Struktura dowodzenia
siłami zbrojnymi w ustawodawstwie wybranych państw NATO
Marcin Mróz
The armed forces command structure in the legislation of selected NATO countries
This study compares statutory provisions concerning the command structure in the United States, Spain, France and Ger‑
many. It concentrates on the position of the chief of general staff or its equivalent in those countries as related to the chain of command.
Wprowadzenie
W opracowaniu przedstawione zostały konstytucyjne i ustawowe podstawy struktury dowodzenia siłami zbrojnymi w Stanach Zjednoczonych, Hiszpanii, Francji i w Niemczech.
Celem opracowania jest zarysowanie perspektywy porów‑
nawczej dla rozwiązań istniejących w Polsce, gdzie od lat pod‑
noszona jest kwestia usytuowania w strukturze dowodzenia szefa sztabu generalnego. Zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą, szef sztabu generalnego dowodzi w imieniu ministra obrony narodowej siłami zbrojnymi w czasie pokoju oraz od‑
powiada za organizację i przygotowanie do działań organu dowodzenia i stanowiska dowodzenia naczelnego dowód‑
cy sił zbrojnych, którego na czas wojny mianuje prezydent1. Zgodnie z nową ustawą, przyjętą 21 czerwca 2013 r. przez Sejm, ministrowi obrony narodowej podlegają bezpośred‑
nio, poza szefem sztabu generalnego (jak w ustawie obecnie obowiązującej), dowódca generalny i dowódca operacyjny sił zbrojnych. W czasie pokoju minister obrony narodowej kieru‑
je działalnością rodzajów sił zbrojnych przy pomocy dowódcy generalnego i dowódcy operacyjnego, a jego organem po‑
mocniczym jest w tym zakresie szef sztabu generalnego2.
1 Ustawa z 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodo‑
wej, t.j. Dz.U.2013.189., art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 2.
2 Projekt ustawy o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Na‑
rodowej oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1236, 27 mar‑
ca 2013 r. Tekst ustawy przekazany do Senatu zgodnie z art. 52 regu‑
W przypadku Stanów Zjednoczonych, Hiszpanii i Francji ogólna struktura dowodzenia określona jest – choć nie zawsze przejrzyście – przez akty normatywne powszechnie obowią‑
zującego prawa. W przypadku Niemiec określają ją, pominąw‑
szy ogólne przepisy konstytucji, wewnętrzne przepisy właści‑
wego ministerstwa.
W systemie amerykańskim naczelnym dowódcą sił zbroj‑
nych jest prezydent. Dowodzi on siłami operacyjnymi poprzez sekretarza obrony. Głównym doradcą wojskowym prezydenta jest przewodniczący kolegium szefów sztabów rodzajów sił. Nie sprawuje on dowództwa wojskowego nad kolegium szefów sztabów ani nad jakimikolwiek siłami. Podobnie szefowie szta‑
bów rodzajów sił nie sprawują dowództwa wojskowego nad od‑
powiadającymi im siłami. Ta struktura, w której szefowie sztabów wyłączeni są z łańcucha dowodzenia, utworzona została przez ustawę o reorganizacji Departamentu Obrony z roku 19863.
W systemie hiszpańskim naczelne dowództwo nad siłami zbrojnymi sprawuje król. Dowództwo nad sztabem general‑
nym oraz nad strukturą operacyjną sił zbrojnych sprawuje szef laminu Sejmu: art. 1. ustawy z 21 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej oraz niektórych innych ustaw.
3 Tak zwana ustawa Goldwatera‑Nicholsa, Goldwater-Nichols De- partment of Defense Reorganization Act. Ustawowe przepisy dotyczą‑Ustawowe przepisy dotyczą‑
ce struktury dowodzenia zebrane są w kodeksie prawa federalnego Stanów Zjednoczonych, United States Code, w tytule 10 (Armed Forces) i 50 (War and National Defense). Zob. http://www.gpo.gov/fdsys/brow‑
se/collectionUScode.action?collectionCode=USCODE, http://www.
law.cornell.edu/uscode/text,
sztabu generalnego. Dowództwo nad rodzajami sił sprawują szefowie sztabów rodzajów sił. Struktura dowodzenia okre‑
ślona została w ustawie organicznej o obronie narodowej z 2005 r. Ustawa ta zastąpiła wcześniejszą ustawę organiczną, przyjętą w przededniu przystąpienia Hiszpanii do Traktatu północnoatlantyckiego i znowelizowaną wkrótce potem4.
We Francji konstytucyjnym najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych jest prezydent. Ustawowe zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi sprawuje minister obrony, ale – zgodnie z przepisami wykonawczymi – dyrektywy prezydenta i rządu przekłada na rozkazy bezpośrednio szef sztabu generalnego jako odpowiedzialny za użycie sił i dowodzenie operacjami wojskowymi. Przepisy określające strukturę dowodzenia włą‑
czone są do utworzonego w 2004 r. tak zwanego kodeksu obronnego, grupującego w dwóch częściach, legislacyjnej i reglamentacyjnej, wydane w różnych okresach przepisy do‑
tyczące obronności5.
W Niemczech zasady dowodzenia na poziomie kanclerza federalnego i ministra obrony regulują przepisy konstytucji.
Poziom niższy regulowany jest zasadniczo wewnętrznymi prze‑
pisami ministra obrony6. Taka sytuacja jest efektem międzyna‑
rodowego statusu powojennych Niemiec i politycznych uwa‑
runkowań tworzenia niemieckich sił zbrojnych. Bundeswehra powstała w połowie lat pięćdziesiątych, równolegle z przystą‑
pieniem RFN do Traktatu północnoatlantyckiego, i z założenia miała być podporządkowana w razie potrzeby dowództwu operacyjnemu NATO. Z tego względu zadbano przede wszyst‑
kim o jednoznaczne zadeklarowanie w konstytucji, że władza wydawania rozkazów i dowodzenia siłami zbrojnymi należy do odpowiednich organów cywilnych – kanclerza i ministra obro‑
ny – ale nie wydano już ustawy, która określałaby, za pośredni‑
ctwem jakiej instytucji wojskowej miałoby się to odbywać7.
Stany Zjednoczone
Zgodnie z konstytucją, naczelnym dowódcą (commander in chief) sił zbrojnych jest prezydent Stanów Zjednoczonych (U.S. Constitution, Article II, Section 2).
4 Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional.
Wcześniejsza ustawa: Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se re- gulan los Criterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Mili- tar, znowelizowana przez Ley Orgánica 1/1984, de 5 de enero. Stan z lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku przedstawio‑
ny został [w:] M. Mróz, System kierowania siłami zbrojnymi w Hiszpanii (regulacje ustawowe), Informacja nr 333, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, sierpień 1995.
5 Code de la défense, Legifrance, http://www.legifrance.gouv.fr/.
6 W szczególności chodzi o Blankeneser Erlass 1970, Berliner Erlass 2005 i Dresdner Erlass 2012, regulujące status generalnego inspekto‑
ra Bundeswehry. Tych wewnętrznych przepisów nie ma w bazie po‑
wszechnie obowiązującego prawa federalnego: Juris, Bundesministe‑
rium der Justiz, http://www.gesetze‑im‑internet.de/.
7 Jak mówi T.‑ D. Young: Bundeswehra była jednoznacznie utwo- rzona i zorganizowana w sposób wykluczający sprawowanie przez nią operacyjnego dowodzenia i kierowania połączonymi narodowymi ope- racjami wojskowymi jakiejkolwiek wielkości i o jakimkolwiek znaczącym czasie trwania. […] Istniał ogólny consensus między niemieckimi polity- kami i aliantami w 1954 r., że nigdy już nie będzie Sztabu Generalnego – Generalstab, T.‑D. Young, Post-unificationGerman military organisation:
the struggle to create national command structures [w:] J. Sparling (ed.), Germany at fifty-five, Manchester University Press, 2004, s. 327.
W sprawach integracji dotyczącej bezpieczeństwa narodo‑
wego polityki wewnętrznej, zagranicznej i wojskowej prezy‑
dentowi doradza Rada Bezpieczeństwa Narodowego (Natio- nal Security Council). W skład Rady wchodzą w szczególności prezydent, wiceprezydent, sekretarz stanu, sekretarz obrony, sekretarze i podsekretarze kilku innych departamentów wy‑
konawczych (tzn. ministerstw) i departamentów wojskowych (departamentów rodzajów sił w ramach Departamentu Obro‑
ny). W posiedzeniach Rady może także uczestniczyć, na pole‑
cenie prezydenta, przewodniczący Połączonych Szefów Szta‑
bów (Chairman of the Joint Chiefs of Staff) (w razie nieobecności przewodniczącego – wiceprzewodniczący), w charakterze głównego wojskowego doradcy Rady Bezpieczeństwa Naro‑
dowego (U.S. Code, Title 50, § 402).
W skład Departamentu Obrony wchodzą w szczególności:
• Biuro Sekretarza Obrony,
• Połączeni Szefowie Sztabów (Joint Chiefs of Staff, JCS),
• Połączony Sztab (Joint Staff, JS),
• Departament Armii,
• Departament Marynarki,
• Departament Sił Powietrznych,
• zintegrowane i wydzielone dowództwa operacyjne (unified and specified combatant commands) (U.S. Code, Title 10 § 111).
Sekretarzem obrony jest osoba cywilna, mianowana przez prezydenta po zasięgnięciu rady i uzyskaniu zgody Senatu (oficer służby czynnej może nim zostać po upływie 7 lat od za‑
kończenia służby). Sekretarz obrony jest głównym pomocni‑
kiem (principal assistant) prezydenta we wszystkich sprawach dotyczących Departamentu Obrony. Posiada on „władzę, kie‑
rownictwo i kontrolę [authority, direction, and control] nad De‑
partamentem Obrony” (U.S. Code, Title 10, § 113).
W skład Połączonych Szefów Sztabów wchodzą: przewod‑
niczący (Chairman of the Joint Chiefs of Staff, CJCS), wiceprze‑
wodniczący, Szef Sztabu Armii, Szef Operacji Morskich, Szef Sztabu Sił Powietrznych, Komendant Korpusu Piechoty Mor‑
skiej, Szef Biura Gwardii Narodowej. Przewodniczący Połączo‑
nych Szefów Sztabów jest „głównym doradcą wojskowym”
(principal military adviser) prezydenta, Rady Bezpieczeństwa Narodowego, Rady Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Home- land Security Council) i Sekretarza Obrony. Pozostali członko‑
wie Połączonych Szefów Sztabów są „doradcami wojskowymi”
tychże organów (U.S. Code, Title 10, § 151).
CJCS mianowany jest przez prezydenta, po zasięgnięciu rady i uzyskaniu zgody Senatu, spośród oficerów pełniących służbę w regularnych jednostkach sił zbrojnych, na okres dwu lat, z możliwością dwukrotnego przedłużenia (bez ograni‑
czenia w okresie wojny). Kandydat musi mieć wcześniejszą praktykę na innym stanowisku w JCS lub jako dowódca zin‑
tegrowanego lub wydzielonego dowództwa operacyjnego (commander of a unified or specified combatant command).
CJCS podczas swojej służby ma stopień generała (admirała) i jest najwyższym rangą oficerem w siłach zbrojnych, nie wol‑
no mu jednak sprawować dowództwa wojskowego (excercise military command) nad JCS ani nad jakimikolwiek siłami zbroj‑
nymi (U.S. Code, Title 10, § 152).
CJCS, podlegając władzy, kierownictwu i kontroli (authori- ty, direction, and control) prezydenta i sekretarza obrony, od‑
powiedzialny jest za wspomaganie prezydenta i sekretarza stanu w strategicznym kierowaniu siłami zbrojnymi, za pla‑
nowanie strategiczne, planowanie działań na wypadek sytu‑
acji kryzysowych, doradztwo w sprawach zapotrzebowania, programów i budżetu, doktrynę, szkolenie i wychowanie (U.S.
Code, Title 10, § 153).
CJCS oraz pozostałych członków JCS wspomaga w pracy Połączony Sztab (Joint Staff, JS), pozostający pod „władzą, kie‑
rownictwem i kontrolą” CJCS. Oficerowie rodzajów sił zbroj‑
nych wchodzą w skład JS w przybliżeniu w tej samej liczbie, powoływani przez CJCS z listy przedstawionej przez depar‑
tamenty wojskowe Departamentu Obrony. Połączony Sztab nie działa i nie jest zorganizowany jako pełny sztab generalny sił zbrojnych (overall Armed Forces General Staff) i nie posiada władzy wykonawczej (U.S. Code, Title 10, § 155).
Prezydent, zasięgnąwszy rady i z pomocą CJCS, za po‑
średnictwem sekretarza obrony ustanawia dla realizacji misji wojskowych zintegrowane dowództwa operacyjne (unified combatant commands) i wydzielone dowództwa operacyjne (specified combatant commands) oraz określa ich strukturę sił.
Zintegrowane dowództwo operacyjne oznacza „dowództwo wojskowe, do którego przypisane są stałe misje o szerokim charakterze i w skład którego wchodzą siły z dwóch lub wię‑
cej departamentów wojskowych”, natomiast wydzielone do‑
wództwo operacyjne oznacza „dowództwo wojskowe, do któ‑
rego przypisane są stałe misje o szerokim charakterze, w skład którego wchodzą normalnie siły z jednego wojskowego de‑
partamentu” (U.S. Code, Title 10, § 161).
CJCS okresowo, jednak nie rzadziej niż raz na dwa lata, dokonuje przeglądu misji, ich zakresu przedmiotowego (włą‑
czając w to granice geograficzne) i struktury każdego z do‑
wództw operacyjnych oraz, poprzez sekretarza obrony, zaleca prezydentowi ewentualne zmiany. W normalnym trybie, o po‑
wołaniu nowego dowództwa operacyjnego lub dokonaniu istotnych zmian w tym zakresie Prezydent ma obowiązek po‑
wiadomić Senat w ciągu 60 dni (U.S. Code, Title 10, § 161).
Sekretarze departamentów wojskowych rozdzielają siły będące w ich dyspozycji między zintegrowane i wydzielone dowództwa. Przydziału sił do poszczególnych dowództw do‑
konuje i kieruje nim sekretarz obrony. Sekretarz obrony upew‑
nia się, czy przydziały zgodne są ze strukturą sił zarządzoną przez Prezydenta dla każdego dowództwa operacyjnego.
Jeśli sekretarz obrony nie zarządzi inaczej, wszystkie siły dzia‑
łające w obrębie obszaru geograficznego wyznaczonego dla zintegrowanego dowództwa operacyjnego przydzielane są do dowódcy tego dowództwa (commander of that command) i pozostają pod jego rozkazami. Odnosi się to do dowództw wydzielonych jedynie w przypadku, gdy zarządzi tak sekretarz obrony (U.S. Code, Title 10, § 162).
Jeśli prezydent nie zarządzi inaczej, łańcuch dowodzenia (chain of command) zintegrowanymi i wydzielonymi dowódz‑
twami operacyjnymi biegnie od prezydenta do sekretarza obrony i od sekretarza obrony do dowódcy dowództwa ope‑
racyjnego (U.S. Code, Title 10, § 162).
Prezydent może zarządzić, aby łączność między prezyden‑
tem lub sekretarzem obrony a dowódcami dowództw ope‑
racyjnych odbywała się poprzez CJCS. Może też nałożyć na CJCS obowiązek wspomagania prezydenta i sekretarza obro‑
ny w wykonywaniu funkcji dowódczej (command function).
Sekretarz obrony może uczynić CJCS odpowiedzialnym za nadzorowanie (overseeing) działalności dowództw operacyj‑
nych, jednak nie daje to CJCS władzy dowódczej (command authority) i nie narusza bezpośredniej odpowiedzialności
dowódców przez sekretarzem obrony (U.S. Code, Title 10,
§ 162).
CJCS, podlegając władzy, kierownictwu i kontroli sekretarza obrony, pełni rolę rzecznika dowódców operacyjnych, szcze‑
gólnie w zakresie zapotrzebowania operacyjnego dowództw.
Pełniąc tę funkcję, CJCS odbywa konferencje i otrzymuje infor‑
macje od dowódców dowództw operacyjnych odnośnie do zapotrzebowania, ocenia i scala te informacje, doradza i prze‑
kazuje zalecenia Sekretarzowi Obrony w tej sprawie i przeka‑
zuje, jeśli trzeba, odpowiednie informacje innym jednostkom Departamentu Obrony (U.S. Code, Title 10, § 163).
Dowódców dowództw operacyjnych powołuje prezydent. Są oni odpowiedzialni są przed prezydentem i sekretarzem obrony za wykonanie misji przydzielonej ich dowództwu przez prezy‑
denta lub przez sekretarza obrony za akceptacją prezydenta.
Pozostając pod kierownictwem prezydenta (subject to the direc- tion of the President), dowódca dowództwa operacyjnego:
• wykonuje swoje obowiązki podlegając władzy, kierow‑
nictwu i kontroli sekretarza obrony;
• jest bezpośrednio odpowiedzialny przed sekretarzem obrony za przygotowanie dowództwa do wypełnienia wyznaczonej mu misji (U.S. Code, Title 10, § 164).
Hiszpania
Zgodnie z konstytucją z 1978 roku, misją sił zbrojnych, skła‑
dających się z wojsk lądowych, marynarki i wojsk powietrznych, jest zapewnienie suwerenności i niezawisłości Hiszpanii, obro‑
na jej integralności terytorialnej i porządku konstytucyjnego, a podstawy organizacji wojskowej określa ustawa organiczna (art. 8). Konstytucja stanowi też, że naczelne dowództwo (man- do supremo) nad siłami zbrojnymi sprawuje król (art. 62). Do króla należy też, za uprzednim upoważnieniem Kortezów Ge‑
neralnych, wypowiadanie wojny i zawieranie pokoju (art. 63).
Ustawa organiczna nr 5 z 17 listopada 2005 r. o obronie narodowej (dalej: LODN)8, powtarza i potwierdza postanowie‑
nia konstytucji, stanowiąc, że do króla należą „sprawowanie naczelnego dowództwa nad Siłami Zbrojnymi oraz pozostałe funkcje w zakresie obronności, które przyznaje mu konstytu‑
cja i pozostałe normy porządku prawnego” (LODN, art. 3).
Rząd określa politykę obronną i zapewnia jej realizację oraz kieruje administracją wojskową i uzgadnia udział sił zbrojnych w misjach poza granicami kraju (LODN, art. 5). Premier (Presi- dente del Gobierno), w szczególności, kieruje polityką obronną oraz „ma władzę zarządzania, koordynowania i kierowania [or- denar, coordinar y dirigir] działaniami Sił Zbrojnych oraz naka‑
zywania ich użycia [disponer su empleo]” (LODN, art. 6, ust. 1 i 2). Do kompetencji premiera należy również w szczególności zarządzenie przeprowadzenia misji sił zbrojnych (ordenar las misiones de las Fuerzas Armadas) (LODN, art. 6 ust. 3 pkt d).
Do zadań ministra obrony należy w szczególności:
• wspomaganie premiera w kierowaniu strategicznym operacjami wojskowymi;
• kierowanie (dirigir) działaniami sił zbrojnych z ramienia (bajo la autoridad) premiera;
• określanie i realizacja polityki wojskowej;
• kierowanie, w charakterze członka rządu, administracją wojskową (LODN, art. 7).
8 Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional.
Kolegialnym organem koordynacyjnym, doradczym i kon‑
sultacyjnym premiera w sprawach obronności jest Rada Obro‑
ny Narodowej (Consejo de Defensa Nacional). W skład Rady wchodzą premier, jako jej przewodniczący, wicepremierzy, ministrowie obrony, spraw wewnętrznych, spraw zagranicz‑
nych, gospodarki i skarbu, szef Sztabu Generalnego Obrony (Jefe de Estado Mayor de la Defensa), szefowie sztabów rodza‑
jów wojsk (Jefes de Estado Mayor del Ejército de Tierra, de la Ar- mada i del Ejército del Aire), sekretarz stanu – dyrektor Naro‑
dowego Centrum Wywiadu oraz dyrektor gabinetu premiera (LODN, art. 8).
Ustawa stanowi, że siły zbrojne stanowią część minister‑
stwa obrony (LODN, art. 9 ust. 2)9. Siły zbrojne zorganizowane są w ramach dwóch struktur, organicznej, służącej właściwe‑
mu przygotowaniu sił, i operacyjnej, służącej zastosowaniu sił w przydzielonych im misjach. Struktura organiczna ma umożliwić wygenerowanie struktury operacyjnej. Struktura operacyjna, ustanowiona w celu rozwinięcia działań zintegro‑
wanych i łączonych (acción conjunta y combinada), „zorganizo‑
wana jest zgodnie z zasadą jednolitości dowodzenia [principio de unidad de mando] i kryteriami pozwalającymi na uzyskanie maksymalnej zdolności operacyjnej” (LODN, art. 11).
W dalszej części, ustawa określa w zarysie strukturę orga‑
niczną sił zbrojnych, natomiast w odniesieniu do struktury operacyjnej jest bardzo lakoniczna.
Sztab Generalny Obrony (Estado Mayor de la Defensa, da‑
lej: EMAD) stanowi organ pomocniczy dowodzenia (mando), wspierający szefa Sztabu Generalnego Obrony (Jefe del Esta- do Mayor de la Defensa, dalej: JEMAD) (LODN, art. 12 ust. 1).
JEMAD sprawuje dowodzenie (mando) nad EMAD, wspoma‑
gany organizacyjnie przez Kwaterę Główną (Cuartel General) i Dowództwo Operacji (Mando de Operaciones). Jeśli czaso‑
wo nie może pełnić swojej funkcji, zastępuje go szef sztabu jednego z rodzajów wojsk (ten o najdłuższym stażu) (LODN, art. 12 ust. 2). W szczególności, do kompetencji JEMAD na‑
leży służenie premierowi i ministrowi obrony doradztwem wojskowym w zakresie strategicznego kierowania (dirección estratégica) operacjami wojskowymi, oraz sprawowanie – przy zachowaniu podległości (bajo la dependencia) wobec ministra obrony – dowództwa nad „strukturą operacyjną Sił Zbrojnych i strategicznym prowadzeniem operacji wojskowych” (LODN, art. 12 ust. 3).
Strukturę organiczną sił zbrojnych stanowią wojska lądo‑
we, marynarka i wojska powietrzne. Każdy z trzech rodzajów wojska składa się z:
• Kwatery Głównej (Cuartel General), która stanowi „zbiór organów organizujących środki ludzkie i materialne ko‑
nieczne w celu służenia Szefowi Sztabu w sprawowaniu dowodzenia nad odpowiadającym mu rodzajem sił”,
• sił (la Fuerza), która stanowi „zbiór środków ludzkich i materialnych ugrupowanych i zorganizowanych zgod‑
nie z zasadniczym zamierzeniem przygotowania się do realizacji operacji wojskowych”;
• wsparcia sił (el Apoyo a la Fuerza), przez które rozumie się „zbiór organów odpowiedzialnych za kierowanie, zarządzanie, administrowanie i kontrolę zasobów ludz‑
kich, materialnych i finansowych przyznanych każdemu z rodzajów wojsk” (LODN, art. 13 ust. 1).
9 En el Ministerio de Defensa se integran las Fuerzas Armadas [...].
Szefowie sztabów (jefes de estado mayor) rodzajów sił spra‑
wują, pod zwierzchnictwem (bajo la autoridad) ministra obrony, dowództwo nad swoimi rodzajami sił (LODN, art. 13 ust. 2). Do szefów sztabów rodzajów sił należy między innymi rozwijanie i realizacja misji o charakterze stałym, które mają przydzielone w okresie pokoju, oraz zapewnienie odpowiedniego przygo‑
towania sił danego rodzaju w celu oddania ich do dyspozycji struktury operacyjnej sił zbrojnych (LODN, art. 1 ust. 3).
Z powyższego przeglądu konstytucji hiszpańskiej i odpo‑
wiedniej ustawy organicznej wynika, że dowództwo w sensie wojskowym (mando) nad Sztabem Generalnym Obrony spra‑
wuje szef Sztabu Generalnego Obrony, JEMAD. Sprawuje on także dowództwo (przy zachowaniu podległości wobec mini‑
stra obrony) nad strukturą operacyjną Sił Zbrojnych. Dowódz‑
two nad rodzajami sił (pod zwierzchnictwem ministra obrony) sprawują szefowie sztabów rodzajów sił.
Kwestia dowodzenia elementami struktury operacyjnej sił zbrojnych, podobnie jak i kwestia samej struktury operacyjnej, nie została w ustawie organicznej rozwinięta. Przyjąć należy, że zasadniczo dowodzi nimi, bezpośrednio lub pośrednio, JEMAD, dowodzący strukturą operacyjną jako taką10.
Nie jest też jasna pozycja króla. Sprawuje on naczelne dowódz‑
two sił zbrojnych. Konstytucja ani ustawa organiczna nie mówią jednak jednoznacznie, że jest on bezpośrednim wojskowym przełożonym JEMAD, nie wiadomo też, jaka w tym kontekście jest rola premiera i ministra obrony. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii wymagałoby autorytatywnej interpretacji konstytucji, ustawy organicznej oraz innych aktów normatywnych.
Warto na marginesie zauważyć, że w schemacie organiza‑
cyjnym Sztabu Generalnego Obrony (EMAD), zamieszczonym na stronach internetowych ministerstwa obrony, szefowi Szta‑
bu Generalnego Obrony (JEMAD) podlega między innymi Po‑
łączony Sztab Generalny Obrony (Estado Mayor Conjunto de la Defensa, EMACOM) oraz Dowództwo Operacji (Mando de Ope- raciones, MOPS), przy którym z kolei umieszczony jest Sztab Do‑
wództwa Operacji (Estado Mayor del Mando de Operaciones)11. Prezentowana w tym schemacie struktura jest zatem szersza niż ta, która wynika bezpośrednio z ustawy organicznej. Co cie‑
kawe, organ noszący nazwę Połączonego Sztabu Generalnego Obrony, EMACOM, w uchylonej ustawie organicznej z 1980 r.
pełnił rolę, którą w obecnie obowiązującej ustawie organicznej pełni Sztab Generalny Obrony jako organ pomocniczy dowo‑
dzenia szefa Sztabu Generalnego Obrony, JEMAD12.
Francja
Konstytucja stanowi, że Prezydent Republiki jest zwierzch‑
nikiem sił zbrojnych (chef des armées) i że przewodniczy on najwyższym radom i komitetom obrony narodowej (art. 15).
10 Ustawa organiczna z 1980 r., znowelizowana ustawą organiczną z 1984 r., była bardziej jednoznaczna w tym aspekcie. Stanowiła ona, że JEMAD dowodzi siłami połączonymi i wydzielonymi (unificados y especificados) lub deleguje dowodzenie na szefa sztabu właściwego rodzaju sił. Ponadto stanowiła ona, że rząd może w czasie wojny mia‑
nować JEMAD Szefem Generalnym Dowództwa Operacyjnego (Gene- ral Jefe de Mando) sił zbrojnych, który prowadzić będzie pod zwierzch‑
nictwem premiera operacje wojskowe. Zob. M. Mróz, op. cit., s. 3.
11 http://www.defensa.gob.es/ooee/emad/organigrama/organi‑
grama, (dostęp: 4 lipca 2013 r.).
12 Zob. M. Mróz, op. cit., s. 4.
Obok konstytucji, drugim podstawowym aktem prawnym dotyczącym struktury dowodzenia był do niedawna ordonans nr 59‑147, z 7 stycznia 1959 r., o ogólnej organizacji obron‑
ności13. Zasadnicza część przepisów tego ordonansu została w 2004 r. uchylona i włączona, ze zmianami, do utworzonego jednocześnie kodeksu obronnego (dalej: CD)14.
Zgodnie z kodeksem obrony prezydent przewodniczy Ra‑
dzie Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego (conseil de défen- se de la sécurité nationale), choć może się w tej funkcji kazać zastąpić premierowi (CD, art. L1121‑1). W skład Rady wchodzi premier, ministrowie obrony, spraw wewnętrznych, gospodar‑
ki, budżetu i spraw zagranicznych oraz, na wezwanie prezy‑
denta, inni ministrowie (CD, art. R*1122‑2).
Premier odpowiada za obronę narodową i sprawuje kierow‑
nictwo ogólne i kierownictwo wojskowe w tej sferze. Decydu‑
je o przygotowaniu i prowadzeniu operacji (CD, art. L1131‑1).
Minister obrony odpowiedzialny jest za przygotowanie i wdrożenie polityki obronnej. Podlegają mu siły zbrojne i ich służby (Il a autorité sur les armées et leurs services) (CD, art. L1142‑1).
Minister obrony jest wspomagany przez szefa Sztabu Generalnego (chef d’état-major des armées, CEMA), w szcze‑
gólności w zakresie ogólnej organizacji sił zbrojnych, ich wy‑
szkolenia i przygotowania do użycia (CD, art. R*3111‑1). Szef Sztabu Generalnego, pod zwierzchnictwem (sous l’autorité) prezydenta i rządu, jest odpowiedzialny za użycie sił (emploi des forces) i zapewnia dowodzenie (assure le commandement) operacjami wojskowymi. Jest on doradcą wojskowym rządu (CD, art. R*3121‑1). Odpowiada w szczególności za ogólną organizację sił zbrojnych, ich przygotowanie i doprowadze‑
nie do stanu użyteczności operacyjnej, zapewnienie wsparcia i wywiad wojskowy (CD, art. R*3121‑2). Jest zwierzchnikiem (a autorité sur) szefów sztabów sił lądowych, marynarki i sił po‑
wietrznych (CD, art. R*3121‑3).
Szef Sztabu Generalnego, jako odpowiedzialny za użycie sił i dowodzący operacjami wojskowymi, przekłada dyrektywy prezydenta i rządu na rozkazy (traduit les directives […] en or- dres) (CD, art. 3121‑6). W zakresie przygotowania sił zbrojnych i doprowadzenia ich do stanu użyteczności operacyjnej jest w szczególności odpowiedzialny za opracowanie i sporządze‑
nie planów użycia sił, a także opracowanie koncepcji i doktryn użycia sił oraz planów mobilizacyjnych. Określa ponadto cele przygotowania operacyjnego sił i kieruje przygotowaniem operacyjnym sił połączonych (CD, art. D3121‑8).
Szef Sztabu Generalnego wspomagany jest przez Sztab Generalny, ulokowany pod rozkazami (placé sous les ordres) generała‑majora sił zbrojnych (major général des armées) (CD, art. D3121‑21). Generała‑majora sił zbrojnych wspomaga ge‑
nerał adiutant i pięciu wiceszefów sztabu (sous-chefs d’état- major) (CD, art. D3121‑22), odpowiedzialnych odpowiednio za operacje, planowanie, zasoby ludzkie, stosunki międzyna‑
rodowe oraz wsparcie (CD, art. D3121‑24).
Szefowie sztabów wojsk lądowych, marynarki i sił powietrz‑
nych doradzają szefowi Sztabu Generalnego i wspomagają go w zakresie spraw dotyczących swoich rodzajów sił. Są odpo‑
13 Ordonnance no 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation gé- nerale de la défense.
14 Code de la défense. Numery artykułów poprzedzonych literą L odnoszą się do części legislacyjnej kodeksu, poprzedzone literami R lub D – do części reglamentacyjnej.
wiedzialni za ich rekrutację, szkolenie i dyscyplinę, a także – pod zwierzchnictwem szefa Sztabu Generalnego – zapewnia‑
ją ich przygotowanie operacyjne (CD, art. R*3121‑25).
Za dowodzenie operacyjne odpowiedzialne są dowództwa naczelne (commendements en chef), wyższe dowództwa (com- mandements supérieurs) i dowództwa specjalne (commande- ments spécialisés) (CD, art. L1221‑1).
Przygotowanie sił należy do dowództwa organiczne‑
go i dowódcy organicznego, a ich użycie – do dowództwa operacyjnego i dowódcy operacyjnego (CD, art. D*1221‑1).
Dowództwo organiczne i dowództwo operacyjne mogą być sprawowane przez tę samą osobę (D*1221‑20). Dowódca ope‑
racyjny odpowiedzialny jest za sporządzenie planów użycia sił i planów operacyjnych, wykonanie tych planów i przepro‑
wadzenie operacji, przypisanie misji do dowództw niższych szczebli i rozdzielenie między nie sił znajdujących się pod jego rozkazami (CD, art. D*1221‑3).
Do każdego teatru operacji wyznacza się dekretem ge‑
nerała, który ma pełnić w razie potrzeby funkcję naczelnego dowódcy sił do tego teatru przydzielonych. Naczelny dowód‑
ca przygotowuje i, w razie potrzeby, kieruje operacjami (CD, art. D*1221‑6).
Niemcy
Niemiecka ustawa zasadnicza (Grundgesetz für die Bundes- republik Deutschland, dalej: GG) stanowi, że kanclerz federal‑
ny ustala wytyczne polityki i jest za nie odpowiedzialny, na‑
tomiast w ramach tych wytycznych każdy minister federalny kieruje samodzielnie i na własną odpowiedzialność swoim resortem. W przypadku różnicy zdań między ministrami decy‑
zje podejmuje rząd federalny (GG, art. 65). Federalny Minister Obrony (Bundesminister für Verteidigung) ma władzę wyda‑
wania rozkazów i dowodzenia siłami zbrojnymi (Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte) (GG, art. 65a). Z chwilą ogłoszenia stanu obrony (Verteitigungsfall) władza wydawania rozkazów i dowodzenia siłami zbrojnymi przechodzi na kan‑
clerza federalnego (GG, art. 115b).
Koncepcja „władzy wydawania rozkazów i dowodzenia” nie została rozwinięta w żadnym z powszechnie obowiązujących federalnych aktów prawnych. W świetle obowiązujących ak‑
tów normatywnych nie jest zatem jasne, czy władza ministra obrony i kanclerza federalnego może być delegowana i czy chodzi o władzę zintegrowaną, czy też władza ta może być rozdzielona na władzę wydawania rozkazów, w szczególności rozkazów w ramach cywilnego kierowania siłami zbrojnymi, i władzę dowodzenia w sensie wojskowego dowodzenia ope‑
racyjnego. W szczególności, do tego ogólnego pojęcia „władzy wydawania rozkazów i dowodzenia” nie odnosi się rozporzą‑
dzenie o wojskowych stosunkach zależności (znane też jako rozporządzenie o przełożonych, dalej: VorgV)15. Podstawowe postanowienie tego rozporządzenia stanowi, że „żołnierz, który kieruje (führt) związkiem, oddziałem lub pododdzia‑
łem wojskowym, lub który kieruje (leitet) wojskową komórką służbową (Dienststelle), ma ogólne kompetencje wydawania rozkazów podległym sobie żołnierzom w czasie służby i poza służbą” (VorgV, § 1.1). Przepisy powszechnie obowiązującego
15 Verordnung über die Regelung des militärischen Vorgesetztenver- hältnisses, tytuł skrócony: Vorgesetztenverordnung, VorgV.
prawa nie określają też statusu podstawowych wojskowych organów planowania i dowodzenia. Kwestie te regulowane są na poziomie wewnętrznych zarządzeń ministra obrony. Obec‑
nie obowiązującym tego rodzaju wewnętrznym zarządze‑
niem jest tak zwane zarządzenie drezdeńskie dotyczące zasad podstaw strukturalnych, stosunków podległości i organizacji dowodzenia w Federalnym Ministerstwie Obrony i Bundes‑
wehrze16.
Zarządzenie drezdeńskie stanowi, że ministerstwo obrony, jako najwyższy organ federalny, nie jest częścią sił zbrojnych ani administracji Bundeswehry i wszyscy cywilni i wojskowi jego członkowie (Angehörige) pozostają w relacji ogólnosłużbowej podległości i wykonują swoje zadania na podstawie służbo‑
wych poleceń lub zarządzeń oraz kierują (führen) podległymi sobie osobami poprzez służbowe polecenia lub zarządzenia, niezależnie od swojego statusu. Wojskowym przełożonym, w tym przełożonym dyscyplinarnym żołnierzy w ramach mini‑
sterstwa jest jedynie minister obrony lub, w jego zastępstwie, odpowiedni sekretarz stanu. Ministerstwu podporządkowane są siły zbrojne, składające się z rodzajów wojsk – wojsk lądo‑
wych, sił powietrznych i marynarki – oraz z Centralnej Służby Sanitarnej i Połączonej Służby Wsparcia.
Zgodnie z zarządzeniem, minister obrony wraz z parlamen‑
tarnymi sekretarzami stanu i sekretarzami stanu stanowią kie‑
rownictwo ministerstwa. Generalny inspektor Bundeswehry
„jako wojskowy doradca Rządu Federalnego i najwyższy woj‑
skowy przedstawiciel Bundeswehry stanowi część kierowni‑
ctwa Ministerstwa Obrony”.
Generalny inspektor Bundeswehry jest, zgodnie z zarzą‑
dzeniem, najstarszym rangą żołnierzem Bundeswehry. Z tego tytułu jest uprawniony do ustanawiania wiążących zasad (ver- bindliche Grundlage) dla wszystkich żołnierzy Bundeswehry, niezależnie od ich miejsca w strukturze organizacyjnej. Gene‑
ralny inspektor jest najwyższym wojskowym przedstawicie‑
lem Bundeswehry i wojskowym doradcą rządu federalnego.
Jest odpowiedzialny za ogólną koncepcję obrony wojsko‑
wej, w tym za planowanie i rozwijanie oraz kierowanie siłami zbrojnymi (der Planung und der Weiterentwicklung sowie für die Führung der Streitkräfte). Jego podporządkowanie wobec se‑
kretarzy stanu, jego kompetencje i wydziały mu podlegające określone są w uzupełniających ustaleniach ministra obrony.
W ramach swojej odpowiedzialności inspektor generalny jest ponadto wspierany przez wszystkie wydziały ministerstwa obrony, z czego jednak nie wynikają dla niego dodatkowe kompetencje ani uprawnienia decyzyjne.
Siły zbrojne podlegają generalnemu inspektorowi „pod każdym względem”. Generalny inspektor jest w sensie cytowa‑
nego wyżej § 1 VorgV bezpośrednim przełożonym żołnierzy służących w siłach zbrojnych oraz przełożonym pracowników cywilnych sił zbrojnych.
Poza generalnym inspektorem sił zbrojnych istnieją stano‑
wiska inspektorów trzech rodzajów sił, Centralnej Służby Sani‑
tarnej i Połączonej Służby Wsparcia.
16 Dresdner Erlass, 21 marca 2012: Grundsätze für die Spitzengliede- rung, Unterstellungsverhältnisse und Führungsorganisation im Bundes- ministerium der Verteidigung und der Bundeswehr. Zarządzenie to jest kolejnym zarządzeniem regulującym te kwestie (zwłaszcza zaś kluczo‑
wą kwestię statusu inspektora generalnego), poprzednie to Berliner Erlass 2005 i, chronologicznie pierwsze, Blankeneser Erlass 1970. Por.
także dokument Sachstand zur Neuorganisation des Bundesministeri- ums der Verteidigung, 2011, www.bmvg.de.
Zgodnie z zarządzeniem, inspektorzy rodzajów sił, w od‑
różnieniu od generalnego inspektora sił zbrojnych, kierują (führen) odpowiednimi rodzajami sił lub obszarem organi‑
zacyjnym, za który są odpowiedzialni, poza ministerstwem obrony. Są oni w sensie § 1 VorgV bezpośrednimi przełożony‑
mi wszystkich żołnierzy w swoim obszarze organizacyjnym.
Kierownicy (Leiter) komórek służbowych sił zbrojnych podle‑
głych bezpośrednio ministerstwu obrony są bezpośrednimi przełożonymi wszystkich żołnierzy w swoim obszarze.
Zarządzenie stanowi również, że inspektor generalny od‑
powiedzialny jest za planowanie, przygotowanie i kierowanie użyciem sił Bundeswehry (Führung der Einsätze der Bundes- wehr). Posiada ogólne kompetencja rozkazodawcze (Befehls- befugnisse) wobec sił zbrojnych i kieruje (führt) użyciem sił zbrojnych poprzez podlegające sobie wydziały, w szczególno‑
ści poprzez Wydział Strategiczno‑Operacyjny (Abteilung Strate- gie und Einsatz) oraz przez Dowództwo Operacji Bundeswehry (Einsatzführungskommando der Bundeswehr).
Wnioski
Spośród czterech omówionych wyżej przypadków, jedynie w Stanach Zjednoczonych podstawowa struktura dowodze‑
nia siłami zbrojnymi przedstawiona jest w powszechnie obo‑
wiązujących aktach normatywnych w sposób jednoznaczny:
łańcuch dowodzenia, o ile prezydent nie postanowi inaczej, biegnie tam od prezydenta, przez sekretarza obrony, do do‑
wódcy operacyjnego, z pominięciem przewodniczącego Po‑
łączonych Szefów Sztabów, CJCS. Dowódców dowództw ope‑
racyjnych powołuje prezydent. CJCS nie sprawuje dowództwa wojskowego. Jedynie na życzenie prezydenta może pośredni‑
czyć w łączności między prezydentem lub sekretarzem obro‑
ny a dowódcami operacyjnymi i wspomagać prezydenta i se‑
kretarza obrony w wykonywaniu funkcji dowódczych.
W Hiszpanii dowództwo nad strukturą operacyjną sił zbroj‑
nych i strategicznym prowadzeniem operacji wojskowych sprawuje szef Sztabu Generalnego Obrony, JEMAD, przy za‑
chowaniu cywilnej podległości wobec ministra obrony. Szefo‑
wie sztabów rodzajów sił sprawują natomiast dowództwo nad swoimi rodzajami sił, podlegając przy tym również cywilnemu zwierzchnictwu ministra obrony. JEMAD dowodzi Sztabem Generalnym Obrony. Naczelne dowództwo należy do króla, ale to premier ma władzę „zarządzania, koordynowania i kie‑
rowania” działaniami sił zbrojnych i nakazywania ich użycia.
Tak zatem, chociaż król zajmuje najwyższą pozycję w łańcu‑
chu dowodzenia, to decyzję o użyciu sił zbrojnych podejmuje premier.
Podobnie jest we Francji, gdzie zwierzchnikiem sił zbroj‑
nych jest prezydent, natomiast o przygotowaniu i prowadze‑
niu operacji decyduje premier. Siły zbrojne podlegają ministro‑
wi obrony, który wspomagany jest w swoich funkcjach przez szefa Sztabu Generalnego, CEMA, któremu z kolei podlegają szefowie sztabów rodzajów sił. Szef Sztabu Generalnego od‑
powiedzialny jest za użycie sił i dowodzenie operacjami woj‑
skowymi. Działając w tej roli, przekłada dyrektywy prezyden‑
ta i rządu na rozkazy. Bezpośrednio za przygotowanie sił do użycia i ich użycie odpowiedzialni są odpowiednio dowódcy organiczni i dowódcy operacyjni.
W Niemczech sytuacja jest specyficzna. Z jednej strony, nie ma wątpliwości, że podobnie jak w Stanach Zjednoczo‑
Zespół redakcyjny:
Grzegorz Gołębiowski (redaktor naczelny), Adrian Grycuk (sekretarz redakcji; tel. +48 22 694 20 69, e‑mail: adrian.grycuk@sejm.gov.pl), Dobromir Dziewulak, Piotr Russel, Piotr Chybalski
Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, ul. Zagórna 3, 00‑441 Warszawa nych, najwyższą władzę wojskową posiada organ cywilny,
minister obrony, zastępowany w tej funkcji w razie zaistnienia stanu obrony przez kanclerza federalnego. Minister obrony, ewentualnie kanclerz federalny, ma władzę wydawania rozka‑
zów i dowodzenia siłami zbrojnymi. Z drugiej strony, nie jest ustawowo określone, jakie jest kolejne ogniwo w łańcuchu dowodzenia. Jedynie z wewnętrznego zarządzenia ministra obrony wynika, że za następne ogniwo należy uznać gene‑
ralnego inspektora sił zbrojnych, który zgodnie z tym zarzą‑
dzeniem wchodzi w skład kierownictwa ministerstwa obrony, jest najstarszym rangą żołnierzem Bundeswehry, ma wobec sił zbrojnych kompetencje rozkazodawcze i dowódcze oraz jest odpowiedzialny za planowanie i przygotowanie operacji woj‑
skowych oraz dowodzenie nimi. Generalny inspektor kieruje operacjami poprzez odpowiedni wydział ministerstwa obrony oraz Dowództwo Operacji Bundeswehry.
Tylko w Stanach Zjednoczonych łańcuch dowodzenia jest jednoznacznie oddzielony przez ustawę od struktury sztabo‑
wej, a dowódcy dowództw operacyjnych, powoływani przez prezydenta, są odpowiedzialni bezpośrednio przed nim lub przed sekretarzem obrony. W Hiszpanii i Francji ogniwem pośredniczącym w dowodzeniu operacjami wojskowymi są odpowiedni szefowie sztabów generalnych. W obu krajach za‑
znaczono w odpowiednich aktach prawnych istnienie różnicy między dowodzeniem operacyjnym a organicznym (Francja) lub między strukturami operacyjnymi a organicznymi (Hiszpa‑
nia), nie skorzystano jednak w czytelny sposób z tego roz‑
różnienia w opisie kompetencji szefów sztabów generalnych i szefów sztabów rodzajów sił. Odpowiedni szefowie sztabów generalnych – z zachowaniem podległości wobec organów
cywilnych – sprawują dowództwo „nad strukturą operacyj‑
ną” sił zbrojnych i „strategicznym prowadzeniem operacji wojskowych” (Hiszpania) lub są „odpowiedzialni” za użycie sił i „zapewniają dowodzenie” (Francja) operacjami wojskowy‑
mi. Można zatem uznać, że od nich rozpoczyna się wojskowy łańcuch dowodzenia operacyjnego. Natomiast przy opisie kompetencji szefów sztabów rodzajów sił nie ma mowy o ich roli w dowodzeniu operacyjnym, zatem przez sprawowanie dowództwa przez szefa sztabu danego rodzaju sił nad tymi si‑
łami (explicite mówi się o tym jedynie w przypadku Hiszpanii, z zaznaczeniem, że sprawowanie dowództwa odbywa się pod zwierzchnictwem ministra obrony) należy rozumieć zasad‑
niczo dowodzenie organiczne. W Niemczech w zakresie do‑
wodzenia operacyjnego rolę analogiczną do roli szefa sztabu generalnego w Hiszpanii i Francji pełni inspektor generalny.
Należy podkreślić, że w żadnym wypadku szef sztabu general‑
nego czy też inspektor generalny nie jest przedstawiany jako dowódca ogólny czy dowódca operacyjny sił zbrojnych, lecz jako organ „dowodzący strukturą operacyjną” sił zbrojnych,
„zapewniający dowodzenie”, „odpowiedzialny za dowodzenie”
siłami zbrojnymi, ewentualnie kierujący użyciem sił zbrojnych.
Jednocześnie nie można nie zauważyć, że sformułowania ta‑
kie otwierają pewne pole dla różnych interpretacji. W aspekcie usytuowania szefa sztabu generalnego w strukturze kierowa‑
nia siłami zbrojnymi, wspomniana na wstępie nowoprzyjęta polska ustawa, wyłączająca szefa sztabu generalnego z łańcu‑
cha dowodzenia i tworząca stanowiska dowódcy generalne‑
go i dowódcy operacyjnego, w porównaniu z rozpatrzonymi wyżej przypadkami europejskimi jest bardziej czytelna i jed‑
noznaczna.
