Koncepcja kompetencyjno-finansowego podzia ïu zada ñ jednostki samorzÈdu terytorialnego

(1)

* Anna Strzelczak, mgr, doktorantka – Uniwersytet Szczeciñski, Wydziaï Nauk Ekonomicznych ibZarzÈdzania.

Adres do korespondencji: Uniwersytet Szczeciñski, Wydziaï Nauk Ekonomicznych i ZarzÈdzania, ul.bMickiewicza 64, 71-101 Szczecin.

Koncepcja kompetencyjno-finansowego podzia ïu zada ñ jednostki samorzÈdu terytorialnego

Anna Strzelczak

^*

Celem artykuïu jest prezentacja koncepcji kompetencyjno-finansowego podziaïu zadañ jed- nostki samorzÈdu terytorialnego na: rzÈdowe, samorzÈdowo-rzÈdowe i samorzÈdowe. Kon- cepcja zostaïa opracowana na bazie krytycznej oceny zasady adekwatnoĂci Ărodków do zadañ wïasnych, zleconych i porozumieniowych. Dane ěródïowe do analizy adekwatnoĂci zadaniowo-finansowej stanowiïy dane budĝetowe pochodzÈce ze sprawozdañ z wykonania budĝetów miast na prawach powiatu Szczecina oraz Krakowa i Poznania. Z uwagi na dostÚp do sprawozdañ analizÈ objÚto lata 2011–2013.

Sïowa kluczowe: podziaï zadañ JST, koncepcja korekcyjno-kompensacyjna, dofinasowanie zadañ rzÈdowych.

Nadesïany: 06.03.17 | Zaakceptowany do druku: 28.12.17

The concept of competence and financial division tasks of the local government unit

The aim of the article is to present the concept of competence and financial division of tasks of the local government unit into: governmental, local-governmental, and local community.

The concept has been developed on the basis of a critical assessment of the adequacy of funds for own, commissioned and agreement tasks. The source data for the task-and-financial adequacy analysis were based in budget data from reports on the implementation of city budgets ,being on the poviat rights like Szczecin, Kraków and Poznañ. Due to access to reports, the analysis covered the years 2011–2013.

Keywords: division of tasks of the local government unit, corrective and compensatory conception, co-financing of government tasks.

Submitted: 06.03.17 | Accepted: 28.12.17

JEL: F15, G32

Studia i Materiaïy, 2/2017 (25), cz. 2: 84– 105 ISSN 1733-9758, © Wydziaï ZarzÈdzania UW DOI 10.7172/1733-9758.2017.25.9

(2)

Wydziaï ZarzÈdzania UW DOI 10.7172/1733-9758.2017.25.9 85 1. WstÚp

Celem artykuïu jest prezentacja koncepcji kompetencyjno-finansowego podziaïu zadañ jednostki samorzÈdu terytorialnego. Dotychczasowe kryteria podziaïu zadañ jednostek samorzÈdu terytorialnego sÈ zgodne z ustawami kompetencyjnymi.

Wyróĝnia siÚ wiÚc zadania publiczne wïa- sne, zlecone i porozumieniowe. Niniejszy podziaï zadañ jednostek samorzÈdu terytorialnego utrudnia ocenÚ adekwatnoĂci Ărodków przeznaczonych na poszczególne rodzaje zadañ.

BiorÈc pod uwagÚ kompetencje oraz ěródïa finansowania, w artykule zaprezentowano koncepcjÚ kompetencyjno-finansowego podziaïu zadañ na: rzÈdowe, samo- rzÈdowo-rzÈdowe i samorzÈdowe.

Koncepcja zostaïa opracowana na bazie krytycznej oceny zasady adekwatnoĂci Ărod- ków do zadañ wïasnych, zleconych i porozumieniowych. Dane ěródïowe do analizy adekwatnoĂci zadaniowo-finansowej stano- wiïy dane budĝetowe pochodzÈce ze spra- wozdañ z wykonania budĝetów miast na prawach powiatu Szczecina oraz Krakowa i Poznania.

Do artykuïu doïÈczono przykïad wyko- rzystania koncepcji kompetencyjno-finansowego podziaïu zadañ na bazie wieloletniego programu „Pomoc pañstwa wbzakresie doĝywiania” jako zadania samo- rzÈdowo-rzÈdowego w latach 2011–2013.

Rada Ministrów uchwaïÈ nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. ustanowiïa wieloletni program wspierania finansowego gmin wb zakresie doĝywiania „Pomoc pañstwa wbzakresie doĝywiania” na lata 2014–2020¹. Na podstawie nowych zaïoĝeñ monitoringu programu Rada Ministrów nie przyjmuje rocznego sprawozdania z realizacji Pro- gramu za poprzedni rok budĝetowy w formie uchwaïy, co wiÈĝe siÚ z brakiem jego publikacji na stronach ministerstwa wïa- Ăciwego do spraw zabezpieczenia spoïecz-

nego. Z uwagi na dostÚp do sprawozdañ analizÈ objÚto lata 2011–2013.

2. Wprowadzenie do podziaïu zadañ jednostek samorzÈdu terytorialnego wedïug ustaw kompetencyjnych i ěródeï finansowania

Na podstawie ustaw kompetencyjnych (ustawa o samorzÈdzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim) zakres dziaïania samorzÈdów zdefiniowany jest poprzez nastÚpujÈce zadania publiczne:

– wïasne dla: gmin o znaczeniu lokalnych, powiatów – o charakterze ponadgminnym, województwa – o charakterze woje- wódzkim,

– zlecone: zapewniajÈce wykonywanie okreĂlonych w ustawach zadañ i kompetencji kierowników powiatowych sïuĝb, inspekcji i straĝy, zlecone z zakresu administracji rzÈdowej, z zakresu organizacji przygotowañ i przeprowadzenia wyborów powszechnych i referendów, – porozumieniowe: z zakresu administra-

cji rzÈdowej na podstawie porozumieñ z organami tej administracji, z zakresu wïaĂciwoĂci innych jednostek samorzÈdu terytorialnego na podstawie porozumieñ z tymi jednostkami.

Szczegóïowy podziaï zadañ publicznych w odniesieniu do poszczególnych szczebli samorzÈdu terytorialnego przedstawiono wbtabeli 1. Jak wynika z danych przedsta- wionych w tabeli, istniejÈ kompetencje ibzadania wspólne dla gmin, powiatów czy województw. Dodatkowo ustawodawca utworzyï 46 miast (gmin) na prawach powiatu (okreĂlanych jako powiaty miej- skie) realizujÈce jednoczeĂnie kompetencje i zadania w zakresie gminy i powiatu.

Zestawienie zadañ publicznych wedïug kryterium ustawowego i ěródeï finansowania zaprezentowano w tabeli 2.

(3)

86Studia i Materiaïy 2/2017 (25),

Tabela 1. Podziaï zadañ jednostki samorzÈdu terytorialnego – wg ustaw samorzÈdowych i kompetencji

Lp. Zakres dziaïania Zadania publiczne

Gmina przypis ustawy¹ Powiat przypis ustawy² Województwo przypis ustawy³

I. ZADANIA WASNE art. 7 ust. 1 art. 4 ust. 1 art. 14 ust. 1

1. Gmina – o znaczeniu lokalnym, Powiat – o charakterze ponadgminnym, Województwo – o charakterze wojewódzkim

1. – administracja architektoniczno-budowlana X pkt 11)

2. – bezpieczeñstwo publiczne X pkt 14)

3. – biblioteki gminne i instytucje kultury X pkt 9)

4. – cmentarze gminne X pkt 13)

5. – dziaïalnoĂÊ w zakresie telekomunikacji X pkt 3a) X pkt 23) X pkt 15a)

6. – edukacja publiczna X pkt 8) X pkt 1) X pkt 1)

7. – geodezja, kartografia i kataster X pkt 9)

8. – gminne budownictwo mieszkaniowe X pkt 7)

9. – gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizacja ruchu drogowego X pkt 2)

10. – gospodarka nieruchomoĂciami X pkt 1) X pkt 10)

11. – gospodarka wodna X pkt 1) X pkt 12) X pkt 9)

12. – kultura fizyczna i turystyka X pkt 10) X pkt 8) X pkt 11)

13. – kultura oraz ochrona zabytków i opieka nad zabytkami X pkt 9) X pkt 7) X pkt 3)

14. – ïad przestrzenny X pkt 1)

15. – modernizacja terenów wiejskich X pkt 6)

16. – obronnoĂÊ X pkt 20) X pkt 13)

17. – ochrona praw konsumenta X pkt 18) X pkt 12)

18. – ochrona przeciwpowodziowa, w tym wyposaĝenie i utrzymanie

(gminnego, powiatowego, wojewódzkich) magazynu przeciwpowodziowego X pkt 14) X pkt 16) X pkt 9)

19. – ochrona przeciwpoĝarowa X pkt 14) X pkt 16)

20. – ochrona przyrody X pkt 1) X pkt 13)

(4)

87Wydziaï ZarzÈdzania UW DOI 10.7172/1733-9758.2017.25.9

23. – oĂrodki i zakïady opiekuñcze X pkt 6)

24. – polityka prorodzinna X pkt 16) X pkt 4) X pkt 5)

25. – pomoc spoïeczna X pkt 6) X pkt 3) X pkt 4)

26. – porzÈdek publiczny i bezpieczeñstwo obywateli X pkt 14) X pkt 15)

27. – promocja (gminy, powiatu) X pkt 18) X pkt 21)

28. – promocja zdrowia X pkt 2) X pkt 2)

29. – przeciwdziaïanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy X pkt 17) X pkt 15)

30. – rolnictwo, leĂnictwo i ryboïówstwo ĂródlÈdowe X pkt 14)

31. – szkolnictwo wyĝsze X pkt 1)

32. – targowiska i hale targowe X pkt 11)

33. – tereny rekreacyjne i urzÈdzenia sportowe X pkt 10)

34. – transport zbiorowy lokalny X pkt 4)

35. – transport zbiorowy i drogi publiczne X pkt 6) X pkt 10)

36. – utrzymanie (gminnych, powiatowych) obiektów i urzÈdzeñ uĝytecznoĂci publicznej oraz obiektów

administracyjnych X pkt 15) X pkt 19)

37. – wodociÈgi i zaopatrzenie w wodÚ, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie Ăcieków komunalnych, utrzymanie czystoĂci, porzÈdku oraz urzÈdzeñ sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiane odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energiÈ elektrycznÈ i cieplnÈ oraz gaz

X pkt 3)

38. – wspieranie i upowszechnianie idei samorzÈdowej, w tym tworzenie warunków do dziaïania

i rozwoju jednostek pomocniczych i wdraĝanie programów pobudzania aktywnoĂci obywatelskiej X pkt 17)

39. – wspieranie osób niepeïnosprawnych X pkt 5)

40. – wspóïpraca i dziaïalnoĂÊ na rzecz organizacji pozarzÈdowych oraz podmiotów wymienionych

w art. 3 ust. 3 ustawy o dziaïalnoĂci poĝytku publicznego i o wolontariacie X pkt 19) X pkt 22) 41. – wspóïpraca ze spoïecznoĂciami lokalnymi i regionalnymi innych pañstw X pkt 20)

42. – zagospodarowanie przestrzenne X pkt 7)

43. – zapewnienie kobietom w ciÈĝy opieki socjalnej, medycznej i prawnej X pkt 16)

44. – zapobieganie innym nadzwyczajnym zagroĝeniom ĝycia i zdrowia ludzi oraz Ărodowiska X pkt 16)

45. – zieleñ gminna i zadrzewienia X pkt 12)

2. Zapewnienie wykonywania okreĂlonych w ustawach zadañ i kompetencji kierowników powiatowych

sïuĝb, X art. 4 ust. 2

(5)

Lp. Zakres dziaïania Zadania publiczne

Gmina przypis ustawy¹ Powiat przypis ustawy² Województwo przypis ustawy³ II. ZADANIA ZLECONE

1. Zapewnienie wykonywania okreĂlonych w ustawach zadañ i kompetencji kierowników powiatowych

sïuĝb, X art. 4 ust. 2

2. Zadania zlecone z zakresu administracji rzÈdowej X art. 8 ust. 1 X art. 4 ust. 4 X art. 14 ust. 2

3. Zadania z zakresu organizacji przygotowañ i przeprowadzenia wyborów powszechnych i referendów X art. 8 ust. 1 X art. 4a X art. 14 ust. 3 III. ZADANIA POROZUMIENIOWE

1. Zadania z zakresu administracji rzÈdowej na podstawie porozumieñ z organami tej administracji X art. 8 ust. 2 X art. 5 ust. 1 art. 5 ust. 1 2. Zadania z zakresu wïaĂciwoĂci innych jednostek samorzÈdu terytorialnego na podstawie porozumieñ

z tymi jednostkami: X art. 8 ust. 2a X art. 5 ust. 2 art. 5 ust. 2

1. – zadania z zakresu wïaĂciwoĂci gminy - X

2. – zadania z zakresu wïaĂciwoĂci powiatu X -

3. – zadania z zakresu wïaĂciwoĂci województwa X X

1 – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorzÈdzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z póěniejszymi zmianami) 2 – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzÈdzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z póěniejszymi zmianami) 3 – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzÈdzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 z póěniejszymi zmianami)

½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie ustaw.

Tabela 1 cd.

(6)

Wydziaï ZarzÈdzania UW DOI 10.7172/1733-9758.2017.25.9 89 Na bazie tego zestawienia przeprowa-

dzono szczegóïowÈ analizÚ adekwatnoĂci Ărodków do zadañ jednostek samorzÈdu terytorialnego.

3. Koncepcja podziaïu zadañ jednostki samorzÈdu

terytorialnego wedïug kryterium kompetencyjno-finansowego W polskich uwarunkowaniach zarówno gmina, jak i powiat stanowiÈ lokalny

samorzÈd terytorialny realizujÈcy zadania publiczne na jak najniĝszym poziomie przy zapewnieniu, zgodnie z zasadÈ adekwatno- Ăci, niezbÚdnych na ten cel Ărodków. Zakres zadañ i kompetencji oraz zapewnienie na ten cel Ărodków, okreĂlajÈ ustawy.

BiorÈc pod uwagÚ presjÚ wydatków bieĝÈcych oraz zaostrzenie polityki trans- ferowej z budĝetu pañstwa poprzez prze- kazywanie nowych zadañ bez precyzyj- nego zabezpieczenia na ten cel Ărodków, naleĝy uznaÊ za niezwykle waĝne badanie adekwatnoĂci Ărodków finansowych. Na

Tabela 2. Zestawienie podziaïu zadañ jednostki samorzÈdu terytorialnego i ěródeï ich finansowania Zadania publiczne (wydatki) ½ródïa finansowania (dochody) I. ZADANIA WASNE

Zadania publiczne wïasne Dochody wïasne

Udziaïy we wpïywach z podatku dochodowego Subwencja ogólna

Dotacje celowe z budĝetu pañstwa na finansowanie lub dofinansowanie zadañ wïasnych

Dotacje celowe z budĝetu pañstwa na realizacjÚ zadañ wynikajÈcych z umów miÚdzynarodowych

¥rodki z funduszy celowych, pozyskiwane na podstawie odrÚbnych przepisów

Dotacje udzielane przez Narodowy Fundusz Ochrony ¥rodowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie fundusze ochrony

Ărodowiska i gospodarki wodnej na podstawie odrÚbnych przepisów

II. ZADANIA ZLECONE

1. Zapewnienie wykonywania okreĂlonych w ustawach zadañ i kompetencji

kierowników powiatowych sïuĝb, inspekcji i straĝy

1. Dotacje celowe z budĝetu pañstwa na zadania z zakresu administracji rzÈdowej oraz na inne zadania zlecone ustawami 2. Zadania zlecone z zakresu administracji

rzÈdowej 2. Dotacje celowe z budĝetu pañstwa

na zadania z zakresu administracji rzÈdowej oraz na inne zadania zlecone ustawami 3. Zadania z zakresu organizacji przygotowañ

i przeprowadzenia wyborów powszechnych i referendów

3. Dotacje celowe z budĝetu pañstwa na zadania z zakresu administracji rzÈdowej oraz na inne zadania zlecone ustawami III. ZADANIA POROZUMIENIOWE

Zadania z zakresu administracji rzÈdowej na podstawie porozumieñ z organami tej administracji

1. Dotacje celowe z budĝetu pañstwa na zadania realizowane przez jednostki samorzÈdu terytorialnego na mocy porozumieñ zawartych z organami administracji rzÈdowej 2. Zadania z zakresu wïaĂciwoĂci innych

jednostek samorzÈdu terytorialnego na podstawie porozumieñ z tymi jednostkami

2. Dotacje z budĝetów innych jednostek samorzÈdu terytorialnego

½ródïo: opracowanie wïasne.

(7)

ïamach czasopisma „Finanse Komunalne”

poruszane sÈ coraz czÚĂciej problemy finan- sów samorzÈdu w zwiÈzku z przekazywa- niem przez rzÈd nowych zadañ, za którymi nie idÈ Ărodki adekwatne do kosztów ich realizacji. Ogólnopolskie korporacje samo- rzÈdowe (ZwiÈzek Miast Polskich, ZwiÈ- zek Gmin Wiejskich RP, Unia Miasteczek, ZwiÈzek Powiatów Polskich) podejmujÈ inicjatywÚ majÈcÈ na celu zrekompenso- wanie samorzÈdom wydatków ponoszonych w zwiÈzku z dodatkowymi obowiÈzkami nakïadanymi przez pañstwo kolejnymi ustawami, poprzez przedïoĝenie Sejmowi oby- watelskiego projektu ustawy o dochodach jednostek samorzÈdu terytorialnego zwiÚk- szajÈcego udziaï poszczególnych szczebli samorzÈdu w podatku PIT oraz wprowadza- jÈcego tzw. subwencjÚ ekologicznÈ dla gmin objÚtych terenami chronionymi. WskazaÊ tu naleĝy opiniÚ T. DÚbowskiej-Romanow- skiej: „Sama zasada adekwatnoĂci ěródeï dochodów samorzÈdu terytorialnego, choÊ ma zadania gwarancyjne oraz jest normÈ ob charakterze zjuryzdyzowanym o duĝym znaczeniu orzeczniczym, ze swej natury jest zdana na niepewne i trudne do przewidze- nia orzecznictwo TK i sÈdów administracyjnych” (DÚbowska-Romanowska, 2014).

Jak wskazuje T. DÚbowska-Romanowska, istnieje trudnoĂÊ z jednoznacznÈ odpowie- dziÈ, jak mierzyÊ nieadekwatnoĂÊ finansowania zadañ dochodami.

Kolejnym krokiem dziaïañ samorzÈ- dów jest wystÈpienie ze spoïecznÈ akcjÈ pod hasïem „Stop Janosikowe” i zïoĝenie przez RadÚ Miasta Stoïecznego Warszawy i RadÚ Miasta Krakowa wniosku do Try- bunaïu Konstytucyjnego w sprawie konsty- tucyjnoĂci zasad pobierania tzw. janosiko- wego (obowiÈzkowych wpïat do budĝetu pañstwa przez najbogatsze samorzÈdy zb przeznaczeniem na wyrównanie sytuacji finansowej samorzÈdów biedniejszych).

Trybunaï Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. (w zwiÈzku z wnioskiem Sejmiku Województwa Mazowieckiego²) stwierdziï, iĝ niezasadny jest zarzut, „ĝe wpïaty wyrównawcze nie przyczyniajÈ siÚ do poprawy kondycji finansowej ich bene- ficjentów”. W uzasadnieniu wyroku Trybu- naï wskazaï, ĝe „wszelkie uzyskane przez transfery poziome Ărodki zwiÚkszajÈ zasoby finansowe pozostajÈce do dyspozycji woje-

wództw bÚdÈcych beneficjentami czÚĂci regionalnej, umoĝliwiajÈc im sfinansowanie róĝnych zadañ publicznych. Teza, zgodnie z którÈ cel wprowadzenia instytucji wpïat wyrównawczych zostanie osiÈgniÚty pod warunkiem, ĝe sïabsze finansowo i uzysku- jÈce Ărodki pochodzÈce z wpïat JST bÚdÈ miaïy obowiÈzek przeznaczenia tych Ărod- ków w sposób gwarantujÈcy poprawÚ ich sytuacji finansowej, pomija istotny fakt, ĝe wpïaty wyrównawcze peïniÈ funkcjÚ korekcyjno-systemowÈ i nie sÈ zwiÈzane z finan- sowaniem konkretnego zadania publicznego powierzonego jednostkom samorzÈdu terytorialnego”³.

AdekwatnoĂÊ i powiÈzana z niÈ proble- matyka samodzielnoĂci jednostek samo- rzÈdu terytorialnego poruszane sÈ równieĝ w debatach w ramach konferencji Finan- sów Komunalnych. J. Glumiñska-Pawlic wb swoim wystÈpieniu stwierdza, ĝe wielo- letnie wyniki prac zespoïów nad zmianÈ ěródeï dochodów „znikaïy wraz z kolejnymi wyborami do parlamentu” (Glumiñska- -Pawlic, 2014).

Na szereg dysfunkcji w funkcjonowaniu systemu finansowania jednostek samo- rzÈdu terytorialnego, w tym na dysfunkcje w obszarze subwencjonowania jednostek samorzÈdu terytorialnego wskazaïa teĝ A.bSekuïa (Sekuïa, 2016, s. 222–228).

Powyĝsze wskazuje, jak waĝna jest pro- blematyka adekwatnoĂci Ărodków do zadañ jednostek samorzÈdu terytorialnego. MajÈc na wzglÚdzie kompetencje ustawowe oraz ěródïa finansowania, zasadne jest zapropo- nowanie nastÚpujÈcych trzech grup zadañ:

1) rzÈdowych,

2) samorzÈdowo-rzÈdowych, 3) samorzÈdowych.

Pod pojÚciem „zadania rzÈdowe” naleĝy rozumieÊ zadania zlecone z zakresu administracji rzÈdowej, a takĝe organizacji przygotowañ i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów, których obowiÈzek wykonania nakïadajÈ na jednostki samorzÈdu terytorialnego – gminÚ, powiat, województwo – ustawy lub porozumienia z organami administracji rzÈdo- wej, charakteryzujÈce siÚ zabezpieczeniem finansowym w wysokoĂci koniecznej do ich wykonania w formie dotacji celowej z budĝetu pañstwa na zadania zlecone zbmocy ustaw oraz dotacji na zadania zle-

(8)

Wydziaï ZarzÈdzania UW DOI 10.7172/1733-9758.2017.25.9 91 cone z mocy porozumieñ z organami admi-

nistracji rzÈdowej. Finansowanie zadañ rzÈdowych ujÚte jest w ustawie budĝetowej pañstwa na dany rok budĝetowy w poszcze- gólnych czÚĂciach budĝetowych oraz rezerwach celowych (czÚĂÊ 83).

Pod pojÚciem „zadania samorzÈdowo- rzÈdowe” naleĝy rozumieÊ nowe zadania przekazane jednostce samorzÈdu teryto-

rialnego – gminie, powiatowi, wojewódz- twu – w drodze ustawy, charakteryzujÈce siÚ zabezpieczeniem finansowym w wyso- koĂci koniecznej do ich realizacji w postaci zwiÚkszenia dochodów wïasnych, subwencji oraz dotacji celowej z budĝetu pañstwa na finansowanie lub dofinansowanie zadañ wïasnych. Kategoria ta obejmuje równieĝ zadania realizowane w ramach programów

Rysunek 1. Zadania rzÈdowe i ěródïa ich finansowania

zlecone na podstawie porozumień z organami

administracji rządowej

dotacje celowe z budżetu państwa na zadania zlecone

dotacje celowe z budżetu państwa na zadania zlecone zlecone z mocy ustaw

Zadania rządowe

Rysunek 2. Zadania samorzÈdowo-rzÈdowe i ěródïa ich finansowania

przekazane z mocy ustaw JST jako zadania własne

realizowane w ramach programów rządowych (w tym wieloletnich)

dotacje celowe z budżetu państwa na zadania własne

dochody własne JST

dotacje celowe z budżetu państwa na zadania własne

dochody własne JST Zadania samorządowo-rządowe

(9)

pejskimi. Finansowanie tych zadañ ujÚte jest w uchwaïach budĝetowych jednostek samorzÈdu terytorialnego, a w przypadku finansowania wieloletniego równieĝ w Wie- loletnich Prognozach Finansowych (przed- siÚwziÚcia).

Przedstawiony podziaï zadañ róĝni siÚ od dotychczas spotykanych w literaturze.

Ma on na celu powiÈzanie realizowanych zadañ ze ěródïami ich finansowania.

4. Zróĝnicowanie poziomu

dofinansowania zadañ rzÈdowych na przykïadzie wybranych miast Na podstawie powyĝszych zaïoĝeñ doko- nano wstÚpnej analizy poziomu wydat- ków na zadania rzÈdowe na przykïadzie miast: Kraków, Poznañ, Szczecin, biorÈc pod uwagÚ ěródïa finansowania, co daje moĝliwoĂÊ oceny sformuïowanego przez

ustawodawcÚ „zabezpieczenia finansowego wbwysokoĂci koniecznej do ich realizacji (por. tabela 3). Studium przypadku wskazuje, iĝ miasto Szczecin w latach 2011 – 2017 dofinansowaïo ze Ărodków wïasnych 5bzadañ zleconych z mocy ustaw na poziomie od 7,5 do 12,8 mln zï, tj. od 7,1% do 11,4% w stosunku do otrzymanych dotacji celowych z budĝetu pañstwa na ich finansowanie. Analogiczne zadania rzÈdowe dofinansowaïo miasto Poznañ na poziomie od 4,4 do 8,5 mln zï (tj. od 3,9%

do 7,9% otrzymanych dotacji) oraz miasto Kraków na poziomie 4,4 do 11,2 mln zï (tj.bod 2,6% do 6,9% otrzymanych dotacji).

Wb praktyce oznacza to wyĝsze potrzeby wb stosunku do otrzymanych Ărodków, abtym samym naruszenie zasady adekwat- noĂci Ărodków do zadañ. Podobna sytuacja ma miejsce równieĝ w innych miastach metropolitalnych. Odpowiedě na pytanie rzÈdowych. Finansowanie tych zadañ ujÚte

jest w ustawie budĝetowej pañstwa na dany rok budĝetowy w poszczególnych czÚĂciach budĝetowych oraz rezerwach celowych (czÚĂÊ 83).

„Zadania samorzÈdowe” to zadania realizowane przez jednostki samorzÈdu terytorialnego – gminÚ, powiat, wojewódz-

two – wynikajÈce z ustaw samorzÈdowych oraz ustaw merytorycznych, których ěródïa finansowania okreĂla ustawa o dochodach jednostek samorzÈdu terytorialnego, jako dochody wïasne oraz udziaïy i subwencje.

Kategoria ta obejmuje równieĝ zadania realizowane w ramach porozumieñ miÚdzy jednostkami samorzÈdu terytorialnego oraz zadania wspóïfinansowane Ărodkami euro-

Rysunek 3. Zadania samorzÈdowe i ěródïa ich finansowania

z zakresu właściwości innych JST na podstawie porozumień

z tymi jednostkami

dochody własne subwencja

dotacje z budżetów innych

JST własne

Zadania samorządowe

(10)

Tabela 3. Poziom dofinansowania wybranych zadañ rzÈdowych w latach 2011–2017 – na podstawie przykïadowych miast metropolitalnych

Lp. Rozdz. Zadania rzÈdowe

Kraków 2011 rok

Wykonanie

2012 rok Wykonanie

2017 rok Plan na 01.01 1. 71015 Nadzór budowlany

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 3 382b208 3 385b753 3 376b919 3 309b466 3 465b536 3 826b014 3 810 040 2. Wydatki na realizacjÚ zadania 3 447b201 3 450b734 3 441b871 3 407b462 3 583b515 3 924 011 3 810 040

– wydatki bieĝÈce 3 447b201 3 450b734 3 441b871 3 397b462 3 498b543 3 924b011 3 773 040

– wydatki majÈtkowe 0 0 0 10b000 84b972 0 37 000

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 64b993 64b981 64b952 97b996 117b979 97b997 0

4. Wskaěnik poziomu dofinansowania wydatków z budĝetu miasta 1,9% 1,9% 1,9% 2,9% 3,3% 2,5% 0,0%

2. 75011 UrzÚdy wojewódzkie

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 7 106b252 7 066b890 7 229b822 6 664b426 8 302b325 8 571b859 5 847 846 2. Wydatki na realizacjÚ zadania 7 106b252 7 066b890 7 229b822 6 664b426 8 302b325 8 571b859 5 847 846

– wydatki majÈtkowe 0 0 0 0 0 0 0

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 0 0 0 0 0 0 0

3. 75411 Komendy powiatowe Pañstwowej Straĝy Poĝarnej

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 39 688b538 41 433b196 42 920b533 42 959b711 42 856b549 46 672b010 43 114 357 2. Wydatki na realizacjÚ zadania 41 776b522 43 179b941 45 874b589 44 672b092 50 582b447 48 413b075 44 490 628 – wydatki bieĝÈce 39 837b687 41 533b124 43 629b218 43 524b842 43 573b705 47 163b050 43 732 057

– wydatki majÈtkowe 1 938b835 1 646b817 2 245b371 1 147b250 7 008b742 1 250b025 758 571

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 2 087b984 1 746b745 2 954b056 1 712b381 7 725b898 1 741b065 1 376 271 4. Wskaěnik poziomu dofinansowania wydatków z budĝetu miasta 5,0% 4,0% 6,4% 3,8% 15,3% 3,6% 3,1%

4. 85156 Skïadki na ubezpieczenia zdrowotne oraz Ăwiadczenia dla osób nieobjÚtych obowiÈzkiem ubezpieczenia zdrowotnego

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 10 614b317 12 808b715 15 850b687 15 320b418 13 502b928 11 884b151 11 174 505

(11)

Kraków 2011 rok

Wykonanie

2017 rok Plan na 01.01 2. Wydatki na realizacjÚ zadania 10 615b436 12 810b271 15 851b674 15 320b792 13 504b330 11 884b292 11 175 705

– wydatki majÈtkowe 0 0 0 0 0 0

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 1b119 1b556 987 374 1b402 141 1 200

5.

85212 85502 (od 2017 r.)

¥wiadczenia rodzinne, Ăwiadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz skïadki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe

z ubezpieczenia spoïecznego

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 98b395b240 96 149b082 92 852b130 93 598b607 96 438b918 114 608b368 109 525 326 2. Wydatki na realizacjÚ zadania 104 704b315 105 499b900 97 795b404 96 176b545 99 190b434 117 574b859 112 835 826 – wydatki bieĝÈce 104 704b315 105 499b900 97 795b404 96 176b545 99 190b434 117 574b859 112 835 826

6. 85321 Zespoïy ds. orzekania o stopniu niepeïnosprawnoĂci

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 965b334 1 261b696 1 061b738 1 163b179 1 563b380 1 218b592 922 043 2. Wydatki na realizacjÚ zadania 965b334 1 261b696 1 061b738 1 163b179 1 563b380 1 218b592 922 043

– wydatki bieĝÈce 965b334 1 261b696 1 061b738 1 163b179 1 563b380 1 218b592 922 043

Tabela 3 cd.

(12)

Poznañ 2011 rok

Wykonanie

2017 rok Plan na 01.01 1. 71015 Nadzór budowlany

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 1 141b284 1 229b437 1 278b564 1 277b415 1 310b593 1 324b679 1 259b000 2. Wydatki na realizacjÚ zadania 1 804b278 1 892b416 1 941b557 1 940b407 1 993b582 2 007b623 1 942 000

– wydatki bieĝÈce 1 804b278 1 892b416 1 941b557 1 940b407 1 993b582 2 007b623 1b942 000

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 662b994 662b979 662b993 662b992 682b989 682b944 683 000 4. Wskaěnik poziomu dofinansowania wydatków z budĝetu miasta 36,7% 35,0% 34,1% 34,2% 34,3% 34,0% 35,2%

– wydatki majÈtkowe 3 229b995 4 974b050 2 260b515 3 068b601 1 875b546 1 555b600 6 646 310

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 1 860b500 4 742b650 986b844 1 094b075 1 953b761 1 798b522 5 351 310 4. Wskaěnik poziomu dofinansowania wydatków z budĝetu miasta 5,1% 12,2% 2,6% 2,8% 5,2% 4,6% 12,4%

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 58b968 57b848 58b436 60b466 61b905 55b879 58 968 Tabela 3 cd.

(13)

Poznañ 2011 rok

Wykonanie

2017 rok Plan na 01.01

2. Wydatki na realizacjÚ zadania 58b968 58b035 58b436 60b466 66b351 55b879 58 968

– wydatki bieĝÈce 58b968 58b035 58b436 60b466 66b351 55b879 58 968

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 0 187 0 0 4b446 0 0

5.

85212 85502 (od 2017 r.)

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 3 008b818 3 060b159 2 879b901 2 689b980 2 683b296 2 891b299 0 4. Wskaěnik poziomu dofinansowania wydatków z budĝetu miasta 4,3% 4,4% 4,1% 3,8% 3,5% 3,1% 0,0%

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 831b841 856 883 0 0 0 0 0

2. Wydatki na realizacjÚ zadania 870b601 892b807 49 462 0 0 0 0

– wydatki bieĝÈce 870b601 892b807 49 462 0 0 0 0

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 38b760 35b924 49 462 0 0 0 0

Tabela 3 cd.

(14)

Szczecin 2011 rok

Wykonanie

2017 rok Plan na 01.01 1. 71015 Nadzór budowlany

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 876b723 876b075 894b507 984b995 1 057b071 1 105b062 1 117 000 2. Wydatki na realizacjÚ zadania 1 657b007 1 625b305 1 659b847 1 572b172 1 655b019 1 740b463 1 754 745

– wydatki majÈtkowe 0 9b848 33 000 0 0 0 0

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 780b284 749b230 765b340 587b177 597b948 635b401 637 745 4. Wskaěnik poziomu dofinansowania wydatków z budĝetu miasta 47,1% 46,1% 46,1% 37,3% 36,1% 36,5% 36,3%

– wydatki majÈtkowe 1 024b016 176b072 0 851b481 1 624b489 4 858b555 1 240 000

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 247b161 148b092 0 683b850 1 589b864 4 835b595 1 360 000 4. Wskaěnik poziomu dofinansowania wydatków z budĝetu miasta 1,2% 0,7% 0,0% 3,2% 7,1% 18,4% 5,9%

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 10 642b329 11 597b875 12 775b256 12 339b709 10 039b613 7 308b368 7 532 000 Tabela 3 cd.

(15)

Szczecin 2011 rok

Wykonanie

2017 rok Plan na 01.01 2. Wydatki na realizacjÚ zadania 10 642b329 11 597b875 12 775b256 12 339b709 10 039b613 7 308b368 7 532 000

5.

85212 85502 (od 2017

r.)

– wydatki majÈtkowe 310b212 0 0 248b788 315b130 498b704 0

1. Dotacja z budĝetu pañstwa na zadania zlecone z mocy ustaw 618b414 603b994 587b653 768b756 930b303 853b129 872 000

2. Wydatki na realizacjÚ zadania 624b360 675b887 679b961 812b336 944b549 887b479 903 139

– wydatki bieĝÈce 624b360 675b887 679b961 812b336 944b549 887b479 903 139

3. Kwota dofinansowania z budĝetu miasta 5b946 71b893 92b308 43b580 14b246 34b350 31 139

Tabela 3 cd.

(16)

Wydziaï ZarzÈdzania UW DOI 10.7172/1733-9758.2017.25.9 99 o przyczyny dofinansowania zadañ rzÈdo-

wych ib ich zróĝnicowania wymaga dodat- kowych badañ (trudnoĂci z procesem rze- telnego planowania, zdarzenia niezaleĝne od miast itp.). Wskazuje to na zïoĝonoĂÊ kategorii adekwatnoĂci.

5. Wieloletni program „Pomoc pañstwa w zakresie doĝywiania”

jako zadanie samorzÈdowo- rzÈdowe

Dla zadañ samorzÈdowo-rzÈdowych poddano z kolei analizie specyfikÚ pomiaru efektów wydatkowanych Ărodków publicznych przez sektor rzÈdowy i samorzÈdowy dla wybranego wieloletniego programu rzÈdowego „Pomoc pañstwa w zakresie doĝywiania” i jego realizacji w latach 2011–2013. Jednym z zaïÈczników ustawy budĝetowej jest czÚĂÊ poĂwiÚcona progra- mom wieloletnim. Programy te prezento- wane sÈ wedïug formuïy tzw. zadaniowego planu wydatków. Wydatki budĝetu pañstwa przypisane sÈ tu do odpowiednich pozio- mów klasyfikacji zadaniowej wedïug kryterium celu, któremu sïuĝÈ. Pomiar celów realizowany jest za pomocÈ mierników efektów w postaci tzw. produktów, rezul- tatów i mierników oddziaïywania. Program bÚdÈcy przedmiotem analizy w artykule jest umieszczony w klasyfikacji zadaniowej na poziomie dziaïania, stanowiÈcy skïadowÈ podzadania „Wspieranie osób zagroĝonych wykluczeniem spoïecznym”. Podzadanie to zaĂ stanowi jedno z szeĂciu podzadañ zadania „Pomoc i integracja spoïeczna”.

Zadanie „pomoc i integracja spoïeczna”

jest jednym z siedmiu zadañ funkcji 13.

–b „Zabezpieczenie spoïeczne i wspieranie rodziny”. ¥rodki na realizacjÚ programu wb danym roku budĝetowym umieszczone sÈ w ustawie budĝetowej w ramach czÚĂci 83 Rezerwy ogólne i celowe w „Róĝnych rozliczeniach” – rozdziaï 75818.

Program rzÈdowy przyjÚty ustawÈ zb dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc pañstwa w zakresie doĝywiania” (z póěniejszymi zmianami) ukierunkowany zostaï na wpar- cie gmin wb wypeïnianiu zadañ wïasnych o charakterze obowiÈzkowym w zakresie

doĝywiania dzieci oraz zapewnieniu posiïku osobom jego pozbawionych. Odbiorcami Programu sÈ dzieci do 7. roku ĝycia, ucznio- wie do czasu ukoñczenia szkoïy ponadgim- nazjalnej oraz osoby i rodziny znajdujÈce siÚ w sytuacji: ubóstwa, sieroctwa, bezdom- noĂci, bezrobocia, dïugotrwaïej lub ciÚĝkiej choroby, przemocy w rodzinie, wielodziet- noĂci, bezradnoĂci w sprawach opiekuñczo – wychowawczych i prowadzenia gospo- darstwa domowego, zwïaszcza w rodzinach niepeïnych lub wielodzietnych, zdarzenia losowego, sytuacji kryzysowej, w szczegól- noĂci osoby samotne, w podeszïym wieku, chore lub niepeïnosprawne. Osoby upraw- nione na mocy Programu mogÈ otrzymaÊ pomoc w formie: posiïku, Ăwiadczenia pie- niÚĝnego w postaci zasiïku celowego na zakup posiïku lub ĝywnoĂci, Ăwiadczenia rzeczowego w postaci produktów ĝywno- Ăciowych. Ponadto Program przewiduje wsparcie w zakresie tworzenia nowych lub doposaĝenia istniejÈcych punktów przygo- towania lub wydawania posiïków, jak rów- nieĝ dowozu posiïków.

Warunki udzielania dotacji celowej zbbudĝetu pañstwa na realizacjÚ Programu okreĂlajÈ udziaï wïasny gminy na poziomie nie mniejszym niĝ 40% przewidywanych kosztów realizacji zadania. Na uzasadniony wniosek wojewoda moĝe wyraziÊ zgodÚ na zwiÚkszenie dotacji, jednak pod warunkiem iĝ udziaï wïasny gminy nie moĝe byÊ niĝszy niĝ 20% przewidywanych kosztów realizacji zadania. Dotacja przyznawana jest na podstawie porozumienia z wojewodÈ, abjej wysokoĂÊ ustalana jest ze szczególnym uwzglÚdnieniem liczby dzieci i mïodzieĝy oraz innych osób wymagajÈcych pomocy wb zakresie doĝywiania, koniecznoĂci rozwoju bazy ĝywieniowej i dowozu posiïków, jak równieĝ sytuacji finansowej gminy.

Udziaï Gminy Miasto Szczecin w realizacji Programu oraz pomiar efektów wydatkowania Ărodków prezentuje tabela 4.

Analiza realizacji zadania wskazuje na speïnienie przez gminÚ kryterium finansowania Programu ze Ărodków wïasnych wblatach 2011–2017 na poziomie od 27,7%

do 52,3% poniesionych na ten cel wydat- ków.Na podstawie rozporzÈdzenia Rady Ministrów w sprawie realizacji wielolet-

(17)

Tabela 4. ¥rodki finansowe oraz wybrane mierniki efektów wydatkowania Ărodków publicznych w latach 2011–2017 w budĝecie pañstwa i w mieĂcie Szczecin dla programu „Pomoc pañstwa w zakresie doĝywiania”

Lp.

Program rzÈdowy /Zadanie samorzÈdowo-rzÈdowe

2011 rok 2012 rok 2013 rok 2014 rok 2015 rok 2016 rok 2017 rok

Plan (w tys. zï)

Wykon.

(w tys. zï) Wyk. % Plan (w tys. zï)

Wykon.

(w tys. zï)Wyk. % Plan (w tys.

zï) Wykon.

(w tys.

zï) Wyk. %

Plan (w tys.

zï) Wykon.

(w tys.

zï) Wyk. %

zï) Wykon.

(w tys.

zï) Wyk. %

zï) Wykon.

(w tys.

zï)

Wyk. % Plan (w tys. zï)

1. BUD¿ET PASTWA

Funkcja 13. Zabezpieczenie spoïeczne i wspieranie rodziny

Program wieloletni „Pomoc pañstwa w zakresie doĝywiania”

Wydatki budĝetu pañstwa – Wojewodowie – czÚĂÊ 85

551b749 547b597 99,2% 553b245 549b081 99,2% 555b130 553b331 99,7% 550b000 542b172 98,6% 550b000 543b646 98,8% 549b995 516b628 93,9% 550 000

Mierniki:

– liczba osób objÚtych doĝywianiem – w mln

2,0 1,9 96,7% 2,0 1,9 95,0% 1,8 1,9 105,6% 2,0 1,8 90,0% 2,0 1,7 85,0% 1,8 1,5 84,4% 1,8

2. BUD¿ET MIASTA SZCZECIN

Sfera: Pomoc spoïeczna i ochrona zdrowia Program posiïek dla

potrzebujÈcych Wydatki na realizacjÚ

zadania 6b043 5b952 98,5% 6b383 5b762 90,3% 5b962 5b774 96,9% 6b559 6b493 99,0% 6b678 6b524 97,7% 8b122 5b941 73,1% 7 495

– z Ărodków wïasnych 2b272 2b238 98,5% 2b830 2b209 78,1% 2b522 2b337 92,7% 3b021 2b954 97,8% 3b145 2b991 95,1% 3b808 1b648 43,3% 3 917 – z dotacji celowej

z budĝetu pañstwa 3b771 3b715 98,5% 3b554 3b554 100,0% 3b440 3b437 99,9% 3b538 3b538 100,0% 3b533 3b533 100,0% 4b314 4b293 99,5% 3 578

(18)

Udziaï dotacji na

realizacjÚ Programu 62,4% 62,4% 100,0% 55,7% 61,7% 110,8% 57,7% 59,5% 103,2% 53,9% 54,5% 101,0% 52,9% 54,1% 102,4% 53,1% 72,3% 136,1% 47,7%

Mierniki:

– liczba uczestników 828 707 85,4% 828 712 86,0%

– liczba dorosïych korzystajÈcych z doĝywiania w ramach programu

5b759 5b650 98,1% 6b200 6b170 99,5% 5 759

– liczba dzieci korzystajÈcych z doĝywiania w ramach programu

3b000 3b000 100,0% 4b000 3b834 95,9% 3 000

– liczba osób korzystajÈcych z programu „GorÈcy posiïek dla seniora”

155 155 100,0% 55 55 100,0% 55

– Ăredni koszt jednego

posiïku 5,40 zï 5,40 zï 100,0% 5,70 zï 6,00 zï 105,3% 6,00 zï 6,00 zï 100,0% 6,10 zï 6,10 zï 100,0% 6,10 zï 6,10 zï 100,0% 6,10 zï – liczba osób

korzystajÈcych z doĝywiania w stosunku do liczby mieszkañców

0,7% 0,7% 100,0%

– liczba osób korzystajÈcych z doĝywiania w stosunku do liczby osób korzystajÈcych z pomocy spoïecznej

11,4% 11,4% 100,0%

– Ăredni koszt zadania

na 1 mieszkañca 14,88 zï 14,66 zï 98,5% 14,58 zï 14,12 zï 96,8% 16,08 zï 15,91 zï 98,9% 16,41 zï 16,03 zï 97,7%

½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie sprawozdañ rocznych z wykonania budĝetu pañstwa i budĝetu miasta