Wojewoda Lubelski
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR PN-II.4131.388.2020 WOJEWODY LUBELSKIEGO
z dnia 11 stycznia 2021 r.
w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXIX/147/20 Rady Miasta Rejowiec Fabryczny z dnia 9 grudnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Rejowiec
Fabryczny, w części obejmującej § 2 ust. 4, § 6 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu: „nie mniejszej jednak niż wynikająca z iloczynu ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz wskaźnika 0,010 m³ średniej
ilości odpadów biodegradowalnych na osobę tygodniowo”, § 6 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu: „o zsumowanej pojemności nie mniejszej niż wynikająca z iloczynu ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz
wskaźnika 0,010 m³ średniej ilości zmieszanych odpadów komunalnych na osobę tygodniowo”, § 7 pkt 2 lit. a, lit. b, lit. c, lit. d w brzmieniu: „10 litrów tygodniowo na jednego pracownika jednak” i lit. f,
§ 9 ust. 2 w brzmieniu: „w szczególności” po słowie „sanitarnym” oraz w brzmieniu: „w szczególności”
po słowie „technicznym”, §10 ust. 3, § 11, § 13 w brzmieniu: „utrzymywać w należytym stanie sanitarnym i porządkowym i”, § 15 ust. 3 i § 16 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r.
poz. 713, ze zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XXIX/147/20 Rady Miasta Rejowiec Fabryczny z dnia 9 grudnia 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Rejowiec Fabryczny, w części obejmującej § 2 ust. 4, § 6 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu: „nie mniejszej jednak niż wynikająca z iloczynu ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz wskaźnika 0,010 m³ średniej ilości odpadów biodegradowalnych na osobę tygodniowo”, § 6 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu: „o zsumowanej pojemności nie mniejszej niż wynikająca z iloczynu ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz wskaźnika 0,010 m³ średniej ilości zmieszanych odpadów komunalnych na osobę tygodniowo”, § 7 pkt 2 lit. a, lit. b, lit. c, lit. d w brzmieniu: „10 litrów tygodniowo na jednego pracownika jednak” i lit. f, § 9 ust. 2 w brzmieniu: „w szczególności” po słowie „sanitarnym” oraz w brzmieniu: „w szczególności” po słowie „technicznym”, §10 ust. 3, § 11, § 13 w brzmieniu: „utrzymywać w należytym stanie sanitarnym i porządkowym i”, § 15 ust. 3 i § 16 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały.
Uzasadnienie
Uchwała Nr XXIX/147/20 Rady Miasta Rejowiec Fabryczny została doręczona organowi nadzoru w dniu 16 grudnia 2020 r.
DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA LUBELSKIEGO
Lublin, dnia 12 stycznia 2021 r.
Poz. 205
Elektronicznie podpisany przez:
Cezary Widomski; LUW Data: 12.01.2021 14:43:37
Przedmiotową uchwałę Rada Miasta Rejowiec Fabryczny podjęła m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439).
W myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie:
a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Zgodnie z art. 4 ust. 2a ustawy, rada gminy może w regulaminie:
1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;
2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;
3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;
4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;
5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.
Wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin stanowi akt prawa miejscowego i winien kompleksowo regulować materię określoną przez ustawodawcę.
Oznacza to, że rada gminy winna ująć wszystkie kwestie wskazane w art. 4 ust. 2 ww. ustawy, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa.
W ocenie organu nadzoru Rada Miasta Rejowiec Fabryczny w przyjętym regulaminie nie określiła wymagań w zakresie utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Za prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej w zakresie określonym art. 4 ust. 2 pkt 2a ww. ustawy nie można uznać bowiem regulacji zawartej w § 13 Regulaminu, który stanowi, iż miejsca ustawienia pojemników lub gromadzenia odpadów wielkogabarytowych, mebli, sprzętu AGD i RTV lub opon należy utrzymywać w należytym stanie sanitarnym i porządkowym i zabezpieczyć przed niekontrolowanym przemieszczaniem się tych odpadów na jezdnię lub sąsiednie nieruchomości.
W powyższej regulacji Rada posłużyła się nieostrym pojęciem „w należytym stanie sanitarnym i porządkowym”.
Zważywszy na rygor odpowiedzialności karnej, przewidziany w art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulacja przyjęta na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2a tej ustawy powinna być staranna i jednoznaczna, jasno określająca obowiązki właścicieli nieruchomości we wskazanym zakresie.
Z przytoczonej regulacji § 13 Regulaminu nie wynika, jakie konkretnie obowiązki mają właściciele nieruchomości w zakresie utrzymania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych w należytym stanie sanitarnym i porządkowym, poza wskazanym zabezpieczeniem przed przemieszczaniem się odpadów na sąsiednie nieruchomości (jezdnię). Tym samym postanowienia tego nie można uznać za wypełnienie upoważnienia udzielonego Radzie w art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Ponadto w przedmiotowym Regulaminie brak jest postanowień określających częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Za prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej w zakresie określonym art. 4 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy nie można uznać bowiem regulacji zawartej w § 7 pkt 3 Regulaminu, który stanowi, iż właściciele nieruchomości, na których znajdują się tereny lub obiekty użytku publicznego oprócz urządzeń do gromadzenia nieczystości własnych, w tym odpadów zielonych pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy wyposażają nieruchomości w kosze ogólnodostępne do gromadzenia odpadów o minimalnej pojemności 35 litrów oraz zapewniają systematyczne ich opróżnianie.
Upoważnienia tego nie wypełnia posłużenie się pojęciem „systematyczne”.
W art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca nakazuje określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Aby wypełnić dyspozycję tego przepisu należy określić częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych z terenów wszystkich nieruchomości, w tym również z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Ponadto w przedmiotowej uchwale Rada Miasta nie wyznaczyła obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
W szczególności, za wypełnienie upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można uznać postanowienia § 16 Regulaminu, zgodnie z którym „Burmistrz Miasta w porozumieniu z właściwym terenowym inspektorem sanitarnym ustala w drodze zarządzenia obszary i terminy obowiązkowej deratyzacji”.
Z brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy wynika wprost, że terminy i obszary obowiązkowej deratyzacji winny zostać określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W celu wypełnienia upoważnienia z tego przepisu rada gminy w podejmowanej przez siebie uchwale powinna wskazać obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia.
Ustawowe upoważnienie do ustalenia obszarów i terminów deratyzacji dotyczy rad gmin i nie przewiduje możliwości przekazania tych kompetencji innym organom. Rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia i nie może delegować tego obowiązku na inny podmiot, w tym na Burmistrza.
Określając materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy ustawodawca nakazał obligatoryjnie objąć wszystkie kwestie będące przedmiotem upoważnienia. Pominięcie przez radę gminy któregoś z elementów upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach skutkuje brakiem pełnej jego realizacji i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę.
Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa.
W § 2 ust. 4 Regulaminu przyjęto, że „Przekazywany do jednostki handlowej lub do mobilnego Punktu Selektywne Zbiórki Odpadów Komunalnych, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny musi być kompletny”.
Powyższa regulacja Regulaminu stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 1-2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b tej ustawy nie wynika że przekazywany zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny musi być kompletny. W związku z powyższym nałożenie takiego obowiązku w § 2 ust. 4 Regulaminu świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej przez organ i stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/ Łd 52/20).
W § 6 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej wyposaża się w:
1) pojemniki o minimalnej pojemności 1100 litrów w ilości wystarczającej do oddzielnego gromadzenia w nich zebranych selektywnie:
a) papieru przez okres jednego miesiąca – niebieski kolor pojemnika, b) szkła przez okres jednego miesiąca – zielony kolor pojemnika,
c) tworzyw sztucznych i odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz odpadów metalowych – przez okres dwóch tygodni – zielony kolor pojemnika;
2) pojemniki o pojemności 240 litrów lub 1100 litrów (kolor brązowy), w ilości wystarczającej do gromadzenia w nich zebranych selektywnie bioodpadów przez okres jednego tygodnia, nie mniejszej jednak niż wynikająca z iloczynu ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz wskaźnika 0,010 m³ średniej ilości odpadów biodegradowalnych na osobę tygodniowo - brązowy kolor pojemnika;
3) pojemniki o objętości 1100 litrów albo kontenery typu KP-7, w ilości wystarczającej do gromadzenia w nich zmieszanych odpadów komunalnych przez okres jednego tygodnia, o zsumowanej pojemności nie mniejszej niż wynikająca z iloczynu ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz wskaźnika 0,010 m³ średniej ilości zmieszanych odpadów komunalnych na osobę tygodniowo;
4) metalowe pojemniki o minimalnej pojemności 1100 litrów (w kolorze szarym) przeznaczone do gromadzenia w nich popiołu przez okres jednego miesiąca.
Natomiast w § 7 Regulaminu postanowiono, że nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne wyposaża się w następujące urządzenia do gromadzenia odpadów:
1) worki lub pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów według rodzajów wskazanych w § 5;
2) pojemniki o minimalnej pojemności 110 litrów w ilości wystarczającej do gromadzenia w nich zmieszanych odpadów komunalnych przez okres dwóch tygodni, przy uwzględnieniu następujących średnich ilości wytwarzanych w tym okresie odpadów komunalnych:
a) dla szkół – 5 litrów tygodniowo na każdego ucznia i pracownika,
b) dla żłobków i przedszkoli – 5 litrów tygodniowo na każde dziecko i pracownika,
c) dla lokali handlowych – 60 litrów tygodniowo na jednego zatrudnionego,
d) dla zakładów rzemieślniczych, usługowych, produkcyjnych, magazynów, hurtowni, placów budów, biur, urzędów, przychodni, gabinetów lekarskich, aptek – 10 litrów tygodniowo na jednego pracownika jednak nie mniej niż 110 litrów na jeden zakład.
e) dla ogrodów działkowych – 10 litrów na działkę w okresie od 1 kwietnia do 31 października każdego roku,
f) dla cmentarzy – 5 litrów na 10 miejsc pochówku (grobów);
W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy nie została upoważniona do zawarcia w regulaminie unormowań określających normatywy wytwarzania odpadów komunalnych przez osobę w ciągu tygodnia, a także w zależności od liczby pracowników, uczniów, dzieci, miejsc pochówku.
Norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 upoważnia organ stanowiący gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz warunków rozmieszczania i utrzymania tych pojemników, przy uwzględnieniu dwóch wartości: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników.
Nakaz uwzględnienia podanych wskaźników zawarty w upoważnieniu ustawowym stanowi skierowaną do rady gminy wytyczną, która winna być zastosowana w podejmowanej w wykonaniu tego upoważnienia regulacji.
Powyższe uwzględnienie ww. czynników powinno zatem nastąpić przed ustaleniem minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów i określenia jej w uchwale rady. „Uwzględnienie” jest w tym wypadku procesem polegającym na dokonaniu rozeznania w przedmiocie średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub w innych źródłach przez określoną liczbę osób. Na podstawie tak dokonanego rozeznania, w oparciu o posiadaną wiedzę, Rada winna wskazać w regulaminie rodzaj i minimalną wielkość pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie nieruchomości. Innymi słowy, proces ten winien mieć miejsce nie w uchwale rady, ale przed jej podjęciem. Zapisy uchwały winny być wynikiem dokonanych ustaleń w tym zakresie.
Zapisy uchwały nie mogą stanowić, tj. normatywnie wyznaczać pewnego poziomu wytworzenia odpadów na nieruchomościach, bowiem ustawa nie zawiera upoważnienia dla rady w tym zakresie.
Wykonanie analizowanego upoważnienia nie może polegać na nałożeniu na adresatów uchwały obowiązku uwzględnienia ustalonych normatywnie w uchwale wskaźników wytworzenia odpadów, jak to ma miejsce w przedmiotowej uchwale. Zakwestionowane zapisy przyjęte przez Radę należy traktować jako sposób ustalenia ilości odpadów produkowanych na terenie nieruchomości, do czego Rada nie posiada upoważnienia z mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W wyroku z dnia 14 marca 2012 r. WSA we Wrocławiu stwierdził, iż przy określeniu tych kwestii rada jest obowiązana uwzględnić a nie ustalić, średnią ilość odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych urządzeń (sygn. II SA/Wr 868/11). Kwestia wielkości odpadów pochodzących od jednego mieszkańca ma znaczenie dla określania wielkości pojemnika, nie może być natomiast przedmiotem odrębnego ustalania w regulaminie (wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r. II SA/Wr 585/06; WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2011 r. II SA/Bd 1455/10). Takie samo stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r. (II OSK 1930/09).
W § 9 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że „Pojemniki powinny zostać utrzymane w odpowiednim stanie sanitarnym, w szczególności poprzez ich dezynfekcję i dezynsekcję oraz w odpowiednim stanie technicznym, w szczególności poprzez zapewnienie ich szczelności”.
Posłużenie się w powyższej regulacji dwukrotnie wyrażeniem „w szczególności” skutkuje tym, że ustalone przez Radę zasady utrzymania stanu sanitarnego i stanu technicznego pojemników zostały określone przykładowo, a nie wyczerpująco.
W ocenie organu nadzoru taka regulacja stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na podstawie którego Rada jest zobowiązana do określenia w uchwalanym
regulaminie szczegółowych zasad utrzymywania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.
Rada jest obowiązana przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia. Jak już wspomniano wcześniej, niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały stanowi istotne naruszenie prawa.
Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, OwSS 1996/3/91) uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Teza przedmiotowego orzeczenia będzie miała zastosowanie tym bardziej do aktów prawa miejscowego, które zawierają normy prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy.
W § 10 ust. 3 Regulaminu Rada Miasta postanowiła, że „Właściciele nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz miasta, zobowiązani są do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług uprawnionego podmiotu odbierającego odpady komunalne przez okazanie takiej umowy i dowodów uiszczenia opłaty za tę usługę”.
Zgodnie zaś z treścią § 11 pkt 1 Regulaminu „opróżnianie zbiorników ścieków dokonuje się w oparciu o umowę zawartą z podmiotem posiadającym w tym przedmiocie odpowiednie zezwolenie Burmistrza Miasta”.
Powyższe regulacje nie mieszczą się w granicach upoważnienia przyznanego Radzie w art. 4 ust. 1-2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Kwestie powyższe zostały unormowane w art. 6 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, iż właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi.
W utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. m. in. wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92; z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 40/00, OSNP 2001/13/424;
a także wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1519/15).
Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 615/16 uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinna powtarzać regulacji ustawowych, oznaczałoby to bowiem wkroczenie w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu.
Zgodnie z § 11 pkt 2 Regulaminu „częstotliwość opróżniania zbiornika ścieków winna odpowiadać zużyciu wody i pojemności zbiornika”.
W ocenie organu nadzoru powyższe postanowienie nie wypełnia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która nakazuje radzie gminy ustalić częstotliwość pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego.
Ponadto powyższe uregulowanie w zakresie, w jakim ustanawia wymóg zachowania proporcjonalności opróżniania zbiornika na nieczystości ciekłe do ilości zużytej wody, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Jak już wskazano, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi.
Zgodnie z powyższą regulacją właściciel nieruchomości może wykonać obowiązek pozbywania się nieczystości ciekłych tylko w sposób wskazany w ustawie, tj. przez zawarcie umowy o świadczenie usług, zapłacenie za ich wykonanie i udokumentowanie tego przez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi.
Regulowanie wskazanych kwestii przez Radę Miasta nie znajduje zatem uzasadnienia prawnego i wykracza poza zakres przyznanych jej kompetencji.
W § 15 ust. 3 Regulamin stanowi, iż „Zakazuje się szczucia psów lub doprowadzania ich do stanu, w którym zwierzę to może stać się niebezpieczne dla człowieka lub innego zwierzęcia”.
Powyższa regulacja wykracza poza granice upoważnienia udzielonego radzie gminy w art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ponadto stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 108 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821). Zgodnie z art. 108 Kodeksu wykroczeń, „Kto szczuje psem człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany”.
Jak wyżej wskazano, w utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinna powtarzać regulacji ustawowych, oznaczałoby to bowiem wkroczenie w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu.
Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co prowadzi do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Modyfikowanie w akcie prawa miejscowego przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy zatem uznać za niedopuszczalne.
W § 16 Regulaminu postanowiono, że „Burmistrz Miasta w porozumieniu z właściwym terenowym inspektorem sanitarnym ustala w drodze zarządzenia obszary i terminy obowiązkowej deratyzacji”.
Przedmiotowy zapis nie mieści się w granicach upoważnienia udzielonego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w myśl którego wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania określa rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
Jak już wskazano, ustawodawca przyznał radzie gminy wyłączną kompetencję do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, w drodze aktu prawa miejscowego.
Ustawowe upoważnienie do przeprowadzenia deratyzacji dotyczy rad gmin i nie przewiduje możliwości przekazania tych kompetencji innym organom.
Z brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy wynika wprost, że terminy i obszary obowiązkowej deratyzacji winny wynikać z regulaminu utrzymania czystości i porządku co nie oznacza, że w przypadkach koniecznych, właściwe organy nie powinny podjąć działań w kierunku przeprowadzenia deratyzacji, której termin nie jest przewidziany w regulaminie (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 316/06).
Jak stwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 482/12 „ustawowe upoważnienie do przeprowadzenia deratyzacji dotyczy rad gmin i nie przewiduje możliwości przekazania tych kompetencji innym organom. Zatem upoważnienie Wójta przez Radę do wykonania obowiązków z zakresu deratyzacji nie ma oparcia ustawowego, stanowi więc przekroczenie kompetencji ustawowych rady. Rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia i nie może delegować tego obowiązku na inny podmiot.
Delegowanie tego obowiązku na inny podmiot w tym wójta, stanowi istotne naruszenie prawa”.
W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Rejowiec Fabryczny Nr XXIX/147/20, we wskazanej części, jest uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
WOJEWODA LUBELSKI Lech Sprawka
Otrzymują:
1) Burmistrz Miasta Rejowiec Fabryczny
2) Przewodniczący Rady Miasta Rejowiec Fabryczny
