Wykład I
Rozwój prawa dotyczącego wykroczeń w Polsce
dr Katarzyna Łucarz
I etap rozwoju polskiego systemu prawa wykroczeń (1919-1952)
Po odzyskaniu niepodległości ( 1918 r.) na
ziemiach Państwa Polskiego obowiązywały w dziedzinie prawa wykroczeń trzy główne, a przy tym zróżnicowane systemy prawne:
- francuski (sądowy)
- austriacki (administracyjny)
- pruski (mieszany)
Model francuski
- wykroczenie stanowi najniższą (trzecią obok zbrodni i występku) postać przestępstwa,
- zagrożoną karą policyjną,
- orzecznictwo zgodnie z zasadą nulla poena sine
iudicio zarezerwowane jest do wyłącznej kompetencji sądów (tzw. sądów policyjnych, orzekających w trybie uproszczonym jednoosobowo).
Dodajmy , że prawo rosyjskie wzorowało się na prawie francuskim, także więc zaliczało wykroczenia do
kategorii przestępstw (kodeks karny rosyjski z 1903 r.).
Model austriacki
Charakterystyczny jest tutaj podział wykroczeń na dwie kategorie:
a) wykroczenia kryminalne (drobniejsze przestępstwa) ujęte w ustawie karnej, wobec których stosuje się z pewnymi
modyfikacjami przepisy prawa karnego materialnego i procedury karnej,
b) wykroczenia przeciwporządkowe, godzące w
funkcjonowanie administracji. Stąd też uprawnienia do odpowiednich działań przeciwko tym naruszeniom
przysługuje organom administracji w trybie postepowania administracyjnego.
Model pruski
Początkowo nawiązywał w założeniach do modelu
sądowego, w którym wykroczenia zasadniczo uznawane były za przestępstwa, a organami właściwymi do ich
rozpoznawania – sądy. Jednakże z uwagi na ich mnogość i związek z zadaniami administracji przekazano
rozpoznawanie tych spraw i wymierzanie kar organom administracji. Ten zastępczy wymiar sprawiedliwości miał jednak charakter warunkowy, uzależniony bowiem od zgody obwinionego. Złożenie przezeń sprzeciwu
przenosiło sprawę na drogę postepowania sądowego.
Ten model uległ ostatecznie zmianie w latach 50 i 60, kiedy to dość obszerną kategorię wykroczeń porządkowych usunięto poza obręb prawa
karnego. Obecnie źródłem niemieckiego prawa o wykroczeniach poza podstawową w tej mierze
ustawą z 1968 r. o wykroczeniach porządkowych są liczne ustawy administracyjne. Sprawy o
wykroczenia rozpoznają organy administracji w systemie branżowym. Zachowano jednak
kontrolę sądową. Wniesienie sprzeciwu uchyla
orzeczenie organu administracyjnego i przenosi
sprawę na drogę postepowania sądowego.
Regulacje zmierzające do ujednolicenia systemu orzekania w sprawach o wykroczenia
- Dekret Naczelnika Państwa Polskiego z 8.II.1919 r.
„W przedmiocie przepisów tymczasowych o
uprawnieniu komisarzy ludowych do wymierzania
kar w drodze postepowania administracyjno-
karnego” (Dz.U. Nr 14, poz. 154), na mocy którego
powołano do orzekania w sprawach wykroczeń
instytucję komisarzy ludowych (odpowiednik
starostów). Regulacja dotyczyła tylko ziem zaboru
rosyjskiego.
- Konstytucja RP z 17 . III. 1921 r. (Dz.U. Nr 44. poz. 267 ze zm.), która miała w tej mierze znaczenie programowe . Nawiązując bowiem do założeń modelu pruskiego powierzyła orzecznictwo w sprawach o wykroczenia zasadniczo sadom, z tym że ustawy mogły delegować to uprawnienie organom administracji, niejako
„w zastępstwie sądów”. Według jej art. 72 od orzeczeń karnych władz administracyjnych zapadłych w I instancji strony mogły odwoływać się do sadów.
- Rozporządzenie Prezydenta RP z 22. III. 1928 r. o postępowaniu karno – administracyjnym (Dz.U. Nr 38, poz. 365) rozwinęło koncepcję przyjętą w Konstytucji Marcowej. Zgodnie z art. 2 rozp. „Do dochodzenia i karania wykroczeń wymienionych w art. 1 (tzn. zagrożonych karą aresztu do 3 m-cy lub grzywny do 3000 zł i przekazanych orzecznictwu władz administracyjnych ) powołane są powiatowe władze administracji ogólnej. W zasadzie orzecznictwo mieli sprawować starostowie, w praktyce jednak w ich imieniu orzekali referenci karno – administracyjni. Przewidziano także w art. 38 cyt. rozp. środek zaskarżenia znany modelowi pruskiemu – żądania skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Wskutek tego żądania sprawę rozpoznawał sąd „od nowa” , w trybie uproszczonym.
- Rozporządzenie Prezydenta RP z 11.VII. 1932 r. – Prawo o wykroczeniach (Dz. U. Nr 60, poz. 572 ze zm. )
uporządkowało kwestie z zakresu materialnego prawa
wykroczeń. Była to jednak kodyfikacja niepełna i w tym sensie niesamodzielna, że nie normowała zasad odpowiedzialności za wykroczenia, odsyłając w tym względzie do przepisów
Kodeksu karnego (art. 2). W części ogólnej Prawa o
wykroczeniach unormowano jedynie przepisy dotyczące:
a) form winy, b) nieletnich,
c) postaci zjawiskowych (nieodpowiedzialność za usiłowanie i pomocnictwo, wyjątkowa odpowiedzialność za podżeganie, d) rodzajów i wysokości kar oraz zasad ich orzekania,
e) przedawnienia.
Typy wykroczeń określone w części szczególnej Prawa o
wykroczeniach z 1932 r. były nieliczne. W sumie obejmowała ona 5 rozdziałów, w których stypizowano najbardziej typowe
naruszenia dla tej dziedziny prawa, tj. wykroczenia przeciwko porządkowi publicznemu, bezpieczeństwu, zdrowiu
publicznemu, poszczególnym osobom, mieniu. Zdecydowana większość wykroczeń znalazła się w ustawach dodatkowych.
Stosowano do nich na mocy art. 16 POW z 1932 r. przepisy części ogólnej tego prawa.
Ukształtowany w ten sposób model prawa o wykroczeniach, oparty początkowo na wzorcu administracyjnym, nawiązywał wprost do rozwiązań charakterystycznych dla modelu pruskiego
II etap rozwoju polskiego prawa wykroczeń (1952 – 1990)
Drugi etap rozwoju polskiego prawa wykroczeń
charakteryzuje się systemem „kolegiów” ( „karno - administracyjnych”, „rejonowych”, „do spraw
wykroczeń”). Ten tzw. państwowo – społeczny model orzekania w sprawach o wykroczenia to rozwiązanie pośrednie pomiędzy systemem sądowym a
administracyjnym. Do najważniejszych regulacji z tego
okresu należą:
-ustawa z 15.12. 1951 r. o orzecznictwie karno – administracyjnym (Dz.U.
Nr 66, poz. 454). Od strony materialnoprawnej stan rzeczy nie uległ wprawdzie zmianie – wykroczenie pozostawało, jak dotychczas, poza pojęciem „przestępstwa”, zmodyfikowano jednak system orzekania w sprawach o wykroczenia. Orzekanie czysto urzędnicze zastąpiono
orzecznictwem wyodrębnionych specjalnych organów (kolegia, zwane później karno – administracyjnymi), nie wchodzących w skład struktury terenowych organów administracji państwowej. Postępowanie przez nie realizowanie było wzorowane na procedurze sądowej, a nie
administracyjnej. Zniesiono również karę aresztu w postępowaniu karno – administracyjnym, gdyż jej „sądowy” charakter nie pasował do nowej koncepcji orzecznictwa. W następstwie zrezygnowano również z środka w postaci żądania skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego.
Wprowadzono natomiast odwołanie do kolegium II instancji.
Zamiast kary aresztu przewidziano karę pracy poprawczej.
- ustawa z 22.V. 1958 r. o zaostrzeniu odpowiedzialności karnej za chuligaństwo (Dz.U. Nr 34, poz. 152),
- ustawa z 2. XII. 1958 r. o zmianie ustawy z 15 grudnia 1951 r. o orzecznictwie karno – administracyjnym
(Dz.U. Nr 77, poz. 396).
W rezultacie przyjętych regulacji przywrócono możliwość orzekania kary aresztu, a w ślad za tym i prawo żądania drogi sądowej. Jednocześnie zrezygnowano z kary pracy poprawczej. Była to jednak drobna korekta modelu
orzekania w sprawach o wykroczenia, bez naruszenia jego
podstawowego kształtu.
-
ustawa z 17. VI. 1966 r. o przekazaniu niektórych
drobnych przestępstw jako wykroczeń do orzecznictwa karno- administracyjnego (Dz.U. Nr 23, poz. 149)
dotyczyła tylko materialnego prawa wykroczeń.
Reforma polegała głównie na przekazaniu niektórych występków (dziesięciu) do prawa wykroczeń, a cała rzecz sprowadzała się do wydzielenia przy pomocy wskaźnika kwotowego lżejszych przypadków
poszczególnych przestępstw. W rezultacie stworzoną nową jakość, tzw. czyny karalne przepołowione, które dosyć mocno nasyciły prawo wykroczeń i na trwałe
zmieniły charakter tego prawa.
-Kodeks wykroczeń z 20.V.1971 r. (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 146, poz. 275 ze zm.),
-Kodeks postepowania w sprawach o wykroczenia z 20.V. 1971 r. (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.) oraz
-ustawa o ustroju kolegiów do spraw wykroczeń z 20.V.1971 r.
(Dz.U. Nr 12. poz. 118 ze zm.) rozwijają dalej model polskiego prawa wykroczeń ukształtowany ustawami z 1951 r. oraz
1966r., wprowadzając drobne korekty w zakresie części materialnej, procesowej i ustrojowej. Do najważniejszych należą:
a) rezygnacja z dotychczasowej nomenklatury „prawo karno-administracyjne”, „postepowanie karno-
administracyjne”, „kolegia karno-administracyjne” , co oznaczało pewną autonomizację tej dziedziny prawa, b) postanowiono, że Kodeks wykroczeń samodzielnie będzie normował zasady odpowiedzialności za
wykroczenia, bez odesłania do Kodeksu karnego. W efekcie rozbudowano jego część ogólną,
c) wprowadzono materialną definicję wykroczenia, wedle której jest ono, podobnie zresztą jak przestępstwo,
czynem społecznie niebezpiecznym. Umowną różnicę
między tymi czynami karalnymi wyznaczał zaś art. 26 k.k. z
1969 r.,
d) część szczególna Kodeksu wykroczeń, w której przyjęto zasadę częściowej kodyfikacji, przejęła kolejne występki jako wykroczenia,
pogłębiając tym samym zapoczątkowaną przez ustawę z 1966 r. tendencję depenalizacyjną,
e) pozostawiono kolegia w dotychczasowej strukturze, tj. przy organach administracji państwowej, z tym że podkreślono w art. 3 KPW z 1971 r., iż
„członkowie kolegium są w zakresie orzekania niezawiśli i podlegają tylko ustawom”. Spełniają zatem swoista funkcję małego wymiaru
sprawiedliwości,
f) postępowanie w sprawach o wykroczenia oparto w całości na wzorcu sądowym, a nie administracyjnym. Reguły postępowania sądowego
dotyczyły także postepowania przed kolegiami II instancji. Ograniczono
jednak kontrolę sądową orzeczeń zapadłych przed kolegiami I instancji tylko do przypadków orzeczonej kary aresztu i ograniczenia wolności. Nie
dotyczyła ona zatem spraw, w których zastosowano grzywnę i zastępczą karę aresztu w miejsce nieuiszczonej grzywny.
III etap rozwoju polskiego prawa wykroczeń
Najbardziej doniosłe zmiany po roku 1989 r. w zakresie szeroko rozumianego prawa wykroczeń przyniosły:
- ustawa z 8. VI. 1990 r. o zmianie ustaw: Kodeks postępowania karnego, Kodeks postępowania w
sprawach o wykroczenia, o ustroju kolegiów do spraw wykroczeń i Kodeks pracy (Dz.U. Nr 43, poz. 251),
- ustawa z 28 września 1990 r. o zmianie niektórych
przepisów prawa karnego i prawa o wykroczeniach
(Dz.U. Nr 72, poz. 422), które inicjując proces pełnego
usądowienia orzecznictwa w sprawach o wykroczenia:
a)oderwały kolegia od struktury administracyjnej i uplasowała je w systemie sadownictwa. Po raz pierwszy w historii podstawowy organ orzekający w sprawach o wykroczenia traci ustrojowy i organizacyjno- techniczny związek z działaniem administracji państwowej,
b)zlikwidowały kolegia II instancji i komisje orzecznictwa do spraw
wykroczeń przy wojewodach. Całość orzeczeń kolegiów podlega od tego czasu kontroli sądowej,
c) nie tylko utrzymały dawną formę otwarcia drogi sadowej – tzw. żądanie skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego , ale i znacznie ją poszerzyły. Dotyczyła ona bowiem wszystkich orzeczeń,
d)zlikwidowały w konsekwencji zwierzchni nadzór Ministra Spraw Wewnętrznych nad orzecznictwem kolegiów, który przejął z kolei
Minister Sprawiedliwości. W pionie MSW pozostało tylko orzecznictwo mandatowe,
e)nadzór bezpośredni nad orzecznictwem kolegiów objęli prezesi sądów rejonowych.
- ustawa z 21.III. 1991 r. o obszarach morskich
Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. Nr 32, poz. 141) zlikwidowała kolegia przy Urzędach Morskich, - ustawa z 4.II.1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.
Nr 27, poz. 96) zamknęła działalność kolegiów przy Urzędach Górniczych.
W ten sposób doszło formalnie do ujednolicenia systemu kolegiów – zniknęły kolegia działające jeszcze od 1919 r. w pionie organów administracji specjalnej, pozostały już tylko kolegia działające przy sądach rejonowych. Poza zakresem ich kognicji pozostały jednak sprawy o wykroczenia skarbowe oraz prawa pracy.
- ustawa z 28.VIII.1998 r. o zmianie ustawy – Kodeks
wykroczeń, ustawy – Kodeks postępowania w sprawach o
wykroczenia, ustawy o ustroju kolegiów do spraw wykroczeń, ustawy – Kodeks pracy i niektórych innych ustaw (DzU. Nr
113, poz. 717 ze zm.) której zadaniem było dostosowanie KW i KWP z 1971 r. do rozwiązań przyjętych w nowej kodyfikacji
prawa karnego z 6. VI. 1998 r. Najważniejsze zmiany wprowadzone ww. ustawą polegały na:
a) ograniczeniu surowości najcięższych kar – aresztu (od 5 do 30 dni, zamiast od tygodnia do 3 m-cy) i ograniczenia wolności ( wymiar miesiąca, zamiast od miesiąca do 3 m-cy),
b) powierzeniu jedynie sądom orzekania aresztu i innych dotkliwych środków karnych w postaci przepadku
przedmiotów czy zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres przekraczający 1 rok, c) skreśleniu z niektórych sankcji kary aresztu,
d) rezygnacji z niektórych typów wykroczeń,
e) zaakcentowaniu zasady winy oraz zmodyfikowanie na wzór K.K. pojęcia umyślności i nieumyślności,
f) zastąpieniu pojęcia „społecznego niebezpieczeństwa” nowym –
„społecznej szkodliwości” i wprowadzeniu w art. 47 § 6 kwantyfikatorów stopnia społecznej szkodliwości,
g) zastąpieniu nazwy „kary dodatkowe” terminem – „środki karne” i przemodelowaniu zasad ich orzekania,
h) wprowadzeniu zamiast tradycyjnego żądania skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego instytucji odwołania od orzeczeń i zażalenia na postanowienia kolegiów,
i) powierzeniu wykonywania orzeczeń kolegiów sądom.
Wszystkie zmiany wprowadzone cyt. ustawą w zakresie prawa
materialnego zachowują swą aktualność. Inaczej jest w przypadku zmian procesowych, te ostatnie zdezaktualizowało wejście w życie KPW z
24.VIII.2001 r.
- ustawa z 24.VIII.2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.), która zakłada autonomiczność postępowania sądowego w sprawach o wykroczenia. Wprawdzie jest ona częściowa i niepełna, gdyż KPW odsyła do licznych przepisów KPK, to trudno jednak nie zauważyć, że postępowanie w sprawach o wykroczenia charakteryzuje się wieloma odrębnościami od typowego postępowania karnego, także prowadzonego w trybie uproszczonym. W rezultacie uchwalony KPW uchylił:
a) poprzedni KPW z 20.V.1971 r.
b) ustawę o ustroju kolegiów do spraw wykroczeń z 20.V.1971 r.
c) rozdział 54 KPK, regulujący rozpoznawanie przez sąd odwołań od orzeczeń kolegiów i spraw przekazywanych sądom przez kolegia.
Uchwalenie powyższej ustawy, kończąc III etap rozwoju polskiego prawa o wykroczenia na odcinku procesowym oraz ustrojowym, było efektem dość jednoznacznych postanowień Konstytucji RP z 2.IV. 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), która oprócz
zagwarantowanej w art. 175 i 177 zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości we wszystkich sprawach karnych zawiera w art.
237 postanowienie, iż w okresie 4 lat od wejścia jej w życie w sprawach o wykroczenia orzekają kolegia do spraw wykroczeń, a odwołania rozpatruje sąd. A zatem, po tym terminie całość
orzecznictwa w sprawach o wykroczenia musiała przejść w gestię sadów. Od 17.X.2001r. właściwymi w tej materii okazały się sądy rejonowe (wydziały grodzkie).
O ile wprowadzone w powyższym zakresie zmiany przywitać należy z pełną aprobata, o tyle niepokój budzi brak nowej
kodyfikacji z zakresu materialnego prawa wykroczeń. Obecnie obowiązujący KW należy bowiem do aktów już mocno
przestarzałych, a dodatkowo niespójnych z regulacjami K.K.
