STUDIA SOCJOLOGICZNE 1999, 3 (154) ISSN 0039-3371
Joanna Kochanowicz Izabela Pańków
U niw ersytet W arszawski
GOSPODAROWANIE WSPÓLNYMI ZASOBAMI W SYTUACJI NIEDOOKRESLENIA r e g u ł, p r z y p a d e k u ż y t k o w n i k ó w
PRACOWNICZYCH OGRODÓW DZIAŁKOWYCH1
Artykuł prezentuje możliwości wykorzystania jednego z nurtów nowego instytucjona
lizmu (zapoczątkowanego głównie przez E. Ostrom) w badaniach empirycznych. Podej
ście to dostarcza narzędzi do wielopoziomowej analizy reguł wykorzystywania przez ludzi wspólnych zasobów. Reguły te zarazem określają zachowania ludzi, ja k i są wyni
kiem ich postępowania. Podejście to je s t szczególnie przydatne do analizy okresu trans
form acji ustrojowej ze względu na następujące wówczas zmiany zarówno praw własno
ści, ja k i nieformalnych zasad postępowania wobec własności. Materiału empirycznego dostarcza badanie społeczności użytkowników pracowniczych ogrodów działkowych.
Główne pojęcia: instytucjonalizm, racjonalność, strategie, działania zbiorowe.
Wstęp
Transformacja ustrojowa oznacza zmieniające się reguły działania wielu instytucji: zmieniają się prawa własności, a także - co mniej oczywiste - oznacza zmieniające się nieformalne zasady postępowania w stosunku do własności. W tekście tym pragniemy odtworzyć reguły (czyli prawa i za
sady), które m ają w obecnym okresie wpływ na działania użytkowników pracowniczych ogrodów działkowych. Uzasadnieniem tych rozważań jest przekonanie, że stopień doprecyzowania reguł oraz zgody wokół nich m a duże znaczenie dla efektywnego wykorzystania zasobów. Teorią dostarcza
jącą narzędzi do wielopoziomowej analizy reguł, jako czynników często przez socjologów pomijanych lub przyjmowanych za dane, jest nowy
Instytut Socjologii U W , W arszawa, ul. K arow a 18.
1 T ekst ten p ow stał na bazie sem inarium badaw czego „B udow anie instytucji. W spólne zasoby, w spólne problem y” prow ad zon ego w roku akadem ickim 1997/1998 dla studentów przez dr. Piotra C hm ielew skiego w Instytucie Socjologii U W .
1 1 6 JOANNA KOCHANOWICZ, IZABELA PAŃKÓW
instytucjonalizm. Naszym zdaniem stwarza on odpowiednie ramy teoretycz
ne opisu wielu złożonych zagadnień okresu transformacji.
Takim zagadnieniem jest sytuacja, w jakiej znajdują się w chwili obecnej ogrody działkowe i ich użytkownicy. Temat ten wydał nam się zajmujący z kilku względów. Po pierwsze, działkowcy stanowią dobrze określoną, w miarę jednorodną grupę społeczną Po drugie zasoby, jakimi są ogrody działkowe, wymykają się jednoznacznemu zakwalifikowaniu, jeśli chodzi o własność, gdyż nie są to zasoby ani prywatne ani państwowe. Po trzecie, sytuację działkowców jako użytkowników cechuje niepewność w sferze formalnych reguł kształtują
cych funkcjonowanie ogrodów. Po 1989 roku kilkakrotnym zmianom ulegały reguły określające prawo własności do terenów, na których znajdują się ogrody.
Wiązało się to również z rozbudowaniem sieci decydentów mających wpływ na los ogrodów. Kształtowały się odmienne interesy i wzrastała niepewność, będąca podstawową cechą określającą środowisko działania aktorów.
W tym tekście postaramy się odtworzyć, jakie reguły kierują strategiami działkowców. Postaramy się pokazać, że reguły formalne odnoszące się do pracowniczych ogrodów działkowych są różnie interpretowane, a część jest kontestowana przez aktorów społecznych. Wydaje się zatem, że dla różnych aktorów różne reguły decydują o wyborze strategii działania, więc nie są one regułami efektywnymi. Powstawały one na przestrzeni dziesięcioleci, przy zmieniających się warunkach społecznych, politycznych, ekonomicznych, w różnych porządkach państwowych i w tej chwili nie stanowią jednolitego, zwartego zestawu, który mógłby efektywnie wyznaczać strategie postępowania wszystkich uczestników.
Aparat teoretyczny
Część artykułu wprowadzająca ramy teoretyczne poświęcona jest trzem zagadnieniom: ogólnej charakterystyce założeń nowego instytucjonalizmu, typom dóbr oraz regułom kształtującym zachowania użytkowników wobec tych dóbr.
A. Racjonalność jednostki i jej ograniczenia
Jednym z głównych obszarów zainteresowania nowego instytucjonalizmu jest problem kooperacji jednostek w sytuacji wspólnych i ograniczonych zasobów. Inaczej niż podejście neoklasyczne, nowy instytucjonalizm kładzie nacisk na mechanizmy, dzięki którym dochodzi do wymiany rynkowej czy innego rodzaju kooperacji jednostek. Wprowadza on w obręb ekonomicznych rozważań analizę pozacenowych czynników decydujących o kształcie owej wymiany. Jest to analiza kosztów związanych ze zdobywaniem i przetwarza
GOSPODAROWANIE WSPÓLNYMI ZASOBAMI W SYTUACJI NIEDOOKREŚLENIA REGUŁ \ \ J
niem informacji oraz kooperacją i koordynacją działań. Podejście to opiera się na metodologicznym indywidualizmie; porządek społeczny powstaje z działań podejmowanych przez jednostki. Podstawę rozważań teoretyków nowego instytucjonalizmu stanowi więc koncepcja homo oeconomicus zaczerpnięta z modeli mikroekonomicznych. Jednak racjonalność człowieka nie jest pełna, ale kształtowana przez trzy sfery: kulturę społeczności, fizyczne cechy zasobów oraz instytucje, czyli reguły, stosunki, porozumienia czy „zasady gry” nor
mujące działanie danej społeczności (Ostrom 1993, Y an Tang 1992, N orth 1993).
Nowi instytucjonaliści zgadzają się więc generalnie, iż operowanie kategorią aktora racjonalnego umożliwia tworzenie modeli, takich jak na przykład model wolnego rynku, optują jednak za rozumieniem instytucjonalnym, które sprzyja tworzeniu pełniejszego obrazu rzeczywistości społecznej. W ten sposób ot
wierają oni obszar dla rozważań socjologicznych.
Racjonalność jednostki jest ograniczona na dwa sposoby. Po pierwsze świat zewnętrzny, środowisko, którego dotyczą poglądy jednostki i na który na
kierowane są jej działania, jest bardzo złożony, informacja, która z niego dobiega jest niejednoznaczna, liczba faktów koniecznych do uwzględnienia wysoka, a ilość informacji niezbędnej do podjęcia w pełni racjonalnej decyzji z całą pewnością przerasta możliwości ludzkiego umysłu. I to jest właśnie drugi krąg ograniczeń - wewnętrzne możliwości jednostki do przetwarzania infor
macji ze środowiska oraz podejmowania decyzji na ich podstawie. Jak zaznacza Douglas N orth jednostki działają na podstawie niekompletnych albo niepraw
dziwych informacji, ponadto przetwarzają je przez posiadane przez siebie struktury myślenia i podejmowania decyzji, które nie zawsze prowadzą do efektywnych decyzji. Ludzie nie posiadają niezmiennych preferencji ani dosko
nałej informacji o alternatywach (North 1993).
В. Typy dóbr
Idealny układ instytucjonalny wyrasta na „czystych” w swej formie własno
ści zasobach, użytkowanych przez jasno zdefiniowaną grupę jednostek, kierują
cą się jednoznacznymi normami prawnymi oraz podzielanymi wartościami.
Takie zasoby rzadko zdarzają się w świecie realnym. Do czynienia mamy niejednokrotnie z mieszanymi formami instytucjonalnymi organizującymi jed
nostki wokół zasobów.
Podstawowa klasyfikacja dzieli dobra na publiczne i prywatne. Definicja dóbr prywatnych i publicznych zaczerpnięta z podręcznika do ekonomii mówi nam tyle, że: „dobro prywatne to takie dobro, które będąc konsumowane przez jedną osobę nie może być jednocześnie konsumowane przez inną osobę”, a „dobro publiczne to takie dobro, które będąc konsumowane przez jedną osobę może być jednocześnie konsumowane przez innych ludzi” (Begg, Fischer,
1 1 8 JOANNA KOCHANOWICZ, IZABELA PAŃKÓW
Dornbusch 1984). Jednak, jak podkreślają ekonomiści, niewiele jest takich dóbr publicznych, których konsumpcja przez jednych nie pogarsza sytuacji innych (np. korzystanie z autostrady przez dużą liczbę kierowców zmniejsza szansę wszystkich na korzystanie efektywne). Instytucje regulują więc spo
soby korzystania z dobra (kto korzysta, jaki jest jego wkład, jakie sankcje grożą za nieuzasadnione korzystanie z dobra). Podział na rodzaje dóbr następuje na podstawie określenia, czy możliwa jest wyłączność użytkowania dobra i czyjego konsumpcja odbywa się zbiorowo czy indywidualnie (Ostrom
1994: 159-180).
D la lepszego zilustrowania tego podziału posłużymy się tabelą z książki Federalizm amerykański (Ostrom 1994: 163).
Użytkowanie alternatywne Użytkowanie zbiorowe Wyłączność możliwa Dobra prywatne: chleb, buty,
samochody, fryzjer, książki itp.
Dobra opłacane: teatry, kluby nocne, usługi telefoniczne, opłaty drogowe, telewizja kab
lowa, elektryczność, biblioteki itp.
Wyłączność niemożliwa Zasoby naturalne: woda ze zbiorników wodnych, ryby zło
wione w oceanie, ropa wydoby
ta z pól naftowych
Dobra publiczne: spokój i bez
pieczeństwo obywateli, obro
na narodowa, zwalczanie plagi szarańczy, kontrola zanieczy
szczeń, ochrona przeciwpoża
rowa, konserwacja ulic, pro
gnoza pogody, stacja publicz
nej TV itp.
Nowi instytucjonaliści, analizując przede wszystkim sytuacje powstające przy dostarczaniu dóbr publicznych, krytykują dychotomiczne podejście do kwestii własności i obracanie się w alternatywie - prywatne czy państwowe (Ostrom 1994, Ostrom 1991). Dzięki temu obraz zyskuje na perspektywie, a argumenty stają się racjonalne, w miejsce ideologicznych, które zdają się zajmować główne miejsce w politycznej debacie na ten temat.
Autorzy uważają, że dobra publiczne nie muszą być produkowane wyłącz
nie przez agendy państwowe. Sposoby przezwyciężania ograniczeń tkwiących w podziale prywatne - państwowe to między innymi „gospodarka o charakterze mieszanym, w której przedsiębiorstwa prywatne mają znaczący udział w świad
czeniu usług publicznych” (Ostrom 1994: 160). Inne propozycje zgłaszane przez nowych instytucjonalistów bazują na analizie kosztów i postulują projekto
wanie takich instytucji, które owe koszta zredukują. Autorzy krytykują więk
szość istniejących rozwiązań instytucjonalnych regulujących dostarczanie dóbr
GOSPODAROWANIE WSPÓLNYMI ZASOBAMI W SY TU A O I N1EDOOKREŚLENIA REGUŁ Ц 9
publicznych. Brakuje w nich pełnej i rzeczowej analizy kosztów koordynacji, zdobywania i przetwarzania informacji oraz transformacji (Ostrom, Schroeder, Wynne 1993).
Typem dóbr, który szczególnie interesuje nowych instytucjonalistów, są dobra wspólne (common pool resources - CPR) oraz różnego typu mieszane rozwiązania instytucjonalne, które łączą działania administracji państwowej z działaniami prywatnymi. Dzieje się tak, jak pisze Elinor Ostrom (1991), między innymi dlatego, że przy tego typu zasobach łatwo można zaobserwować procesy samoorganizacji i samozarządzania - to w jaki sposób jednostki pozostające w relacji współzależności organizują się w celu osiągnięcia wspól
nych korzyści, bez korzystania z sankcjonujących działań trzeciej strony, jak to jest w sytuacji firmy i państwa.
Zasoby wspólne charakteryzują się przede wszystkim jasno zdefiniowaną grupą osób, która m a zagwarantowane prawo do ustalania reguł i korzystania z zasobów. Najczęściej opisywane sytuacje dotyczą takich zasobów jak tereny połowu, kanały nawadniające, mosty - ich cechą charakterystyczną jest trudność wykluczenia z użytkowania, pociągająca za sobą skomplikowany proces tworzenia reguł ograniczających użytkowników i motywujących ich do wspólnego działania.
Dzięki wyraźnemu rozróżnieniu na jednostkę wytwórczą (czyli faktycznie produkującą usługę) i jednostkę konsumpcji zbiorowej (czyli opłacającą świad
czenie usługi), wskazują na możliwość łączenia „obowiązku” agend państwo
wych do świadczenia danego dobra lub usługi z efektywnością prywatnych przedsiębiorców. Może się to odbywać przez zlecanie działań wykonawczych firmom prywatnym, w których żywotnym interesie jest zapewnienie usługi jak najwyższej jakości (inaczej mogą zostać zastąpione przez inną firmę). Jest to jeden ze sposobów przezwyciężenia problemów nieskutecznego działania agend państwowych w produkowaniu dóbr (charakterystyczne dla takich dóbr prob
lemy, jak korupcja biurokracji - Ostrom, Schroeder, Wynne 1993).
С. Reguły i instytucje
„Instytucje” w definicji przyjętej przez teoretyków nowego instytucjonaliz
mu, to nic innego jak zestawy działających reguł (working rules, rules-in-use) (Ostrom 1992: 19), czy „zasady gry” w społeczeństwie (North 1993: 3). Trzeba podkreślić, że pod pojęciem instytucji nie kryją się wyłącznie formalne prawa i procedury, ale „każde dzielone zrozumienie o efektach przypisanych do pewnych działań” (Ostrom 1991: 51). Instytucje mogą powstawać zarówno w drodze ewolucji, jak i odgórnego powołania. Popełnianie błędu utożsamiania reguł formalnych z regułami działającymi owocuje w przecenianiu możliwości zwiększania efektywności w wyniku zmiany prawa, a także ogranicza inicjatywę tworzenia instytuqi do działań scentralizowanych (North 1993).
1 2 0 JOANNA KOCHANOWICZ, IZABELA PAŃKÓW
Douglas N orth instytucjami nazywa wszelkie ograniczenia kształtujące ludzkie zachowanie. Dzielą się one na formalne (prawo stanowione) i niefor
malne (konwencje, sposoby zachowania). Wprowadzenie tego rozróżnienia oraz „nobilitacja” reguł nieformalnych, sprzyja pełniejszej analizie i sprawia, że pod pojęciem reguł nie kryją się wyłącznie formalne prawa i procedury,
„ale każdy rodzaj ograniczeń kształtujących ludzkie zachowanie” (North 1993: 4).
Instytucje m ogą powstawać oddolnie, ewoluować w czasie, bądź być powoływane odgórnie. Reguły związane są ze strategiami aktorów, dlatego słuszne jest rozważanie instytucji, jako tworów ludzkich, gdyż to jednostki mają wpływ na ich ewolucję i zmiany. Dlatego teoria musi zaczynać od jednostki.
Zadaniem nauk społecznych może być zatem integracją indywidualnych wybo
rów z ograniczeniami, które instytucja nakłada na zestawy możliwych wybo
rów. N orth podkreśla wielokrotnie, że społeczeństwo powołuje instytucje w celu redukowania niepewności, przez ustanowienie stabilnych struktur dla ludzkich interakcji.
Myśliciele z nurtu nowego instytucjonalizmu nie poprzestają na ogólnych rozważaniach dotyczących natury instytucji, ale poszukują operacjonalizacji dla swych hipotez, które umożliwią pełniejsze opisanie ich oraz badanie. Takim przejściem od teorii do analizy empirii jest kategoria trzech poziomów reguł wprowadzona przez Elinor Ostrom (1991, 1992). Instytucja w jej rozumieniu to zestaw reguł wpływających na strategie przyjmowane przez aktorów, a także przez tych aktorów modelowanych.
Poziomy reguł wpływających na postępowanie jednostki, to: reguły kon
stytucyjne, reguły wyboru zbiorowego i reguły operacyjne. Reguły konstytucyj
ne określają, kto jest uprawniony do projektowania reguł i jak powinny być one ustalane. N a tym poziomie dochodzi do formułowania i modyfikowania decyzji konstytucyjnych. Reguły wyboru zbiorowego są stosowane przez użytkow
ników, ich przedstawicieli albo zewnętrzne władze do tworzenia i prowadzenia polityki zarządzania zasobami. Reguły operacyjne mają wpływ na bezpośrednie decyzje (day-to-day) użytkowników dotyczące tego, jak korzystać z zasobów, określają sposoby monitorowania i egzekwowania reguł.
Przedstawiciele nowego instytucjonalizmu dokonują również rozróżnienia reguł na te znajdujące się w otoczeniu zewnętrznym w stosunku do aktorów - użytkowników wspólnych zasobów, jak i na takie, które znajdują się w ich otoczeniu wewnętrznym - na które mają oni bezpośredni wpływ.
Ostrom zarzuca większości analiz uwzględnianie w nich tylko jednego poziomu reguł, to znaczy reguł operacyjnych. N a tym poziomie przyjmuje się za dane wszystkie reguły instytucjonalne i dotyczące cech zasobów. Tymczasem oba te czynniki także podlegają zmianom, a wszystkie reguły mieszczą się w innych zestawach reguł. Dlatego wskazane jest rozpatrywanie jednych reguł w powiązaniu z innymi.
GOSPODAROWANIE WSPÓLNYMI ZASOBAMI W SYTUACJI NIEDOOKREŚLENIA REGUŁ ] 2 1
Odpowiedź na pytanie, czy istniejące reguły są efektywne, nie jest prosta.
Pojęcie efektywności jest różnie definiowane w naukach społecznych. Według nowych instytucjonalistów efektywność rozwiązań instytucjonalnych wiąże się z:
1. Wydajnością ekonomiczną - tym, czy żadna zmiana reguł nie może poprawić funkcjonowania któregokolwiek z użytkowników bez pogorszenia sytuacji innego.
2. Sprawiedliwością, równością w traktowaniu - czy wszyscy wnoszą i uzyskują tyle samo.
3. Zaufaniem uczestników do danego rozwiązania - czy użytkownicy czują, że ich interesy są reprezentowane, a środki właściwie inwestowane.
4. Adaptatywnością reguł do zmiennych warunków układu wewnętrznego i zewnętrznego.
5. Jasnością i jednoznacznością ustaleń prawnych dotyczących własności zasobów.
6. Zgodą poszczególnych aktorów co do podstawowych reguł.
Autorzy (Ostrom, Schroeder, Wynne 1993; Ostrom 1990: 90) używają tych kryteriów do oceny efektywności rozwiązań instytucjonalnych powstałych wokół zasobów wspólnych. My zastosujemy je do analizy instytucji ogrodów działkowych. Z tym, że głównie interesować nas będzie efektywność tej instytucji w kategoriach 3, 4, 5, 6, ponieważ mieszczą się one w polu zainteresowań socjologa.
Komentarz metodologiczny
Jednostką badawczą był dla nas konkretny ogród działkowy - Pracowniczy Ogród Działkowy (POD) im. Obrońców Pokoju, znajdujący się w Warszawie, między ulicami Odyńca, Wołoską i Alejami Niepodległości. Ponieważ działanie jednostki organizacyjnej, jaką jest POD, poddane jest regulacjom wielu czyn
ników wobec niego zewnętrznych, naszym celem staje się przedstawienie także strategii przyjmowanych przez aktorów instytucjonalnych wobec ogrodu ze
wnętrznych. Umożliwi to, w naszym przekonaniu, lepsze zrozumienie sytuacji tego konkretnego ogrodu.
Analizę opieramy po pierwsze na ankiecie przeprowadzonej wśród dział- kowiczów w Ogrodzie im. Obrońców Pokoju wiosną 1998 roku. W badaniu zastosowano warstwowy schemat doboru sześćdziesięcioosobowej próby z li
czącej 288 osób populacji. Ze względu na to, że zarząd ogrodu nie udostępnił nam danych osobowych użytkowników działek, kryteriami podziału na warst
wy były: czas posiadania działki i atrakcyjność jej lokalizacji. Realizacja próby wyniosła 76%. Naszym celem była rekonstrukcja reguł kierujących postępowa
niem działkowców, co postanowiliśmy uzyskać pytając o sposoby i ocenę
1 2 2 JOANNA KOCHANOWICZ, IZABELA PAŃKÓW
współdziałania między nimi oraz o ocenę poszczególnych organów mających wpływ na sytuację ogrodu. Kwestionariusz składał się z 8 otwartych i 29 zamkniętych pytań oraz 10 pytań z tzw. metryczki, na podstawie której odtworzyliśmy demograficzno-społeczne cechy próby2.
Drugim źródłem danych są wywiady pogłębione z 12 członkami zarządu tego ogrodu, przedstawicielami gminy Centrum i dzielnicy M okotów (naczel
nikiem Wydziału Rozwoju i Promocji Dzielnicy M okotów, zastępcą naczelnika Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy M okotów i pracow
nikiem tego wydziału, zastępcą dyrektora Wydziału Rozwoju i Polityki Gos
podarczej Gminy Centrum) oraz Prezesem Zarządu Krajowego Polskiego Związku Działkowców (PZD) i Prezesem Zarządu Okręgowego PZD w W ar
szawie. Traktowanie zarządu ogrodu jako ciała niezależnego od działkowców może budzić pewne wątpliwości, gdyż wybrany według reguł demokratycznych zarząd powinien być traktowany jako reprezentant użytkowników. Zdecydo
waliśmy się jednak w naszym badaniu potraktować zarząd jako oddzielnego aktora, bo podejrzewaliśmy, iż może przyjmować on odmienne strategie niż nie pełniący żadnych funkcji użytkownicy działek. Podstawowym zadaniem, po
dobnie jak w przypadku badania ilościowego, była rekonstrukcja reguł kieru
jących postępowaniem tych głównych aktorów. Analiza treści wywiadów miała charakter swobodny i nie poddaliśmy jej kodyfikacji.
Trzecim źródłem naszych informacji były dane zastane: doniesienia praso
we; dokumenty prawne - ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych, Statut PZD i Regulamin Pracowniczego Ogrodu Działkowego; oraz kronika ogrodu.
Charakterystyka zasobów Pracowniczego Ogrodu Działkowego im. Obrońców Pokoju
Nacisk naszej analizy położony zostanie na instytucje powstałe wokół zarządzania specyficznym typem zasobów, jakim są ogródki działkowe. Na początku postaram y się scharakteryzować owe zasoby, następnie przejdziemy do analizy rządzących nimi reguł i ich postrzegania przez poszczególnych aktorów. Reguły, czyli instytucje zainteresowały nas, ponieważ naszym zda
niem właśnie zamęt w sferze instytucjonalnej doprowadził w sytuacji pracow
niczych ogródków działkowych do sytuacji, w której zachwiana jest efektyw
ność zarządzania zasobami.
Zastosowanie przedstawionej w części teoretycznej typologii do przypadku ogródków działkowych możemy przeprowadzić z pewnymi zastrzeżeniami
2 Zestaw ienia danych statystycznych d ok on ał jeden z uczestników seminarium, Szym on M ilczarek, analizę w yn ik ów przeprowadzili pozostali członk ow ie seminarium.
GOSPODAROWANIE WSPÓLNYMI ZASOBAMI W SYTUACJI NIEDOOKREŚLENLA REGUŁ J 2 3
- takimi mianowicie, że są to zasoby wymykające się jednoznacznej klasyfi
kacji. Nasza teza jest jednak taka, że ogrody działkowe wyrastają ze wspól
nych zasobów i w dalszym ciągu są najbliższe właśnie temu typowi zasobów.
Wydaje nam się, że nie można określić ogródków działkowych jako zasobów publicznych (bez względu na to, czy głównym dysponentem tere
nów pozostaje gmina czy PZD), choć spełniają one pewne funkcje za
spokajające potrzeby społeczne. Nie są to dobra w pełni prywatne (nawet przy założeniu, że poszczególni działkowcy mieliby prawo własności do uprawianych przez nich działek, to wspólna pozostaje infrastruktura, alejki itp.), gdyż nie zostały one nabyte w logice rynku, a ponadto, co podkreślają respondenci, ich użyteczność wykracza poza korzyść jednostkową - ogrody są otwarte dla spacerowiczów. Decydujemy się więc traktować ogrody działkowe jako zasoby wspólne, tak też zresztą są one określane przez aktorów.
D la zrozumienia funkcjonowania reguł w zbadanym przez nas ogrodzie konieczne jest zrozumienie, skąd wziął się ich obecny kształt. Badany przez nas ogród powstał na początku wieku w wyniku oddolnych działań podejmowa
nych przez zainteresowane osoby na terenach nie zagospodarowanych i nie przeznaczonych do zagospodarowania. Początkowo składał się z kilku działek, po kilku latach został zatwierdzony przez władze i przyjął nazwę I Towarzystwa Ogródków Działkowych. Jak wynika z kroniki, w tym czasie działkowcy sami porządkowali teren, przypuszczalnie ich działania charakteryzowały się niskim stopniem zinstytucjonalizowania. Wraz z komplikowaniem się zadań (grodze
nie, wykupywanie nowych terenów, zbieranie składek, które były przekazywane zarządowi miasta) konieczne było wyłonienie zarządu. Ogród przetrwał II wojnę światową.
Po wojnie instytucja ogrodów działkowych została zaprojektowana arbit
ralnie, jako model dla całego kraju, a pewnie nawet bloku państw. W 1945 roku wybrano nowy zarząd, w 1947 na Zjeździe Działkowców omawiano nowy statut uchwalony w roku 1948 na ogólnopolskim Kongresie Delegatów Ogródków Działkowych. Teren ogrodu stał się oczywiście własnością państ
wa.
W 1981 roku na mocy ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych powstał Polski Związek Działkowców - „samodzielna i samorządna organiza
cja społeczna zrzeszająca osoby będące użytkownikami działek w pracow
niczych ogrodach działkowych”.
W 1990 roku, po ogłoszeniu tzw. ustawy komunalizacyjnej - przekazującej gminom znajdujące się na ich obszarze tereny należące uprzednio do skarbu państwa, rozpoczął się trwający do dzisiaj spór pomiędzy działkowcami, samorządem terenowym i Zarządem PZD dotyczący praw własności do 44 tys.
ha gruntów na obszarze całego kraju. Ogródki położone są często w centrum miast. W samej Warszawie jest ich 1200 ha, gmina Centrum m a na swoim
124 JOANNA KOCHANOWICZ, IZABELA PAŃKÓW
terenie 380 ha ogródków działkowych, których tereny warte są około 2 mld dolarów. Podstawowe pytanie, na które każda ze stron udziela innej od
powiedzi, brzmi: kto powinien być prawowitym właścicielem tych gruntów?
Gmina? PZD? Czy może indywidualni działkowcy?
Badany ogród stanowi rodzaj soczewki skupiającej problemy obecnego konfliktu o prawa własności terenów, na których znajdują się ogrody dział
kowe. Jest najstarszym ogrodem w Warszawie. Działek jest 288 i mają średnio po 300 metrów kwadratowych. Przez Polski Związek Działkowców wysuwany jest jako sztandarowy, najbardziej zadbany ogród działkowy. Po
łożony jest na atrakcyjnych dla potencjalnych inwestorów terenach (szacun
kowa cena za m etr kw. wynosi ponad 500 dolarów). Ustawa komunalizacyjna 1990 roku była jedną z podstaw do opracowania tzw. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który powstał w gminie Warszawa-Cent
rum w 1994 roku. Według tego planu wszystkie ogrody działkowe z terenu dzielnicy M okotów, na której terenie leży badany przez nas ogród „Obroń
ców Pokoju” , miały zostać zlikwidowane. Pierwszy termin to lata 1997-1998 (już nie dotrzymany). W tym terminie przeznaczone były do likwidacji m.in.
ogród leżący na terenie przyszłej trasy siekierkowskiej, a także interesujący nas ogród. Następne terminy likwidacyjne wyznaczono na przełom XX/XXI wieku.
W myśl planu z części terenów tego ogrodu miał powstać kompleks parkowo-sportowy, reszta została przeznaczona pod zabudowę mieszkanio
wą, usługową i administracyjną (w tym prawdopodobnie nowy urząd dziel
nicy). W zamian - w myśl ustawy z 1981 roku - gmina oferowała teren zastępczy (poza miastem) oraz odszkodowanie dla działkowców i PZD za tzw. naniesienia. Wkrótce okazało się, że polityka gmin nie wszystkim trafiła do przekonania. Zaatakow ana została przez poszczególnych działkowców i przedstawicieli PZD. Działkowcy domagali się zawieszenia planów dotyczą
cych likwidacji ich ogrodów, a także niektórzy z nich zaczęli szukać formuły prawnej, która pozwoliłaby im uznać użytkowane przez nich działki za własność prywatną. Prawo do jakiejś formy własności tych terenów chciał również uzyskać Zarząd PZD. Efektem roszczeń tego ostatniego była noweli
zacja niektórych paragrafów ustawy z 1981 roku, przeforsowana w 1995 roku przez rządzącą wtedy koalicję SLD-PSL. Uchwalono wtedy, że PZD przy
sługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wcho
dzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych. Gminom przyznano jedynie prawo pierwokupu (za cenę w wysokości 1% ceny ustalonej między
stronami w umowie sprzedaży).
W arto nadmienić, że nowelizacja tej ustawy znalazła się w listopadzie 1996 roku przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ustawę zaskarżyło kilka gmin (w tym gmina Warszawa-Centrum) i Unia Metropolii Polskich. Trybunał dopat
rzył się z a p isó w , k tó re g o d ziły w u p raw n ien ia w łaścicielsk ie gm in i odrzucił
GOSPODAROWANIE WSPÓLNYMI ZASOBAMI W SYTUACJI NIEDOOKREŚLENIA REGUŁ 1 2 5
nowelizację. Wobec tego, w 1997 roku - zgodnie z procedurą - nowelizacja ustawy znalazła się znowu na wokandzie sejmowej. Sejm (głównie głosami rządzącej koalicji SLD-PSL) odrzucił orzeczenie Trybunału.
Reguły i strategie działania
Posługując się podziałem dokonanym przez Elinor Ostrom zdecydowałyśmy się przeanalizować trzy poziomy reguł (Ostrom 1991: 50-54), które ograniczają i definiują sposoby użytkowania wspólnych zasobów. W przypadku ogrodów działkowych są to:
- reguły konstytucyjne, określające, kto jest uprawniony do projektowania reguł i jak powinny być one ustalane. Te najbardziej ogólne reguły są wyznaczane przez konstytucję, która nadaje prawo stanowienia reguł parlamentowi i rządowi; w przypadku ogrodów działkowych mamy do czynienia także z ustawami, które z kolei delegują prawo stanowienia reguł szczegółowych Polskiemu Związkowi Działkowców, takich jak statut związku czy regulaminy poszczególnych ogrodów. Należy zaznaczyć, że do reguł konstytucyjnych zalicza się nie tylko akty prawne, ale także sposoby postępowania i zachowania oraz strategie najważniejszych de
cydentów;
- reguły wyboru zbiorowego, które są stosowane przez użytkowników, ich przedstawicieli albo zewnętrzne władze do prowadzenia polityki zarządza
nia zasobami. Te reguły są określane przez pochodzące z wyboru ciała przedstawicielskie, zawarte są w statucie PZD, regulaminie ogrodu dział
kowego oraz w uchwałach podejmowanych przez zjazdy na poziomie krajowym, okręgowym i zebrania ogrodu. Podobnie, jak w przypadku reguł konstytucyjnych, nie chodzi tu tylko o akty prawne, ale również o zachowania aktorów;
- reguły operacyjne, które mają wpływ na bezpośrednie decyzje (day-to-day) użytkowników, dotyczącego tego, jak korzystać z zasobów. Poszczególne ogrody działkowe działają na podstawie jednego regulaminu oraz uchwały zebrania walnego działkowców danego POD. W arto zauważyć, że socjo
logowie (jeśli w ogóle ich interesuje współdziałanie ludzi w stosunku do wspólnych zasobów), najczęściej zajmują się właśnie tym poziomem ludzkich interakcji.
Każdy z trzech poziomów traktujemy bardziej jako proces niż zmienną niezależną. Ani zasady gry ani ograniczenia fizyczne zasobów nie są dane i niezmienne. Działania jednostek na każdym etapie procesu są w stanie wpłynąć na zmianę sytuacji. Należy również zaznaczyć, że te trzy poziomy reguł wyróżnione zostają tylko ze względów analitycznych; w rzeczywistości na
wzajem na siebie wpływają.
1 2 6 JOANNA KOCHANOWICZ, IZABELA PAŃKÓW
Przeprowadzenie dokładnej granicy między układami wewnętrznymi a ze
wnętrznymi nie jest w przypadku ogrodu działkowego oczywiste. N a pewno do otoczenia zewnętrznego można zaliczyć poziom reguł konstytucyjnych, a do otoczenia wewnętrznego poziom reguł operacyjnych. Natomiast sprawa kom
plikuje się w przypadku reguł wyboru zbiorowego; część z nich należy do otoczenia zewnętrznego, a część wewnętrznego. Sejm uchwalający czy nowelizu
jący ustawę, a także Trybunał Konstytucyjny wydający werdykt w sprawie jej zgodności z konstytucją, to z pewnością elementy tej najbardziej zewnętrznej sfery, natomiast regulacje PZD, też zewnętrzne wobec poszczególnych dział
kowców, mogą być traktowane jako element ładu wewnętrznego, ponieważ PZD jest organizacją zrzeszającą wszystkich działkowców. Zdecydowałyśmy się jednak na pozostawienie organów krajowych PZD w miejscu regulatora zewnętrznego z tego powodu, że interesowali nas przede wszystkim działkowcy Ogrodu im. Obrońców Pokoju, a PZD nie jest postrzegana jako organizacja jednoznacznie reprezentująca interesy wszystkich działkowców. Analiza wypo
wiedzi przedstawicieli zarówno działkowców, jak i zarządu PZD wskazuje na to, że czasami kierują się oni odmiennymi interesami.
A. Reguły konstytucyjne
Poszczególne ogrody działkowe (w tym nas interesujący) podlegają regulac
jom następujących organów: „branżowego” (PZD), samorządowego (gmina), ustawodawczego (sejm); w ostatnich latach pewien wpływ na kształt reguł, które rządzą współżyciem w ramach ogrodów miał również Trybunał K on
stytucyjny.
Najważniejszym dokumentem prawnym regulującym działanie ogrodów jest ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 roku (w znowelizowanej wersji z 1995 roku); następnym w hierarchii jest Statut PZD uchwalony przez Krajowy Zjazd Delegatów PZD w roku 1997; kolejnym Regulamin Pracow
niczego Ogrodu Działkowego zatwierdzony przez Krajową Radę PZD w 1998 roku. Według ustawy z 1981 roku. PZD miał prawo zakładać i prowadzić ogrody na zasadzie wyłączności. Grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe przekazywane były nieodpłatnie. Miały jednak pozostać własnością skarbu państwa. Ustawa stwierdza, że pracownicze ogrody działkowe zakłada się na czas nieokreślony, jako obiekty stałe. Likwidacja w całości lub części pracowniczego ogrodu działkowego w świetle ustawy może nastąpić w wyjąt
kowych wypadkach, uzasadnionych szczególnymi potrzebami gospodarczymi lub społecznymi, za zgodą Polskiego Związku Działkowców. W razie likwidacji pracowniczego ogrodu działkowego terenowy oddział administracji państwo
wej jest zobowiązany do przydzielenia terenu zastępczego, nie mniejszego od dotychczasowego, w takim terminie, aby można było założyć nowy ogród przed zaprzestaniem działalności ogrodu likwidowanego.
GOSPODAROWANIE WSPÓLNYMI ZASOBAMI W SYTUACJI NIEDOOKREŚLENIA REGUŁ J 2 7
W zamian - w myśl ustawy z 1981 roku - gmina oferuje teren zastępczy (poza miastem) oraz odszkodowanie dla działkowców za tzw. naniesienia. Już na początku naszego badania zorientowaliśmy się, że istniejące zapisy prawne odnoszące się do pracowniczych ogrodów działkowych, są niejasne. Ich obecna formuła wynika ze sprzecznych interesów kolejnych, rządzących koalicji sej
mowych. Spór dotyczy przede wszystkim praw własności.
Trzeba więc podkreślić, że w przypadku ogrodów działkowych reguły konstytucyjne (które określają uprawnienia głównych decydentów i przez to mają wpływ na reguły wyboru zbiorowego i reguły operacyjne określające funkcjonowanie poszczególnych ogrodów) zostały podyktowane przez ciała w stosunku do poszczególnych ogrodów zewnętrzne. Wydaje nam się, że m a to duży wpływ na sposób funkcjonowania ogródków działkowych, stwarza ramy dla ich działalności, wprowadzając jednocześnie elementy zewnętrznego uwarunkowania, które nie zawsze służą zwiększeniu efektywności działania poszczególnych ogrodów działkowych. Dzieje się tak na skutek kilku czyn
ników - historii instytucji i organizacji ogródków działkowych w Polsce, ich poprzedniej sytuacji, w której ich istnienie było uzależnione od polityki państwowej, a także zamętu instytucjonalnego powstałego po wprowadzeniu ustawy komunalizacyjnej w roku 1990. W następstwie tej ustawy gminy stały się właścicielami terenów, na których położone są działki. Swoim prawem nie cieszyły się zbyt długo, nowelizacja ustawy z roku 1995 nadała PZD prawo roszczenia do użytkowania wieczystego, które ograniczyło uprawnienia właś
cicielskie gmin, tym samym ogrodom działkowym przybyło zewnętrznych aktorów decydujących o ich funkcjonowaniu. Efektem tego w chwili obecnej zaistniała sytuacja, w której działkowcy - osoby najbardziej zainteresowane istnieniem ogrodów - mają stosunkowo mały wpływ na reguły definiujące ich działania.
A 1. Ekonomiczno-racjonalne stanowisko przedstawicieli gminy
Zaczniemy od przedstawienia stanowiska urzędników samorządu terytorial
nego, na którego terenie znajduje się badany przez nas ogród. Stanowisko gminy poznaliśmy przeprowadzając wywiady z urzędnikami szczebla dziel
nicowego i gminnego.
Nasze pytania dotyczyły konfliktu wokół praw własności i prób zlik
widowania przez gminę Pracowniczego Ogrodu Działkowego im. Obrońców Pokoju. Argumenty wysuwane przez urzędników na rzecz likwidacji ogrodów można określić jako ekonomiczno-racjonalne. Rekonstrukcja ich poglądów pokazuje, że samorządy starają się wyważyć interesy różnych grup, ale przede wszystkim czynią próby zdefiniowania dobra wspólnego, stworzenia takiego układu instytucjonalnego, który będzie służył wszystkim mieszkańcom dzielnicy czy gminy.
1 2 8 JOANNA KOCHANOWICZ, IZABELA PAŃKÓW
Ogrody działkowe, w tym POD im. Obrońców Pokoju, które w okresie powstawania, 100 lat temu usytuowane były na peryferiach miasta, z biegiem lat znalazły się w jego centrum. Ogród działkowy na obrzeżach miasta spełnia swoje społeczne funkcje - starsze osoby m ają stosunkowo niedaleko miejsca zamieszkania „kawałek ziemi” , który zapewnia im rozrywkę i rekreację.
Natomiast ogród działkowy w centrum miasta staje się zawadą i przeszkodą w rozwoju dla wszystkich mieszkańców. M iasta się rozwijają i potrzebują miejsca pod nowe inwestycje. Szczególnie mocno podkreślano konieczność realizacji ważnych społecznie celów. To są generalnie cele ogólnomiejskie, ja k na przykład trasa siekier kowska, oczyszczalnie ścieków, zakłady utylizacji, obiekty użyteczności publicznej. Potrzeby są ogromne na ambasady, obiekty agend ONZ-owskich (urzędnik gminy Centrum). Ogrody znajdują się na terenach uzbrojonych, czyli posiadających wszystkie sieci inżynieryjne; w sytuacji, gdy użytkuje się je rolniczo, nie są w pełni wykorzystane.
Działkowcom wydaje się, że poprzez zasiedzenie stają się właścicielami uprawianych gruntów, które kiedyś były im dane za „przyzwoleniem społecz
nym” jedynie w użytkowanie. Oddanie im na własność uprawianych terenów, to krzywda dla pozostałych mieszkańców gminy. Chcemy budować trasę siekierkowską, ona przechodzi przez tereny trzech ogrodów działkowych i to nie złośliwie ktoś tak namalował, tylko była ona tam od 30 lat zaplanowana, a w tym czasie »niech sobie kopią«. I teraz takie pozwolenie »niech sobie kopią«
kosztuje bajońskie pieniądze, które płacimy my wszyscy. W sam wykup terenów zastępczych, a to jeszcze nie wszystko, ja już wpakowałem z 10 milionów nowych złotych, a będzie to kosztowało znacznie więcej. Te grunty oni dostają nieodpłatnie, są one pozbawione wszelkich podatków, jednocześnie przez wiele lat, dziś też, dopłacamy im w różny sposób, np. robiąc jakieś zabudowy, w związku z tym te tereny 400 ha w centrum miasta w ogóle nie pracują na rzecz gminy, po prostu jest utrata tych pieniędzy z kieszeni podatnika. I teraz ja w dodatku muszę kupić nowe grunty, uzbroić je, przekazać i do tego wykupić wszystkie domki i drzewka, to są ogromne sumy z kieszeni podatnika (urzędnik gminy Centrum).
Tereny te powinny służyć wszystkim mieszkańcom - nawet więc, gdyby część z nich pozostała terenami zielonymi, to trzeba przekształcić je w parki. To co się uprawia na działkach, te małe drzewka, nawet tlenu nie produkują.
Działkowcy pomimo zakazu ze względu na zanieczyszczenia uprawiają i sprzedają warzywa. Czy potrzebne są ogrody działkowe na terenie miasta? Przy tym pytaniu natychmiast spotykamy na kontrę pod tytułem ,.chcemy biednych emerytów zagłodzić i zniszczyć”. Otóż ja uważam i nie jest to tylko moje zdanie, że ogrody działkowe są nie tylko niepotrzebne, co powinno być wręcz zabronione ustawowo ich istnienie w środku miasta, bo to jest właśnie w interesie tychże emerytów, którzy tam przebywają w okresie letnim od rana do wieczora i spożywają te produkty z metalami ciężkimi (urzędnik dzielnicy Mokotów).
GOSPODAROWANIE WSPÓLNYMI ZASOBAMI W SYTUACJI NIEDOOKREŚLENIA REGUŁ 1 2 9
Charakterystycznym elementem wypowiedzi urzędników gminy i dzielnicy była ambiwalencja w stosunku do indywidualnych działkowców, jak i PZD.
Mówiąc o działkowcach twierdzili np., że tu są te elementy i polityczne i ekonomiczne i mentalnościowe, są to naprawdę ogromne trudności, z drugiej natomiast podkreślali, że działkowcy to mieszkańcy stanowiący duży elektorat na terenie gminy Centrum. Nie można więc ich całkowicie pominąć, trzeba liczyć się z ich opinią i powoli przekonywać, że nikt nie chce ich oszukać, a polityka gminy jest uczciwa.
W stanowisku urzędników w stosunku do PZD z jednej strony widać było zadowolenie z tego, że rozmowy w sprawie likwidacji poszczególnych terenów działkowych m ogą toczyć się z organizacją o jasnej osobowości prawnej (rozmowy prowadzone są z zarządem wojewódzkim PZD), a nie poszczególnymi działkowcami; z drugiej jednak strony pojawiały się su
gestie, że PZD nie reprezentuje interesów działkowców czy poszczególnych ogrodów, w których imieniu występuje. Powoduje to komplikacje w kon
taktach z działkowcami, którzy jak podkreślałyśmy wyżej, są mieszkańcami gminy.
Jak wynika z wypowiedzi przedstawicieli gminy strategie przejmowania ogrodów, czy szerzej procedury kontaktowania się z działkowcami (w postaci ich reprezentacji, czyli zarządu okręgowego PZD), są właściwie dopiero tworzone. Prawdopodobnie obie strony zdały sobie sprawę z konieczności określenia jakichś reguł współdziałania. Zaliczymy je, podobnie jak rozwiąza
nia ustawowe, do reguł konstytucyjnych. Stanowisko urzędników gminy centrum w tej sprawie można w chwili obecnej określić jako umiarkowanie optymistyczne, pomimo że opracowany przez gminę plan zagospodarowania przestrzennego (planujący likwidację większości ogrodów) został zawieszony.
Gmina chce stosować taktykę stopniowego przejmowania ogrodów zamiast planowanego przejęcia wszystkich ogrodów w krótkim czasie. Urzędnicy są zdania, że tocząca się w tej chwili sprawa budowy trasy siekierkowskiej stała się laboratorium postępowania, w którym ćwiczone są różne możliwości i wypracowywane rozwiązania będące do przyjęcia dla wszystkich stron.
Gmina jest zadowolona z takiego obrotu sprawy i pozytywnie ocenia moż
liwość wypracowania mechanizmów, które będą mogły być wykorzystane także w następnych przypadkach. Gmina pozostaje w stałym kontakcie z PZD, odbywa z nim spotkania robocze, określając, jakie tereny są jej potrzebne, którędy m a przebiegać trasa.
Taki, lub podobny, model postępowania gmina będzie zapewne chciała w przyszłości zaproponować w stosunku do interesującego nas ogrodu. W arun
kiem będą jednak udane negocjacje na poszczególnych szczeblach: gmina - PZD, PZD - zarząd ogrodu, Zarząd Ogrodu - działkowcy. Jednak w naszym odczuciu proces ten będzie długotrwały i trudny. PZD ma poczucie przewagi, wynikające z brzmienia znowelizowanej ustawy, gminy nie mogą przejąć
1 3 0 JOANNA KOCHANOWICZ, IZABELA PAŃKÓW
terenów bez przejścia przez długą i kosztowną procedurę negocjacji, opinio
wania propozycji i wreszcie lokalizowania działek na nowych terenach oraz wypłacania odszkodowań działkowcom.
Podsumowując stanowisko urzędników reprezentujących samorząd teryto
rialny - jednostkę definiującą się jako reprezentant interesów publicznych i w jego imieniu zainteresowaną w przejęciu ogrodów działkowych - można powiedzieć, iż z rezygnacją podporządkowują się istniejącym regułom. Są rozgoryczeni, że przyznano PZD roszczenie do użytkowania wieczystego terenów, na których znajdują się ogrody, bo opóźnia to ich likwidację, ale wierzą, że ta likwidacja w końcu nastąpi. Jako urzędnicy państwowi nie mogą kontestować prawnych uregulowań wydanych przez organy demokratycznego państwa, chociaż nie zgadzają się z nimi.
A 2. Optekuńczo-ekologiczne stanowisko Polskiego Związku Działkowców Drugim decydentem, mającym niewątpliwie zewnętrzny wpływ na to, co dzieje się w ogrodzie im. Obrońców Pokoju, jest Polski Związek Działkowców.
To jego przedstawiciele w osobie władz okręgowych, jak wynika z powyższych akapitów, będą wspólnie z gminą decydować o dalszym losie ogrodu.
Argumenty przedstawicieli PZD na rzecz utrzymania ogrodów nazwać można opiekuńczo-ekologicznymi. Działki, nawet położone w centrum miasta, odgrywają ważną społecznie rolę, której nie wolno zaprzepaścić w imię interesów czysto ekonomicznych. Zapewniają one rekreację i wypoczynek szeregowi rodzin, a przede wszystkim ludziom starszym: chyba nie ma drugiej takiej organizacji, żeby starsi ludzie dochodzili do takich godności, byli tak potrzebni; bo co można więcej starym ludziom zaproponować niż spędzenie czasu w kontakcie z przyrodą? (prezes PZD).
Prezes zarządu krajowego PZD podkreślał też inne czynniki - między innymi rolę, jaką spełnia PZD w stosunku do całego społeczeństwa: M y na przestrzeni naszej historii zawsze braliśmy najsłabsze tereny, z którymi miasta nie wiedziały co zrobić - hałdy, nieużytki, bagna, takie, z którymi miasta nie wiedziały, co zrobić. I myśmy te tereny na przestrzeni lat przywracali społeczeńst
wu, rolnictwu i przyrodzie. To jest nasza podstawowa funkcja. Gdyby nie my, one dziś by nie były tak pożądane - bo przecież nikt nie wyciąga ręki po hałdy, bagna czy nieużytki - nikt. (...) Teraz dalej - druga funkcja - to jest 44 tys. ha parków miejskich, szczególnie w dzisiejszych czasach utrzymywany wyłącznie przez Związek i mam tu na myśli prace społeczne oraz nakłady finansowe - i nie wiem co jest tu ważniejsze, bo występuje jedno i drugie. Przecież te tereny pracują nie tylko dla działkowców - kształtowanie środowiska ma pozytywne efekty dla wszystkich. (...)
Tradycyjnie od ’56 r. organizujemy w ogrodach wczasy dla dzieci, młodzieży i dla seniorów, w tej sprawie współpracujemy z TPD i innymi organizacjami
GOSPODAROWANIE WSPÓLNYMI ZASOBAMI W SYTUACJI NIEDOOKREŚLENIA REGUŁ J 3 |
charytatywnymi. I tam gdzie mamy dom działkowca, to wpakowaliśmy dużo pieniędzy, aby je wyposażyć dla potrzeb starych ludzi. (...). A do tradycji jeszcze przedwojennych, które chcemy przywracać, to m.in. współpraca ze szpitalami, domami starców, domami dziecka, my mamy ogromne nadwyżki owoców, warzyw, kwiatów, nie ma kto się tym zająć, więc nasze zarządy docierają do tego typu placówek. To ma wymiar także taki, że ludzie dzięki temu czują się potrzebni.
I dlatego właśnie sprawy działek nie można sprowadzić tylko do siania mar
chewek, bo to nie jest prawda.
Jak widać przedstawiciele władz Polskiego Związku Działkowców znajdują uzasadnienie dla swych działań zmierzających do ugruntowania w prawie przywilejów związku na wielu poziomach. Mówią o roli społecznej, jaką pełnią ogrody działkowe dla ich użytkowników i dla szerszego środowiska, zdecydo
wanie odżegnują się od zarzutów służenia wąskiej grupie ludzi. Przeciwstawiają też interes najuboższych interesom gmin zainteresowanych w gospodarzeniu na tych gruntach. Akcentują oni rolę ogrodów działkowych nie tylko dla użytkow
ników działek, ale dla wszystkich mieszkańców, jako terenów zielonych spełniających role społeczne, a także nawietrzającą miasto. Nie zgadzają się z argumentami ekonomicznymi, uważając, że dla dobrobytu mieszkańców stolicy świeże powietrze jest równie ważne, jak inwestycje. Nie można podejść do tego, że pieniądz będzie tym bożkiem, który przesłoni wszystko (...). Warszawa nie może być stolicą zabetonowaną, zieleń jest tu potrzebna i niezbędna (...) te ogrody są udostępniane społeczeństwu, a są to oazy zieleni i fabryka tlenu. A w tej chwili jest tak, że przychodzi inwestor zagraniczny z pieniędzmi w kieszeni i dostaje te grunty. Powinniśmy myśleć o przyszłych pokoleniach (prezes zarządu okręgowego PZD).
Odpierają też argument o szkodliwości upraw z działek położonych w cent
rach miast: Jeśli chodzi o produkcje zdrowej żywności - my współpracujemy z wieloma placówkami naukowymi, prowadzimy program szkoleniowy dla dział
kowców - uczymy ich, co i ja k produkować, a czego nie (prezes zarządu krajowego PZD).
Jak podkreślają nasi rozmówcy, ogrody działkowe mają ugruntowaną, jeszcze przedwojenną tradycję, o której nie powinno się zapominać. Analizując wypowiedzi przedstawicieli PZD można odnieść wrażenie, że okres 1945-1989 był epizodem, który jedynie czasowo zagroził naciskowi kładzionemu na samodzielność i samorządność działkowców. Nasi rozmówcy starali się odciąć od komunistycznej przeszłości, podkreślając przedwojenne zainteresowanie Kościoła katolickiego wychowawczą i integracyjną funkcją ogrodów dział
kowych. Uwypuklali również fakt, że to dzięki „Solidarności” udało się im uniezależnić od sterowanych centralnie związków zawodowych, które od lat 50.
miały pod swą kuratelą ogródki działowe i uzyskać samodzielną osobowość prawną. Podkreślali związki z funkcjonującymi na zachodzie Europy or
ganizacjami zrzeszającymi działkowców.
1 3 2 JOANNA KOCHANOWICZ, IZABELA PAŃKÓW
W stosunku do gminy Centrum przyjmują postawę zdecydowanie niechęt
ną. Uważają, że samorząd m a złe rozpoznanie interesu mieszkańców miasta.
Podają przykłady rozwiązań z zagranicy, a także z innych miast w Polsce, w których samorządy wspomagają działkowców. Uważają, iż gmina Centrum powinna z nich korzystać. Związek i ogrody powinny współpracować z samo
rządami, tak ja k one są potrzebne nam, tak uważamy, że my jesteśmy potrzebni miastu. A ta współpraca wcale nie jest korzystna. Problem stawia się tak, czy sianie pietruszki jest ważniejsze, niż żeby powstał obiekt. (...) M y mamy na każdym hektarze 25 rodzin, dla większości z nich to jest jedyny dorobek życia, który oni wynieśli z P R L i z tych 10 lat też, i tych ludzi my nie możemy puścić z torbami, bo jest cel wyższy (prezes zarządu okręgowego PZD).
Ustawę komunalizacyjną uważają za złą i niesprawiedliwą. W ich mniema
niu grunty te powinny były zostać własnością skarbu państwa. Omawiając tę ustawę jeden z naszych rozmówców używał mocnych sformułowań typu: daje się do strzeżenia owce wilkowi, działkowcy traktowani ja k chłopi pańszczyźniani, ludzi się sprzedaje ja k bydło (prezes zarządu krajowego PZD). Swoje starania odebrania gminie tych terenów uwieńczone nowelizacją ustawy o pracow
niczych ogródkach działkowych (dająca im prawo do roszczenia o użytkowanie wieczyste tych terenów) uważają za w pełni uzasadnione działanie obronne przed zakusami gminy.
Negatywnie oceniają również rozmowy prowadzone obecnie przez przed
stawicieli Zarządu Okręgowego z gminą Centrum w sprawie przejmowania tytułu własności do tych terenów przez PZD - odbieramy je jako kamuflaż.
Uważają, że przedstawiciele gminy celowo blokują przebieg negocjacji, aby nie dopuścić do uzyskania tytułu prawnego przez PZD do któregokolwiek z tere
nów. Z drugiej strony podkreślają swą dobrą wolę ze strony PZD do oddawania tych terenów, które będą rzeczywiście przeznaczone na społeczne cele (szpitale, wodociągi itp.). Stosunek PZD do gminy możemy określić mianem twardego, bezkompromisowego negocjatora.
Ciekawy jest także stosunek przedstawicieli związku do samych działkow
ców. Cechuje go pewnego rodzaju paternalizm. Podkreślają, że bez siły, jaką reprezentuje związek, poszczególni działkowcy byliby bezradni w stosunku do otoczenia zewnętrznego. Sami, bez pomocy Związku, nie umieliby także kooperować. Z jednej strony akcentują silną motywację użytkowników działek do ich zatrzymania (dorobek całego życia, pasja itp.), a z drugiej strony mówią, że działkowcy w sytuacji, gdyby otrzymali indywidualne prawa własności do działek, to zapewne by je sprzedali. Związek potrzebny jest więc nie tylko, aby pomagać działkowcom artykułować ich interesy, ale także, aby uchronić instytucję ogrodów działkowych na terenie miasta przed zanikiem.
Podsumowując stanowisko PZD można powiedzieć, że charakteryzuje je zadowolenie z doprecyzowania kwestii prawnych, które w tej chwili, mocą znowelizowanej ustawy dają PZD prawo roszczenia do użytkowania wieczys
GOSPODAROWANIE WSPÓLNYMI ZASOBAMI W SY TUA O I NIEDOOKREŚLENIA REGUŁ J 3 3
tego oraz bardzo korzystne warunku oddawania terenów działek gminom.
Traktują je jako słuszne i sprawiedliwe. Z drugiej strony cechuje to stanowisko zupełny brak zaufania w stosunku do samorządu gminy.
A 3. „Indywidualizm niechęci i zagrożenia”3 użytkowników
Po przeanalizowaniu, jakie są strategie głównych decydentów, wypada zastanowić się, jaki wpływ na poziom reguł konstytucyjnych mają osoby najbardziej zainteresowane użytkowaniem wspólnych zasobów, do których strategie decydentów się odnoszą, czyli sami działkowcy. Przy projektowaniu badania założyliśmy, że kwestię tę możemy zbadać poprzez ich stosunek do prawa, jak również do głównych decydentów, czyli PZD i gminy. Oddzielnie przedstawimy tutaj stanowisko Zarządu Ogrodu (na podstawie wywiadów pogłębionych) i „zwykłych” działkowców (na podstawie ankiety).
Zarząd Ogrodu Działkowego im. Obrońców Pokoju, jak już pisałyśmy, został wybrany na walnym zebraniu sprawozdawczo-wyborczym członków ogrodu. Działa on na podstawie wspólnego dla wszystkich ogrodów dział
kowych regulaminu wydanego przez Krajową Radę PZD. Zarząd w swoich działaniach jest wspierany i kontrolowany przez komisje: porządkową, rozjem
czą i rewizyjną. Do zarządu nie należy jednak reprezentowanie ogrodu na zewnątrz - to już leży w gestii okręgowych władz PZD (działającego na mocy ustawy i statutu), który z kolei swoją politykę musi uzgadniać z gminą.
K ontakty z gminą w wypowiedziach członków zarządu można podzielić na dwa okresy: lata 1990-1996 (od momentu ogłoszenia ustawy komunalizacyjnej do chwili odrzucenia przez sejm orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) i okres późniejszy. Pierwszy okres charakteryzował się dużym napięciem i nieufnością, ponieważ dotyczył on głównie przyszłości ogrodu, wojna nerwów, po wojnie o działki. W drugim okresie kontakty z gminą określane są jako neutralne albo nieistniejące; wróciły one do stanu z czasów przed 1989 rokiem - działkowcy odzyskali poczucie bezpieczeństwa, świadczą o tym wypowiedzi takie jak:
dawniej był konfłikt, na szczęście już minęło i ogród jest już bezpieczny.
Oczywiste jest, że na obraz gminy w oczach działkowców decydujący wpływ miały próby odebrania ogródków przez gminę. Wprowadziły one dużą dozę niepewności do sytuacji działkowców. Wydaje się nam, że w ramach samego ogrodu działkowego zabrakło mechanizmów radzenia sobie z tą niepewnością, działkowcy nie wiedzieli co robić, jakie są ich kompetencje, podejmowali próby negocjacji z gminą, a także wyłonienia ciał wewnątrz ogrodu, które mogłyby doprowadzić do porozumienia. Jednak w rezultacie, zgodnie ze Statutem PZD, wszelkie aspekty kontaktu z gminą przejął zarząd okręgowy PZD.
3 T ego pojęcia używ a Paw eł Śpiewak w dyskusji „Dem okracja w kryzysie” w „R es Publice” nr 6/93, wydaje nam się, że dobrze oddaje on o atm osferę panującą wśród działkow ców .
134 JOANNA KOCHANOWICZ, IZABELA PAŃKÓW
Stosunek do gminy pozostał, w przeważającej części negatywny lub co najwyżej obojętny: gmina nie ma już nic do gadania, wszystko się już rozstrzyg
nęło. Werdykt glosowania w sejmie utwierdził działkowców w przekonaniu, że to oni i ich reprezentacja w postaci władz okręgowych i krajowych PZD, mają rację, a działania gminy zmierzające do odzyskania gruntów były pozaprawne.
Sami przedstawiciele gminy uważają, że ich działania były zbyt pochopne i teraz dopiero uczą się, jak takie kwestie rozwiązywać polubownie i bez wzbudzania tak ogromnych emocji i konfliktów.
Jeśli chodzi o podział obowiązków dotyczących kontaktów z gminą, to nie jest on formalnie sprecyzowany, ale większość członków zarządu albo uważa, że ich w ogóle nie ma, albo sytuuje prezesa w miejscu pośrednika między gminą a działkowcami. Z większości wypowiedzi wynika, że zarząd kontaktuje się z gminą tylko w sprawach finansowych (tę sferę kontaktów zaliczamy do sfery reguł operacyjnych), natomiast sprawy strategiczne, dotyczące istnienia ogrodu czy ustalania procedur przejmowania gruntów znajdują się w gestii zarządu okręgowego. Trzeba zwrócić uwagę, że część członków zarządu utożsamiła kontakty tego typu z kontaktam i w ogóle i na pytanie o nie odpowiadała, iż obecnie nie istnieją, ewentualnie dodawała, że jedną formą kontaktów są prośby 0 pieniądze wysyłane do gminy, na które ona nigdy pozytywnie nie odpowiada.
Relacje z nadrzędnym organem, czyli zarządem okręgowym PZD oceniane są przez członków zarządu jako dobre, większość wymienia jako korzyść opiekę 1 pomoc ze strony PZD, brak jest natomiast w wypowiedziach konkretów co do tego, jak ta współpraca wygląda. Prawdopodobnie zasadnicza część działalno
ści PZD to pomoc w obronie działek, a jest to sfera bardzo ważna dla wszystkich działkowców. Działkowcy czują, iż PZD broni ich interesów przed zakusami gminy, po odpowiedziach, że bronią ich sami działkowcy i zarząd POD, jest to najczęstszy wybór. Ponadto PZD jest twórcą regulaminu POD, wydaje „Działkowca” i organizuje szkolenia, co jest przychylnie oceniane.
Reguły konstytucyjne określają przede wszystkim, kto jest uprawniony do podejmowania decyzji dotyczących wspólnych zasobów. Dlatego ważne jest odtworzenie, kogo za swojego reprezentanta uznają sami użytkownicy. Z prze
prowadzonej przez nas ankiety wynika, że nastawienie działkowców do gminy jest zdecydowanie negatywne. Aż 91,3% respondentów uważa, że gmina realizując swoją politykę nie bierze pod uwagę ich interesów. Z naszych rozmówców 62,5% twierdzi, iż gmina w sprawach działek kieruje się wyłącznie własnym interesem finansowym. N a pytanie, kto najlepiej dba o interesy działkowców, zdecydowanie najczęściej padała odpowiedź, że sami działkowcy (80,4%). W następnej kolejności podawano zazwyczaj zarząd ogrodu (41,3%).
PZD pojawiał się dopiero na trzeciej pozycji (39,1%). Wydaje się więc, iż działkowcy pomimo deklarowanego wstępnie zadowolenia z działalności PZD i zarządu ogrodu największym zaufaniem darzą samych siebie. Twierdzą, że oni sami najlepiej potrafią zatroszczyć się o własne interesy. Charakterystyczne jest,
GOSPODAROWANIE WSPÓLNYMI ZASOBAMI W SYTUACJI NIEDOOKREŚLENIA REGUŁ J 3 5
iż odpowiadając na pytanie o przynależność do jakiegokolwiek związku lub organizacji jedynie 17,5% respondentów potwierdziła, że należy do PZD.
Przypomnijmy - według omawianej wyżej ustawy wszyscy użytkownicy działek należą automatycznie do PZD. Badani przez nas działkowcy nie zdają sobie jednak z tego sprawy.
Charakterystyczne są odpowiedzi na pytania, w których badaliśmy, w jakim stopniu działkowcy są poinformowani o prawach własności terenów, na których uprawiają działki oraz jakie rozwiązanie byłoby przez nich mile widziane. Zagmatwane relacje prawne odnajdują wyraz w wypowiedziach działkowców. Z respondentów 43,5% twierdzi, że właścicielem gruntów jest PZD, a 21,7%, że jest nim gmina, a blisko 20% twierdzi, iż jest nim zarząd ogrodu. Odpowiedzi „trudno powiedzieć” stanowiły 13%. W tym przypadku trudno jest taką odpowiedź jednoznacznie zinterpretować. Może ona oznaczać zarówno całkowitą niewiedzę respondenta, jak i pełną znajomość sprawy.
Mniejsze wątpliwości mieli badani udzielając odpowiedzi na pytanie, kto - według nich - powinien być właścicielem tych terenów: 67,4% respondentów twierdzi, że to sami działkowcy powinni mieć prawa własności; 19,6% przy
znałoby te prawa PZD; a 6,5% zarządowi ogrodu.
Interesowało nas również to, jaką formę rekompensaty działkowcy by preferowali, gdyby gmina przejęła teren obecnego ogrodu działkowego: 63%
badanych opowiedziało się za godziwym odszkodowaniem pieniężnym, a tylko 28,3% wolałoby otrzymać nową działkę oraz odszkodowanie za „składniki majątkowe znajdujące się na działkach” (art. 22 ustawy z dnia 6 maja 1981).
Podsumowując stanowisko działkowców, wydaje nam się, że ich wstępnie deklarowane zadowolenie z działalności PZD nie znajduje potwierdzenia w ich zaufaniu do tej organizacji, ani w chęciach obdarzania jej prawami własności do użytkowanych przez nich terenów. Działkowcy w pełni zdają sobie sprawę z rynkowych atutów zajmowanych przez nich terenów i najchętniej widzieliby samych siebie jako ich właścicieli. Stosunek do gminy jest jednoznacznie negatywny - postrzegana jest jako ciało wrogie działkowcom. Nie traktują jednak w chwili obecnej jako realnego zagrożenia możliwości zajęcia przez gminę użytkowanych przez nich terenów. Wydaje nam się, że podstawowe dla zrozumienia negatywnego stanowiska działkowców do gminy oraz ambiwalent
nego do PZD jest to, że są oni bezradni wobec reguł konstytucyjnych, które są tworzone de facto ponad nimi. Mamy tutaj do czynienia z sytuacją, w której użytkownicy wspólnych zasobów nie mogą mieć na nie wpływu.
Z analizowanego materiału wynika, że działkowcy największym zaufaniem darzą siebie samych i wydaje nam się, iż nie należy traktować tego jako wyznacznika istnienia zaufania, jako kapitału społecznego wewnątrz tej zbioro
wości. Jest to raczej przejaw specyficznie pojmowanego indywidualizmu, niechęci do angażowania się we wspólne działanie i niechęci do reguł; „nie
ufność destruująca nadzieję, ducha współdziałania, jawność życia zdominowała
1 3 6 JOANNA KOCHANOWICZ, IZABELA PAŃKÓW
na wszystkich poziomach psychiczną i polityczną infrastrukturę naszej demo
kracji. Nasz indywidualizm jest bardziej indywidualizmem niechęci i zagroże
nia” (Leder, Śpiewak 1996). Nieufność zdaje się być podstawową cechą tej zbiorowości, sytuacja konfliktowa, która podniosła poziom niepewności w oto
czeniu działkowców, wzmogła też brak zaufania użytkowników do siebie i do elementów otoczenia zewnętrznego, utrudniając współpracę. „Kiedy jednak wychodzi się poza ten poziom [rodzinno-towarzyski - I .P ., J.K .], okazuje się, że życie społeczne jest nieprzyzwoicie skomplikowane i regulowane przez ogromną ilość różnorodnych procedur prawnych, politycznych i tkwiących po prostu w obyczaju, ale obyczaju innym niż ten, do którego się przywykło. I wtedy pojawia się lęk przed oszustwem i przekonanie, że wszystkie niezrozumiałe procedury prawne i polityczne są narzędziem oszustwa, że w gruncie rzeczy są kamuflażem, za którym kryją się dobrze znane, zrozumiałe, klanowo-towarzys- kie »układy«” (Leder, Śpiewak 1996).
B. Reguły wyboru zbiorowego
Reguły wyboru zbiorowego określają, w jaki sposób ma być prowadzona polityka zarządzania zasobami. W analizowanym przez nas przypadku Ogrodu im. Obrońców Pokoju reguły wyboru zbiorowego tylko w znikomej części mogą być nazwane regułami wyboru badanej przez nas społeczności. Aktem pra
wnym, na mocy którego jest prowadzona polityka zarządzania zasobami wewnątrz ogrodu, jest regulamin. Regulamin ten nie jest uchwalany przez walne zebranie działkowców albo zarząd ogrodu, ale przez Krajową Radę PZD (składającą się z 49-61 członków).
Do kompetencji zarządu ogrodu należą więc sprawy codzienne, takie jak;
tworzenie budżetu, reperowanie płotu, elektryfikacja, naprawa rur. Natomiast do uprawnień władz okręgowych PZD należy dysponowanie gruntami, na którym znajdują się poszczególne ogrody, a więc decydowanie o dalszej przyszłości danego ogrodu. Uprawnienia PZD i gminy zamieściłyśmy w poprzednim podrozdziale dotyczącym reguł konstytucyjnych, tutaj ograniczymy się więc do uprawnień zarządu i oceny jego działalności w oczach własnych i pozostałych działkowców.
Przedstawiciele zarządu wysoko oceniają własną pracę, uważają, że to głównie dzięki nim ogród istnieje, gdyż działkowcy w pojedynkę nie dali by sobie rady. Wyrażają oni opinie świadczące o poparciu dla reguł formalnych, które określają zachowania działkowców i modelują ich strategie. Ramy, które wprowadza istnienie zarządu, ułatwiają codzienne funkcjonowanie ogrodu.
Zarząd wraz z komisją rozjemczą, porządkową i rewizyjną pełni sformalizowa
ną rolę w rozsądzaniu sporów, a ponadto pośredniczy w sprawach urzędowych między działkowcami a środowiskiem zewnętrznym. Według własnych opinii zarząd działa sprawnie, przy czym większość podkreśla rolę prezesa, jako animatora działań i inwestycji.
