...,...--"--",,_ , . . , , . . , . . . . , . .. . . . , . . - - - -- -- - -. - - - - UllUf"'"1
•
DTB-WERKDOCUMENT
+ol..c
() ct) ~ "'C ~ Q)>
al
~
I-
.-o
§
I-
Q)::::>~
::::>
c::
I-
Q)-
c::
I-
Q) Cf) C)~ .~
~!
ij
PRESTATIE-AFSPRAKEN IN
DE VOLKSHUISVESTING
Redactie:
EM.J. van der Zon
PRESTATIE-AFSPRAKEN IN DE
VOLKSHUIS-VESTING
r
OTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft
Thijsseweg 11, 2629 JA Delft, tel. (015) 278 30 05
PRESTATIE-AFSPRAKEN IN DE
VOLKSHUIS-VESTING
Redactie:
F.M.J. van der Zon
Bijdragen:
J. van der Schaar D. Hamersma R.J. van Gurp J.A. Scholten F.M.J. van der Zon D.K.J. Tommel
De OTB-werkdocumenten worden uitgegeven door de: Delftse Universitaire Pers
Stevinweg 1 2628 CN Delft tel. (015) 278 32 54 In opdracht van: Onderzoeksinstituut OTB Thijsseweg 11 2629 JA Delft
CIP-GEGEVENS KONINKLUKE BffiLiOTHEEK DEN HAAG Prestatie-afspraken
Prestatie-afspraken in de volkshuisvesting / red.: F.M.J. van der Zon - Delft: Delftse Universitaire Pers. (OTB-werkdocument /
Onderzoeksinstituut OTB ; 96-18) ISBN 90-407-1370-7
NUGI 655
Trefw. prestatie-afspraken, volkshuisvesting Copyright 1996 by Onderzoeksinstituut OTB
No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means without written permis sion from the publisher , Delft University Press, The Netherlands.
INHOUD
1 INLEIDING. .. .. ... .. ... . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . 1
F.M.J. van der Zon 2 PRESTATIE-AFSPRAKEN IN DE VOLKSHUISVESTINGSORDE-NING . . . . . .. . . . .. . . .. . . .. .. . . . 3
J. van der Schaar 2.1 Inleiding .. . . . .. . .. . . ... .. .. . . 3
2.2 Prestatie-afspraken op nationaal niveau . . . .. . . 3
2.3 Prestatie-afspraken op lokaal niveau . . . . . . . . . . . 5
2.4 De aard van prestatie-afspraken . . . . . . . . . . . . . . . 6
3 HOE DUURZAAM KUNNEN PRESTATIE-AFSPRAKEN IN DE VOLKSHUISVESTING ZIJN? . . ... .. . . .. . . .. . . . 9
D. Hamersma 3.1 Onzekerheid troef . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
3.2 Prognosemodel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 10
3.3 Opgaven met een meerjarig karakter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11
3.4 BBSH-voorstellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 11
3.5 Nationaal Programma Volkshuisvesting en Bedrijfstakcode . . . 13
3.6 Verantwoording centraal . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3.7 Verantwoording kwantificeren .. ... .. . .. . . .. . . 15 3.8 Een voorbeeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3.9 Samengevat. . ... ... . . ... . . ... . . .... . . 18 4 PRAKTIJKVOORBEELD: DE GEMEENTE .. .. ... . . .. 19 R.J. van Gurp 4.1 De Tilburgse volkshuisvesting . . . .. . . .. ... . . . 19
5.3 Contractpartners ...
5.4 De Tilburgse situatie
25 27
6 INHOUD EN GEBRUIK VAN PRESTATIE-AFSPRAKEN . . . 29
7 F.M.J. van der Zon 6.1 Inleiding . . . .. . .. . . .. . . 29
6.2 Afspraken tussen gemeente en corporatie tot het begin van de jaren negentig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
6.3 De overgangsperiode na de verzelfstandiging van woningcorporaties 31 6.4 De stand van zaken in 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
6.5 Prestatie-afspraken in de volkshuisvesting. . . . . . . . . . . . . . 37
6.6 Waar aan denken bij het maken van prestatie-afspraken in de volkshuis-vesting? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
6.7 Gebruik van prestatie-afspraken. . . . . . . . . . . . 39
6.8 Conclusies .. .. .. . . . . . . . . 40
HET DOEL VAN PRESTATIE-AFSPRAKEN . ..
...
43D.K.J. Tommel 7.1 De erfenis
..
..
...
.
....
437.2 Inhoudelijke prioriteiten van het beleid 44 7.3 Sturingsmodellen ... · . .. . . 45
7.4 Bestuurlijke afspraken · . . .. . . 46
1
INLEIDING
F.M.J. van der Zon
Sectiecoördinator Onderzoeksinstituut OTB
Het jaar 1996 zou wel eens het jaar van de prestatie-afspraken in de volkshuisvesting kunnen worden. Sinds de wijzigingen in de sector aan het begin van de jaren negentig zijn de verschillende partijen - corporatie, gemeente en bewonersorganisa-tie - op zoek geweest naar een werkwijze waarop ze met elkaar tot zaken kunnen komen.
In eerste instantie zijn de verschillende partijen vooral bezig geweest met de inhoud en vorm van hun eigen nieuwe verantwoordelijkheden die ze hebben gekregen. Gevolg was dat in de eerste helft van de jaren negentig nog niet vaak sprake was van een lokaal of regionaal volkshuisvestingsbeleid. Een gemeente en een corporatie hadden wel eigen beleidsdoelstellingen, maar meestal nog geen gemeenschappelijke doelen. Bovendien is ook het toezicht door een gemeente op een corporatie proble -matisch gebleken omdat er nauwelijks ijkpunten zijn om het toezicht aan te relateren. Een bewonersorganisatie stond meestal buiten spel door gebrek aan kennis en middelen.
Halverwege de jaren negentig werd duidelijk dat voor een effectief volkshuisves-tingsbeleid gezamenlijk gedragen beleidsdoelstellingen nodig zijn. In toenemende mate worden er prestatie-afspraken geformuleerd tussen gemeente en corporatie en ook komen - incidenteel - afspraken tussen corporatie en bewonersorganisatie voor. Het proces om tot prestatie-afspraken te komen, blijkt bij te dragen aan een geza-menlijk gedragen volkshuisvestingsbeleid. De neuzen staan als het ware in dezelfde richting en ook het verantwoorden en het toezicht achteraf kunnen met de bestaande afspraken sterk vereenvoudigd worden.
Staatssecretaris Tommel en de landelijke centrales roepen de corporaties en gemeen-ten op om in 1996 afspraken met elkaar te maken. In het verlengde hiervan worden ook afspraken met bewonersorganisaties gestimuleerd.
afspraken tot stand kunnen komen en werd de inhoud van de afspraken voor het voetlicht gebracht.
In dit OTB-werkdocument zijn de inleidingen opgenomen van de sprekers tijdens de studiemiddag. Van der Schaar (hoofdstuk 2), hoogleraar volkshuisvesting en vennoot van het RIGO, geeft in zijn inleiding zijn mening over de functie die de prestatie-afspraken binnen de volkshuisvestingsordening gaat hebben. Het Rijk stimuleert het maken van afspraken op lokaal niveau maar lijkt met de dreiging van sancties als afspraken niet nagekomen worden, te ver door te schieten. Op lokaal niveau vervullen de prestatie-afspraken een nuttige rol doordat de partijen met elkaar in discussie moeten gaan over beleidsdoelstellingen. Van der Schaar besluit zijn inleiding met een overzicht van de mogelijke inhoud van prestatie-afspraken.
Hamersma van de NWR gaat in hoofdstuk 3 in op de noodzaak dat er een consistent beleid van de overheid nodig is om te komen tot meerjarige en duurzame prestatie-afspraken. Tegen die achtergrond zijn de corporaties in staat de vele investeringsop-gaven tot een goed eind te brengen. De corporaties zullen verantwoording over hun prestaties moeten afleggen en daarbij vormen de afspraken een leidraad.
In de hoofdstukken 4 en 5 komt een voorbeeld uit de praktijk aan de orde. Wethou-der Van Gurp en corporatiedirecteur Scholten uit Tilburg geven aan hoe de prestatie-afspraken in Tilburg tot stand zijn gekomen, wat de inhoud ervan is, in hoeverre de contractpartijen zich aan de afspraken houden en op welke wijze dat gecontroleerd wordt.
Een kort overzicht van de historie van prestatie-afspraken wordt in hoofdstuk 6 door Van der Zon van het Onderzoeksinstituut OTB gegeven. Het historisch overzicht mondt uit in een schets van de huidige stand van zaken en een typologie van de . prestatie-afspraken. Het verhaal wordt vervolgd met een aantal tips die zijn te gebruiken bij het maken van prestatie-afspraken. Tenslotte gaat Van der Zon in op het gebruik van de afspraken in het kengetallenmodel waarmee de corporaties hun prestaties kunnen verantwoorden.
Staatssecretaris Tommel was verhinderd op· 2 april maar via de heer Kokhuis,
directeur-generaal Volkshuisvesting, heeft hij zijn visie op de rol van de prestatie-afspraken in de volkshuisvesting gegeven. Door een beleidsplan voor corporaties verplicht te stellen, wil hij het maken van afspraken stimuleren. Hiermee kan hij aan de Tweede Kamer de voornemens van de sector kenbaar maken. Hiermee is een confrontatie en afstemming met de beleidsvoornemens op rijksniveau mogelijk.
2
PRESTATIE-AFSPRAKEN IN DE
VOLKSHUIS-VESTINGSORDENING
J. van der Schaar
Hoogleraar Volkshuisvesting Universiteit Amsterdam en vennoot RIGO-Research en Advies BV
2.1 Inleiding
Al enige jaren begeleidt het RIGO in samenwerking met corporaties en gemeenten het proces om tot prestatie-afspraken op lokaal niveau te komen. We zijn in de gelegenheid geweest om dit in Tilburg en Almere te doen en op het ogenblik wordt er in Utrecht hard gewerkt aan een prestatie-afspraak tussen de corporaties (verenigd in de STUW) en de gemeente.
Ik heb de neiging dubbelzinnig te denken over prestatie-afspraken door er van twee kanten tegelijk naar te kijken. In de eerste plaats denk ik dat het buitengewoon nuttig is om met name op lokaal niveau met verschillende partijen afspraken proberen te maken over de doelstellingen van beleid en afspraken proberen te maken, dan wel rationeel proberen te spreken over de inzet van middelen die daarvoor nodig zijn. Doelzoekend als het ware en dan tegelijkertijd vormgeven aan de relaties op lokaal niveau. Ik hecht veel waarde aan het overleg tussen met name corporaties en gemeente; dus zonder al te veel complicaties van regionaal overleg.
Aan de andere kant worden met name vanuit het Rijk prestatie-afspraken gezien als een middel voor beheersing. En ik denk dat je dan de partijen op lokaal niveau de noodzaak ontneemt om na te denken over doelstellingen.
Het is dus altijd dubbelzinnig; zelfregulering versus sturing van bovenaf. In het algemeen is mijn indruk dat we in bestuurlijk Nederland bang zijn voor beleidsvrij-heid van partijen. Zodra ook maar een partij autonomie heeft dan is de reactie maar al te vaak; 'rijg dat dicht, maak er een spinneweb omheen'. We hebben vaak last van bestuurlijke pleinvrees.
2.2 Prestatie-afspraken op nationaal niveau
Op nationaal niveau zijn uit het BBSH, de 28 juni-brief en de brief over de individu-ele huursubsidie van november 1995 ingrediënten voor prestatie-afspraken at te leiden. Vanuit het Rijk komt een grote stimulans om prestatie-afspraken te maken. Het BBSH allereerst: formeel kent het BBSH geen prestatie-afspraken. Het kent wel het toezicht waarbij de gemeente als voorpost optreedt van het Rijk; de oog- en oor-functie zou je kunnen zeggen. Zelfstandige bevoegdheden in het kader van het toezicht heeft de gemeente maar in beperkte mate, laat staan eigen sancties. Verzelf-standiging betekent immers dat toegelaten instellingen op eigen gezag beleid maken en uitvoeren binnen de kaders van de wet. Toezicht concentreert zich dan op het toezicht achteraf, afgezien van de besluiten van aanmerkelijk belang, en heeft het karakter van toezicht op rechtmatigheid en financiële continuïteit. Dit zijn de twee belangrijkste punten.
Het is echter niet het meedenken over de doelmatige inzet van middelen. Dat is de essentie van toezicht niet. Toezicht is geen sturingsmiddel. Er is in het BBSH wel altijd nadruk gelegd op overleg op lokaal niveau. Weliswaar niet in het BBSH zelf, maar enigszins in de toelichting en vooral in het proces van de bestuurlijke begelei-ding daar omheen. De afspraken zijn facultatief, een zaak van corporatie en gemeen-te en zijn op geen enkele wijze in het toezicht vervat. Gemeengemeen-ten kunnen aan het maken van afspraken geen specifieke bevoegdheid ontlenen wat in de afspraak is vastgelegd. Er ligt een duidelijk scheiding tussen enerzijds de hiërarchische verhou-ding van het Rijk met tussenkomst van de gemeente en corporaties en anderzijds horizontale overleg tussen gemeente en corporatie.
De 28 juni-brief van 1995 voegt accenten toe, maar is toch wel een bevestiging van de stelling dat het niet tot een ingrijpende wijziging van de ordening in volks-huisvesting leidt. Natuurlijk is een belangrijk element van de brief dat de rechtma-tigheidseisen strakker worden geformuleerd. Dat terrein wordt exclusiever vastge-legd en tegelijkertijd - dat vind ik het aardige van beleid voeren - wordt die ver-vaagd door het toevoegen van het vijfde prestatieveld: de leefomgeving. Het is altijd bestuurlijk geven en nemen; aan de ene kant zeggen 'ik stuur hard' en aan de andere kant melden dat er een krachtige uitlaatklep bij komt. Ik zal het hierover verder niet hebben maar het is duidelijk dat de verscherping van de rechtmatigheidseisen het toezicht op zichzelf ook helderder kan maken en in ieder geval krachtiger.
Nieuw is de verplichting van de gemeente tot het opstellen van het toezichtsrapporta-ge en misschien is dat een van de belangrijkste boodschappen van de 28 juni-brief. Niet zozeer het functioneren van de corporatie als wel van het functioneren van het gemeentelijk toezicht is problematisch. In de brief wordt de gemeente gekapitteld onvoldoende toezicht te houden en de toezichtsrapportage is niet anders dan een bestuurlijk middel om de gemeente te dwingen toezicht in de praktijk waar te maken. Het is een aansporing tot gemeentelijk toezicht, om daar in de gemeentelijk praktijk meer aandacht aan te geven en een controle daarop van rijkswege mogelijk te maken.
Daarom worden de corporaties verplicht een beleidsplan op te stellen, dat aan de gemeente voor nader overleg aan te bieden en daardoor worden beide partijen (gemeente en corporaties) uitgenodigd om overleg te voeren en dat kan uitmonden in het maken van beleidsafspraken. Ook weer opnieuw een uitnodiging tot zelfregule-ring.
Als ik de brief goed begrijp, verandert echter het toezicht niet want dat blijft op hoofdlijnen en achteraf plaatsvinden. Het beleidsplan van de corporatie is geen voorwerp van toezicht maar onderwerp van gesprek. Het wordt ook niet in repres-sief toezicht van rijkswege betrokken. Het toezicht blijft zich richten op de rechtma-tigheid en de financiële continuïteit. Het is de vraag hoe het Rijk omgaat met de beléidsplannen. Ik denk dat dat vooral zal worden vertaald in een aantal kernge-gevens die op een A4'tje naar de rijksoverheid worden gestuurd, net als de kernge-gevens bij de jaarverslaglegging maar dan toegespitst op het komend jaar. Het is een informatiestroom die vooral van belang is voor het opstellen van een staat voor de volkshuisvesting en om op rijksniveau het gesprek te kunnen voeren binnen de sector over de prioriteit en de doelstelling van het volkshuisvestingsbeleid.
De druk van bovenaf neemt wel toe tot het maken van prestatie-afspraken maar het is nog steeds een uitnodiging tot zelfregulering en niet een nieuw sturingsmiddel. Om met Gruijters te spreken tijdens de parlementaire enquête: "Je kan een beest wel dwingen om aan de bak te staan, maar dwingen om te vreten kun je het niet". Het overleg is onzin zolang partijen zelf niet overtuigd zijn van het nut ervan. In de IHS-brief wordt sterk geleund op de beleidsafspraken tussen gemeente en corporaties over matiging van het IHS-gebruik. Een overleg overigens waarvan de baten al zijn ingeboekt tot een bedrag van 75 miljoen in het jaar 2000. Er wordt bij wet een plicht ingevoerd om afspraken te maken om het aantal huishoudens uit de doelgroep in woningen boven de aftoppingsgrens zoveel mogelijk te beperken en om deze voorrang te geven bij de woningtoewijzing onder de aftoppingsgrens. Er worden bovendien sancties voorgesteld in geval van stelselmatige onttrekking aan die afspraken door verhuurders.
Bij deze voorstellen vraag ik me af of er niet een essentiële lijn is overschreden. Als het Rijk kiest voor bij wet vastleggen van overleg voor sancties en bovendien de baten reeds heeft ingeboekt, dan vraag ik mij af waarom het Rijk niet op regionaal of lokaal niveau de baten definieert, die men moet behalen en de criteria waaraan men moet voldoen? Waarom wordt de definitie van de prestatie achterwege gelaten, terwijl kennelijk het Rijk wel weet wat er moet gebeuren?
Op rijksniveau is er een toenemende nadruk tot overleg en prestatie-afspraken en volgens mij gaat dat in het kader van de IHS iets te ver.
2.3 Prestatie-afspraken op lokaal niveau
Het is buitengewoon nuttig op gemeentelijk niveau overleg te hebben over het te voeren beleid en afspraken daarover op gemeentelijk niveau te maken en dan met name tussen corporatie en gemeente. Dat geldt dus ook voor de prestatie-afspraken. Een panacee voor alle kwalen is het niet. Als je onenige partijen hebt, kom je niet tot overeenstemming. Als er heel ingewikkelde problemen zijn waarover grote conflicten bestaan, krijg je de partijen zelfs niet om de tafel. Soms is het helemaal niet nodig om afspraken te maken, omdat informeel beleid wordt ~evoerd en vaak is dat effectiever dan het formaliseren ervan.
Waarom zijn prestatie-afspraken nuttig?
De centrale stelling zou kunnen zijn dat het een vorm van netwerkmanagement is: het vormgeven van verhoudingen tussen partijen door een discussie over de gewenste doelstellingen van beleid aan te gaan. Door de inhoud voorop te stellen en de gezamenlijke verantwoordelijkheid te benadrukken, is het soms wel mogelijk om situaties op lokaal niveau te doorbreken. Die ontstaan als men alleen denkt in termen van machtsposities. In bestuurlijk Nederland doen we dat laatste maar al te veel. Nog steeds heb ik de vraag waarom niet helemaal beantwoord. De achtergrond is natuurlijk dat partijen van elkaar afhankelijk zijn. Onderlinge afhankelijkheden dus. De tweede achtergrond is dat gemeente en corporatie behoefte hebben aan beleidska-ders op minder lange termijn. Omdat dit de planningshorizon is - drie à vijf jaar -binnen een investeringssector als de volkshuisvesting, is zekerheid over de te verwachten investeringen essentieel voor de beleidsplanning van corporaties. Een. gemeente wil zekerheid hebben over de mogelijkheden om beleid uit te voeren en probeert het draagvlak daarvoor te verbeteren.
Gemeente en corporaties hebben belangen, dat is een derde rede, bij een duidelijk aanspreekpunt. Een gemeente wil duidelijk vastgelegd hebben dat ze met de directie-bestuurders ergens over kunnen spreken, de corporaties willen een duidelijke ingang bij de gemeente hebben.
De afgelopen periode laat een fragmentatie van het beleidsnetwerk op lokaal niveau zien. Door het wegvallen van de subsidies zijn de sturingsmogelijkheden van de afdeling volkshuisvesting beperkt. De macht binnen het gemeentelijk apparaat is kleiner geworden en de politieke prioriteit is ingekrompen, terwijl tegelijkertijd de macht van bijvoorbeeld een grondbedrijf of andere gemeentelijke diensten sterk is toegenomen.
In die situatie is de overlegpositie van de wethouder volkshuisvesting beperkt; hij of zij heeft niet zoveel te makken, om het maar populair te zeggen.
De verhouding tussen de corporaties en de afdeling volkshuisvesting is ondoorzichtig geworden en corporaties trachten vervolgens door incidenteel overleg met andere diensten het gelijk te krijgen.
Eenheid van beleid is dan een prachtig middel voor de gemeente om binnen dat beleidsnetwerk invloed te kunnen uitoefenen en dat versterkt de positie van afdeling volkshuisvesting. Daar gaat dan ook vaak het initiatief tot het sluiten van prestatie-afspraken van uit. Het versterkt de positie van de wethouder volkshuisvesting en
tegelijkertijd kan er voor de corporatie een grotere duidelijkheid ontstaan waar nu precies het loket ligt binnen de gemeenten. Wie is de account-manager voor de relatie tussen de gemeenten-corporaties? Vervolgens komt het hoe en wat aan de orde.
2.4 De aard van prestatie-afspraken
Het is lastig, zo niet onmogelijk, om een typologie van prestatie-afspraken te geven. Ik vind dat eigenlijk niet zo interessant want afspraken moeten naar mijn gevoel afgéstemd zijn op het lokale niveau en zullen dus sterk differentiëren. Je zou kunnen typeren naar schaal (regionaal of lokaal), naar onderwerp, naar aard van de contract-partners (gemeente met een federatie of met de afzonderlijke corporaties) en naar de mate van binding (doelstellende afspraken of echt harde taakstellende afspraken). De inhoud is echter belangrijker. Je zou inhoudelijk kunnen streven naar een brede prestatie-afspraak waar alle onderwerpen van volkshuisvestingsbeleid in zijn vervat. Ik denk dat vanuit bijvoorbeeld de gemeenteraad dat heel vaak wordt gedaan. Mijn ervaring is echter dat dat de beste methode is - evenals het zoveel mogelijk partijen erbij te betrekken -om geen prestatie-afspraak te krijgen. Houd het simpel, probeer eenvoudig te meten eindpunten te hanteren en die te ontwikkelen in gezamenlijk overleg. Deze kunnen dan door de vrij autonome instellingen als de gemeente en de corporaties worden gebruikt als eindpunten voor een eigen beleidsplanning.
Hoe duidelijker het debat hoe beter de kwaliteit van de beleidsontwikkeling binnen de corporaties en gemeente zelf. De meeste afspraken waarbij ik betrokken ben geweest, hebben inderdaad betrekking op de meetpunten en dus de onderwerpen waarover de afspraken gemaakt worden. Vervolgens ligt de nadruk op een afspraak over de kernvoorraad: hoe wordt die gedefinieerd, hoe groot moet die zijn, en dat in verhouding tot de omvang van de doelgroep.
De corporaties worden daardoor gezamenlijk belast met een prognose over de voorraad gegeven hun bestaand beleid en een prognose van de voorraad binnen bepaalde prijsgrenzen die ze op minder lange termijn verwachten. Dit is een heel belangrijk gegeven in de lokale politiek want er wordt een overzicht verkregen van een periode van vijf jaar of tien jaar wat de omvang van goedkopere of bereikbare woningen zal zijn.
Die prognose en eigenlijk het werken met open boeken laten aan de corporaties zien wat het effect is van het gezamenlijk beleid dat ze van plan zijn uit te voeren. Dat is eigenlijk wel het belangrijkste element van prestatie-afspraken voor zover ik
Meestal wordt van de kant van de gemeente een prognose gemaakt van de doel-groep. De gemeente vindt haarzelf daar verantwoordelijk voor. Vervolgens wordt uitgebreid overlegd over de wijze waarop die doelgroep moet worden gehuisvest in de kernvoorraad. Je krijgt dan typisch de inhoudelijk volkshuisvestelijke discussie over de prioriteit van de doelgroep bij de huisvesting binnen de kernvoorraad, over het deel van de doelgroepers dat buiten de kernvoorraad kan worden gehuisvest, hoe je met doorstromingsvraagstukken omgaat en hoe je met vraagstukken van differen-tiatie en segregatie in de voorraad omgaat.
Als je alleen maar huisvesting binnen de kernvoorraad biedt aan huishoudens uit de doelgroep dan is het vraagstuk van segregatie belangrijk en daarom komen vraag-stukken van differentiatie in nieuwbouw, woningverbetering van de voorraad, kwaliteit en woonlasten enzovoorts vanzelf aan de orde. Dat is dan het aardige van die prestatie-afspraken over de kernvoorraad in relatie tot de doelgroep: dat het tegelijkertijd een aanleiding vormt voor verbreding van het volkshuisvestelijk debat op lokaal niveau.
Wat wij dus altijd gedaan hebben, en zeker de laatste periode heel sterk doen, is eigenlijk eerst proberen rekentechnisch te definiëren wat de benodigde kernvoorraad is op enige termijn en tegelijkertijd dan een discussie starten over de beleidsagenda van de naaste toekomst. De afspraak over de kernvoorraad is dan de eerste fase in de ronde van onderhandelingen waarna eigenlijk regulerend overleg binnen dat kader kan plaatsvinden over de doorvertaling daarvan naar verschillende beleidsonderdelen en de verschillende agregatieniveaus, zoals gemeentelijk beleid en ook wel wijkge-richt beleid. Het aardige van de prestatie-afspraken is dus dat je dan smal begint en langzaam maar zeker - als er voldoende vertrouwen is gegroeid - de verbreding van de discussie kunt krijgen en dan eigenlijk een soort lokaal volkshuisvestingplatform aan het opbouwen bent.
Opvallend is de vrij belangrijke rol van het gemeenschappelijk orgaan van corpora-ties bij het maken van prestatie-afspraken. In feite worden ook de verhoudingen tussen corporaties vorm gegeven. Wat mij is opgevallen: dat waar een behoefte bestaat aan een gemeenschappelijk overleg door de corporaties met de gemeente, daar is een kans op prestatie-afspraken. Als dergelijke overlegvormen er helemaal niet zijn, de cultuur is weggevallen om dat te doen en de conflicten wellicht heel groot zijn, is het buitengewoon lastig om die afspraken te realiseren. In bijna alle gemeenten waar ik heb meegewerkt, is er een discussie geweest over wat de rol van de federatie moet zijn.
Dat wat betreft de aard van de afspraken op lokaal niveau. Ze kunnen heel nuttig zijn maar de lokale verhouding moet er ook aanleiding toe geven. En dat betekent dat ik weer terug kom op het eerste deel van mijn bijdrage. Naar mijn gevoel zijn prestatie-afspraken moeilijk te formaliseren. Ze zijn niet te standaardiseren ook al is er misschien wel een trend in Nederland gaande waarin bepaalde vormen worden ontwikkeld die als voorbeeld voor andere gemeenten kunnen worden gehanteerd. Maar de afspraken zullen toch elke keer weer in de lokale verhoudingen hun vorm
moeten krijgen. Dat is dus inderdaad de planning van onderop. Ik zie niet zo dat prestatie-afspraken als een beleidsinstrument van de rijksoverheid kunnen worden gehanteerd.
3
HOE DUURZAAM
KUNNEN
PRESTATIE-AFSPRAKEN IN DE VOLKSHUISVESTING ZIJN?
D. Hamersma
Directeur Nationale Woningraad
3.1 Onzekerheid troef
De woningcorporaties beleven onzekere tijden. Het geharrewar rond het vaststellen van het huurbeleid voor 1996 en het uiteindelijk niet doorgaan van de procesvereis-ten zijn daarvan voorbeelden. Denk aan de moties waarover vandaag (2 april 1996, red.) wordt gestemd en die nog betrekking hebben op de huurverhogingen per 1 juli a.s.!
Het heeft geleid tot verwarring en onzekerheid voor de corporaties over de condities waaronder -zelfs voor de korte termijn - het werk moet worden gedaan.
Maar ondanks die verwarring hebben de woningcorporaties op grote schaal gewoon gedaan alsof de Wet Procesvereisten er wel was. Dus vroegtijdig huurders extra informeren over de huurverhogingen. Desnoods ook huurders met 2 % huurstijging! Sommigen spreken over crisissfeer. Voor mij is duidelijk: geen crisis in de volks-huisvesting, maar kennelijk crisis in het politieke bedrijf.
Toch zijn deze ontwikkelingen zorgelijk, zeker in relatie tot het onderwerp van vandaag, de prestatie-afspraken in de volkshuisvesting.
Want als je constateert dat zo weinig zekerheden worden geboden, dat je bijna van dag tot dag wordt geconfronteerd met nieuwe opvattingen en besluiten, dat discus-sies, bij voorbeeld over de ordening en het toezicht, alsmaar boven de markt blijven hangen, dan is het klimaat er bepaald niet naar om tot meerjarige afspraken te komen.
Die meerjarige afspraken zijn wél nodig. Op lokaal niveau komen die meer en meer tot stand. Daar wordt voor de volkshuisvestingsopgaven sneller een samenwerkings-verband gesloten tussen overheid en corporaties dan op landelijk niveau. Maar ook op landelijk niveau zijn meerjarige afspraken tussen overheid en corporatiesector een gewenste vorm van organiseren.
Want de geweldige volkshuisvestingsopgaven in de komende jaren, in termen van tientallen miljarden guldens, een woningmarkt zonder grote schaarste en de beperkte financiële middelen van huurders, verhuurders en overheid vragen om een perspec-tief van duidelijkheid en zekerheid, waarbinnen met sociale en economische
ondeme-mingszin prestaties op maat geleverd kunnen worden. Naar mijn mening zou dit de context moeten zijn voor de komende jaren. Ik probeer dit verder uit te werken.
3.2 Prognosemodel
Met de brutering hebben we de subsidies afgerekend. De vraag die op tafel ligt, is die naar het zelfoplossend vermogen van de sector, in relatie tot de opgaven die nog moeten worden opgepakt. Zoals u weet is het departement bezig met een uitvoerig onderzoek naar de ontwikkeling van de financiële positie van de sector tot 2010, mede in relatie tot het huurbeleid en de noodzakelijk geachte investeringen. Hoewel de resultaten van het onderzoek nog niet bekend zijn, zal naar mijn overtuiging worden aangetoond dat de sector voor heel grote opgaven staat.
Alleen al voor de bouwen verbetering van woningen, voor maatregelen ten behoeve van de herstructureringsopgave in de bestaande stad, het bevorderen van leefbaar-heid, het tegengaan van segregatie en duurzaam bouwen is een investeringsvolume noodzakelijk van tussen de 75 en 100 miljard gulden.
Naar mijn mening zal al gauw ruim een derde daarvan als onrendabel zijn aan te merken. Dan heb ik het nog niet over de uitgaven die uit de lopende exploitaties moeten worden gedekt, bij voorbeeld voor (groot) onderhoud van woningen, erfpacht en dergelijke die in de komende jaren een sterke groei doormaken. Ik schat in dat alleen al daarvoor ongeveer eenzelfde bedrag als voor de investeringen nodig is, namelijk 90 à 100 miljard gulden in de komende vijftien jaar.
Ik ben er niet gerust op dat zelfs bij een gemiddelde huurstijging van 3,8 % per jaar -zeg maar het bruteringsscenario - er positieve uitkomsten zijn voor de vermogenspo-sitie van de sector in pakweg 2010. Het is voor mij dan ook de vraag of de investe-ringsopgave wel door de sector kan worden opgebracht, zelfs als we vijftien jaar lang gemiddeld 3,8% als huurbeleid weten vast te houden.
Het goede van het prognosemodel in mijn ogen is dat zicht wordt geboden op de samenhang tussen wat wel de 'driehoek' wordt genoemd, namelijk tussen de financiële positie van de corporaties, het huurbeleid en de investeringsopgave. De uitkomsten zullen duidelijk maken dat als we de opgaven die voor ons liggen, daadwerkelijk willen realiseren, een consistent en toereikend huur- en subsidiebeleid nodig is, dat voor een langere periode wordt vastgelegd. Want laten we niet vergeten dat juist met die toekomstige opbrengsten de investeringen van morgen moeten worden betaald. Voor papieren bedrijfswaardeberekeningen kopen we niets.
3.3 Opgaven met een meerjarig karakter
Als de Tweede Kamer met de informatie die beschikbaar komt, die zekerheden wil en kan bieden, dan is in elk geval winst geboekt. Die meerjarige zekerheid is ook zo belangrijk omdat de opgaven niet van vandaag op morgen zijn gerealiseerd.
Stelt u zich voor: een corporatie die als sociaal ondernemer serieus met andere partijen, zoals de gemeente, huurdersorganisaties en andere lokale betrokkenen aan de slag wil om een wijk of buurt ingrijpend te herstructureren, door bezit te slopen, te verkopen en strategisch nieuw te bouwen, die gaat een meerjarig traject in dat op z'n· minst vergelijkbaar is met de stadsvernieuwingsaanpak die we zo goed uit onze ervaring kennen.
Een traject ook waarin vergaande en complexe investeringsbeslissingen moeten worden genomen en waarbij er één zekerheid is: er zal van de corporatie geld bij moeten om het hele proces mogelijk en betaalbaar te maken.
De rijksoverheid staat niet meer met subsidies van enige omvang klaar om de noodzakelijke smeerolie te verlenen. Dat maakt dergelijke herstructureringsopgaven ingewikkeld, complex en risicovol.
Als corporaties in deze omstandigheden, met deze ingewikkelde en kostbare opgaven voor de boeg, ook nog eens van-jaar-op-jaar in onzekerheid verkeren over de randvoorwaarden van het huurbeleid dat zij kunnen voeren, dan kunnen zij daar niet mee uit de voeten. Dan komen dergelijke projecten niet goed van de grond.
Een Raad van Commissarissen van zulk een corporatie die zijn taak serieus neemt, zou daarentegen toch in elk geval bezwaar maken.
Duidelijkheid en zekerheid zijn overigens niet alleen van de rijksoverheid nodig. Ook van de gemeente, als de belangrijkste zakelijke partner van de corporatie, mag worden gevraagd dat ze bereid is om voor meer jaren afspraken te maken over de rol van corporaties bij nieuwbouw, de prijs van de grond, de plannen voor leefbaar-heid en herstructurering en de verdeling van de nog resterende BWS-middelen.
3.4 BBSH-voorstellen
En daarmee raken we de ordening. Biedt de huidige ordening en de komende wijzigingen in het BBSH voldoende beleidsruimte om te ondernemen en te preste-ren? Dat corporaties worden aangespoord om zich scherper en uitvoerig te verant -woorden over hun presteren en handelen, kan ik alleen maar ondersteunen.
Maar de voorstellen die op tafel liggen, versterken naar mijn mening niet zozeer de motiverings- en verantwoordingsplicht. Zij perken de ondememingsruimte voor corporaties in, daar waar dat juist niet gewenst is. Ik loop ze kort met u door.
Wat te denken van een grens van gemiddeld
f
238.000,- als het gaat om de toelaatbare stichtingskosten van koopwoningen?Hoe zit dat dan als je midden in meerjarige herstructureringsprojecten zit met een lange doorlooptijd en halverwege worden onwerkbare nieuwe eisen en voorwaarden in het BBSH vastgelegd?
Ik vind ook dat corporaties door zo'n voorstel niet bepaald worden uitge-daagd om hun activiteiten te motiveren en te verantwoorden. Immers, onder de
f
238.000,- is het plan 'goed', daarboven niet. Er wordt toch het meest recht gedaan aan de verzelfstandigde positie, als corporaties achteraf op hun prestaties worden afgerekend?Wat betreft deelnemingen zit het departement op de lijn: "nee, tenzij". Iedereen weet dat samenwerking met andere partijen, ook langs andere rechtspersonen, nodig kan zijn om de gestelde doelen te realiseren. Het is terecht dat de overheid toezicht moet kunnen houden op de banden die corporaties met anderen aangaan, maar laat corporaties daarover zelf verant -woorden.
Hoe opportunistisch men omgaat met de beleidsruimte van corporaties blijkt heel goed uit de wens om de medeverantwoordelijkheid van corporaties voor de leefbaarheid in wijken en buurten in een nieuw prestatieveld onder te brengen.
Daar waar elders de beleidsruimte wordt ingeperkt, lijkt hier de deur te worden opengezet voor de stelling dat "als een activiteit maar vanuit de leefbaarheid beargumenteerd kan worden, het wel goed is".
Voorstel is ook om een beleidsplan voor corporaties verplicht te stellen. Of een dergelijk plan verplicht gesteld moet worden, is voor mij de vraag. Elke zich respecterende sociale ondernemer zou daar toch over moeten beschikken! Het is redelijk dat de corporatie zijn voorgenomen prestaties met de gemeente bespreekt. Dat kan in een procedure worden vastgelegd. Maar voor het overige moet de eigen verantwoordelijkheid van de corporatie centraal staan. Overigens zou het overleg op lokaal niveau worden gestimuleerd als ook gemeenten een dergelijk plan op tafel leggen, maar ik zie dat niet geregeld worden.
Tenslotte is het toezicht nog een discussiepunt. De Kamer lijkt te voelen voor een onafhankelijke toezichtskarner die met name het financiële toezicht uitoefent. Wellicht dat de gang van zaken rond het College Toezicht Sociale Verzekeringen (CTSV) de Kamer inmiddels op andere gedachten heeft gebracht.
Dus, als gemeente als ruimtelijke ordenaar, als grondleverancier, de gemeen-te om wederzijds verplichgemeen-tende prestatie-afspraken mee gemeen-te maken en het Rijk om toezicht uit te oefenen. Eenvoudiger kan het niet.
3.5 Nationaal Programma Volkshuisvesting en Bedrijfstakcode
Wij hebben, samen met het NCIV, vorig jaar een Nationaal Programma Volkshuis-vesting (NPV) neergelegd. Het was een voorstel met de bedoeling tot een akkoord te komen. We zijn bijna een jaar verder, vele politieke discussies over de volkshuisves-ting rijker en een zo broodnodige zekerheid armer.
Wel weten we inmiddels dat het één jaar oude voorstel tot een NPV moet worden bijgesteld om actuele ontwikkelingen te verwerken. Bijvoorbeeld een veel groter accent op leefbaarheid en herstel van de woningvoorraad.
Zo gauw op deze elementaire punten meer zicht komt, zijn wij bereid verder te praten over een nieuw en geactualiseerd Nationaal Programma Volkshuisvesting. Ik durf te stellen dat, met de nieuwe informatie die op tafel komt in het kader van het Prognosemodel, er bouwstenen worden aangedragen om tot een stevig onder-bouwd Nationaal Programma Volkshuisvesting te komen.
Als de tijd daarvoor rijp is, en wie weet is dat de tweede helft van 1996 aan de orde, zullen wij met onze leden daarover verder in beraad gaan.
Ik raak hiermee in mijn ogen een principieel punt. Bij woningcorporaties leeft breed de overtuiging dat in de huidige ordening, met een volwaardige eigen verantwoorde-lijkheid van corporaties, de beste volkshuisvestelijke resultaten kunnen worden geboekt. Het is juist in dit perspectief van groot belang dat de sector de kans krijgt om de komende jaren vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid, gestuurd vanuit globale eisen en regels van de rijksoverheid, met inzet van alle middelen en in samenwer-king met lokale partijen, de volkshuisvestingsopgaven kan oppakken.
Wat ons betreft is het Nationaal Programma Volkshuisvesting een katalysator, een bijdrage aan het ontwikkelen van de gewenste dynamiek binnen de sector om ervoor te zorgen dat daar waar er behoefte is, waar opgaven liggen, dat daar initiatief tot stand komt en actie wordt ondernomen.
Een Nationaal Programma Volkshuisvesting willen wij zien als een akkoord, een inspanningsverplichting die de sector op zich wenst te nemen, waarbij tegelijkertijd de condities worden vastgelegd waaronder dit akkoord kan worden uitgevoerd. Via zo'n Nationaal Programma Volkshuisvesting worden corporaties niet alleen aangesproken op de verantwoordelijkheid voor hun eigen woningmarkt en woningbe-zit. Zij worden juist uitgedaagd om bij te dragen aan optimale resultaten voor de sector als geheel.
Ik loop nu wel erg op de feiten vooruit, maar zou een akkoord worden gesloten, dan zijn natuurlijk ook goede afspraken nodig over de monitoring en wederzijdse naleving van de overeenkomst.
Wij vragen om consistentie en om duidelijkheid voor de langere termijn. Van het Rijk en van gemeenten.
Zoals ik heb gesteld, is de mate waarin deze kan worden verschaft medebepalend voor de vraag of een akkoord mogelijk is over een Nationaal Programma Volkshuis-vesting.
Maar als de sector zekerheden vraagt over condities is het logisch dat de sector tegelijkertijd duidelijkheid verschaft aan betrokkenen, zoals gemeenten, huurders en anderen, over waar men voor staat. De Bedrijfstakcode die nog voor de zomer in werking zal treden, moet tot uitdrukking brengen dat er sprake is van een verant-woorde sector.
De code dient duidelijkheid te verschaffen over normen en waarden die men in het handelen als richtsnoer wenst te nemen. Het moet een code zijn met dynamiek, met de bedoeling om deze bij te stellen, aan te scherpen en te actualiseren op· het moment dat de ontwikkelen dat nodig maken. De commissie van deskundigen die een en ander begeleidt, zal binnenkort worden geïnstalleerd.
Hiermee ontstaat een dynamische vorm van zelfregulering die tot uitdrukking brengt dat corporaties hun eigen verantwoordelijkheid uiterst serieus nemen en op een heldere, toetsbare en controleerbare wijze wensen te functioneren.
3.6 Verantwoording centraal
Hiermee kom ik op een cruciaal punt. Essentieel is dat corporaties zich over hun presteren verantwoorden. Dat is dé manier om te laten zien waar je voor staat. Het belang van de jaarverslaggeving en jaarrekening kan in dit verband dan ook niet worden overschat.
Ook de werking van het interne toezicht, de toetsing van het presteren en het handelen door de Raad van Commissarissen zijn wezenlijk. En ten slotte blijft het toezicht nodig, als sluitstuk van het stelsel.
Verantwoording en toezicht zijn twee elementaire pijlers van de huidige ordening. De overheid - of dat nou de gemeente of het Rijk is - kan alleen op een zekere afstand staan als helder is wat corporaties presteren en op welk beleid zij kunnen worden afgerekend.
Bovendien blijkt het meten van prestaties en vervolgens beoordelen daarvan geen sinecure. Het BBSH geeft slechts een aantal globale prestatie-eisen die op lokaal niveau vorm en inhoud moeten krijgen.
Dit uitgangspunt beoordeel ik overigens absoluut niet als negatief. Het is juist de uitdaging voor corporaties om zelf invulling te geven aan hun sociale doelstellingen, aan het ambitieniveau dat men kan of wil nastreven en de concrete activiteiten die daaruit voor de eerstvolgende jaren voortvloeien.
3.7 Verantwoording kwantificeren
Vanuit dat perspectief, dat zelfbewuste weten wat te doen, is niet alleen een basis gelegd voor eigen beleid en interne sturing, maar ontstaat ook een goede kans de kwaliteit van de verantwoording op te voeren.
De vraag rijst natuurlijk: hoe kunnen we een meetlat ontwikkelen?
De ervaring heeft geleerd dat er tijd nodig is om te oefenen en instrumenten te ontwikkelen.
Er is recent door elf corporaties samen met het OTB een interessant initiatief genomen om vanuit het uitgangspunt: "meten is weten" de verantwoording te kwantificeren, en wel speciaal door middel van kengetallen en succescriteria. Wij nemen vandaag kennis van de huidige stand van zaken.
In dit verband zijn wij bij de NWR bezig om de vele gegevens uit de publicaties
Bedrijfsinformatie, Trends in de volkshuisvesting, Zicht op cijfers en dergelijke te bundelen en te transformeren in hapklare brokken bij het verbeteren van de verant-woording.
In zo'n proces stuit je onherroepelijk op een aantal dilemma's:
1. Zoals prestaties van een 'normale' onderneming gemakkelijk kunnen worden afgemeten aan de gerealiseerde winst (en voor de aandeelhouder het gereali-seerde dividend), zo moeilijk is het om de sociale doelstelling te operationali-seren en de prestaties daaraan af te meten.
2. Bovendien moet onderscheid worden gemaakt - en het OTB doet dat ook
-tussen de bedrijfseconomische en financiële verantwoording en de volkshuis-vestelijke verantwoording. Wat betreft de financiële verantwoording zijn er allerhande gangbare criteria, zoals de solvabiliteit, rentabiliteit en liquiditeit. Die lijken eenvoudig. Maar probeer maar eens vast te stellen wat je weer-standsvermogen minimaal moet zijn, gelet op marktontwikkelingen, kwaliteit van het woningbezit en ... onzekerheden in het overheidsbeleid.
Nog lastiger is het goede criteria te vinden om het volkshuisvestelijk preste-ren van corporaties te meten. Wanneer doet het corporatie het nou eigenlijk goed?
3. Het is een goede zaak om prestaties zoveel mogelijk kwantitatief uit te drukken. Dat spreekt aan. Maar de valkuil is om de cijfers te verabsoluteren. En het wordt een afgrond als cijfers als een standaard gaan werken in handen
van hen die geen consequenties ervaren. Er is dus altijd individuele interpre-tatie nodig.
Als een corporatie in een bepaald jaar bijvoorbeeld minder fiatteringen nodig heeft gehad in het kader van de IHS - dat is makkelijk uit te drukken in een
. kengetal - heeft zo'n corporatie het dan beter of slechter gedaan dan het voorgaande jaar?
Het antwoord kan "ja" zijn, als door een gericht beleid de doelgroep meer passend is toegewezen. Het antwoord kan "nee" zijn als huishoudens uit de doelgroep gewoon langer op een woning moeten wachten en minder aan de bak komen. Zo'n eenvoudige voorbeeld kan dus al aanleiding geven tot discussie en een verder kijken dan alleen naar de kengetallen noodzakelijk maken.
Ik heb dus niet de illusie dat we door dit soort instrumenten, bij wijze van spreken door alle gekwantificeerde prestaties van de individuele corporaties bij elkaar op te tellen, tot een 'rapportcijfer' van de hele sector kunnen komen, zeker niet als we praten over het volkshuisvestelijk presteren.
3.8 Een voorbeeld
Het primaire bedrijfsdoel van woningcorporaties is het zorgen voor een voldoende hoeveelheid betaalbare woningen. Dat betekent dat ook in de jaarlijkse verantwoor-ding over de volkshuisvestelijke prestaties het thema 'beschikbaarheid en betaalbaar- .
heid' het centrale item vormt.
Daartoe kunnen corporaties allereerst een inventarisatie presenteren van hun bezit. Het is zinvol die inventarisatie uit te splitsen naar:
Woningtype en leeftijd;
Huurprijs: voor de aanduiding van de goedkope voorraad kan worden verwezen naar de
f
600,- grens van het BBSH, maar ook naar def
524,17grens Uongeren en IHS) en de
f
679,- grens die de bereikbare voorraad markeert. Middelduur is conform de Huisvestingswet totf
810,-. Daarboven heten woningen duur, waarbij de maximale IHS-huurgrens vanf
1.007,50ook nog een markering vormt.
Vervolgens zal de corporatie willen aangeven welke veranderingen zich in het verslaggevingsjaar hebben voorgedaan in de voorraad.
Toevoegingen vinden plaats door nieuwbouw, aankoop en woningsplitsing; onttrek-kingen door sloop, verkoop en bestemmingsverandering. Het beleid achter deze
het slopen van bezit dat een slechte marktpositie heeft of een te grote kwali-teitsachterstand;
het verkopen om de differentiatie in wijken te vergroten en middelen te genereren ten behoeve van sociale nieuwbouw;
en het veranderen van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte.
Uiteindelijk zal duidelijk moeten worden wat de omvang van de goedkope (of de bereikbare) voorraad is, die ingezet kan worden om de doelgroep te bedienen. De doelgroep kan gedefinieerd worden als: huishoudens die door hun inkomen of door andere omstandigheden zelf moeilijk passende huisvesting kunnen vinden. Specifieke doelgroepen als ouderen, jongeren, asielzoekers en grote gezinnen kunnen daarvan worden onderscheiden.
De doelgroep naar inkomen wordt gedefinieerd in het BBSH. Als de corporatie erin slaagt de omvang van de doelgroep, bijvoorbeeld in de gemeente en naar aanleiding van woningmarktonderzoek te bepalen, dan kan zij beleid formuleren om vraag en aanbod in de bereikbare voorraad optimaal op elkaar af te stemmen.
Het aantal vrijkomende woningen, hetzij door verhuizing hetzij door nieuwbouw, vormt de voorraad die uiteindelijk toegewezen kan worden. In het onderdeel 'toewijzing' in het volkshuisvestingsverslag zal de corporatie dan ook aangeven hoe . scherp zij deze voorraad heeft toegewezen.
De corporatie zal ernaar willen streven een bepaald deel van de voorraad bereikbaar te willen hebben en houden voor de doelgroep. Dit deel van de voorraad wordt de kernvoorraad genoemd.
Het presenteren van de gemiddelde huurprijs voor het bezit en de gemiddelde puntprijs geeft aan in hoeverre het bezit bereikbaar is en in hoeverre er, gezien de prijs/kwaliteitsverhouding, nog ruimte is voor huurverhogingen. Het biedt daarbij voordelen om de gemiddelde huur en puntprijs te splitsen naar diverse segmenten binnen de voorraad.
Vanuit deze constateringen zal de corporatie (de uitkomsten van) haar huurbeleid willen presenteren.
Dit betreft:
het weergeven van de gemiddelde huurstijging;
maar belangrijker nog de differentiatie in de huurstijging. Daarbij spelen zowel de hoogte van de huur (met name voor de kernvoorraad), de kwaliteit van de betreffende woningen en de marktpositie een belangrijke rol.
De gemiddelde huurstijging over de kernvoorraad is daarbij een belangrijke indicatie voor de moeite die de corporatie zich wil getroosten om de kernvoorraad in stand te houden en daar haar differentiatie in de huurprijsstijging (mede) door te laten bepalen. Daarbij kan de corporatie voor alle (markt)segmenten van de voorraad een streefhuur vaststellen, die een bepaald percentage van maximaal redelijk inhoudt. Als dat opportuun is, kan bij de jaarlijkse huurronde en na verbetering en harmoni-satie de huur opgetrokken worden in de richting van die streefhuur.
Tot slot kan het niveau van de servicekosten een rol spelen bij de betaaibaarheid van de voorraad. Hoewel het pakket diensten en de daarbij horende vergoeding per verhuurder en per complex verschillen, kan toch verantwoord worden in hoeverre er wat betreft pakket en kostenniveau gestreefd is naar een adequate aansluiting op de wensen van de huurders èn op het· zo laag mogelijk houden van de te betalen servicekosten.
De prestaties kunnen aangeduid worden in de vorm van kengetallen, zoals de gemiddelde huurstijging, de omvang van de kernvoorraad etc., of in de vorm van beschrijvingen van de uitkomsten van beleid.
In veel gevallen zal de corporatie bij kengetallen ook achtergrondinformatie willen geven. Op die manier geeft de corporatie aan dat zij zich inspant om de betaalbaar -heid van huisvesting voor de doelgroep te garanderen. En dat zij op die inspanning ook aangesproken wil en kan worden.
3.9 Samengevat
Er moet de komende jaren veel worden gedaan. Tientallen miljarden aan investerin-gen zijn nodig: voor leefbaarheid, herstructurering, nieuwbouw en milieu, om de volkshuisvesting de komende jaren op peil te houden. Van corporaties wordt in dit opzicht veel verwacht.
De sector zal verder moeten gaan met het ontwikkelen van de vereiste dynamiek om daar waar initiatief geboden is, ook daadwerkelijk actie te ondernemen. Maatwerk.
dus. Daarvoor zijn ondernemende, slagvaardige corporaties nodig. Meerjarige afspraken zijn een belangrijk middel om tot een planmatige aanpak te komen. Zowel op landelijk niveau via een Nationaal Programma Volkshuisvesting als op lokaal niveau met afspraken tussen gemeente en corporaties. En, nog wel zo belangrijk, de (interne) sturing en (externe) verantwoording van woningcorporaties kan en moet een kwaliteitsimpuis krijgen.
Maar deze richting komt alleen tot groei als corporaties vooraf de nodige duidelijk-heid en zekerduidelijk-heid wordt geboden. Landelijk als het gaat om de meerjarige kaders van het huur- en subsidiebeleid. Lokaal en regionaal als het gaat om de prijs van de locaties, de herstructurering en de nieuwbouw. We zullen ons de komende tijd hard moeten inspannen om op deze punten winst te boeken.
4
PRAKTIJKVOORBEELD: DE GEMEENTE
R. J. van GurpWethouder Volkshuisvesting en Milieu, Tilburg
4.1 De Tilburgse volkshuisvesting
Ik ben niet bovenmatig geïnteresseerd in allerlei theoretische en abstracte discussies over dè ordening van dè volkshuisvesting en dè rollen van dè diverse partijen daarin. Ik ben wel bovenmatig geïnteresseerd in presteren van volkshuisvesters in de stedelijke praktijk. In mijn geval is dat de praktijk van een middelgrote stad in het land. Ik wil dan ook niet anders doen dan u iets vertellen over hoe wij daar in Tilburg aan werken.
Hoe is de situatie in Tilburg? Er is een gemeentebestuur, dat spreekt voor zich, en er zijn vier woningbouwverenigingen. De kleinste corporatie heeft een omvang van om en nabij 5.000 woningen en de grootste bezit ongeveer 10.000 woningen. Het zijn dus redelijke grote en in ieder geval zelfstandige woningcorporaties. De vier corporaties hebben zich, op enkele hoofdpunten van beleid, verenigd in een unie van woningcorporaties. Die vier corporaties èn hun unie èn de gemeente hebben op een aantal punten meerjarenafspraken gemaakt. Het belangrijkste stelsel van meerja-renafspraken is een convenant dat we in februari 1995 met elkaar gesloten hebben. Er is uiteraard het nodige aan vooraf gegaan en er is de nodige externe begeleiding geweest. Daar zal ik verder niet op ingaan. Wel zal ik verder ingaan op het conve
-nant; wat dat behelst en over analoge meerjarenafspraken die we met elkaar gemaakt hebben.
4.2 Het volkshuisvestingsconvenant in Tilburg
In het convenant tussen gemeente, woningcorporaties en hun unie worden primair een aantal afspraken gemaakt omtrent behoud en toewijzing van goedkope sociale-huurwoningen. Er is een afspraak gemaakt over de voorraad bereikbare huurwonin-gen. Dit zijn woningen onder de
f
580,- kale huur (prijspeil 1993). Afgesproken is dat de voorraad bereikbare huurwoningen voor de convenantsperiode tot 1997 of 1998 op peil gehouden wordt. Er is afgesproken dat de hoeveelheid goedkope huurwoningen met een huur tot f 510,- (prijspeil 1993) voor 95% op peil gehoudenwordt. Dat is bij elkaar een omvangrijke, een vergaande en ook een harde prestatie
-afspraak over behoud van de goedkope, respectievelijk bereikbare voorraad.
Wellicht dat deze afspraak enigszins op gespannen voet staat met het beleid van staatssecretaris Tommel die zegt " ... verkoop maar goedkope huurwoningen omwille van de differentiatie of sloop maar goedkope huurwoningen omwille van de differen
-tiatie". Ik zal niet zeggen dat dat in Tilburg nooit het geval kan zijn, maar ik vind wel dat je daar uitermate terughoudend en kritisch in moet zijn. Uiteraard zijn er momenten en zijn er stukjes in de stad waar je om woontechnische, bouwtechnische redenen of om redenen van sociale differentiatie stukjes uit de voorraad moet nemen of stukjes bezit moet verkopen. Dat kan echter macro gezien nooit de oplossing zijn voor de differentiatie, noch een oplossing zijn om op die manier ook wat nieuwbouw goedkoop te houden.
Samenhangend met de omvang van kernvoorraad zijn er uiteraard ook afspraken over de toewijzing van diezelfde voorraad aan de doelgroep gemaakt. Prestatie-af-spraken dat 66% van de woningen onder de
f
580,-aan mensen met een minimum-inkomen wordt toegewezen en het overige derde deel wordt toegewezen aan mensen met een inkomen tot maximaalf
43.000 ,-.Daar zit een risico in, daar zit eenzelfde risico van segregatie in, dat spreekt voor zich. We hebben hiervoor toch gekozen om in ieder geval een zo efficiënt mogelijke toedeling van de goedkope huizen te bewerkstelligen aan die mensen die daar echt op aangewezen zijn. Er is sprake van een percentage dat afwijkt van 100%, om het niet allemaal 100 % waterdicht en daarmee 100 % star te maken.
De afspraken over de bestaande voorraad en de woonruimteverdeling zijn de kern van het volkshuisvestingsconvenant. De gemeente stelt daar ook iets tegenover. Bij te verwerven gronden voor nieuw te bouwen huizen krijgen de corporaties de grond in eigendom in plaats van in erfpacht, zoals dat in Tilburg de praktijk was. Verder is er een aantal andere afspraken gemaakt die meer kwalitatief van aard zijn rondom duurzaam bouwen, rondom aanpasbaar bouwen, rondom bewonersparticipatie rondom het voorraadbeleid en rondom de huisvesting van asielzoekers.
Dat is het stelsel van afspraken waar we in februari 1995 met elkaar in zee zijn gegaan.
Tot nu toe gaat het allemaal over de bestaande voorraad. Hierop voortbouwend zijn ook afspraken gemaakt over betaalbare nieuwbouw. Het betaalbaar houden van de voorraad is één zaak, maar wil je ook in de uitleggebieden, op de VINEX-Iocaties en dergelijke, enigszins kunnen differentiëren dan zal ook een deel van de nieuw-bouw bereikbaar moeten blijven voor mensen met een minimuminkomen.
Dat wil zeggen dat de gemeente daar een subsidiebedrag per woning bijlegt van ongeveer
f
14.000, -'. De rest van die onrendabele top is voor rekening van de corporaties die dat deels uit eigen middelen financieren en deels daartoe in staat worden gesteld door woningen in de koopsector te bouwen. Dat wil dus zeggen dat tegenover die duizend betaalbare huurwoningen tot het jaar 2000 er ook duizend te bouwen koopwoningen voor de corporaties tegenover staan, gedifferentieerd in de verschillende prijscategorieën.Dat is de meerjarenafspraak voor de nieuwbouw en samen met de prestatie-afspraken over de voorraad vormen die het pakket dat de gemeente Tilburg en de woningcor-poraties met elkaar zijn aangegaan. Dat is het pakket waar wij voor de komende jaren ook in volle overtuiging voor stáán.
4.3 Controle van de prestatie-afspraken
Het type afspraken dat ik u heb genoemd is bij uitstek controleerbaar. Het gaat over aantallen woningen, het gaat over huurprijzen van woningen, het gaat over het toewijzen van die woningen aan mensen met een bepaald inkomen en het gaat om het bouwen van nieuwbouwwoningen met een bepaalde aanvangshuur. Het gaat er uiteraard om om die nieuw te bouwen woningen aan de doelgroep toe te wijzen en die huur ook in de loop van een aantal jaren, dus voor tien jaar gegarandeerd, binnen een bepaalde, zeer gematigde huurontwikkeling te houden want anders is het weggooien van gemeenschapsgeld.
Die afspraken die zijn allemaal vastgelegd in de meerjarenafspraken in het convenant en daarover wordt ook jaarlijks gerapporteerd. Over het toezicht zijn ook afspraken gemaakt in het convenant. Het toezicht vindt plaats op basis van de jaarverslagen van de corporaties en daarvoor kiezen de corporaties, op ons verzoek, voor een uniforme indeling van die jaarverslagen. Deze indeling is gebaseerd op de verant-woordingsvelden van het BBSH. Verder rapporteren de corporaties twee keer per jaar over het behoud en de toewijzing van de goedkope voorraad zoals in het convenant is vastgelegd, zodat heel getalsmatig en heel feitelijk te controleren valt of de afspraken die we met elkaar gemaakt hebben ook nagekomen worden.
We zijn nu pas een jaar bezig en met nieuwbouw moeten we feitelijk nog beginnen, maar de praktijk laat zien dat die afspraken keurig netjes nagekomen worden. Er zijn overigens óók nog eens afspraken gemaakt over een bepaalde bandbreedte van macro-economische ontwikkelingen of huurontwikkelingen wanneer het in alle redelijkheid niet meer van partners verwacht kan worden dat de afspraken nageko-men worden. Tevens is aangegeven wanneer er dan nieuw overleg nodig zal zijn. De resultaten tot nu toe zijn hoopgevend, de bereikbare voorraad is weliswaar niet helemaal maar toch in grote mate behouden en aan de intensivering ervan wordt nog gewerkt.
Dat het financieel niet voor niks gaat zal duidelijk zijn. Het kost de gemeente centen en het kost de corporaties centen. Het betekent ook een aanslag op de samenwerking en het incasseringsvermogen. Het klinkt allemaal vrij aardig, maar e~ is natuurlijk flink geknokt met elkaar. Mijn ervaring is wel op het moment dat we als volwassen mensen met die afspraken omgaan en dat zowel corporaties als gemeente er alle belang bij hebben om die afspraken ook daadwerkelijk ná te komen.
Een belangrijke partij die ik wat weinig heb genoemd in dat geheel, zijn de bewo-ners . We hebben ons gerealiseerd dat we ze eigenlijk een beetje vergeten waren in onze meerjarenafspraken. We proberen de bewoners in ieder gevàl bij de controle, bij het toezicht en bij het verder ontwikkelen van afspraken zo veel mogelijk te betrekken. In het stedelijk overleg volkshuisvesting zullen de corporaties, gemeente en bewoners als drie partijen met elkaar om de tafel zitten om de zaken van stedelijke volkshuisvestingspolitiek te bespreken.
5
PRAKTIJKVOORBEELD: DE CORPORATIE
J.A. Scholten,
directeur TIWOS, Tilburgse Woonstichting
5.1 Prestatie-afspraken
Sinds de bruteringsoperatie heeft een nieuw begrip opgang gemaakt in de volkshuis-vesting de 'prestatie-afspraken'. Even heeft dit idee de ronde gedaan onder de noemer 'prestatie-eisen', doch al gauw werd ingezien, dat de overheid bij afwezig-heid van subsidiemiddelen niet zoveel meer te 'eisen' heeft. Daarnaast verdraagt de term 'eisen' zich niet met de verzelfstandigde positie van woningcorporaties.
Prestatie-afspraken derhalve en wel op basis van wederkerigheid. Deze wederke-righeid is van essentieel belang. Het kan niet zo zijn, dat van de corporaties van alles verwacht wordt door de overheid, waar diezelfde overheid over het algemeen eerst zelf op bezuinigd heeft, zonder dat de overheid zelf ook prestaties levert. Of erger, dat door middel van de prestatie-afspraken door de achterdeur de verzelf-standiging wordt uitgehold. Gelijk oversteken dus, anders werkt het niet.
Wat betreft het maken van prestatie-afspraken onderscheid ik een drietal partners. De huurders/Woonbond, de lokale overheid en het Rijk. Ik kom daar straks op terug.
Voorafgaand wil ik met u een paar hardnekkige mythen doorprikken, die het debat in de volkshuisvesting vertroebelen en het maken van prestatie-afspraken bemoeilij-ken.
5.2 De mythen
1. Corporaties zijn geprivatiseerd. Semi-overheidsorganen en zijn derhalve
verantwoordingsplichtig aan de overheid.
Op basis van de woningwet zijn woningcorporaties van oudsher zelfstandige rechtspersonen en als zodanig nimmer geprivatiseerd. Woningcorporaties kunnen worden toegelaten en op grond van die toelating rechten ontlenen op overheidssubsidie. Daarmede zijn ze evenwel nog geen semi-overheidsorga-nen geworden. Indien er geen subsidie meer wordt verleend, en in dat
tijdperk leven we nu, is er mijns inziens ook geen exclusieve verantwoor-dingsverplichting meer aan de overheid.
Een woningcorporatie legt aan velen verantwoording af waaronder de overheid, maar ook niet meer dan dat.
2. De opgebouwde vermogens van corporaties zijn eigenlijk overheidsgelden. Gesteld wordt, dat de vermogenstoename bij woningcorporaties niet in de laatste plaats heeft plaatsgevonden als gevolg van de conversie van dure rijksleningen bij doorlopende exploitatiesubsidies. Zo dit al waar is heeft het Rijk 'verlies' weer meer dan volledig goedgemaakt door de bezuiniging van 11 miljard gulden (cijfers J. ConijnJOTB) op de woningcorPoraties sinds de Tussenbalans en de Bruteringsoperatie.
Dat is niet mis. Indirect is 11 miljard gulden de bijdrage, die de huurders leveren aan het terugdringen van het financieringstekort. Het zal niet voor elke woningcorporatie exact gelden, maar de vermogens van woningcorpora-ties zijn voor circa 70% tot stand gekomen op basis van huurinkomsten en voor circa 30% op grond van voormalige exploitatiesubsidies. Het maat-schappelijk kapitaal bij woningcorporaties is dus voor het grootste deel, zo niet volledig, opgebracht door huurders en niet door de overheid.
3. De onuitputtelijke hoeveelheid vermogen bij corporaties.
Het in ontwikkeling zijnde prognosemodel bij VROM laat steeds duidelijker zien dat het vermogen in de sector nauwelijks toereikend is om aan de lopende meerjarige verplichtingen te voldoen. De lopende verplichtingen zijn te omschrijven als onderhoud, renovatie, leefbaarheid, asbestverwijdering, duurzaam bouwen, verhoging gemeentelijke tarieven als Onroerend Zaken Belasting, rioolrechten e.d.
Dit neemt niet weg, dat met name in politieke en soms ook wetenschappelijke kringen over deze vermogens gesproken wordt als de kip met gouden eieren, die terstond geslacht moet worden. In deze kringen is het geld al drie keer uitgegeven aan wensen van het Rijk.
4. Vermogen tot stand gekomen door eigen beleid corporaties.
Binnen de kring van corporaties wordt nog steeds (maar het neemt at) de populaire opvatting verkondigd, dat het opgebouwde vermogen per corporatie te danken is aan got;d beleid in het verleden en derhalve het onvervreemdbaar eigendom van die corporatie is. Voor een gedeelte zal dat waar zijn. Goed management loont. Doch voor het overgrote deel is dit niet waar. De conver-sie van rijksleningen is door iedereen gevolgd toen die trein goed op gang
