kosten- en kwaliteitsbepaling van nieuwe woningen 2.4.1 Het begrip kwaliteit
Woningkwaliteit is een moeilijk definieerbaar begrip. Er zijn immers veel manieren om tegen het begrip woningkwaliteit aan te kijken. Zoals al genoemd in hoofdstuk 1 hangen de opvattingen over de kwaliteit van (nieuwe) woningen sterk samen met het kader waarin de behoefte aan een kwaliteitsbegrip wordt gevoeld. De Vreeze hanteert in zijn proefschrift over woningkwaliteit de indeling van technische kwaliteit, functionele kwaliteit en esthetische kwaliteit (De Vreeze, 1993). Deze indeling richt zich op de kenmerken van de woning. Van Wijk et al. (1989, p. 87) onderscheiden de volgende kwaliteitsbegrippen: de minimumeisen die aan elke nieuwe woning worden gesteld, de bureaucratische opvattingen over woningkwaliteit en de kwaliteitsopvattingen van de afnemers. Bij deze indeling staan de verschillende opvattingen van de betrokken partijen centraal. In dit rapport wordt de laatste indeling gevolgd.
De minimumeisen die aan elke nieuwe woning gesteld worden heeft de overheid beschreven in het Bouwbesluit. Aan deze eisen wordt in het kader van dit onderzoek geen aandacht besteed.
De overheid hanteert de bureaucratische opvattingen over woningkwaliteit bij de sturing van de woningbouw (budgetten en subsidies) en het huurbeleid. De overheid heeft speciale belangstelling voor kwaliteit die een duidelijke relatie heeft met de kosten van de nieuwe woningen. Hierbij treft men pragmatische, gesloten definities van kwaliteit aan zoals de opvattingen die ten grondslag liggen aan de jaarlijkse Kwaliteits- en Kostensignalering. Een andere vonn van kwaliteitsmeten komt tot uitdrukking in het woningwaarderingsstelsel. Dit stelsel voorziet in een methode om op basis van de kwaliteit van een woning de huuraanpassing te bepalen. De kwaliteit wordt gemeten in punten. Er zijn positieve punten voor onder andere oppervlakte, voorzieningen in de woning en aspecten van de woonomgeving, en er zijn negatieve punten voor de ouderdom van de woning en voor· negatieve aspecten van de woonomgeving. Aan de hand van de 'prijs per punt' wordt de huurprijs aangepast. De derde vonn van woningkwaliteit is de opvatting van de afnemers (bewoners en beheerders). Op deze kwaliteitsvonn wordt in paragraaf 2.4.5 dieper ingegaan. In de volgende paragraaf worden de opvattingen van de overheid over woningkwaliteit in historisch perspectief gezet.
2.4.2 Overheidscontrole op de kosten-kwaliteitsverhouding
Met het stijgen van de schaalgrootte en de omvang van de woningwetsubsidiëring kreeg de overheid bij de wederopbouw na de oorlog de behoefte om controle uit te
oefenen op de efficiency van de woningwetbouw. Voor de bewaking van de efficiency heeft de overheid de kostenbeheersing en de bouwkosten beïnvloed door een eigen controle-systematiek te ontwikkelen. Om te beoordelen of men in de sociale-woningbouw voldoende waar voor zijn geld kreeg (en de subsidiëring haar doel bereikte) werd tijdens de wederopbouw de zogenaamde 'curveprijs' ontwikkeld.
De curveprijs was een maximum aanneemsom per kubieke meter, die afhing van de grootte van de woning. De methode werd in de jaren vijftig wat verfijnd. In 1965 werd ze aanmerkelijk verbeterd en kreeg de naam BBW -toets (Berekeningswijze Bouwkosten Woningen en Wooneenheden).
De gemeentelijke bouwplannen werden met de BBW -methode getoetst door de HID (hoofd ingenieur-directeur), die als vertegenwoordiger van het Rijk in de provincie van de plannen de prijs-kwaliteitsverhouding beoordeelde. Vervolgens werden de plannen bij de centrale afdeling Bouwzaken gecontroleerd. Deze afdeling verzamelde op deze manier tevens gegevens over de woningmarktontwikkelingen. Zo kon men in de gaten houden of de prijstoetsing moest worden bijgesteld, omdat bijvoorbeeld de overschrijdingen niet meer tot aanvaardbare proporties konden worden terugge-bracht. In de tweede helft van de jaren zeventig werd alle kosteninformatie in het groot on-line informatiesysteem KODAL (Kostendocumentatie- en analysesysteem) ondergebracht (Tweede Kamer, 1987).
2.4.3 Gemeentelijke controle op de kosten-kwaliteitsverhouding
Sinds de invoering van het NKS hebben gemeenten zelf de verantwoordelijkheid om de kosten-kwaliteitsverhouding van de nieuwbouwplannen te bewaken. Gemeenten dienen bij het Rijk te verklaren dat de ingediende nieuwbouwplannen een verant-woorde kosten-kwaliteitsverhouding hebben. Dit geldt voor alle gesubsidieerde nieuwbouwcategorieën. Daarom moeten de gemeenten en corporaties en andere initiatiefnemers de plannen aan een kosten-kwaliteitstoets onderwerpen. De aan-neemsom moet immers in verhouding staan met de geleverde kwaliteit.
Gemeenten kunnen sinds 1988 de plannen toetsen met behulp van het Hulpmiddel
voor een globale beoordeling van kwaliteit en kosten van bouwplannen in de sociale huursector (1988) en de hiervan afgeleide Modeltoets voor het beoordelen van de kwaliteits-kostenverhouding van de gesubsidieerde markt- en vrije sector (1988). Het ministerie van VROM heeft deze toetsen ontwikkeld om gemeenten en opdrachtge-vers die (nog) geen ervaring hebben met het plantoetsen te helpen om een globale raming van de kosten-kwaliteitsverhouding te maken. De toetsen hebben betrekking op de bouwkosten (aanneemsom en bijkomende kosten). Voor de grondkosten bij de sociale-huursector wordt sinds de invoering van het NKS gewerkt met de 'acceptabe-le grondkosten'. Sinds 1990 worden ook maxima'acceptabe-le stichtingskosten gehanteerd. Voor de wijze waarop deze (per plan) worden verstrekt wordt verwezen naar de Grond-kostenregeling 1988 (MG 87-26)1.
1 Hulpmiddel voor een globale beoordeling van kwaliteit en kosten van bouwplannen in de sociale huursector (1988).
Voor de marktsector kan nog geen beoordelingsmethodiek worden gepresenteerd bij gebrek aan voldoende gegevens 2.
Zowel het Hulpmiddel als de Modeltoets zijn te beschouwen als een vereenvoudiging en vergroving van de BBW-methode. Bij de toetsing worden de kosten van een nieuwbouwplan vergeleken met de gemiddeld gerealiseerde kwaliteit en kosten in de voorafgaande jaren.
In de begeleidende tekst bij zowel de Modeltoets als het Hulpmiddel wordt al aangegeven dat de toetser niet blind moet varen op de uitkomsten van de toets. Vaak zijn er in de praktijk immers plausibele verklaringen te geven voor afwijkende uitkomsten. De bijkomende kosten zorgen vaak voor de overschrijding van de normbouwkosten.
Overigens hanteert het Rijk de BBW -methode om sinds de invoering van het NKS achteraf steekproefsgewijs de ontwikkelingen van de kosten van de gesubsidieerde woningbouw te evalueren, de bouwkostenontwikkeling te meten en om normkosten-bedragen te kunnen vaststellen. Sinds de invoering van het BWS worden er nog maar op kleine schaal plannen in KODAL geregistreerd.
2.4.4 Methoden om bouwkosten in een vroeg stadium te beoordelen
Vooral in grotere gemeenten ontstond behoefte aan een gedetailleerde methode om de bouwkosten, gegeven de in het plan geschetste kwaliteit, te ramen. De Modeltoets en het Hulpmiddel werden hiervoor te globaal van opzet geacht. Een aantal gemeen-ten ontwikkelde zelf een evaluatiemethode. Ter Haar heeft acht methoden geëvalu-eerd die gebruikt worden om kosten te ramen in de vroege planfase (Ter Haar, 1991). De belangrijkste methoden zijn:
1. de BBW-methode; 2. methode VH-Rotterdam; 3. methode VH-Amsterdam; 4. de Misset-methode;
5. methode Almere, door Swets & Van Voorden.
De methoden kunnen worden ingedeeld naar informatie-eenheid. Zo zijn er globale methoden: de eenheden worden uitgedrukt in m3 of m2
, elementen-methoden (een methode die gedetailleerde eenheden vergt, zoals de zogenaamde NI-Sfb-elementen) en projectdelen-methoden (VH-Rotterdam, VH-Amsterdam, Almere), die zich qua niveau tussen de beide andere methoden bevindt. De projectdelen zijn een verzame-ling van ruimtelijke en niet-ruimtelijke delen op blokniveau.
Sommige gemeenten besteden veel aandacht aan de beoordeling van de kosten-kwaliteitsverhouding van de nieuwbouwwoningen, en hebben daarvoor zelf methoden ontwikkeld om de verhoudingen te toetsen. Andere gemeenten gebruiken de model-toetsen die het Rijk ontwikkelde.
Modeltoets voor het beoordelen van de kwaliteits-kostenverhouding van de gesubsidieerde markt- en vrije sector (1988).
2.4.5 Kwaliteitsopvattingen van de afnemers
De kwaliteitstoetsen die hiervoor beschreven zijn beperken zich tot de objecti-veerbare aspecten van kwaliteit. Deze op min of meer uniforme wijze meetbare kwaliteitscriteria duiden we zoals vermeld aan met de term objectiveerbare toetsings-criteria.
Naast objectieve (meetbare) kwaliteit van een nieuwbouwwoning bestaan er ook kwaliteitscriteria die niet goed meetbaar zijn. Deze subjectieve criteria zijn met name belangrijk in het oordeel van de afnemers of gebruikers. De subjectieve woningkwa-,
liteit Iicht zich in dit onderzoek bijvoorbeeld op de ligging van de woning en de woonomgeving. Daarnaast zijn bepaalde voorzieningen in huis van belang voor de woningwaardering. De waarde van deze aspecten kunnen worden geïnventariseerd door een woonwensenonderzoek. Het Onderzoeksinstituut OTB heeft verschillende woonwensenonderzoeken met elkaar vergeleken (Kullberg, 1990). Tabel 2.1 geeft de uitkomst weer van deze vergelijking. Vier onderzoeken naar woonwensen zijn naast elkaar gezet. De in deze tabel weergegeven onderzoeksrapporten zijn van
verschil-lende tijdsperioden en hebben elk een eigen invalshoek. Op deze manier wordt voorkomen dat de woonwensen te zeer tijdgebonden zijn. De rapporten zijn: Functionele grondslagen van de woning, een publikatie van het Bouwcentrum (Rotterdam) uit 1957, Hoog wonen, een verslag van een evaluerend bewonersonder-zoek in negen hoogbouwcomplexen (RIW, 1972), het rapport Wil Nederland soberder bouwen?, een onderzoek naar de mening van de Nederlandse bevolking over de mogelijkheden om te bezuinigen in en rond de woning (Progresbouw, 1981) en tenslotte De kwaliteit van het stedelijk leefmilieu: bewoners en hun voorkeuren, een studie van Driessen en Beereboom (1983).
Uit de woonwensenonderzoeken kan worden opgemaakt dat ruimte belangrijk is in de woning: grootte van de kamers, aantal kamers en indeling van de ruimte. Wanneer de indeling van de oppervlakte in ruimten eenmaal vaststaat, kunnen per ruimte een voldoende groot oppervlak, het ontbreken van wastafels en de aanwezig-heid van stopcontacten en lichtpunten de inrichtings- en gebruiksmogelijkheden vergroten. Ook geluidwering, onderhoud en afwerking komen als belangrijke aspecten van een aantrekkelijke woning naar voren. Een goede onderhoudstoestand is met name van belang voor huishoudens die deze zaken niet goed zelf ter hand kunnen nemen, zoals ouderen.
Ten slotte blijkt uit het onderzoek dat de woonomgeving een heel belangrijke rol speelt (zie ook: woonmilieu). Met name de speelgelegenheid voor kinderen en de groenvoorziening scoren hoog, maar ook moeilijk te concretiseren aspecten als een veilige buurt en een rustige straat, blijken zeer gewaardeerd te worden.
In de onderzoeken is ook bezien wat in de woning en de woonomgeving laag gewaardeerd wordt. Laag gewaardeerde aspecten zijn de variatie in het ontwerp aan de buitenzijde, het uiterlijk van de buurt (zoals bedrijvigheid, mooie huizen en straatmeubilair) en de luxe voorzieningen (open haard, verhuur van wasmachines en dergelijke). Overigens kunnen deze aspecten een forse kostenverhoging tot gevolg hebben.
Tabel 2.1 Hooggewaardeerde voorzieningen in en rond de woning, volgens vier onderzoeksrapporten
'Functionele grondslagen' 'Hoog wonen' 'Wil Nederland 'Het stedelijk soberder bouwen?' leefmilieu' Woonkameropp. 18-20m2 Grote woonkamer Gem. woonkamer- Grote woning
opp. 29m2
Drie slaapkamers (een Grote slaapkamers, Gemiddeld 3 Grote woning ouder-, een jongens- en aparte logeerkamer, slaapkamers
een meisjeskamer) aparte studeerkamer, gewenst (voor aparte hobbykamer gemiddeld 3 personen) Meer speel- en berg- Electr. voorz. in Bergruimte
ruimte (aanrechtkastjes) de bergruimte (vooral zolder en aanrechtkast) Plaats voor koel- en
droogapparatuur
Aparte was- en Grote keuken droogruimte
Luxe keukeninrichting Geluidwering (vooral Geluidwering (voor-tegen burengeluid) al tussen buren) Bijvertrekken verwarmd
Onderhoudsarme rnateriaal-keuze
Afwerking Luxe afwerking
Speelgelegenheid
Tuin (eigen of volkstuin); Groot woonterras woonbalkons in etagebouw (in de
hoogbouw-complexen)
Kolom 1: Bouwcentrum, 1957; kolom 2: RIW, Driessen en Beereboom, 1983.
Bron: KuIlberg, 1990.
)---.
\
Geluidwering Geen geluids-overlast Energiebesparende
maatregelen
Onderhoud van de Redelijk
woning onderhoud;
tocht-en vochtvrij Afwerking, technische
voorzieningen
Speelplaatsen Speelgelegenheid
Tuin; Tuin; groen;
openbaar groen natuur in omge-ving
Ligging; omgeving Veilige buurt, rustige straat e.d. 1972; kolom 3: Progresbouw, 1981; kolom 4:
Woonmilieu
De kwaliteit van het wonen wordt niet alleen bepaald door de woning maar ook door de woonomgeving en de voorkomende voorzieningen. Deze aspecten worden samengevat in de term woonmilieu. Woonmilieu is een belangrijk verhuismotief (Bertholet, 1992). Dit geeft aan dat bewoners een rustige straat, een veilige buurt 's avonds, speelgelegenheid voor kinderen en het sociale aanzien van de buurt als belangrijk beoordelen voor woonsituatie. Woonomgevingsfactoren worden gezien als een van de belangrijkste kwaliteitsonderdelen van de toekomst. Door het afnemen van de kwantitatieve woningnood vindt er een accentverschuiving plaats van de aanbod- naar de vraagzijde. Woonmilieus die niet voldoen aan de behoeften van de woonconsument zullen eerder door de mand vallen. Aangezien het traditionele gezin als belangrijkste huishoudtype steeds meer terrein verliest aan bijvoorbeeld alleen-staanden, tweeverdieners, eenoudergezinnen en 'lege nesters' (empty nesters: partners van wie de kinderen niet meer in huis wonen), is het van belang met de woonvoorkeuren van juist deze groepen rekening te houden.
3
SAMENSTELLING, KWALITEIT EN KOSTEN
VAN DE NIEUWBOUW
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de samenstelling van de nieuwbouw-produktie, de kwaliteit van de gerealiseerde woningen, de produktiekosten en de kosten-kwaliteitsverhouding. De gegevens zijn afkomstig uit bestaande bronnen: de nieuwbouwstatistieken van het CBS en de Kwaliteits- en Kostenregistratiesystemen van het DaVH (KODAL, KKR, VIS). Met de resultaten kan een eerste inzicht verkregen worden in de concurrentiepositie van de verschillende nieuwbouwcatego-rieën.
Conform de probleemstelling van het onderzoek wordt hierbij onderscheid aange-bracht in de volgende vier fmancieringscategorieën: sociale-huur, sociale- koop, premiehuur-beleggers en vrije sector met eenmalige bijdrage. De informatie uit dit hoofdstuk geeft een voorlopig antwoord op de eerste probleemstelling zoals deze in hoofdstuk 1 geformuleerd werd. Deze probleemstelling kan verder worden opgelost wanneer ook de woonuitgaven van de bewoners in het eerste jaar dat de woning betrokken werd, in beschouwing worden genomen. Dit gebeurt in hoofdstuk 4. Een meer volledig beeld ontstaat wanneer ook de vraag- en aanbodverhoudingen op de stedelijke woningmarkten in de beschouwing worden betrokken. Dit gebeurt in hoofdstuk 5.
Om een indruk te krijgen hoe groot de omvang en wat het belang van de diverse financieringscategorieën is, passeert in paragraaf 3.2 allereerst de samenstelling van de nieuwbouwproduktie in de periode 1981-1992 de revue. Naast de ontwikkelingen uit het verleden wordt tevens het toekomstige woningbouwprogramma gepresenteerd. De samenstelling hiervan wijkt sterk af van de produktie uit de jaren tachtig. Vervolgens besteedt paragraaf 3.3 specifiek aandacht aan de kenmerken van de woningen in de periode 1987-1990, waarbij met name de kosten, de kwaliteits-kenmerken en de verhouding hiertussen centraal staan. De cijfers zijn afkomstig uit KODAL.
3.2 De samenstelling van de nieuwbouwproduktie tussen 1981-1992
Zoals in tabel 3.1 wordt aangegeven schommelde de omvang en samenstelling van de nieuwbouwproduktie in het afgelopen decennium.
Tot 1984 bedroeg de produktie nog jaarlijks minimaal 111.127 woningen, met een maximum van 123.310 in 1982. In 1985 daalt die fors tot 98.131 woningen. Deze daling wordt voornamelijk veroorzaakt door de afname van het programma sociale-huurwoningen met ongeveer 15.000 woningen. Na 1985 zet zich een langzame stijging in, resulterend in een jaarproduktie van 118.446 woningen in 1988. Deze stijging komt vooral doordat het aantal vrije-sectorwoningen toeneemt. De jaarpro-duktie van deze woningcategorie stijgt tot het jaar 1989. Het aandeel vrije-sectorwo-ningen bedraagt dan inmiddels 43
%
van de totale jaarproduktie (zie ook afbeelding 3.1).Dat het aandeel gerealiseerde vrije-sectorwoningen in de nieuwbouwproduktie fors steeg kan verklaard worden door de scherpe daling van het aantal sociale- huurwo-ningen, van nog 40.197 in 1988 tot slechts 22.514 in 1991. In 1992 herstelt het aantal overigens weer licht naar 25.064 woningen. De daling van het aantal gereed-gekomen koopwoningen in de sociale sector is hiermee vergelijkbaar: van 30.230 in 1983 tot 13.313 in 1992. In tegenstelling tot het aantal sociale-huurwoningen, wordt de daling van het aantal sociale-koopwoningen, naast een afname van het gesubsi-dieerde woningbouwprogramma, tevens veroorzaakt door een vraaguitval. Dit komt omdat de rente gestegen is aan het einde van de jaren tachtig, de normen van de bemiddelende organen voor de gemeentegarantie zijn aangescherpt en de maximale stichtingskosten zijn verlaagd. Ook de produktie van de overige woningcategorieën daalt. Zo neemt het aantal licht gesubsidieerde (premie)huurwoningen af van 16.201 in 1985 tot 3.818 in 1992, en daalt ook het aantal vrije-sectorhuurwoningen met eenmalige bijdrage van 1.507 in 1988 tot 858 in 1991 en het aantal vrije-sector koopwoningen met eenmalige bijdrage van 18.757 in 1988 tot 7.025 in 1992. Zoals in. tabel 3.2 kan worden afgelezen, kan de daling van de verschillende nieuwbouwsectoren slechts voor een deel verklaard worden door de wijziging in het nieuwbouwprogramma. Zo worden sinds 1990 de programma-aantallen sociale-koopwoningen en premiehuurwoningen niet langer gerealiseerd.
Ook wordt duidelijk dat het gerealiseerde woningbouwprogramma, ondanks een daling vanaf 1989, nog altijd hoger uitkomt dan de oorspronkelijk geplande jaarpro-gramma's. De ongesubsidieerde koop sector neemt deze hoger dan verwachte produk-tie geheel voor zijn rekening.
Om de oplopende woningtekorten in te dammen blijft voor de komende jaren een ook in internationaal perspectief gezien hoog nieuwbouwprogramma noodzakelijk. Zo is volgens de midden-variant van het Trendrapport 1992 in de periode 1990-1995 een jaarlijkse produktie van maar liefst 114.000 woningen nodig en in de periode 1995-2000 van 81.000 woningen (Fitié, 1992, p. 11). De bewindslieden Heerma
Tabel 3.1 Gereedgekomen woningen naar huur- en koopwoningen en financiering in de periode 1981-1992
Huurwoningen Koopwoningen
sociale premie vrije geen totaal inkomens- vrije geen totaal
huursector profit sector subsidie afh.gesubs. sector subsidie
jaar + bijdrage + bijdrage
1981 54.979 14.538 1.274 70.791 30.124 16.844 46.968 1982 65.589 22.568 1.052 89.209 26.020 8.081 34.101 1983 52.611 21.735 633 74.979 30.230 5.918 36.148 1984 49.233 10.051 2.853 70.137 27.969 14.626 42.595 1985 34.596 16.201 4.009 54.806 25.502 17.823 43.325 1986 35.770 13.929 4.963 54.662 25.587 23.081 48.668 1987 35.851 11.443 4.418 51.712 26.297 32.082 58.379 1988 40.197 8.794 1.507 1.018 51.516 23.493 18.757 24.680 66.930 1989 35.976 6.146 2.107 1.488 45.717 20.749 15.936 28.831 65.516 1990 28.449 5.950 1.393 1.606 37.398 18.374 10.259 31.353 59.986 1991 22.514 3.985 916 1.625 29.040 15.676 8.357 29.815 53.848 1992 25.064 3.818 858 1.850 31.590 13.313 7.025 34.236 54.574 Bron: CBS 1992. Totaal woningen 117.759 123.310 111.127 112.732 98.131 103.330 110.091 118.446 111.233 97.384 82.888 86.164
tv Tabel 3.2 Woningbouwprogramma en realisatiecijfers naar rmancieringswijze (x 1000) in de periode 1986-1990
~
1986 1987 1988 1989 1990
programma realisatie programma realisatie programma realisatie programma realisatie programma realisatie
Sociale huur 41,0 41,8 36,0 36,5 29,5 29,5 29,5 30,0 25,0 25
Sociale koop 20,0 20,0 20,0 21,3 20,0 20,3 21,0 20,0 21,0 16
Premiehuur 9,0 9,0 9,0 6,5 9,0 8,3 5,0 4,5 5,0 4
Vrije sector met 26,0 26,0 26,0 26,0 21,0 17,7 15,0 14,5 10,0 10
bijdrage'
Ongesubsidieerd2 5,0 10,2 7,0 15,6 15,0 32,6 24,0 38,2 24 à 34 38
Totaal 101,0 107,0 98,0 105,9 94,5 108,4 94,5 107,2 85 à 95 93
Bron: VROM/Meerjarenplan Woningbouw 1991-1995, Jaarverslag VROM 1991. 1 Inclusief premie-B tot en met 1987.
Afbeelding 3.1 Het aandeel gereedgekomen woningen als aandeel van de jaar-produktie tussen 1981-1992 (%) naar huur, koop en financiering
c 55.0 52.5 50.0 47.5 45.0 42.5 40.0 37.5 35.0 32.5 ~ 30.0 c ~ 27.5 ~ 25.0 22.5 20.0 17.5 15.0 12.5 10.0 7.5 5.0 2.5 0.04----,--':..=..=..=..;..-~-~-~-~--~-~-~-~-~
vr 1 Je sec lor koop (premte-c + ongesubsldl eerd)
scc la.le huur
i nkomensafhanke 1 ij k
koop wOnt ngen
Vrije sec lor huur
(premle-( +
ongesubs ldl eerd) premie-huur
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Bron: CBS, 1992.
en Alders presenteerden vanwege de berekeningen uit het Trendrapport in maart 1993 een aangepast woningbouwprogramma. Dit om het woningtekort terug te dringen. Dit tekort dreigt van 2,0% in 1990 naar 3,5% in 1995 te stijgen. Deze ongewenste ontwikkeling van het woningtekort zorgt ervoor dat er behoefte is om extra uit te breiden met ongeveer 144.000 woningen tot het jaar 2000.
In tabel 3.3 zijn de totale woningbouwprogramma's van de Nota Volkshuisvesting in de Jaren Negentig en de memorie van toelichting bij de begroting 1993 vergeleken met de programma's op basis van het Trendrapport 1992 (Alders en Heerma, 1993, p. 16).
In tabel 3.3 kan worden afgelezen dat er volgens het Trendrapport behoefte is aan meer nieuwe woningen dan voorheen werd gepland. Met de begroting van 1993 werd met die ontwikkeling al een aanzet gemaakt op basis van de CBS bevolkings-prognose 1991 en de daarop gebaseerde bevolkings-prognose van de ontwikkeling van het aantal huishoudens. De tabel geeft de indicatieve programma's voor de jaren 1999 tot en met 2003 weer op basis van de behoeften van het Trendrapport. Deze programma's voorzien erin het woningtekort constant te houden vanaf het jaar 2000 tot en met 2005 op 2 % van de gewenste woningvoorraad (Alders en Heerma, 1993, p. 17). De meest recente aanpassing van het woningbouwprogramma wordt aangetroffen in de VROM begroting voor 1994 (tabel 3.4). Ook volgens deze plannen blijft het
