Strategiczna odpowiedź OECD na globalny kryzys finansowy i gospodarczy

Dr Jolanta Adamiec – specjalista ds. systemu gospodarczego w Biurze Analiz Sejmowych.

ISSN 1899‑1114 nr 6 (14) 17 marca 2009

Strategiczna odpowiedź OECD na globalny kryzys finansowy

i gospodarczy

Jolanta Adamiec

Wstęp

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Orga- nization for Economic Co-operation and Development, OECD), skupiająca 30 wysoko rozwiniętych państw o gospodarce wol- norynkowej

, od początku swego powstania stawiała sobie cel wspieranie państw członkowskich w osiągnięciu jak najwyż- szego poziomu wzrostu gospodarczego i stopy życiowej oby- wateli. Dlatego w obliczu obecnego kryzysu gospodarki świa- towej OECD czuje się odpowiedzialna za wspieranie państw członkowskich w działaniach – z jednej strony – przeciwdziała- jących jego pogłębianiu; z drugiej – służących jak najszybsze- mu odwróceniu trendu.

Przegląd Gospodarczy OECD (OECD Economic Outlook) wy- dany po koniec 2008 r. wskazuje, że aż 21 z 30 członków tej organizacji już znalazło się, bądź zmierza w kierunku recesji, która potrwa co najmniej rok. Przewiduje się, że do 2010 roku inwestycje spadną o 5%, podczas gdy bezrobocie wzrośnie o ok. 8 milionów. Kryzys nastąpił w czasach olbrzymiej gospo- darczej współzależności, zatem droga wyjścia z niego musi

1

Polska należy do OECD od 1996 r.

zakładać współdziałanie pomiędzy poszczególnymi krajami.

Propozycję zintegrowanego i wielowymiarowego podejścia stanowi właśnie „Strategiczna odpowiedź OECD na globalny kryzys finansowy i gospodarczy” opublikowana przez OECD w dniu 23 grudnia 2008 roku

. Skierowana jest ona zarówno do stałych członków organizacji, jak i do krajów przygotowu- jących się do akcesji (Chile, Estonia, Izrael, Rosja i Słowenia) oraz związanych „pogłębioną współpracą” (Brazylia, Chiny, In- die, Indonezja, RPA).

Założenia strategii OECD

„Strategiczna odpowiedź OECD na globalny kryzys finansowy i gospodarczy” (dalej: Strategia) – obok działań średniotermi- nowych – nakierowana jest na długoterminowe zmiany poli- tyki gospodarczej, które – eliminując błędy ujawnione przez obecny kryzys – mają stworzyć silniejsze podstawy gospodar- ki światowej i wykorzystać konieczne zmiany restrukturyzacyj-

2

OECD Strategic Response to the Financial and Economic Crisis:

Contributions to the Global Effort, C(2008)191/Final.

Abstract

The scale and depth of the present world crisis require a coordinated action of all institutions which can have an influence on

the wide meaning of the world economic processes. The special role is played by international organisations which are connected

with various aspects of economic cooperation, among others OECD. It was already in the December 2008, OECD proposed “The

strategic answer to the global financial and economic crisis” as a formula of a consolidated and multidimensional approach to the

battle against crisis in the present and long-term perspective. The article is aimed at presenting the most important thesis of the

strategy proposed by OECD as a point of reference for the action supporting a national economy.

Analizy BAS nr 6 (14) 17 marca 2009 2/4

www.bas.sejm.gov.pl ne do osiągnięcia długoterminowych celów z obszaru pomo-

cy rozwojowej czy ochrony klimatu. Decyzje zmierzające do ustabilizowania bieżącej sytuacji gospodarczej mogą bowiem być wykorzystane do reform strukturalnych wychodzących poza tę perspektywę. Dla przykładu, bodźce fiskalne stymulu- jące inwestycje infrastrukturalne mogą w szczególny sposób nagradzać inwestycje w tzw. „zieloną energię” lub promować obniżenie emisji dwutlenku węgla.

W swoich działaniach OECD wykorzystuje zazwyczaj in- strumenty nieformalnego nacisku: zalecenia, rezolucje, opi- nie, deklaracje, itp. W sprawach szczególnie istotnych dla współpracy międzynarodowej wypracowuje też „reguły gry”

w postaci wspólnych zasad (wytycznych) lub norm działania (standardów) w poszczególnych dziedzinach gospodarki. Do najbardziej zaawansowanych form dorobku prawnego OECD należą kodeksy i konwencje (np. Kodeks Liberalizacji Przepły- wów Kapitałowych, czy Konwencja Antykorupcyjna)

. Stra- tegia przewiduje wykorzystanie narzędzi przede wszystkim z dwóch pierwszych grup. Pomocą w formułowaniu konkret- nych celów polityki gospodarczej ma być przy tym stały moni- toring działań podejmowanych przez poszczególne podmioty oraz zmian zachodzących w gospodarce światowej.

Uwaga OECD ma być skoncentrowana na dwóch najistot- niejszych dla przyszłego rozwoju obszarach:

1. Finanse, konkurencyjność i zarządzanie

W kontekście reformy regulacyjnej rynków finansowych, OECD zamierza służyć jako platforma instytucjonalna dla stałego dialogu między podmiotami bezpośrednio odpo- wiedzialnymi za te reformy, tak aby wspomóc przejrzystość, efektywność, konkurencyjność i prawidłowe zarządzanie oraz zagwarantować koordynację polityki na szczeblu międzyna- rodowym.

2. Zrównoważony wzrost w długim okresie

Celem OECD jest wskazywanie rozwiązań politycznych i opracowywanie rekomendacji, które pozwolą powrócić na ścieżkę zrównoważonego wzrostu przy zachowaniu zasad niskiej emisji gazów cieplarnianych, eko-innowacji, rozwoju wiedzy, w warunkach społeczeństwa równych szans i ochro- ny jednostek najbardziej wrażliwych. Zasadniczym wkładem ma być zapewnienie równowagi między państwem a rynkiem oraz zdefiniowanie strategii wyjścia dla rządów z polityki in- terwencji w sektor prywatny, gdy minie kryzys.

Finanse, konkurencyjność i zarządzanie

Wydarzenia ostatnich miesięcy dobitnie udowodniły, jak ważne dla prawidłowego funkcjonowania rynków finanso- wych są skuteczne regulacje i odpowiedni nadzór. Uwidocz- niły się przy tym silne współzależności między regulacjami dotyczącymi kapitału, ubezpieczenia depozytów, podatków, zarządzania korporacją, konkurencji, rachunkowości i wyna- gradzania zarządów.

OECD wskazuje na następujące aspekty polityki gospo- darczej, jakie powinny zostać uwzględnione w działaniach naprawczych:

3

Code of Liberalisation of Capital Movements, Convention on Com- bating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Trans- actions, www.oecd.org [dostęp 4 lutego 2009].

• ustalenie dopuszczalnych rozmiarów inwestycji bankowych w sektorze instrumentów pochodnych, wzmocnienie nadzoru nad tym sektorem, w tym także ewentualne zwiększone zabezpieczenie kapitałowe;

• podniesienie bezpieczeństwa funduszy emerytalnych, w tym rozważenie właściwej dywersyfikacji między sektorem publicznym a sektorem prywatnym;

• poprawienie jakości nadzoru nad instytucjami finan- sowymi, w czym przydatne mogą być zwłaszcza Wska- zówki Jakości i Wydajności Nadzoru OECD z 2005 r., które mogą pomóc w uniknięciu przeregulowania i nadmiernych kosztów regulacji;

• wzmocnienie współpracy międzynarodowej, także wśród pomiotów prywatnych, w celu poprawy zarzą- dzania korporacjami, zwłaszcza w takich obszarach, jak: zarządzanie ryzykiem, system wynagrodzeń, eg- zekwowanie praw udziałowców;

• przeanalizowanie w jakim stopniu systemy podatkowe wpłynęły na przewagę inwestycji krótkoterminowych nad długoterminowymi, skłonność do nadmiernego ryzyka, tendencję do przenoszenia transakcji do mniej przejrzystych systemów w celu uniknięcia podatków i nadzoru;

• usunięcie barier podatkowych, które obniżają efektyw- ność rynków finansowych w skali ponadnarodowej.

Konsolidacje i upadłości, jakie zachodzą w wyniku kryzysu finansowego mogą prowadzić do ograniczenia konkurencji w sektorze bankowym skutkując wyższymi kosztami kredytu i innych usług finansowych, zarówno dla przedsiębiorstw, jak i dla konsumentów. Z tego względu zalecenia OECD podkre- ślają niezwykle istotną rolę rządów i organizacji międzynaro- dowych w zapewnieniu właściwego środowiska biznesowego oraz ochrony interesów indywidualnych klientów, w tym także odpowiedniej ich edukacji. Konkretne działania w tym kierun- ku powinny polegać na:

• przeanalizowaniu, na ile połączenie działalności zwią- zanej z bankowością konsumencką, bankowością dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) oraz banko- wością inwestycyjną wpływa na zmniejszenie konku- rencji i obniżenie efektywności;

• ocenieniu stopnia oddziaływania państwowych gwa- rancji dla depozytów na brak odpowiedzialności ban- ków za podejmowane ryzyko i na ich konkurencyjność;

• zweryfikowaniu wpływu pomocy udzielanej przez państwo podmiotom dotkniętym przez kryzys na wa- runki konkurencji na danym rynku;

• ochronie swobodnej konkurencji, w tym uświadamia- niu jej wpływu na wychodzenie z kryzysu poprzez sprzyjanie innowacyjności i wydajności oraz bezpo- średnie korzyści dla konsumentów;

• przywróceniu zaufania, zwłaszcza konsumentów indy- widualnych i drobnych przedsiębiorców, do systemu bankowego, a jednocześnie podnoszeniu ich wiedzy ekonomicznej i umiejętności świadomego i odpowie- dzialnego podejmowania decyzji finansowych;

• pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw, które są

najbardziej wrażliwe na ograniczenie działalności kre-

dytowej banków, poprzez wykorzystanie alternatyw-

nych narzędzi wsparcia, takich jak: przedłużone termi-

ny płatności należności podatkowych, skrócony okres

Analizy BAS nr 6 (14) 17 marca 2009 3/4

www.bas.sejm.gov.pl amortyzacji, przyspieszone wykorzystanie środków

przeznaczonych na rozwój lokalny i innowacyjność;

• wypracowaniu lepszych standardów świadczenia usług finansowych dla konsumentów, w tym zwłasz- cza zasad ujawniania faktycznych kosztów kredytu i warunków umów hipotecznych;

• szerszym uświadomieniu konsumentom znaczenia różnorodnych instrumentów finansowych i związane- go z nimi ryzyka.

Zrównoważony wzrost w długim okresie

Kluczowe dla powrotu na ścieżkę długoterminowego wzro- stu jest zachowanie właściwej równowagi między bezpośred- nimi działaniami politycznymi podejmowanymi w odpowiedzi na kolejne odsłony kryzysu a równowagą w długim okresie.

OECD zamierza w tym celu wzmocnić obserwowanie sytuacji makroekonomicznej i zmian strukturalnych oraz w razie po- trzeby budować powiązania horyzontalne. Najważniejsze ob- szary z tego punktu widzenia dotyczą: otwartego charakteru rynku międzynarodowego, wykorzystania innowacji i ekologii w stymulowaniu wzrostu, pomocy rozwojowej, wycofywania państwa z bezpośredniej ingerencji w gospodarkę.

Kryzys obudził tendencje do ochrony własnego rynku. Od- nosi się to zarówno do wymiany towarowej, jak i do inwestycji finansowych i rynku pracy. Rozbudowana współpraca mię- dzynarodowa była natomiast jednym z istotnych motorów niedawnego dynamicznego wzrostu całej gospodarki świa- towej. Uleganie tendencjom protekcjonistycznym i naciskom społecznym w kierunku zamykania kraju przed handlem mię- dzynarodowym, kapitałem zagranicznym i obcokrajowcami na rynku pracy może utrudnić wychodzenie z kryzysu i prze- dłużenie okresu stagnacji. Przeciwdziałanie tym tendencjom powinno polegać na:

• kontynuowaniu współpracy w ramach WTO w celu zagwarantowania sprawnego funkcjonowania handlu międzynarodowego i przeciwdziałania presjom pro- tekcjonistycznym;

• monitorowaniu przepływu inwestycji w celu zapobie- żenia wzrostowi protekcjonizmu inwestycyjnego.

Krótkoterminowe potrzeby wsparcia gospodarczego ze strony budżetu wynikające z kryzysu ogarniającego wszystkie sfery gospodarki tworzą rosnącą presję na środki publiczne i prowadzą do – znacznego niekiedy – wzrostu zadłużenia pu- blicznego. Rodzi to znaczne zagrożenia dla przyszłego rozwoju.

Zachowanie stabilności gospodarczej wymaga szczególnie:

• utrzymania długoterminowych założeń reformy poli- tyki budżetowej z zachowaniem priorytetowego trak- towania ochrony zdrowia, edukacji i innowacji;

• ochrony długoterminowej stabilności finansów pu- blicznych, głównie poprzez wiarygodną politykę fi- skalną, zwłaszcza w obliczu postępującego starzenia się społeczeństwa;

• skutecznego zadbania o antycykliczny charakter poli- tyki makroekonomicznej, włączając w to jednoznacz- ne impulsy fiskalne i inwestycyjne, oddziałujące na ko- niunkturę w sposób stymulujący w okresie jej spadku, a hamujący w okresie jej wzrostu.

Kryzys i możliwy okres spowolnionego wzrostu, jaki po nim nastąpi, nie powinny mieć wpływu na kluczowe cele zrów- noważonego rozwoju. Wręcz przeciwnie – pewne działania wspierające wychodzenie z kryzysu mogą być zorientowane na wsparcie najważniejszych globalnych priorytetów, takich jak: zwiększenie efektywności energetycznej, obniżenie emi- sji gazów cieplarnianych, pomoc rozwojowa dla najbiedniej- szych obszarów. Konkretne działania mogą polegać na:

• wspieraniu inwestycji proekologicznych;

• rozwijaniu badań nad niskoemisyjnymi technologiami;

• stymulowaniu innowacyjności, zwłaszcza w dziedzi- nach związanych z infrastrukturą szerokopasmową,

„zielonymi” technologiami, systemami edukacyjnymi i szkoleniowymi;

• ochronie rynków żywności krajów najuboższych oraz podnoszeniu skuteczności pomocy rozwojowej.

Pomoc ze strony finansów publicznych w czasach kryzysu jest istotną częścią krótkoterminowych działań podejmowa- nych na rzecz przedsiębiorstw i sektorów na krawędzi upad- ku. Efektem jest znaczny wzrost udziału środków publicznych w sektorze prywatnym, co w średnim okresie może mieć bar- dzo negatywne znaczenie, obniżając efektywność poszcze- gólnych przedsiębiorstw, instytucji finansowych, czy nawet gospodarstw domowych objętych opieką hojnego mecenasa.

Dalszym efektem może być wyzwolenie zabiegów protekcjo- nistycznych w celu ochrony narodowych obszarów o obniżo- nej konkurencyjności. Jednocześnie, sytuacja ta zaburza struk- turę budżetu państwa i pogłębia jego zadłużenie, zagrażając stabilności finansów publicznych. Przy obniżonej efektywno- ści gospodarczej realny jest dalszy wzrost kosztów opieki so- cjalnej, a zarazem obniżone dochody budżetowe.

Tego typu zwiększone zaangażowanie środków publicz- nych w rynkową działalność gospodarczą bezpośrednio za- graża długoterminowemu rozwojowi, który najpełniej sty- mulowany jest przez utrzymanie konkurencyjności między prywatnymi podmiotami. Zatem, w końcowym okresie prze- zwyciężania kryzysu, kluczowe staje się szybkie i konsekwent- ne wdrożenie strategii wyjścia państwa z gospodarki, tzn.

ograniczenia bezpośredniego udziału środków publicznych w działalności gospodarczej oraz powrocie państwa do roli je- dynie regulatora i kontrolera prawidłowości funkcjonowania mechanizmów rynkowych.

Zgodnie z tą perspektywą OECD od początku kryzysu pod- kreśla znaczenie precyzyjnego zdefiniowania czasu trwania i kierunku działań interwencyjnych, wraz z planem przywra- cania równowagi między polityką a rynkiem w miarę stabili- zowania się sytuacji. Korzystając z możliwości podejścia hory- zontalnego i porównań między państwami, OECD przyjęła na siebie zadanie monitorowania podejmowanych działań i oce- ny wpływu krótkoterminowych środków interwencyjnych na długoterminowy rozwój. Zamierza także służyć pomocą po- szczególnym rządom w wypracowywaniu i wdrażaniu strate- gii wyjścia, gdy tylko minie ostra faza kryzysu światowego.

Znaczenie inicjatywy OECD

Kryzys gospodarczy stał się dla OECD sprawdzianem rze-

czywistej roli tej organizacji we współczesnej sieci powiązań

polityczno-gospodarczych, a jednocześnie szansą wzmocnie-

Analizy BAS nr 6 (14) 17 marca 2009 4/4

www.bas.sejm.gov.pl

Seria Analizy BAS wydawana jest wyłącznie w wersji elektronicznej.

Więcej informacji na stronie www.bas.sejm.gov.pl w dziale publikacje.

nia jej znaczenia jako forum pogłębionej współpracy między- państwowej. Wydaje się, że jest ona w stanie sprostać temu wyzwaniu, niemal od początku kryzysu wykazując dużą ak- tywność, zarówno jako instytucja analityczno-ekspercka, jak i inicjator dyskusji i wspólnego szukania rozwiązań na rozma- itych szczeblach, w tym także na najwyższych forach między- narodowych.

Omówiona powyżej w ogólnych zarysach Strategia jest od- biciem tej właśnie podwójnej roli OECD. Z jednej strony stano- wi ona wynik dotychczasowych doświadczeń, analiz i dyskusji, prezentując możliwie niezależną ocenę sytuacji i koniecznych działań naprawczych. Z drugiej strony, wprowadzenie w życie zawartych w niej zaleceń wymaga intensywnej i stałej współ- pracy na najwyższych szczeblach, zarówno politycznych, jak i biznesowych.

Ten ostatni kierunek rozwija się bardzo intensywnie. Tylko w lutym b.r. w siedzibie OECD odbyły się dwa znaczące spo- tkania poświęcone aktualnym problemom gospodarki świa- towej: „Globalne Forum ds. Konkurencji” oraz „Seminarium Parlamentarne nt. Globalnego Kryzysu Gospodarczego i Fi- nansowego”. OECD jest aktywna również stymulując współ- pracę organizacji międzynarodowych kluczowych dla walki z kryzysem. 4 lutego b.r. w Paryżu spotkali się najwyższej rangi przedstawiciele OECD, MFW i Banku Światowego, aby przedys- kutować koordynację działań podejmowanych w walce z kry- zysem. Dzień później szefowie tych trzech organizacji spotkali się w Berlinie z przedstawicielami Światowej Organizacji Han- dlu i Międzynarodowej Organizacji Pracy, w celu omówienia możliwości wspólnych inicjatyw i spójnego oddziaływania na przywódców światowych.

Kilka zagadnień z całej listy spraw podejmowanych w tych dyskusjach wysuwa się na czoło:

• równowaga systemu finansowego i bankowego oraz wprowadzenie mechanizmów zapobiegających po- wstawaniu „baniek”;

• bezpieczeństwo systemów emerytalnych, w sytuacji, gdy fundusze emerytalne straciły w skali światowej ponad 20% swoich aktywów;

• bezpieczeństwo rynków z dużym udziałem państwo- wych funduszy majątkowych (sovereign wealth funds);

• wykorzystanie polityki fiskalnej w sposób optymalny dla stabilności finansów publicznych, a jednocześnie niehamujący rozwoju;

• jakość zarządzania korporacyjnego, zwłaszcza sku- teczność zarządzania ryzykiem.

Wiele z tych kwestii było wcześniej wielokrotnie podejmo- wanych przez OECD i znalazło wyraz w wypracowanych przez tę organizacje dokumentach, takich jak: Wskazówki dla Przed- siębiorstw Międzynarodowych (Guidelines for Multinational Entrerprises), Zasady Zarządzania Korporacyjnego (Principles

of Corporate Governance), Międzynarodowe Standardy Przej- rzystości i Współpracy w Polityce Podatkowej (International Standards for Transparency and Co-operation on Taxation), Na- rzędzia Oceny Konkurencji (Competition Assessment Toolkit), Wskazówki dla Biznesu dotyczące Monopolizacji i Nadużywa- nia Pozycji (Guidance to Business on Monopolisation and Abuse of Dominance)

.

Obecnie OECD podjęła się ambitnego zadania uaktualnie- nia, rozbudowania i skonsolidowania tych rozmaitych stan- dardów w ujednolicone ramy jako Global Standard. Wyma- ga to szerokiej dyskusji angażującej rozmaitych partnerów.

OECD podejmuje ją na forach typu G8 czy G20, jak również we współpracy z innymi organizacjami międzynarodowymi. Ce- lem jest wypracowanie spójnego podejścia strukturalnego do ujawnionych ostatnio problemów w globalnej gospodarce.

Kluczowe jest przy tym zaakceptowanie wypracowanych roz- wiązań przez kraje wiodące na arenie międzynarodowej, bo- wiem jedynie konsekwentne wdrożenie uzgodnionych decy- zji pozwoli możliwie szybko powrócić do stabilnego wzrostu, a co ważniejsze – uniknąć podobnych załamań w przyszłości.

Zakończenie

Sukces Strategii zaproponowanej wszystkim krajom od- grywającym znaczącą rolę w gospodarce światowej ma istot- ne znaczenie w procesie skutecznego wychodzenia z global- nego kryzysu. Wielostronny charakter tej organizacji i dbałość o równoprawną pozycję wszystkich uczestniczących państw jest szczególnie ważny w świetle obecnych trudności gospo- darki światowej, które sprzyjają – bardziej lub mniej zakamu- flowanym – działaniom protekcjonistycznym, nawet mimo głośnych deklaracji o potrzebie międzynarodowej współpra- cy i solidarnego wsparcia dla gospodarek przeżywających naj- większe załamanie.

Współpraca na forum OECD ważna jest także z punktu wi- dzenia partykularnych interesów gospodarczych Polski. Nie tylko dlatego, że kryzys na rynkach naszych głównych part- nerów mocno odbija się na naszej sytuacji ekonomicznej i bez wejścia tych krajów w fazę wzrostu krajowe wysiłki powstrzy- mania kryzysu nie będą skuteczne. Efektywna współpraca międzynarodowa ma szczególne znaczenie w świetle narasta- jącego skoncentrowania na problemach narodowych, także wewnątrz Unii Europejskiej. Samodzielny głos Polski może okazać się za słaby, aby zapobiec ewentualnym tendencjom do wycofywania kapitału oraz przeciwdziałać działaniom ograniczającym dostęp do rynku dla naszych towarów czy też hamującym swobodny przepływ pracowników.

4

Dokumenty dostępne na stronach OECD: http://www.oecd.org