Samenwerking in het lokale volkshuisvestingsbeleid

(1)

•

~ Cl) Cl)

..c

Cl)

.0

""0

ro

~ ~

o

>

0')

c

o

S

c

Cl)

CC

0')

I-

c

o

I-

Cl)

::J~

::J

3:

I-

+ol

-

c

t;o

Z

Cl)

-

~

00· ...

~

w

Cl)

0 ]

N

+ol

0::

00 W

Cl)

o

'.j:;

Z

u

o~

CTB-WERKDOCUMENT

SAMENWERKING IN HET LOKALE

VOLKSHUISVESTINGSBELEID

F. van der Zon

m.m.v. M. van der Haak

97-30

< ( J I

{ . Delft University Press

l

~D~~DiC

...

_.

_{. . . ... . . ... .}

.

. .

..

.

. . . .

.

..

:··:·:···:·:::0::::·

·00."

~D~~CJ/

...

_{. .. .. . . ... ... . .}

_.

:.:·:.·.···0::::

~D···///)/

:.:

...

:-:

...

:.:.:.:.:.:

-:.:.:.

•

(2)

SAMENWERKING IN HET LOKALE

VOLKS-HUISVESTINGSBELEID

8Ibllcth

••

k TU Delft

I1

!III

U

111

C 2340126

8512

4150

(3)

OTB-WERKDOCUMENT

..

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05

Fax (015) 278 44 22

E-mail mailbox@otb.tudelft.nl

(4)

SAMENWERKING IN HET LOKALE

VOLKS-HUISVESTINGSBELEID

F. van der Zon

m.m.v.:

(5)

De serie OTB-werkdocumenten wordt uitgegeven door:

Delft University Press Mekelweg 4

2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BffiLiOTHEEK, DEN HAAG

Van der Zon, F.

Samenwerking in het lokale volkshuisvestingsbeleid / F. van der Zon, met medewer-king van M. van der Haak - Delft: Delft University Press. - Ill. - (OTB-werkdocu-ment / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 ; 97-30) Met lit. opg.

ISBN 90-407-1644-7 NUGI 655

Trefw. : lokaal volkshuisvestingsbeleid, volkshuisvestingsplan, prestatie-afspraak

Copyright @ 1997 by Onderzoeksinstituut OTB

No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permis sion from the publisher: Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD Delft, The Netherlands.

(6)

INHOUD

1 LOKAAL VOLKSHUISVESTINGSBELEID .. . . . . . . . . . . 1

1.1 De noodzaak van samenwerking . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1.2 Samenwerking in de praktijk . . . .. . . .. . . .. 2

1. 3 Samenwerking in de toekomst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

1.4 Enquête over de samenwerking .. . . .. 5

2 VOLKSHUISVESTINGSPLANNEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2.1 Lokale volkshuisvestingsplannen. . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2.2 Regionale volkshuisvestingsplannen. . . . . . . . . . . . . .. 12 3 PRESTATIE-AFSPRAKEN . . . . .. . . .. . . . .. . . . 17 4 CONCLUSIES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 21 5 SAMENVATTING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 23

(7)

1 LOKAAL VOLKSHUISVESTINGSBELEID

1.1 De noodzaak van samenwerking

De koers van de sturing en ordening van de volkshuisvesting is in het huidige decennium al verschillende keren bijgesteld. De effecten van de decentralisatie en de verzelfstandiging blijken de verantwoordelijke bewindslieden keer op keer te dwingen tot aanpassingen en tot een nadere uitleg hoe de ordening eigenlijk zou moeten werken.

Na de introductie van het Besluit beheer sociale-huursector (BBSH) in 1993 blijken vooral het toezicht en de nevenactiviteiten van woningcorporaties problematisch. Al in juni 19951 _{worden de eerste wijzigingen van het BBSH aangekondigd waarin}

aangegeven wordt dat de nevenactiviteiten een causaal verband moeten hebben met de realisatie van de volkshuisvestingsdoelstellingen. Ook wordt de samenwerking met de gemeenten meer gestandaardiseerd doordat voortaan voor 1 december van elk jaar de corporaties een activiteitenoverzicht of beleidsplan aan de gemeenten en de minister moeten sturen. Met de gemeenten moet vervolgens overleg gevoerd worden en dit zou idealiter moeten leiden tot prestatie-afspraken. Met het beleidsplan wil staatssecretaris Tommel een basis scheppen voor regelmatig overleg, probleemver-kenning en formuleren van gezamenlijk beleid.

Naar aanleiding van de WBL-affaire geeft de staatssecretaris in juni 1996 te kennen dat het toezicht van de gemeenten zich alleen nog maar moet richten op de volks-huisvestingsprestaties van de corporaties. In overleg met het ministerie van Binnen-landse Zaken wil de staatssecretaris voorstellen formuleren om de gemeenten nadrukkelijk aan te spreken als blijkt dat zij hun verantwoordelijkheden met betrek-king tot de volkshuisvesting of het toezicht onvoldoende oppakken.

In een circulaire eind 1996 (MG 96-16) wijst de staatssecretaris de gemeenten erop dat zij in 1997 prestatie-afspraken met de corporaties moeten maken. .

Op 1 januari 1997 worden bovenstaande aangekondigde wijzigingen van kracht.

(8)

Ook in 1997 zijn wIJzlgmgen in het BBSH aangekondigd die in principe per 1

januari 1998 van kracht zullen worden. In april 19972 _{kondigt staatssecretaris}

Tommel aan dat het toezicht op de volkshuisvestingsprestaties ook naar het rijksni-veau gaat. Nog meer wordt de nadruk gelegd op de prestatie-afspraken tussen gemeenten en woningcorporaties over de realisatie van de lokale volkshuisvestings-opgave. Gemeenten moeten zich concentreren op het bepalen van het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid. De gemeenten zijn verplicht om te zorgen voor een volkshuisvestingsplan of in ieder geval voor een document waaruit blijkt welke beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd. Dit plan zal op regionaal niveau moeten zijn afgestemd met andere gemeenten uit de regio. Tommel zal eventueel de gemeenten aanspreken op het ontbreken van een dergelijk plan. Er komt daarvoor geen nieuw instrumentarium, maar in het uiterste geval kan het provinciaal bestuur die taak overnemen.

De corporaties moeten hun beleidsvoornemens concreet en toetsbaar formuleren en deze aan de gemeenten kenbaar maken. De corporaties moeten het verzoek tot overleg met de gemeenten doen. Hierbij geldt overigens dat de afspraken pas gemaakt kunnen of hoeven te worden als er een volkshuisvestingsplan of een gelijkwaardig document bestaat.

Het Rijk zal stimuleren dat gemeenten en corporaties afspraken maken. Het Rijk zal toetsen of de activiteiten van de corporaties bijdragen aan de lokale volkshuisves-tingsopgave. Eventueel zal het Rijk bestuurlijk bemiddelen als de afspraken niet tot stand komen.

1.2 S~enwerking in de praktijk

In eerste instantie zijn gemeenten en corporaties vooral bezig zich hun nieuwe rol eigen te maken. Daarbij zijn veelal interne aangelegenheden aan de orde. De corporaties kiezen massaal voor een stichtingsvorm, bouwen hun werkapparaat om, zijn genoodzaakt om meer marktgericht beleid te formuleren en gaan op zoek naar nieuwe producten en werkterreinen. De gemeenten reageren weliswaar minder snel maar zijn ook gedwongen om hun nieuwe toezichtsrol vorm te geven en gaan daarbij samenwerking met andere gemeenten niet uit de weg.

Tot halverwege de jaren negentig is het een uitzondering te noemen als de samen-werking tussen gemeente en corporatie uitgebreid aan de orde komt. Veelal beperkt het zich tot de traditionele onderwerpen zoals woonruimteverdeling en nieuwbouw. In de praktijk werken corporaties en gemeenten gestaag hun nieuwe en wijzigende rollen uit. Het lokale volkshuisvestingsbeleid blijkt vooral tot succes te leiden als er sprake is van samenwerking. Voor een goede samenwerking blijken vertrouwen in elkaar en gelijkwaardigheid van belang te zijn. In een onderzoek uit 1995 werd duidelijk dat in gemeenten waar reeds langere tijd een overlegstructuur bestaat waaraan gemeente, corporaties en soms ook bewonersorganisaties en andere

(9)

partijen deelnemen, het vaker voorkomt dat er een gezamenlijk geformuleerd en vooral gedragen volkshuisvestingsbeleid bestaat. Dit komt tot uiting in volkshuisves-tingsplannen en de eerste versies van prestatie-afspraken. 3

Door de wijzigingen in de regelgeving zijn gemeente en corporatie op elkaar aangewezen en hebben ze eigenlijk ook een gezamenlijke taakstelling gekregen om te zorgen voor een kader waarbinnen het volkshuisvestingsbeleid vorm moet krijgen. Er is dus niet alleen de zorg voor voldoende lokale of regionale beleidseffecten maar ook voor een duidelijke structuur. Zowel gemeente als corporatie kunnen hierop worden aangesproken.

De prestatie-afspraken zijn duidelijk in opkomst. In de vakliteratuur en ook in wetenschappelijke publicaties is reeds het nodige geschreven over prestatie-afspra

-ken. In het algemeen worden twee typen onderscheiden:

1. afspraken over het produkt, tot uiting komend in afspraken over aantallen woningen en huishoudens, investeringsbedragen en percentages die bereikt moeten worden in een bepaalde tijdseenheid.

2. afspraken over het proces, tot uiting komend in omschrijvingen die variëren van een intentieverklaring tot een duidelijk omschreven document in de vorm van bijvoorbeeld een gezamenlijk beleidsplan.

De partijen moeten een aantal fasen doorlopen voordat ze afspraken kunnen maken.

Duidelijk zal zijn dat het proces om tot prestatie-afspraken te komen niet in een paar maanden achter de rug is. In de tussentijd is er regelmatig sprake van ruzies en patstellingen. Om dat te doorbreken hebben verschillende gemeenten en corporaties eerst onderzoek laten uitvoeren om tot een gemeenschappelijke beschrijving van de volkshuisvestingsproblemen te komen. Onderzoeken die van belang zijn om een eerste stap op weg naar prestatie-afspraken te maken zijn een woningmarktonderzoek en -waar veel aandacht naar uit gaat- een onderzoek om de omvang van de doelgroe-pen van beleid vast te stellen op een aantal peilmomenten.

Met dergelijke onderzoeken wordt tevens de basis gelegd voor het monitoren van de ontwikkelingen in de volkshuisvesting en voor het evalueren van de in veel gevallen nog te maken prestatie-afspraken.

Uit onderzoeken in 1991, 1993 en 1995 blijkt dat het vaak dezelfde gemeenten en corporaties zijn die weer een stapje verder zijn gekomen in dit proces: eerst zijn er intentieverklaringen, vervolgens zijn er algemene convenanten met bijvoorbeeld afspraken over nieuwbouw, verbetering en woonruimteverdeling en bovendien blijkt als noodzakelijke randvoorwaarde dat er een goed functionerend overleg nodig is waarin de partijen ongeveer gelijke onderhandelingsposities hebben. Belangrijk is ook om te constateren dat de eerste afspraken gemaakt worden over onderwerpen

A.J. van Beelen en F.M.J. van der Zon, 1995, Lokale ordening van de volkshuisvesting;

de eerste contouren van verschuivingen tussen gemeente, corporaties en

(10)

waarover niet al te veel problemen bestaan. Dit soort gemeenten en corporaties kunnen zo halverwege de jaren negentig komen tot prestatie-afspraken die moeten

leiden tot een meetbaar resultaat in een bepaalde periode. Duidelijk is dat het maken

van prestatie-afspraken een groeimodel is.

1.3 Samenwerking in de toekomst

Het Rijk zal de prestatie-afspraken mede gaan gebruiken voor het houden van het toezicht. Om de lokale volkshuisvestingsopgave te kunnen bepalen en als ijkpunt bij het toezicht te kunnen gebruiken, zal het Rijk moeten aangeven op welke

beleidster-reinen het prestaties verwacht. Het gaat dan om de beleidsvelden en niet om de

inhoud. De inhoud is immers een zaak voor de corporaties en gemeenten. Het Rijk moet van de lokale partijen verlangen dat die velden in ieder geval aan bod komen tijdens de onderhandelingen over de prestatie-afspraken. Wanneer de conclusie van de lokale partijen is dat op dat terrein geen afspraken nodig zijn omdat er geen

lokale problemen zijn, kan een corporatie dat vermelden in haar

activiteitenover-zicht. Het Rijk zal er verder op moeten aandringen dat de afspraken die gemaakt

worden zo veel mogelijk gekwantificeerd zijn. Vooral deze afspraken zijn als ijkpunt

bij het toezicht te gebruiken. 4

De prestatie-afspraken worden vaak in de vorm van een convenant gegoten. Een convenant is in de meeste gevallen het resultaat van een onderhandelingsproces en gaat vaak gepaard met het ruilen van bevoegdheden, mandaten, subsidies e.d. Het streven naar consensus is van belang bij dat ruilproces. De overheid en de marktpar-tijen onderhandelen binnen. meer beleidsterreinen steeds meer op basis van

weder-zijdse afhankelijkheden. De gelijkwaardigheid komt tot uiting in het feit dat partijen

afspraken mogen maken over wat en met wie ze willen. Binnen deze veranderingen

is de opkomst van het convenant logisch te noemen. Convenanten zijn open en

flexibel en kennen nauwelijks of geen vormvereisten. Het rechtskarakter blijkt

onzeker te zijn en deze rechtsonzekerheid zou een belangrijke reden zijn dat partijen

bereid zijn een convenant af te sluiten. 5

De prestatie-afspraken in de volkshuisvesting worden door de WljZlgmgen in het BBSH geformaliseerd en meer productgericht. Daarmee verdwijnt het vrijblijvende

en vage karakter van de prestatie-afspraken die vaak gebundeld zijn in een

conve-nant. Het gevaar is dat de lokale partijen en dan vooral de corporaties, minder snel geneigd zullen zijn om prestatie-afspraken te sluiten. Voor de gemeenten is met het

Frans van der Zon, 1997, Toezicht op woningcorporaties: een blijvende en betere rol voor gemeenten. B&G, oktober 1997, p.16-19.

Helen Stout, 1994, Het convenant-sluitend bestuur; een bestuurswetenschappelijke benade-ring. In: H.D. Stout en A.J. Hoekema (red.), Onderhandelend bestuur. Boekenreeks NJB, nr. 16). Zwolle (W.EJ. Tjeenk Willink). .

(11)

vervallen van de toezichtstaak ook een reden vervallen om tot prestatie-afspraken te komen. Deze vormden immers voor de gemeenten ook het referentiekader.

Het is niet uit te sluiten dat het toch al langdurige proces om tot goede en bruikbare prestatie-afspraken te komen hiermee nog meer vertraagd wordt. De stimulerende rol van het Rijk zal daarmee nog belangrijker worden en mogelijk overgaan in een meer dwingende rol.

1.4 Enquête over de samenwerking

Als voorbereiding op de OTB-studiedag Lokaal volkshuisvestingsbeleid van 4 december 1997 is in oktober 1997 een enquête verspreid onder alle 572 gemeenten in Nederland. In deze enquête werd gevraagd welke vormen de samenwerking heeft gekregen, welke partijen erbij betrokken zijn en vooral tot welke producten dat heeft geleid. In tabel 1.1 wordt de respons beschreven.

In totaal zijn 342 ingevulde enquêtes ontvangen en die respons is met bijna 60% hoog te noemen. De kleinste gemeenten zijn iets ondervertegenwoordigd en de middelgrote iets oververtegenwoordigd. Met het stijgen van het aantal inwoners neemt de respons toe en blijkt in de gemeenteklassen van meer dan 100.000 inwoners slechts enkele gemeenten geen enquête teruggestuurd te hebben. Op basis van deze respons is het mogelijk om na weging uitspraken voor geheel Nederland te doen.

Bij de analyse zullen we een iets ander onderscheid naar de gemeentegrootte maken dan dat in tabel 1.1 is gemaakt. We leggen onder meer een grens bij 30.000 inwoners omdat dit inwonertal in verschillende regelingen in de volkshuisvesting genoemd wordt.

Tabel 1.1 Respons op OTB-enquête lokaal volkshuisvestingsbeleid, oktober

1997

gemeentegrootte Nederland 1-1-97 enquête oktober 1997 verhouding

abs. % abs. % respons/

populatie (%) tot 10.000 inwoners 163 28,5 77 22,5 47,2 10.000-19.999 inw. 196 34,3 114 33,3 58,2 20.000-49.999 inw. 156 27,3 112 32,8 71,8 50.000-99.999 inw. 33 5,8 20 5,9 66,7 100.000-149.999 inw. 15 2,6 11 3,2 73,3 150.000 en meer inw. 9 1,5 8 2,3 88,9 totaal 572 100,0 342 100,0 59,8

(12)

2 VOLKSHUISVESTINGSPLANNEN

2.1 Lokale volkshuisvestingsplannen

Volkshuisvestingsplannen bestaan al vele decennia. Met name gemeenten die tot een woningmarkt behoren met problemen en gemeenten met een redelijke omvang en ambtelijke capaciteit voor het volkshuisvestingsbeleid hebben een volkshuisvestings-plan. Tot voor kort waren de gemeenten vrij om al dan niet een dergelijk plan vast te stellen, terwijl er wel degelijk een volkshuisvestingsbeleid kan zijn. De eerste vraag is de enquête is dan ook om te inventariseren of de gemeenteraad een volks-huisvestingsbeleid heeft vastgesteld. In tabel 2.1 is het antwoord te vinden.

In bijna 55 % van de gemeenten is het volkshuisvestingsbeleid door de gemeenteraad vastgesteld. Het zijn echter vooral de gemeenten met nog geen 10.000 inwoners waar een dergelijk beleid in de gemeenteraad niet is geaccordeerd. In de gemeenten met 50.000 inwoners of meer moet nog maar 10% ontkennend antwoorden.

Tabel 2.1 Heeft de gemeenteraad een volkshuisvestingsbeleid vastgesteld?, onderscheiden naar gemeentegrootte (in %)

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 Nederland

inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

inwoners inwoners inwoners inwoners

ja 36,1 52,8 74,3 90,0 92,9 54,1

nee 63,9 47,2 25,7 10,0 7,1 45,9

totaal (abs. =100%) 97 176 35 20 14 342

(13)

Tabel 2.2 Partijen waarmee overleg is gevoerd bij het opstellen van het volkshuisvestingsbeleid, onderscheiden naar gemeentegrootte (in %)*

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 Nederland

inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer inwoners inwoners inwoners inwoners

geen 15,9 3,8 0,0 0,0 0,0 4,9

individuele corporatie(s) 84,1 87,8 96,8 83,3 50,7 85,5

samenwerkingsverband 14,7 9,0 16,1 38,9 72,6 18,2 van .corporaties woonconsumentenorga- 6,8 33,8 54,8 72,2 80,8 38,5 nisaties particuliere verhuurders 6;8 13,1 29,0 33,3 37,0 17,7 makelaars 13,7 41,9 54,8 33,3 56,2 38,5 overig 25,0 14,4 29,0 5,6 30,2 18,6 totaal (abs.) 34 92 26 18 12 181

.

_{meer antwoorden mogelijk}

Bron: OTB-enquête lokaal volkshuisvestingsbeleid, 1997.

De gemeente mag dan wel de regiefunctie hebben gekregen, maar volkshuisvestings

-beleid is duidelijk geen zaak van de gemeente alleen. Bij het opstellen ervan is het bijna noodzakelijk om andere partijen bij te betrekken. In het geval een volkshuis-vestingsbeleid is vastgesteld (in 54% van de gemeenten), hebben we gevraagd of er overlegd wordt en indien dat aan de orde is met welke partijen dat wordt gedaan. Het antwoord is in tabel 2.2 te vinden.

Alleen in de kleinere gemeenten is zo af en toe het opstellen van het volkshuisves-tingsbeleid een solistische aangelegenheid van de gemeente, maar op het Nederlandse totaal vallen die gemeenten met net 5% in het niet. De (natuurlijke) overlegpartner is uiteraard de corporatie. In 85 % van de gemeenten wordt met de individuele corporatie(s) overlegd, maar bij de grotere gemeenten zien we dat de plaats van de individuele corporatie in het overleg overgenomen wordt door het samenwerkings-verband van corporaties. Daar is duidelijk sprake van een mate van institutionalise-ring van het overleg. In de kleine gemeenten vormt de corporatie in veel gevallen de enige overlegpartner. Met het stijgen van het aantal inwoners neemt ook de kans toe dat de bewonersorganisaties aan de overlegtafel worden aangetroffen. Landelijk gaat het om ruim 38 %, maar bij de grootste gemeenten gebeurt dat in ruim driekwart van de gemeenten. Met de particuliere verhuurders overlegt 18% van de gemeenten en in ruim eenderde van de grotere en grootste gemeenten is een dergelijk overleg aan de orde. Gezien het aandeel van de particuliere voorraad in de grotere gemeenten is dat laag te noemen. Makelaars vullen deze omissie mogelijk voor een deel op, want 38% van de Nederlandse gemeenten overlegt met makelaars om tot het volkshuisves-tingsbeleid te komen.

(14)

Tabel 2.3 Beschikt de gemeente over een volkshuisvestingsplan?, onderschei

-den naar gemeentegrootte (in %)

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 Nederland

inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

ja 32,0 44,6 70,6 80,0 78,6 47,1

nee, maar in voor- 20,6 28,0 23,5 15,0 7,1 23,8

bereiding

nee 47,4 27,4 5,9 5,0 14,3 29,1

totaal (abs. = 100%) 97 175 34 20 14 340

Bron: DTB-enquête lokaal volkshuisvestingsbeleid, 1997.

In tabel 2.3 is kort een krachtig weergegeven welk deel van de gemeenten een volkshuisvestingsplan heeft. Bijna de helft van de gemeenten heeft in oktober 1997 een volkshuisvestingsplan. Iets meer dan de helft van alle Nederlandse gemeenten heeft dus geen volkshuisvestingsplan. Dit aandeel is veruit het grootst bij de kleinste gemeenten (68%), terwijl bij de gemeenten boven de 100.000 inwoners ruim 20% een dergelijk plan niet heeft. Bij de groep gemeenten met het inwonertal tussen 50.000 en 100.000 inwoners heeft 20% geen volkshuisvestingsplan. In de gemeenten waar geen volkshuisvestingsplan is, werkt momenteel 24% aan een dergelijk plan. Het zijn vooral de gemeenten in de klasse tot 10.000 inwoners waar helemaal geen plan is en ook geen plan in voorbereiding is (47%).

In tabel 2.4 komt de vraag aan de orde wanneer het volkshuisvestingsplan is vastgesteld. In 22 % van de gemeenten is het plan vastgesteld voordat het BBSH van kracht is geworden. Er kunnen grote vraagtekens gezet worden bij de actualiteit van een dergelijk plan. In de periode 1993-1995 is ruim de helft van de plannen vastge-steld en de afgelopen twee jaar gaat het om ruim een kwart van de plannen. Het zijn Tabel 2.4 Periode waarin het lokale volkshuisvestingsplan van kracht

gewor-den is, onderscheigewor-den naar gemeentegrootte (in %)

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 Nederland

inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

1996-1997 21,9 20,8 41,7 31,3 36,4 26,3

1993-1995 53,1 61,0 29,2 31,3 54,5 51,3

voor 1993 25,0 18,2 29,2 37,5 9,1 22,5

totaal (abs. =100%) 32 77 24 16 11 160

(15)

Tabel 2.5 Partijen die hebben meegeschreven of momenteel meeschrijven aan het lokale volkshuisvestingsplan, onderscheiden naar

gemeente-grootte (in %)*

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 Nederland inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

gemeente 89,2 94,1 92,3 94,7 100,0 93,1 individuele woningcor- 64,3 72,7 74,4 36,8 42,0 66,8 poratie(s) samenwerkingsverband 12,4 8,6 15,4 21,1 46,4 13,2 van woningcorporaties extern bureau 46,5 53,0 51,3 15,8 26,1 . 47,1 overig 31,0 18,1 23,1 15,8 21,7 21,6 totaal (abs.) 50 120 32 19 11 232

.

Bron: .OTB-enquête lokaal volkshuisvestingsbeleid, 1997.

vooral de gemeenten met meer dan 30.000 inwoners die over een minder gedateerd

plan beschikken.

We staan in tabel 2.5 stil bij de partijen die daadwerkelijk hebben meegeschreven

aan het lokale volkshuisvestingsplan. In ruim negen van de tien gemeenten schrijven de ambtenaren zelf (mee) aan het volkshuisvestingsplan. In de klasse van de grootste

gemeenten schrijven alle gemeenten het plan zelf. In 60 tot 70 % van de gemeenten

zijn ook de corporaties of het samenwerkingsverband van corporaties betrokken bij het opstellen van de tekst. Externe bureaus zijn in 47% van de gemeenten actief bij het opstellen van de plannen. Het zijn vooral de gemeenten tot 50.000 inwoners die dergelijke bureaus inschakelen.

Bij de enquête is gevraagd om volkshuisvestingsplannen mee te sturen. In totaal zijn

114 lokale volkshuisvestingsplannen ontvangen. In tabel 2.6 is de inventarisatie van de auteurs van die plannen opgenomen.

Van de gemeenten die het schrijven van zo'n plan uitbesteden, laat ruim een derde

dit doen door adviesgroep Companen. De overige lokale volkshuisvestingsplannen

zijn door diverse andere adviesbureaus geschreven. Adviesgroep Companen blijkt

het meest populair bij gemeenten me~ 10.000-30.000 inwoners.

Uit diezelfde volkshuisvestingsplannen is de inhoud naar de thema's onderscheiden op een rijtje gezet. In tabel 2.7 zijn de thema's globaal gehouden om te voorkomen

dat er een zeer lange lijst ontstaat. Enkele thema's zijn dan ook meeromvattend dan

ze op het eerste gezicht lijken: Zo wordt onder voorraadbeheer zowel

woningverbe-tering, het in stand houden van de kwaliteit van de voorraad als verkoop verstaan. Met doelgroepen wordt niet alleen de aandachtsgroep van beleid bedoeld maar ook

(16)

andere aandachtsgroepen zoals ouderen, gehandicapten, statushouders, enzovoort. Onder het thema 'organisatie' worden aspecten als samenwerking, taakverdeling en verantwoordelijkheden verstaan.

Tabel 2.6 Externe bureaus die lokale volkshuisvestingsplannen hebben geschreven, onderscheiden naar gemeentegrootte (absoluut)

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 totaal

inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

Gemeente 9 23 13 6 9 60 Companen 2 14 2 2 20 BRO 3 4 Buro Vijn 3 3 SGBO 3 OTB 2

Buro ir. FMG van Eckers 2 2

Kuiper Compagnons 2 2

Werkgroep '2duizend 1 2

Gemeente/Corporatie I 2

Overig 2 9 2 14

Aantal plannen (abs.) 16 59 20 9 10 114

Bron: diverse volkshuisvestingsplannen.

Tabel 2.7 Thema's in volkshuisvestingsplannen, onderscheiden naar gemeen-tegrootte (in %)

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 gemiddeld inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

Voorraad( ontwikkeling) 63 68 40 67 30 58 Bevolkingsontwikkeling 63 58 40 33 10 49 Woningbehoefte 75 59 60 78 60 63 Nieuwbouw 69 98 95 100 80 92 Voorraadbeheer 63 88 85 67 100 83 Doelgroepen 63 76 70 78 70 72 Woonruimteverdeling 81 79 70 89 60 76 Omgeving/Leefbaarheid 19 37 40 44 70 39 Organisatie 31 64 75 56 40 59

Aantal plannen (abs.) 16 59 20 9 10 114

(17)

Zoals in tabel 2.7 te zien is, zijn in lokale volkshuisvestingsplannen nieuwbouw en voorraadbeheer de meest voorkomende thema's. Ook het woonruimteverdelingsbe-leid en het te voeren bewoonruimteverdelingsbe-leid ten aanzien van de diverse doelgroepen zijn veel besproken thema's (respectievelijk 76% en 72%). Het thema dat het minst voor-komt, maar nog altijd in 40% van de lokale volkshuisvestingsplannen de aandacht krijgt, is de omgeving en de leefbaarheid daarvan.

Wanneer we kijken naar de verschillen in thema's per gemeentegrootte is het volgende te constateren. In grotere gemeenten wordt minder aandacht besteed aan woningmarktontwikkelingen (voorraadontwikkeling, bevolkingsontwikkeling,

woningbehoefte). Waarschijnlijk wordt in de grotere gemeenten vaker de woning-markt in een apart document in kaart gebracht en wordt daarop het volkshuisves-tingsplan gebaseerd.

In volkshuisvestingsplannen van kleine gemeenten (minder dan 10.000 inwoners) komen nieuwbouw en voorraadbeheer relatief weinig aan bod (toch nog in circa 65% van de gevallen wel). De aandacht is bij deze gemeenten verhoudingsgewijs meer gericht op de woningmarkt en de woonruimteverdeling .

Hoe groter de gemeente is, des te meer aandacht besteed wordt aan de woonomge-ving en leefbaarheid: bij gemeenten met meer dan 100.000 inwoners komt het thema in 70% van de plannen voor en bij de kleinste gemeente slechts in 19% van de plannen.

2.2 Regionale volkshuisvestingsplannen

In toenemende mate is de regio bepalend voor het lokale volkshuisvestingsbeleid. De samenwerking van gemeenten enerzijds en corporaties anderzijds op regionaal niveau hebben de kaders gesteld voor het lokale beleid. Tevens stelt het Rijk als voorwaar-de dat een lokaal volkshuisvestingsplan op regionaal niveau moet zijn afgestemd.

Met tabel 2.8 wordt duidelijk dat vier op de vijf gemeenten afstemming van het volkshuisvestingsbeleid op regionaal niveau hebben gezocht. Naar grootteklasse zijn geen grote verschillen aan te geven. Uit een OTB-onderzoek6 _{blijkt dat weliswaar}

de grotere gemeenten vaak het voortouw nemen in de regionalisering maar dat de kleinere gemeenten daar snel aansluiting bij zoeken.

Bij de afstemming van beleid op regionaal niveau zijn vooral de twee natuurlijke volkshuisvestingspartners betrokken (tabel 2.9). De individuele gemeenten (58%) en in de meeste gevallen het samenwerkingsverband van gemeenten (87 %) overleggen met de afzonderlijke corporaties (29 %) en vooral met de samenwerkingsverbanden van corporaties (67%). Naar grootteklasse is niet veel onderscheid te maken, alleen de allergrootste gemeenten overleggen zelf. De individuele woningcorporaties

Raat. R, 1997, Regionalisering van de volkshuisvesting. Volkshuisvesting in theorie en

(18)

figureren vaker in het overleg bij de kleinere gemeenten, terwijl de corporaties in de grotere gemeenten zich via het samenwerkingsverband laten vertegenwoordigen. De provincie en de I. V . H. participeren ook regelmatig in het afstemmingsoverleg (resp. 38 en 37%). De andere partijen treffen we mondjesmaat aan.

Tabel 2.8 Is binnen de regio waartoe uw gemeente behoort regionale afstem-ming in het volkshuisvestingsbeleid tot stand gekomen?, onder-scheiden naar gemeentegrootte (in %)

ja 79,4 82,2 79,4 90,0 86,7 81,8

nee 20,6 17,8 20,6 10,0 13,3 18,2

totaal (abs.

=

100%) 97 174 34 20 15 340

Tabel 2.9 Welke lokale en regionale partijen zijn betrokken geweest bij het afstemmen van het volkshuisvestingsbeleid op regionaal mveau., • ? onderscheiden naar gemeentegrootte

individuele gemeenten 52,7 60,0 63,6 44,4 66,2 57,6 samenwerkingsverband van 83,5 89,7 81,8 88,9 75,3 86,5 gemeenten individuele woningcorporatie(s) 33,2 31,1 21,2 16,7 11,7 28,9 samenwerkingsverband van 54,3 71,9 78,8 66,7 63,7 67,0 woningcorporaties woonconsumentenorganisaties 7,7 20,3 27,3 27,8 11,7 17,5 makelaar(s) 7,6 14,5 9,1 5,6 18,2 11,6 particuliere verhuurder(s) 3,0 5,1 6,1 5,6 0,0 4,4 provincie 26,7 41,7 42,4 50,0 40,3 38,0 IVH 26,7 39,2 45,5 38,9 45,5 36,6 overig 7,0 6,7 9,1 5,6 13,0 7,2 totaal (abs.) 77 142 27 18 13 277

.

Een stapje verder dan alleen overleg voeren, is het hebben van een regionaal volkshuisvestingsplan. In totaal 44% van de Nederlandse gemeenten geeft aan dat er

(19)

voor de regio waartoe zij behoren een regionaal volkshuisvestingsplan van kracht is. Bij 37% is een dergelijk plan in voorbereiding en bij de resterende 19% is zelfs niets in voorbereiding. Het zijn juist de kleinere gemeenten waar een dergelijk plan te vinden is. De regio's waartoe de grote gemeenten behoren hebben relatief minder vaak een regionaal plan. Wellicht neemt hier het lokale plan van de grote (cen-trum)gemeente een deel van die functie over.

Tabel 2.10 Is er een regionaal volkshuisvestingsplan voor de regio waartoe uw gemeente gerekend wordt?, onderscheiden naar gemeentegrootte (in %)

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 Nederland

inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

ja 52,1 44,9 28,6 26,3 40,0 44,0

nee, maar in voor- 30,2 35,2 54,3 52,6 46,7 37,2

bereiding

nee 17,7 19,9 17,1 21,1 13,3 18,8

totaal (abs. =100%) 96 176 35 19 15 341

TabeI2.11 Partijen die hebben meegeschreven of momenteel meeschrijven aan het regionaal volkshuisvestingsplan, onderscheiden naar gemeente-grootte (in %

r

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 Nederland

inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

individuele gemeente(n) 60,1 49,5 50,0 11,1 51,0 51,1 samenwerkingsverband 87,6 90,6 83,3 100,0 68,1 88,7 van gemeenten woningcorporaties 33,3 33,0 27,8 22,2 27,7 32,0 samenwerkingsverband 49,0 54,0 61,1 33,3 29,8 51,2 van woningcorporaties

een extern bureau 55,5 51,2 66,7 33,3 42,5 52,6

overig 7,9 8,3 16,7 11,1 40,4 10,2

totaal (abs.) 59 105 15 9 8 196

.

(20)

Tabel 2.11 laat zien dat het regionale volkshuisvestingsplan in de meeste gevallen geschreven is door het samenwerkingsverband van gemeenten (89 %). Individuele gemeenten en het samenwerkingsverband van woningcorporaties komen in ongeveer de helft van alle gemeenten daarbij in beeld. Externe bureaus kunnen ook hier flink aan de bak aangezien bijna 53 % van de gemeenten aangeeft dat een dergelijk bureau het plan (mee)geschreven heeft. Van de 28 ontvangen regionale plannen blijken er dertien door Companen zijn geschreven en de andere bureaus die ook in tabel 2.6 zijn genoemd komen niet verder dan één of twee plannen.

Naar grootteklasse blijken alleen de gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners een ander beeld te geven. Hier zijn het vooral de samenwerkingsverbanden van gemeen-ten die het plan schrijven; de andere partijen komen in beperktere mate in beeld. Een regionaal volkshuisvestingsplan is van recente datum, zo blijkt uit tabel 2.12. De helft is in 1996 of 1997 geschreven en nagenoeg de andere helft is geschreven na de grote wijzigingen in de ordening van de volkshuisvesting in 1993. Het onder-scheid naar grootteklasse levert geen genuanceerder beeld op.

Tabel 2.12 Periode waarin het regionale volkshuisvestingsplan van kracht geworden is, onderscheiden naar gemeentegrootte (in %)

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 Nederland

inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

1996-1997 48,9 50,0 60,0 40,0 50,0 50,0

1993-1995 44,7 47,4 40,0 60,0 50,0 46,5

voor 1993 6,4 2,6 0,0 0,0 0,0 3,5

totaal (abs. = 100%) 47 76 10 5 6 144

(21)

3 PRESTATIE-AFSPRAKEN

In de volkshuisvesting moeten de prestaties en het maken van wederzijdse prestatie

-afspraken een belangrijke rol gaan spelen. Corporaties moeten op basis van het BBSH jaarlijks een activiteitenoverzicht opstellen en de gemeenten uitnodigen voor overleg. Als voorwaarde wordt wel gesteld dat de gemeente over een volkshuisves-tingsplan of een gelijkwaardig beleidsdocument beschikt. Dit plan moet op regionaal niveau zijn afgestemd. Het overleg moet leiden tot prestatie-afspraken.

In 1998 zullen de aanpassingen in het BBSH van kracht worden. In oktober 1997

zijn echter in net een kwart van de gemeenten dergelijke afspraken te vinden en dit

betreft vooral de grotere gemeenten, zo is uit tabel 3.1 op te maken. In kleine gemeenten komen ze slechts sporadisch voor. Meer hoopgevend is dat in ruim de helft van de gemeenten voorbereidingen getroffen worden om dergelijke afspraken te maken. Ruim 20% van de gemeenten laat het maken van prestatie-afspraken achterwege. Grotere gemeenten treffen we daarbij echter niet aan.

Tabel 3.1 Zijn er prestatie-afspraken gemaakt tussen de gemeente en de in de gemeente actieve woningcorporaties?, onderscheiden naar ge-meentegrootte (in %)

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 Nederland

inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

ja 12,2 23,9 45,7 40,0 85,7 26,2

nee, maar in voor- 53,1 56,3 42,9 60,0 14,3 52,5

bereiding

nee 34,7 19,9 11,4 0,0 0,0 21,3

totaal (abs.

=

100%) 98 176 35 20 14 343

(22)

Tabel 3.2 Op welk niveau zijn de prestatie-afspraken in de gemeente

ge-maakt?, onderscheiden naar gemeentegrootte (in %)

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 Nederland

inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

tussen gemeente en samenwer- 0,0 1,1 17,1 25,0 50,0 5,8

kingsverband van corporaties

tussen gemeente en individuele 10,2 20,5 28,6 10,0 7,1 17,2

corporaties

beide typen 2,0 1,1 0,0 5,0 28,6 2,6

geen afspraken 87,8 77,3 54,3 60,0 14,3 74,3

totaal (abs. = 100%) 98 176 35 20 14 343

De vraag is op welk niveau de afspraken gemaakt moeten worden. De prestaties van individuele corporaties staan centraal in het BBSH (hierop is in ieder geval het toezicht van de minister gericht). Uit tabel 3.2 blijkt dat als er afspraken zijn die in de meeste gevallen tussen individuele corporaties en gemeenten worden gemaakt. In de grotere gemeenten zijn echter ook nogal eens afspraken op stedelijk niveau te vinden, omdat de afspraken tussen het samenwerkingsverband van corporaties en de gemeente zijn gemaakt.

Op basis van tabel 3.3 is te concluderen dat de prestatie-afspraken van recente datum zijn. Meer dan de helft is in 1996 of in 1997 afgesloten en 44% in de periode 1993-1995. Bij de kleinste gemeenten is het beperkte aantal afspraken vooral in die laatstgenoemde periode afgesloten.

Tabel 3.3 Periode waarin de prestatie-afspraken in de gemeente van kracht

geworden zijn, onderscheiden naar gemeentegrootte (in %)

tot 10.000 10.000- 30.000- 50.000- 100.000 Nederland

inwoners 29.999 49.999 99.999 of meer

1996-1997 30,8 54,8 71,4 42,9 50,0 52,3

1993-1995 69,2 45,2 21,4 42,9 41,7 44,3

voor 1993 0,0 0,0 7,1 14,3 8,3 3,4

totaal (abs. = 100 % ) 13 42 14 7 12 88

(23)

Tabel 3.4 Inhoud van lokale prestatie-afspraken onderscheiden naar

pro-duct- en procesafspraak (in %)

nieuwbouw sociale-huurwoningen

aanvangshuur nieuwbouw soc.-huurwoningen huurbeleid woningcorporatie(s)

verkoopbeleid woningcorporatie(s) kwaliteitsbeleid woningcorporatie(s) woningverbetering woningcorporatie(s) duurzaam bouwen in nieuwbouw duurzaam verbouwen

aanpasbaar bouwen in nieuwbouw aanpasbaar verbouwen

investeringen in leefbaarheid woonomgeving herstructurering voorraad

beheersing uitgaven huursubsidie omvang kernvoorraad

bestrijden scheefheid woonruimteverdeling

huisvesten specifieke doelgroepen bevorderen doorstroming

investeren in marktsector door corporaties levering grond door gemeente

onroerende zaakbelasting erfpacht geen af-spraak 77,7 82,2 82,4 78,8 81,0 86,9 83,3 92,7 83,6 91,2 87,7 89,4 80,6 83,3 85,4 76,5 78,9 81,6 89,1 89,5 97,1 98,0

proces-afspraak 10,0 9,1 12,3 14,2 16,7 10,2 9,4 3,8 10,2 6,2 9,1 8,8 11,1 8,2 11,1 10,6 10,3 12,8 6,7 6,4 2,6 1,2 product-afspraak 4,7 6,1 3,5 2,6 0,3 0,9 2,9 1,5 2,9 1,2 1,5 0,6 3,2 5,6 1,5 4,7 4,4 2,3 2,3 2,0 0,3 0,3 proces- en product-afspraak 7,6 2,6 1,8 4,4 2,0 2,0 4,4 2,1 3,2 1,5 1,8 1,2 5,0 2,9 2,0 8,2 6,5 3,2 1,8 2,0 0,0 0,6

Prestatie-afspraken onderscheiden we in proces- en productafspraken. Procesaf-spraken hebben betrekking op de manier waarop partijen met het desbetreffende onderwerp omgaan en geven intenties aan. Productafspraken geven aan dat er kwantitatieve doelen zijn gesteld, die in een bepaalde periode bereikt moeten worden. We denken dan aan aantallen woningen, aantallen toewijzingen, investe-ringsbedragen e.d.

In tabel 3.4 kunnen we meer gedetailleerd de afspraken bekijken. Een onderscheid naar grootteklasse is door het beperkte aantal cases per klasse minder relevant. Over de genoemde thema' s worden slechts in beperkte mate afspraken gemaakt. Het meest worden genoemd 'nieuwbouw sociale-huurwoningen', 'verkoopbeleid woningcorpo-raties', 'woonruimteverdeling' en 'huisvesten van specifieke doelgroepen' (ongeveer

in 25 % van de gemeenten). Het betreft in de meeste gevallen procesafspraken en in

een beperkt aantal gemeenten kunnen we produktafspraken aantreffen.

Zelfs over één van de kernthema's van het lokale volkshuisvestingsbeleid, de kernvoorraad, treffen we slechts in 6% van de gemeenten een kwantitatieve afspraak aan waarin de nagestreefde omvang daarvan wordt vastgelegd.

(24)

Tabel 3.5 Zijn er huurgrenzen vastgesteld tot waar woningen tot de

kern-voorraad behoren?, onderscheiden naar gemeentegrootte (in %)

ja, er is één grens 19,4 27,8 42,9 60,0 64,3 30,3 ja, er zijn verschil- 6,1 10,2 22,9 10,0 35,7 11,4

lende grenzen

nee 74,5 61,9 34,3 30,0 0,0 58,3 totaal (abs. =100%) 98 176 35 20 14 343 Bron: OTB-enquête lokaal volkshuisvestingsbeleid, 1997.

Uit tabel 3.5 blijkt dat de situatie mogelijk toch iets rooskleuriger is dan hierboven beschreven. Er worden weliswaar niet zo veel afspraken gemaakt over de kernvoor-raad maar in ruim 40% van de gemeenten wordt wel een kernvoorkernvoor-raad onderschei-den. Huurgrenzen die nogal eens genoemd worden, zijn 600, 680, 725, 810 en 823 gulden.

Om het beeld van de prestatie-afspraken compleet te maken hebben, we ook geïnfor-meerd naar het bestaan van prestatie-afspraken op regionaal niveau. Dit blijkt slechts voor 9% van de gemeenten relevant te zijn. Bij 24% zijn dergelijke afspraken in voorbereiding, maar het gros (67%) zegt dergelijke afspraken niet te kennen en verwacht ze ook niet binnenkort te maken.

Tabel 3.6 Zijn er regionale prestatie-afspraken gemaakt tussen regio-gemeen-ten en de in de regio actieve woningcorporatie?, onderscheiden

naar gemeentegrootte (in %)

ja 9,5 6,9 20,6 10,0 7,1 9,2 nee, maar in voor- 31,6 24,1 8,8 15,0 21,4 24,0 bereiding

nee 58,9 69,0 70,6 75,0 71,4 66,8 totaal (abs. = 100%) 95 174 34 20 14 337 Bron: OTB-enquête lokaal volkshuisvestingsbeleid, 1997.

(25)

"",.,'

...

_"

"

.

'

.

,,""".

4 CONCLUSIES

Het ministerie van VROM geeft aan dat de prestatie-afspraken een belangrijke rol spelen voor het lokale volkshuisvestingsbeleid. Gemeenten en corporaties moeten zelf uitmaken welke afspraken er nodig zijn om de lokale en regionale volkshuisves-tingsproblemen op te lossen.

Het is dus nodig dat de volkshuisvestingsproblemen bekend zijn. De gemeente moet dat het liefst inzichtelijk maken in het volkshuisvestingsplan, maar we mogen veronderstellen dat andere documenten ook volstaan. Het blijkt dat 55 % van de gemeenten beschikt over een vastgesteld volkshuisvestingsbeleid. Vooral veel kleinere gemeenten kennen een dergelijk beleid niet. Positief is wel dat het formule-ren van volkshuisvestingsbeleid geen solistische aangelegenheid is en dat er duidelijk sprake is van samenwerking op lokaal niveau. Ook de afstemming met regionale partners komt veelvuldig voor.

Het is natuurlijk de vraag of in een gemeente waar geen grote problemen onderkend worden of bestaan er een aanleiding is om een volkshuisvestingsplan vast te stellen. Een veel gehoord argument is dat het toch ook zonder plan goed gaat dus waarom een circus opstarten en een plan maken waarin staat wat iedereen al weet en waardoor de activiteiten van de partijen niet veranderen. Uit het onderzoek blijkt dat 47% van de gemeenten op dit moment over een volkshuisvestingsplan beschikt en dat 24% een dergelijk plan momenteel voorbereidt. In 29% van de gemeenten is geen plan en op afzienbare termijn wordt er niet in voorzien. Dit laatste zien we vooral bij kleinere gemeenten.

Toch blijft er een reden om een volkshuisvestingsplan te maken, omdat in theorie de rol van elke gemeente hetzelfde is en er geen onderscheid gemaakt wordt naar type woningmarkt. Een gemeente moet niet alleen beleid formuleren op het gebied van wonen, maar moet garant staan voor een integraal overheidsbeleid. Ze zal dus de samenhang met andere beleidssectoren moeten kennen en ook de afweging van prioriteiten moeten maken. Een beleidsvisie op het wonen is dus noodzakelijk en kan zich in ieder geval beperken tot een aantal hoofdthema's zoals woonruimteverdeling, investeringen en de relatie tussen leefomgeving en voorraadbeheer. Daarnaast heeft staatssecretaris Tommel aangegeven dat de aanwezigheid van een volkshuisvestings-plan of in ieder een beleidsvisie een noodzakelijke voorwaarde is om afspraken te

(26)

maken met corporaties. Er mogen dus ook eisen aan de actualiteit van het plan gesteld worden. Het blijkt echter dat in het geval er een plan bestaat bijna een kwart voor 1993 is geschreven.

Het toezicht zal in 1998 naar het rijksniveau verschuiven. De structuur van het fInanciële toezicht is met de rol van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting duidelijk. Het toezicht op de volkshuisvestingsprestaties is eind 1997 nog niet goed uitgewerkt. Wel heeft staatssecretaris Tommel inmiddels aangegeven dat prestatie-afspraken een rol zullen spelen bij het toezicht. Het is volgens ons logisch als die afspraken als een referentiekader voor het toezicht functioneren. Het is daarom verontrustend dat op dit moment nog maar in 26 % van de gemeenten prestatie-afspraken bestaan. Positiever is dat ruim de helft van de Nederlandse gemeenten op dit moment werkt aan de prestatie-afspraken .. Als alles voorspoedig verloopt, zal over enige tijd in alle gemeenten boven de 50.000 inwoners een bepaalde vorm van prestatie-afspraken van kracht zijn. In 21 % van de gemeenten (en dit zijn dus de kleinere gemeenten) zijn die afspraken voorlopig niet in beeld.

Het beeld rondom de afspraken wordt helaas weer iets minder rooskleurig als we inzoomen op de inhoud en het type afspraken. De verschillende volkshuisvestings-thema's komen in beperkte mate voor. We veronderstellen dat dit het gevolg is van het feit dat niet overal dezelfde problemen spelen. Toch blijkt dat ook op een aantal kemthema's in beperkte mate afspraken worden gemaakt.

Afspraken blijken in de meest gevallen betrekking te hebben op de proceskant en zijn in ieder geval weinig meer concrete productafspraken te vinden.

Als de prestatie-afspraken een rol bij het toezicht zouden moeten spelen, is het noodzakelijk dat het ministerie van VROM aangeeft over welke thema's afspraken nodig zijn. Die thema's zullen een relatie moeten hebben met beleidsthema's die het ministerie kent; betaalbaarheid, kwaliteit, leefbaarheid, duurzaamheid, beschikbaar-heid van voldoende woningen e.d. Binnen elke gemeente kan uiteraard aangegeven worden dat bepaalde thema's daar niet aan de orde zijn en er dus ook geen afspraken nodig zijn. Als er wel afspraken nodig zijn om bepaalde volkshuisvestingsproblemen op te lossen dan is het nuttig als ze gekwantifIceerd zijn. Op die manier kunnen ze als ijkpunt fungeren bij het toezicht.

In het geval er geen afspraken zijn of er vooral procesafspraken zijn, kan het toezicht door het Rijk inhoudelijk niet veel voorstellen en zal het zich beperken tot algemeenheden. Het BBSH gaat echter uit van prestaties van individuele corporaties en toezicht (achteraf en op hoofdlijnen) op individuele corporaties.

De conclusie kan dan geen andere zijn dat op dit moment de basis voor een dergelijk toezicht ontbreekt en dat het ministerie haar rol als toezichthouder op alle corpora-ties voorlopig niet zal kunnen waarmaken.

(27)

5 SAMENV ATTING

De volkshuisvestingsordening is in dit decennium radicaal gewijzigd. De effecten van de decentralisatie van het beleid en de verzelfstandiging van de woningcorpora-ties blijken echter niet altijd goed uit te pakken. De wijzigingen in het BBSH in de afgelopen jaren hebben geleid tot een situatie waarin gemeenten en corporaties gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de vorm en inhoud van het lokale volkshuis-vestingsbeleid. Het maken van een volkshuisvestingsplan door de gemeente en het formuleren van prestatie-afspraken tussen gemeenten en corporaties zijn van groot belang geworden. Gemeenten moeten zich concentreren op het bepalen van het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid en dat moet tot uiting komen in een volkshuis-vestingsplan of een document waarin beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd. Een dergelijk plan moet op regionaal niveau zijn afgestemd met andere gemeenten. De staatssecretaris zal de gemeenten eventueel aanspreken op het ontbreken van een dergelijk plan. De corporaties moeten hun beleidsvoornemens concreet en toetsbaar formuleren en deze aan de gemeenten kenbaar maken. De corporaties moeten het verzoek tot overleg met de gemeenten doen. Hierbij geldt overigens dat de afspraken pas gemaakt kunnen of hoeven te worden als er een volkshuisvestingsplan of een gelijkwaardig document bestaat.

Het Rijk zal stimuleren dat gemeenten en corporaties afspraken maken. Het Rijk zal toetsen of de activiteiten van de corporaties bijdragen aan de lokale volkshuisves-tingsopgave. Eventueel zal het Rijk bestuurlijk bemiddelen als de afspraken niet tot stand komen.

In de praktijk blijkt dat het formuleren van prestatie-afspraken een moeizaam proces is. Meestal wordt begonnen met eenvoudige procesafspraken over onderwerpen die niet al te gevoelig liggen. Woningmarktonderzoek en het bepalen van de omvang van de doelgroep van beleid komt ook vaak in de eerste fasen voor. In enkele gevallen komen de partijen vervolgens tot afspraken over meer complexe onderwerpen en productafspraken. Voor een goede samenwerking blijken vertrouwen in elkaar en gelijkwaardigheid van belang te zijn.

Voor de nabije toekomst blijft het van belang dat het Rijk een stimulerende rol speelt. Het gevaar bestaat dat door het verdwijnen van het toezicht naar het Rijk en

(28)

door het meer formele en concrete karakter van de gewenste afspraken, de partijen zich meer terughoudend zullen opstellen bij het maken van partijen.

Met een enquête die in oktober 1997 onder alle Nederlandse gemeenten is uitgezet, wordt de stand van zaken op het gebied van samenwerking in het lokale volkshuis-vestingsbeleid geïnventariseerd.

In 54 % van de gemeenten is het volkshuisvestingsbeleid door de gemeenteraad

vastgesteld. In de kleinste gemeenten geeft slechts 36% aan over een dergelijk

vastgesteld beleid te beschikken. In de grotere gemeenten geeft nagenoeg elke

gemeente dat aan. In het geval er sprake is van een vastgesteld volkshuisvestingsbe-leid blijkt dat het formuleren ervan bijna nooit een solistische aangelegenheid van de gemeente te zijn. In 86% van de gemeenten is overleg met corporaties en in 18% met het samenwerkingsverband daarvan. Hoe groter de gemeente des te vaker is er overleg met het samenwerkingsverband. Woonconsumentenorganisaties zijn ook in grotere gemeenten veel vaker betrokken bij het overleg, maar landelijk gaat het slechts om 38 % van de gemeenten. Particuliere verhuurders zijn incidenteel overleg-partner (18%) en makelaars zien we vaker aan de overlegtafel verschijnen (38%). In bijna de helft van de gemeenten is een volkshuisvestingsplan beschikbaar en dit zijn vooral de grotere gemeenten. De plannen zijn in beperkte mate actueel te noemen; een kwart is in 1996 of 1997 geschreven en de helft tussen 1993 en 1995. Bijna een kwart werkt aan een dergelijk plan, maar nog altijd 29% geeft aan ook binnenkort niet over een volkshuisvestingsplan te zullen beschikken. Dit betreft

wederom vooral de kleine gemeenten.

Een volkshuisvestingsplan wordt meestal geschreven door de gemeente zelf, maar daarbij zijn vaak corporaties als mede-auteur genoemd. De helft van de plannen worden door externe bureaus geschreven.

De inhoud van de plannen varieert behoorlijk. De decentralisatie van de volkshuis-vesting krijgt op een dergelijk manier gestalte. Wel zijn de hoofdthema's vraagkant en aanbodkant van de woningmarkt terug te vinden. De aanbodkant wordt nader

uitgewerkt in beleid ten aanzien van nieuwbouw (alle gemeenten) en voorraadbeheer

(grotere gemeenten), terwijl de vraagzijde in de thema's doelgroepenbeleid en behoefteramingen is uitgewerkt. Een belangrijk verschil tussen gemeenten is de aandacht voor de leefbaarheid in de grotere gemeenten.

De staatssecretaris vraagt om regionale afstemming van het lokale beleid. De meeste gemeenten hebben hun beleid afgestemd met gemeenten uit de regio en daarbij is in 44 % sprake van een regionaal volkshuisvestingsplan. De plannen zijn actueler dan de lokale plannen; de helft is na 1996 geschreven. De overlegpartners op het regionale niveau zijn vooral de samenwerkingsverbanden van de gemeenten en corporaties, ook al spelen de IVH's en de provincies bij bijna 40% van de gemeen-ten ook een rol. Deze partijen worden eveneens genoemd bij het schrijven van een regionaal volkshuisvestingsplan, maar bij ruim de helft van de plannen is een extern bureau betrokken. Naar grootteklasse is niet veel onderscheid te maken bij het regionale overleg en de regionale plannen.

(29)

De prestatie-afspraken hebben een centrale rol toebedeeld gekregen in de manier waarop de partijen met elkaar moeten omgaan. Voor een goed functionerende volkshuisvestingsordening zouden ze, volgens het Rijk, eigenlijk aanwezig moeten zijn. In oktober 1997 heeft slechts 26% van de gemeenten afspraken met de corporaties gemaakt. Positief is dat ruim de helft van de gemeenten op dat moment dergelijke afspraken in voorbereiding heeft. Ruim 20 % van de gemeenten heeft ze echter ook niet in voorbereiding. Dit zijn uitsluitend gemeenten tot 50.000 inwoners. In de grotere gemeenten zijn over enige tijd overal prestatie-afspraken.

De afspraken zijn gemaakt tussen gemeenten en individuele corporaties (17%) of tussen de gemeenten en de samenwerkingsverbanden van corporaties (6 % ) . Vooral in de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners is dit laatste type afspraken aan de orde.

Gezien de recente opkomst van de afspraken is het niet vreemd dat ze vrij recent zijn.

De afspraken variëren sterk naar inhoud. Het meest worden afspraken gemaakt over

'nieuwbouw sociale-huurwoningen', 'verkoopbeleid woningcorporaties',

'woonruim-teverdeling' en 'huisvesten van specifieke doelgroepen'. Dit komt echter voor in slechts 25 % van de gemeenten. Het betreft in de meeste gevallen procesafspraken en in een beperkt aantal gemeenten treffen we productafspraken aan.

Zelfs over de kernvoorraad, een zeer belangrijk thema voor het lokale beleid, worden mondjesmaat productafspraken (6%) gemaakt, ook al is in ruim 40% van de gemeenten een kernvoorraad benoemd. Het betreft dan weer vooral de grotere gemeenten.

Bij 9% van de gemeenten zijn prestatie-afspraken op regionaal niveau van kracht en 24 % zegt dat dergelijke afspraken voorbereid worden.

Op basis van de enquête hebben we geconcludeerd dat op dit moment de basis voor het ministerie van VROM ontbreekt om afdoende toezicht te houden op het volks-huisvestelijk presteren van de individuele corporaties. Door het beperkte aantal prestatie-afspraken heeft het ministerie nauwelijks een ijkpunt om de prestaties tegenaf te zetten.

(30)

(31)

VERSCHENEN IN DE SERIE

OTB-WERKDOCUMENTEN

97-01 A.W. Faber, In naam van De Roos: verzelfstandiging van woningcorpo-raties. Deelstudie Vijftig jaar DGVH

1997/107 blz./ISBN 90-407-1508-4//

30,-97-02 J.J. Koffijberg, Kwaliteit met beleid: Voorschriften en Wenken ter dis-cussie. Deelstudie Vijftig jaar DGVH

1997/130 blz./ISBN 90-407-1509-2/1

30,-97-03 J.J. Koffijberg, Niet zonder slag of stoot: keerpunt in de stadsvernieu-wing. Deelstudie Vijftig jaar DGVH

1997/186 blz./ISBN 90-407-1510-6// 50

,-97-04 A.W. Faber, Werk in uitvoering: het groeikemenbeleid. Deelstudie Vijftig jaar DGVH

1997/128 blz./ISBN 90-407-1511-4//

30,-97-05 J.J. Koffijberg, Tussen sturen en schipperen: decentralisatie van de volkshuisvesting. Deelstudie Vijftig jaar DGVH

1997/120 blz./ISBN

90-407-1512-2//30,-97-06 A.W. Faber, Van de nood een deugd gemaakt: de Tussenbalans 1991. Deelstudie Vijftig jaar DGVH

1997/93 blz./ISBN 90-407-1513-0//

30,-97-07 P.J. Boelhouwer, Concentratie, segregatie en probleemcumulatie in Den Haag: naar een ruimtelijke driedeling

1997/86 blz./ISBN 90-407-1439-8/120,

-97-08 H. Boumeester, ... Met de doorstroombemiddelaar. Een tussentijdse evaluatie van het project 'De doorstroombemiddelaar Alkmaar' 1997/47 blz./ISBN 90-407-1425-8/110,

-97-09 J. Kullberg en B. van Rosmalen, Aanbodgerichte woonruimteverdeling en segregatie op de woningmarkt. Ervaringen en strategieën in grotere gemeenten

(32)

97-10 97-11 97-12 97-13 97-14 97-15 97-16 97-17

B. van Rosmalen en J. Kullberg, Evaluatie woonruimteverdeling

Walcheren

1997/97 blz./ISBN

90-407-1434-7//20,-G.L.M. Hilkhuysen, E. Louwen C. Maat, Waardering van woningen in Arnhem-Noord

1997/31 blz./ISBN

90-407-1436-3//10,-H. Priemus en E. Philipsen (red.), Postmodern lokaal volkshuisvestings-beleid. Balanceren tussen doelgroep, kernvoorraad en herdifferentiatie 1997/57 blz./ISBN 90-407-1443-6//

20,-R. Raat, Regionalisering van de volkshuisvesting

1997/112 blz./ISBN 90-407-1458-4//

30,-A. Straub, G. Vijverberg en E. Philip sen (red.), Onderhoudsbeleid wo-ningcorporaties. Strategisch voorraadbeleid - stuurinstrumenten - onder-houdscontracten

1997/73 blz./ISBN

90-407-1447-9//20,-H. Priemus en E. Philip sen (red.), Herziene huisvestingswet, expansief

en restrictief ruimtelijk beleid: afschermen of openbreken van woning-markten?

1997/56 blz./ISBN

90-407-1477-0//10,-C. Maat, E. Louwen G.L.M. Hilkhuysen, Waardering van woningen in

Goes, Vlissingen en Middelburg 1997/43 blz./ISBN 90-407-1496-7//

10,-H. Priemus en E. Sjoer (red.), Ouderenhuisvesting: modernisering van

wonen en zorg

1997/72 blz./ISBN 90-407-1554-8

97-18 H. Priemus en E. Philip sen (red.), De nieuwe Huursubsidiewet.

Conse-quenties voor het lokale volkshuisvestingsbeleid 1997/53 blz./ISBN 90-407-1515-7//

10,-97-19 G. Vijverberg en E. Philip sen (red.),.Prestatie-overeenkomsten in het

onderhoud

1997/49 blz./ISBN

90-407-1516-5//10,-97-20 H. Priemus en E. Philipsen (red.), Herstructureringsplannen stadswijken.

Naar ongedeelde en vitale steden

1997/69 blz./ISBN

90-407-1517-3//20,-97-21 H. Heeger, Masterplan Goese polder

(33)

30,-97-22 97-23 97-24 97-25 97-26 97-27 97-28 97-29'

I.G.S.N. Visser en E. Philipsen (red.), Stedelijk goederenvervoer nu en in de toekomst

1997/17 blz./ISBN 90-407-1600-5//

10.-H. Priemus en E. Philip sen (red.), Monitoring VINEX-woningbouw: marktsignalering en voorraadeffecten

1997/76 blz./ISBN 90-407-1601-3

H. Priemus en C. Maat, Capaciteit ruimtelijke ontwikkeling van Deven-ter getoetst. De behoefte aan bouwlocaties voor woningen en bedrijven in Deventer tot het jaar 2020 opnieuw bezien

1997/18 blz./ISBN 90-407-1608-0//10

,-D.C. Kooijman en E. Philip sen (red.), Bedrijvenparken in Nederland. Ontwerp en (her)ontwikkeling, trends en nieuwe opgaven

1997/74 blz./ISBN 90-407-1635-8

F. Meijer en S. Adrianow, Vestigingsbeleid in Gelderland op de helling? Mogelijke gevolgen van de herziening van de Huisvestingswet

1997/54 blz./ISBN 90-407-1614-5

A. Straub, Strategisch voorraadbeleid en technisch beheer in de corpora-tiepraktijk

1997/88 blz./ISBN 90-407-1626-9

F. Meijer, Aanschrijvingsbeleid in het stadsdeel Westerpark 1997/62 blz./ISBN 90-407-1632-3

(34)

(35)

(36)

ISBN 9D-4D7-1b44-7

ot6

9 789040 716447

ONDERZOEKSINSTITUUT OTB

Sectie Stedelijke Ontwikkeling en Woningvoorraadbeheer

Postbus 5030 2600 GA Delft Thijsseweg 11 2629 JA Delft Telefoon (015) 278 30 05 Telefax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb.tudelft.nl http://www.otb.tudelft.nl