Mariusz Kwiatkowski
Uniwersytet Zielonogórski
KONKURS JAKO INSTYTUCJA FASADOWA. ANALIZA OCEN FORMUŁOWANYCH PRZEZ UCZESTNIKÓW PROCESÓW KADROWYCH W SEKTORZE PUBLICZNYM
Przedmiotem analiz jest postrzeganie konkursów na stanowiska kierownicze w sektorze publicznym przez ich organizatorów, uczestników i bezpośrednich obserwatorów. Przepro- wadzone badania wskazują dość jednoznacznie, że są one uznawane za instytucję fasadową.
Ich przebieg jest, w opinii badanych, niezgodny z przyjętymi założeniami i ofi cjalnymi de- klaracjami. W artykule przedstawiam przejawy i analizuję przyczyny takiego stanu rzeczy.
Dokonuję także oceny opisywanej sytuacji z punktu widzenia zasad merytokracji kadrowej oraz sprawności sektora publicznego.
Poszukuję odpowiedzi na pytanie dotyczące potrzeby i możliwości stosowania konkursu jako efektywnego i wiarygodnego trybu doboru kadr kierowniczych w sektorze publicznym.
Uwzględniam przy tym kontekst społeczno-kulturowo-polityczny, który stawia aktorów spo- łecznych w specyfi cznej sytuacji, nazywanej przeze mnie „zderzeniem reguł”. Organizatorzy i uczestnicy konkursów przeżywają bowiem swoiste dylematy związane z niezgodnością reguł obowiązujących w życiu prywatnym i w sferze publicznej.
Główne pojęcia: merytokracja kadrowa; instytucja; konkursowy nabór kadr; sektor pu- bliczny.
Wprowadzenie
Przedmiotem analiz jest konkursowy tryb naboru na stanowiska kierownicze w sektorze publicznym. Inspiracją do podjęcia tego zagadnienia jest interesujący paradoks. Konkurs, z jednej strony, jest zalecanym przez specjalistów, formalnie obowiązującym w licznych instytucjach i coraz powszechniej stosowanym sposo- bem naboru, ale z drugiej strony nie cieszy się wysoką wiarygodnością.
Zagadnienie konkursu podjąłem w ramach badań nad barierami merytokracji ka- drowej1. Termin merytokracja kadrowa odnoszę do systemu reguł i związanych z nimi działań, w wyniku których stanowiska kierownicze są obsadzane przez osoby najlepiej merytorycznie przygotowane do pełnienia swoich ról. Badania te wskazują dość jednoznacznie, że konkursy są postrzegane przez ich organizatorów, uczest-
Instytut Socjologii, e-mail: mariusz.tak@wp.pl
1 Artykuł powstał w ramach realizacji projektu „Bariery instytucjonalizacji merytokratycznych reguł doboru kadr kierowniczych w sektorze publicznym w Polsce” fi nansowanego ze środków Mi- nisterstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w latach 2007–2009 (N N116 2127 33). Całość analiz dotyczących barier merytokracji kadrowej została zamieszczona w publikacji książkowej (Kwiat- kowski 2011).
ników i bezpośrednich obserwatorów jako instytucja fasadowa. Ich przebieg jest zwykle, według opinii badanych osób, niezgodny z przyjętymi założeniami i ofi cjal- nymi deklaracjami. W artykule przedstawiam przejawy i analizuję przyczyny takiego stanu rzeczy. Oceniam także konsekwencje opisywanej sytuacji z punktu widzenia zasad merytokracji kadrowej oraz sprawności sektora publicznego.
Artykuł składa się z trzech części. W pierwszej charakteryzuję konkurs jako in- stytucję społeczną. Przedstawiam ideę, główne zasady organizacji konkursów oraz założenia teoretyczne i metodologiczne relacjonowanych badań, a następnie wska- zuję warunki skutecznego działania instytucji społecznej, jaką jest konkurs.
W drugiej części, na podstawie wywiadów z uczestnikami, organizatorami i ob- serwatorami konkursów, opisuję i wyjaśniam rozbieżności między ofi cjalnymi a rze- czywistymi regułami ich przebiegu.
W trzeciej części, rozważając potrzebę i szanse stosowania konkursu jako owoc- nego i wiarygodnego trybu doboru kadr kierowniczych w sektorze publicznym, re- konstruuję ujawniane przez uczestników procesów kadrowych sposoby myślenia o tej kwestii. Przyjmuję bowiem założenie, że jednym z warunków sprawnego funk- cjonowania danej instytucji jest jej postrzeganie i ocena przez osoby, które mają jej podlegać.
W zakończeniu artykułu podsumowuję ustalenia w nim zawarte, a także zasta- nawiam się nad czynnikami, które mogą sprzyjać usprawnieniu i uwiarygodnieniu konkursów oraz strategiami badawczymi, które najlepiej służą formułowaniu traf- nych diagnoz dotyczących konkursu jako instytucji społecznej.
Konkurs w perspektywie instytucjonalnej
Konkursowy tryb naboru na stanowisko kierownicze polega na stosowaniu zasa- dy równych szans i merytorycznych kryteriów oceny oraz przejrzystości przebiegu tego procesu w celu wyłonienia spośród kandydatów osób najlepiej przygotowanych do pełnienia danej funkcji. Konkursy różnią się między sobą pod wieloma względa- mi. Mogą mieć charakter otwarty (konkursy zewnętrzne) lub zamknięty (konkursy wewnętrzne), obligatoryjny lub fakultatywny, jedno- lub wieloetapowy (Duraj 2001:
16). Ich wspólną cechą jest dążenie do osiągnięcia optymalnego efektu dzięki współ- pracy członków komisji, według jasno ustalonych zasad.
Zalety i wady konkursów
Wielu autorów podkreśla zalety tego rozwiązania. Najważniejsze z nich to:
(1) Obiektywizacja procesu doboru (Kabaj 1982: 7; Duraj 2001: 11). Konkursy osłabiają rolę czynników subiektywnych, niemerytorycznych, takich jak wpływ grup nieformalnych, sympatii i powiązań towarzyskich, rodzinnych czy politycznych, a wzmacniają znaczenie kwalifi kacji, kompetencji i doświadczenia zawodowego.
(2) Realizacja zasady równego dostępu do służby publicznej (Skwarło 2008:
41–42). Konkursy mają najczęściej charakter otwarty, a informacje o nich są pu- blikowane. Dają więc szansę uczestnictwa wszystkim, którzy spełniają określone kryteria formalne.
(3) Poszerzenie zakresu kontroli społecznej nad procesem doboru (Duraj 2001: 11). W komisjach konkursowych zasiada najczęściej kilka osób. Są w nich re- prezentowane różne kategorie społeczne i punkty widzenia. Kryteria oceny są prze- ważnie jawne, a członkowie komisji mają prawo wyrażania własnych opinii.
(4) Podniesienie motywacji do podejmowania starań o stanowisko kierowni- cze (Kabaj 1982: 14). Konkursy prowadzone zgodnie z założeniami stanowią zachę- tę dla dobrze wykwalifi kowanych kandydatów do uczestnictwa w zabiegach o uzy- skanie wyższego stanowiska. To stwarza w efekcie szansę na podniesienie jakości kadr kierowniczych.
(5) Zwiększenie poczucia własnej wartości i samodzielności zwycięskiego kandydata (Skwarło 2008: 41–42). Zwycięzca konkursu ma silniejszą legitymację do pełnienia swojej funkcji niż w przypadku innego trybu naboru. Daje to mu więk- sze poczucie niezależności i odporność na nieformalne naciski. Dzięki temu konkurs przyczynia się do usprawnienia zarządzania.
Biorąc pod uwagę wymienione zalety, zakłada się, że upowszechnienie kon- kursów może przyczynić się do podniesienia jakości administracji publicznej i do zwiększenia sprawności przedsiębiorstw państwowych, komunalnych i spółek Skar- bu Państwa. Andrzej Kojder uznaje konkurs za jedyny właściwy sposób doboru:
„Odpowiedni dobór kadr urzędniczych może zapewnić jedynie konkursowy tryb przyjmowania na stanowiska urzędnicze i wyeliminowanie wszelkich odstępstw od tej zasady” (Kojder 2003: 25).
Wśród wad konkursu jako trybu doboru kadr kierowniczych wymienia się naj- częściej trzy jego właściwości:
(1) Znaczne wydłużenie czasu doboru (Kabaj 1982: 9; Duraj 2001: 11). Długi okres oczekiwania na wyniki postępowania konkursowego może negatywnie wpły- nąć na proces zarządzania daną jednostką w okresie przejściowym.
(2) Wysokie koszty (Duraj 2001: 11). Wynikają one najczęściej z konieczności korzystania z usług ekspertów.
(3) Trudności w ocenie tzw. „cech miękkich” (Duraj 2001: 11). Przedmiotem oceny komisji konkursowych są nie tylko formalne kwalifi kacje kandydatów, ale także ich kompetencje oraz cechy osobowości. Członkowie komisji mogą mieć w związku z tym rozbieżne opinie na temat kandydatów ze względu na niemierzal- ność niektórych oczekiwanych cech.
Najistotniejszym problemem związanym z upowszechnieniem konkursów jest ich wiarygodność. Metoda doboru, która według założeń, wydaje się optymalna, może w praktyce dalece od nich odbiegać lub być postrzegana jako niezgodna z wy- mogami formalnymi. Wypaczenie idei konkursu, prowadzące do osłabienia jego wiarygodności może wynikać z niezrozumienia jego istoty. Przykładem jest trak- towanie konkursu nie tyle jako metody selekcji, której celem jest wyłonienie osób o najlepszych predyspozycjach spośród grona konkurujących pretendentów, ile jako sposobu weryfi kacji formalnego przygotowania kandydatów i przydatności do zaj- mowania stanowiska kierowniczego (Duraj 2001: 12). Stosując to drugie podejście, co zdaniem Tomasza Duraja ma miejsce znacznie częściej, dopuszcza się możliwość organizacji konkursu z udziałem tylko jednego kandydata (tamże).
Opisana sytuacja wskazuje, że pojęcie konkursu może być bardzo „pojemne”
i że nazwanie w ten sposób procedury doboru nie musi świadczyć o przestrzeganiu zasady równości, oceny merytorycznej i przejrzystości. Historia konkursów w Pol- sce pokazuje, że ich formalne wprowadzenie nie gwarantuje oczekiwanych efektów.
W drugiej połowie lat osiemdziesiątych XX wieku przeprowadzono około 2 tys.
konkursów na stanowiska dyrektorów przedsiębiorstw państwowych. Analizy przed- stawione przez Jerzego Świderskiego pokazują, że nie spowodowały one istotnych zmian w strukturze kadr kierowniczych. Najczęściej spotykanym przypadkiem dy- rektora nadal był mężczyzna w wieku 45–50 lat, członek PZPR. Osoby młodsze sta- nowiły 5%, a kobiety 12% nowo wybranych dyrektorów (Świderski 1990: 91–92).
Autor opracowania dotyczącego konkursów z lat osiemdziesiątych zauważa, że ich przebieg i efekty utwierdzały potencjalnych kandydatów w przekonaniu o ich for- malnym charakterze i zniechęcały do uczestnictwa (Świderski 1990: 91–92).
Instytucja jako układ reguł i działań
Zagadnienie konkursów podejmuję tutaj z perspektywy instytucjonalnej. Ozna- cza to, że konkurs jest przeze mnie analizowany jako swego rodzaju instytucja spo- łeczna. Instytucja – ujmowana najogólniej z punktu widzenia wybranej perspekty- wy – jest układem reguł i działań. Z jednej strony, instytucje stanowią „reguły gry”, czyli ustalone i obowiązujące ograniczenia działań, zakazy, nakazy, normy. Z drugiej zaś, tworzą je działania mniej lub bardziej zgodne z owymi regułami.
Takie rozumienie instytucji oparte jest na przekonaniu, że jej cechą konstytutyw- ną jest rzeczywista, a nie tylko założona, regulacja ludzkich zachowań. Zarysowana tutaj bardzo ogólnie defi nicja odzwierciedla podejście charakterystyczne dla nowego instytucjonalizmu, który obejmuje analizą zarówno formalne, jak i nieformalne regu- ły oraz związane z nimi działania.
Pierwszą wspólną cechą defi nicji instytucji formułowanych przez nowych insty- tucjonalistów jest określanie ich jako „reguł gry”. Termin reguła okazuje się jed- nym z podstawowych we współczesnej perspektywie instytucjonalnej. Ma on, z jed- nej strony, sens opisowy, odnosząc się do regularności (prawidłowości) zachowań ludzkich. Ale ma także silny odcień normatywny, w tym sensie, że „nie jest zwykłą obserwowalną (behawioralną) regularnością (zbieżnością) zachowań ludzkich, ale taką prawidłowością, która dla osób dostrzegających ją jest dobrym powodem do działania (poszanowania reguły, kierowania się regułą)” (Wołek 2004: 22).
W socjologii termin ten odnosi się do obowiązującego sposobu działania (Dur- kheim 1999: 8). Jego zakres znaczeniowy jest więc bliski terminowi norma jako zobowiązanie, zakaz, nakaz, ograniczenie. Najczęściej jednak jest rozumiany szerzej jako nazwa obejmująca swym zakresem nie tylko środki wiodące do celu (normy), ale także cele godne pożądania (wartości) [np. Sztompka 2002].
Druga istotna właściwość defi nicji instytucji formułowanych przez neoinstytu- cjonalistów dotyczy związku między regułami a działaniami. Kwestię tę podej- muje Andre Lecours, który instytucjami nazywa „zbiór wzajemnie powiązanych reguł i działań rutynowych” (Lecours 2005: 5). Podobną defi nicję proponują Paul DiMaggio i Walter W. Powell, nazywając instytucje „złożonym zestawem reguł,
standardów i działań” (DiMaggio i Powell 1991: 7). Douglass North, z kolei, określa je jako zasady gry lub ograniczenia, które kształtują interakcje. Zadaniem instytu- cji jest więc ograniczanie dokonywanych przez jednostki wyborów: „Instytucje to stworzone przez człowieka ograniczenia, które strukturyzują interakcje polityczne, ekonomiczne i społeczne” (podaję za Skąpską 1999: 324).
Związek między regułami a działaniami w ujęciu instytucjonalnym polega więc na tym, że podejmując działanie jednostka ma świadomość ograniczeń nakładanych na nią przez obowiązujące reguły. „Reguły określają, jakie zachowanie jest prawi- dłowe w danych, konkretnych warunkach. Są one intersubiektywnie podzielane przez uczestników danej zbiorowości i w ten sposób nabierają charakteru zbiorowe- go atrybutu” (Gąciarz 2004: 27–28). Staje się to możliwe w wyniku internalizacji przez jednostki tych wartości i norm kulturowych, które są od nich oczekiwane jako partnerów interakcji (Skąpska i Ziółkowski 1998: 317). Dzięki temu instytucje re- dukują niepewność w relacjach międzyludzkich (Nee 1998: 8), czyniąc je bardziej przewidywalnymi (Chmielewski 1995: 9) i stanowią podstawę ładu społecznego (Skąpska i Ziółkowski 1998: 317).
Instytucje są w związku z tym nazywane „trzecią stroną” (termin Clausa Of- fego 1995). Podsuwają bowiem uczestnikom gry wzorce działania. Umowa między aktorami, stronami gry, nie byłaby możliwa bez odwołania się przez nich do insty- tucji jako niepersonifi kowanej „trzeciej strony”. Instytucje podsuwają uczestnikom gry pewne wzorce działania, pomagając im w uzyskaniu „optymalnego i stabilnego rezultatu” (Federowicz 2004: 68–69). „»Wartość dodana« instytucji polega więc na wyartykułowaniu specyfi ki oddziaływania otoczenia poprzez obecność „niemego świadka” każdej sytuacji społecznej, co zasadniczo wpływa na oczekiwania i decyzje aktorów” (Federowicz 2004: 125–126).
Instytucje jednak nie tylko ograniczają, ale też ukierunkowują aktywność.
W związku z tym niektórzy autorzy podkreślają, że instytucje mają charakter du- alny. Michał Federowicz wyjaśnia tę właściwość następująco: „Instytucje odnoszą się wprawdzie do wszelkiego rodzaju norm, w tym zarówno do norm prawnych, jak i wszelkich reguł gry, ale jednocześnie są otwarte na strategiczne działania akto- rów, czyli na czynione na użytek konkretnych działań „uzasadnienia celowościowe”.
Starają się respektować ograniczenia zawarte w normach czy regułach postępowa- nia, ale też dają przestrzeń dla ich dostosowania do konkretnych potrzeb strategii ak- tora” (Federowicz 2004: 126). Związek między regułami a działaniami można więc najkrócej ująć w ten sposób, że reguły tworzą ramy dla działań aktorów społecznych (Jepperson 1991: 146).
Trzecia specyfi czna cecha podejścia instytucjonalnego, na którą chciałbym zwrócić uwagę, polega na akcentowaniu związku między sferą idei a powstawa- niem i rozwojem instytucji. Cecha ta wiąże się z założeniem, że instytucje zawsze w pewnym stopniu znajdują się w procesie tworzenia się, negocjowania, zmiany i zaniku (Skąpska i Ziółkowski 1998: 319). Związek ten polega przede wszystkim na tym, iż instytucje odzwierciedlają dążenia podmiotów, które je tworzą. Mark Blyth defi niuje instytucje jako „skrystalizowane idee dotyczące sposobu organizacji rze- czywistości”. Czym są wobec tego idee? Są one wyrazem zbiorowych preferencji
(Blyth 2006: 313) i formą konceptualizacji interesów, postaw, przekonań, poglądów różnych zbiorowości społecznych, i jako takie mogą stać się motorem procesu in- stytucjonalizacji: „Pełnią bowiem rolę uzasadnień i wyznaczają cele podejmowania aktywności politycznej, której wyrazem stają się partie, normy prawne i polityczne oraz organy i struktury prawa” (Rubisz 2006: 6). Kluczowa rola idei polega więc na kształtowaniu polityki (Peters 2007: 73).
Konkurs jako instytucja społeczna
Konsekwencją takiego rozumienia instytucji jest określona koncepcja jej funkcji regulacyjnej i zmian instytucjonalnych. Instytucja może pełnić funkcję regulacyjną, jeśli aktorzy społeczni przypisują jej odpowiednie znaczenie, jeśli uznają obowiązujące w niej reguły za zgodne z własnymi wartościami, sposobami myślenia, oczekiwaniami itp. (Chmielewski 2011: 263). Przyjmuję w związku z tym założenie, że warunkiem skutecznego pełnienia ustalonych funkcji przez konkurs jako instytucję społeczną jest sposób postrzegania go przez aktorów społecznych.
Organizatorzy konkursów, członkowie komisji konkursowych, kandydaci do stanowisk tym rzetelniej i uczciwiej będą realizowali swoje zadania, im bardziej będą przekonani do idei konkursu i im bardziej będą akceptowali reguły formalne według których konkurs ma przebiegać.
Powyższe założenia brałem pod uwagę prowadząc badania nad konkursami w ramach szerszej problematyki dotyczącej barier merytokracji kadrowej. Cel oma- wianych badań został zrealizowany poprzez wykonanie trzech zasadniczych zadań badawczych (celów cząstkowych). Każde z nich odpowiadało jednemu z wyróż- nionych aspektów instytucjonalizacji. Zadania badawcze polegały zatem na iden- tyfi kacji, opisie i wyjaśnieniu barier instytucjonalizacji reguł merytokracji kadrowej w trzech wyróżnionych wymiarach:
1) Ustanawiania (defi niowania, artykułowania) – merytokracja kadrowa jako idea.
2) Wprowadzania w życie (ustalania procedur formalnych) – merytokracja ka- drowa jako zestaw procedur.
3) Stosowania w praktyce (podejmowania decyzji kadrowych) – merytokracja kadrowa jako zestaw działań.
Badania dotyczące konkursów na stanowiska kierownicze dotyczyły przede wszystkim trzeciego z wyróżnionych wymiarów – działań związanych z obsadza- niem stanowisk kierowniczych. W celu ustalenia reguł, mechanizmów, okoliczności i sposobów postrzegania decyzji kadrowych, w latach 2008–2009 przeprowadzono 54 wywiady z osobami zaangażowanymi na kilka sposobów w tego typu działania.
Rozmówcami były – najogólniej rzecz ujmując – osoby występujące w roli decyden- tów lub pretendentów do stanowisk, czyli uczestnicy, a w niektórych przypadkach świadkowie procesów decyzyjnych. Rozmówcy byli dobierani w sposób celowy, według następujących kryteriów:
1) zatrudnienie (obecnie lub w przeszłości) w sektorze publicznym na stanowisku kierowniczym lub pełnienie ważnych funkcji publicznych (radny, parlamentarzysta), 2) doświadczenie w zakresie doboru na stanowiska kierownicze w sektorze pu- blicznym (w roli decydenta lub pretendenta do stanowiska),
3) posiadanie wiedzy na temat konkretnych przypadków kontrowersyjnych decy- zji kadrowych w jednostkach organizacyjnych sektora publicznego,
4) zróżnicowane poglądy i zróżnicowana przynależność polityczna.
Uzyskanie zgody na szczerą, elektronicznie rejestrowaną rozmowę na ustalone tematy było trudne. Rozmówcy obawiali się, że ujawnienie autorstwa przekazywa- nych relacji i krytycznych opinii mogłoby im zaszkodzić. Większość osób badanych oczekiwała w związku z tym, że ich dane personalne nie będą ujawniane.
Druga trudność, związana z doborem rozmówców, wynikała z obawy dotyczącej wiarygodności przekazywanych informacji. Wybór w związku z tym został ograni- czony do osób znanych przeprowadzającym wywiady. Omawiano poza tym tylko takie przypadki kontrowersyjne, które miały potwierdzenie w innych źródłach (me- dia, inne relacje bezpośrednie).
Opracowując scenariusz wywiadów, których osią tematyczną miały być decyzje kadrowe, kierowałem się wymienionymi wyżej założeniami. Najważniejsze z nich dotyczyły interakcyjnego aspektu strategii personalnych, czyli koncepcji uczestni- ków procesów kadrowych dotyczących reguł doboru kandydatów na stanowiska kierownicze. Koncepcje obsadzania lub zdobywania stanowiska w sektorze publicz- nym kształtują się bowiem w toku interakcji z innymi uczestnikami procesów spo- łecznych. Uznałem, że w procesie wymiany informacji i opinii powstaje wiedza na temat obowiązujących reguł, uwarunkowań i mechanizmów podejmowania decyzji.
Założyłem także, że konstatacja tego co „faktyczne” prowadzi do uświadomienia sobie tego, co możliwe i obowiązujące.
Scenariusz został ułożony według zasady „od ogółu do szczegółu” i „od historii do współczesności”. Rozmówcy byli proszeni o wypowiedzi dotyczące następują- cych zagadnień:
1) Porównanie polityki kadrowej w PRL i III RP.
2) Porównanie sektora publicznego z prywatnym pod kątem stosowania kryte- riów merytorycznych w procesie doboru kadr kierowniczych.
3) Porównanie pod tym samym względem poszczególnych działów sektora publicznego (administracja centralna, instytucje samorządowe, spółki Skarbu Pań- stwa).
4) Porównanie i ocena partii politycznych w Polsce jako podmiotów kształtują- cych politykę kadrową.
5) Opinie na temat mechanizmów rządzących podejmowaniem decyzji kadro- wych w sektorze publicznym.
6) Opis własnych doświadczeń związanych z podejmowaniem decyzji kadro- wych, opis kontrowersyjnych decyzji.
7) Ocena konkursów na stanowiska kierownicze z punktu widzenia zasady przej- rzystości i skuteczności selekcji.
8) Poglądy respondentów dotyczące preferowanych sposobów i kryteriów dobo- ru kadr.
Ofi cjalne a rzeczywiste reguły przebiegu konkursów
Konkursy można uznać za przejaw merytokracji kadrowej, rozumianej tutaj jako system reguł i związanych z nimi działań, w wyniku których stanowiska kierownicze są obsadzane przez osoby najlepiej merytorycznie przygotowane do pełnienia swo- ich ról. Idea konkursu polega bowiem – jak już wspomniałem – na zagwarantowaniu wszystkim pretendentom spełniającym określone wymogi równych szans w dostępie do danego stanowiska oraz na uznaniu kompetencji kandydatów za zasadnicze kry- terium ich oceny. Poza tym, konkurs jako przedsięwzięcie zbiorowe stwarza większe szanse kontroli nad procesem doboru kadr, a tym samym służy przejrzystości decyzji kadrowych.
Konkursy w ocenie uczestników procesów kadrowych
Przyjmując powyższe założenia, zaproponowałem rozmówcom przeprowadzenie ogólnej i szczegółowej oceny konkursowego trybu doboru na stanowiska kierow- nicze. Większość z nich miała za sobą różnorodne doświadczenia związane z tego typu przedsięwzięciami. Zasadna w związku z tym była prośba o wyrażenie opinii na temat wartości i znaczenia konkursu jako trybu naboru na stanowiska kierowni- cze. Rozmówcy zostali poproszeni także o przedstawienie osobistych doświadczeń związanych z konkursami. Niektórzy z nich konkurowali o stanowiska kierownicze lub byli członkami komisji konkursowych, inni natomiast zdobyli wiedzę na temat przebiegu konkursów dzięki bezpośrednim kontaktom z ich uczestnikami.
Analiza wypowiedzi zawierających oceny konkursów dotyczyła trzech zasad- niczych zagadnień: (1) ogólnej oceny konkursów jako trybu naboru na stanowiska kierownicze, (2) oceny wskazanych przez rozmówców przykładów konkursów, (3) opinii rozmówców na temat potrzeby i możliwości upowszechnienia trybu konkur- sowego w sektorze publicznym.
Ogólna ocena wartości i znaczenia trybu konkursowego jest dość jednoznaczna.
Analiza zebranych wypowiedzi uzasadnia stwierdzenie, że uczestnicy i świadkowie konkursów uznają je za instytucję fasadową. Fasadowość w tym przypadku polega na tym, że istnieje poważna rozbieżność między deklarowanymi celami, założenia- mi, procedurami a rzeczywistym przebiegiem i rezultatami konkursów. Informatorzy przedstawiają wiele argumentów na rzecz powyższej tezy. W tym miejscu weźmie- my pod uwagę argumenty o charakterze ogólnym, odnoszące się do idei konkursu oraz do rozdźwięku między deklaracjami a rzeczywistymi funkcjami konkursów.
Rozmówcy, proszeni o wyrażenie ogólnej opinii na temat konkursów, najczęściej używali określenia „fi kcja”, a oprócz tego takich słów, jak: pozór, spektakl, ściema, lipa, forma, hipokryzja itp. Określenia te jednoznacznie wskazują na uznawanie tej formy naboru nie tylko za niedoskonałą:
Jest to jedna wielka, jedna wielka fi kcja te konkursy. Mydlenie ludziom oczu, takie, takie zaklinanie rzeczywistości (w 3)2.
2 W nawiasach podaję numery cytowanych wywiadów.
Bardzo często konkursy są fi kcją, pozorowaniem naboru. Żadne formalne kryteria nie roz- wiążą do końca tego problemu (w 42).
Był konkurs taki, jak wszędzie, taki, jak wszędzie […]. Dzisiaj, powiem tak: konkursy to ściema, ściema i koniec. Wszędzie, wszędzie, nie wierzę, bo jak patrzę, kto zostaje tam jeszcze wyżej... (w 6).
…jakaś forma, którą muszą odprawić po to, żeby legalnie zatrudnić wybranego przez siebie wcześniej kandydata (w 42).
Ludzie inni nie wiedzą o tym, ale ci, którzy znali ich bliżej wiedzą, że […] coś tu jest nie tak.
To są właśnie konkursy, bo ten człowiek, nie wiem zrobił dla nich ulotki wyborcze, bo coś tam […] to jest fi kcją, wielką fi kcją. Im bardziej się ludzi poznaje z tego środowiska, tym więcej jest takich przypadków, niestety (w 10).
…te konkursy to lipa. Powinno być ogłoszenie i wójt decyduje, kogo przyjmuje. Konkursy to tylko biurokracja (w 51).
Oprócz określeń wskazujących na fi kcyjny charakter konkursów, w tych kilku krót- kich przykładach krytycznych wypowiedzi, pojawiają się inne istotne wątki. Jest to przekonanie o powszechnym występowaniu nieprawidłowości i zakłamania w naborze konkursowym, a także pogląd dotyczący nieskuteczności procedur for- malnych.
Rozmówcy proszeni byli o uzasadnienie formułowanych ocen. Niektórzy z nich w sposób ogólny opisywali zidentyfi kowane przez siebie mechanizmy, inni podawali konkretne przykłady konkursów, których byli uczestnikami, głównie jako pretenden- ci do stanowisk. Rozmówcy zgodnie przyznają, że procedury konkursowe zawsze można obejść. Co więcej, ich organizatorzy i uczestnicy dysponują licznymi techni- kami omijania lub korygowania wymogów formalnych:
Zawsze można to obejść. Jeśli ktoś ma tam, że tak powiem jakieś znajomości i wsparcie w różnych punktach, to wiadomo, że w takiej komisji biorą udział przedstawiciele i z kurato- rium, i z organu prowadzącego […], i z placówki samorządu. No, to wiadomo, jeżeli ktoś ma wsparcie to jest mu troszeczkę prościej (w 25).
Uczestnicy i obserwatorzy konkursów twierdzą, że istotną rolę w ocenie kandydatów odgrywają powiązania między nimi a członkami komisji lub ich mocodawcami:
… chciałoby się powiedzieć, że […] kwalifi kacje, […] przyglądając się temu wszystkiemu […] czasami jednak powiązania osobiste. Nie wiem czy polityczne, bo szczerze mówiąc do żad- nej partii nie przynależę i nigdy tak nie rozpatrywałam, ale […] odnoszę tak wrażenie, że w nie- których przypadkach są to powiązania osobiste, być może też i polityczne, ale to formalnie i tak te osoby muszą przystąpić do konkursu. Kwestia na ile mają wsparcie gdzieś tam wśród komisji i czy to wystarczy. Myślę, że takie coś też jest. […] ale to się zawsze wyrównuje, bo ktoś ma wsparcie polityczne, ktoś ma wsparcie właśnie w kadrze, ktoś ma gdzieś tam i w zasadzie jest to wypośrodkowane i da się to przejść (w 25).
Wybór kandydata na stanowisko dyrektora jest wynikiem układów, pewnych kalkulacji, które dzieją się poza szkołą (w 29).
… z tego co słyszę od znajomych, to są konkursy, ale wygrywają ci, którzy mają wygrać, zwłaszcza na stanowiskach kierowniczych na szczeblu województwa (w 36).
„Wsparcie”, którym cieszy się dany kandydat, może polegać, między innymi, na następującej sekwencji działań: najpierw jest wybrana osoba, która zdaniem decy- dentów spełnia określone oczekiwania, a potem dopiero ustala się, w jakim trybie powinna być „wybrana”. Jeżeli jest to tryb konkursowy, to kolejny krok polega na
„bezpiecznym” przeprowadzeniu konkursu, to znaczy takim, który gwarantuje wy- bór ustalonego wcześniej faworyta. W wielu wypowiedziach poruszany jest wątek dopasowywania warunków konkursu do osoby:
…teraz to się robi bardzo sprytnie, dopasowuje się warunki konkursu do konkretnej osoby, do wykształcenia, umiejętności, do wieku nawet. Wszystko w porządku jest w papierach, my wiemy, że nie…(w 10).
…mimo tego, iż konkurs jest formalnie przeprowadzony, to tak naprawdę można ten kon- kurs ustawić pod konkretną osobę, poprzez choćby to, w jaki sposób określa się wymagania w odniesieniu do danej osoby […] nagminne jest to, że ustawia się wymagania pod konkretnego kandydata, i dotyczy to głównie jednostek samorządu terytorialnego i jednostek organizacyj- nych gmin, starostw, czy województw samorządowych, i tam […] takie, takie sytuacje zdarzają […].To jest raczej norma i pod konkretną osobę ustawiane są wymogi konkursowe (w 42).
…w mojej ocenie warunki konkursu opisuje się w taki sposób, że od razu wiadomo, że konkurs jest pisany pod określonego kandydata, że praktycznie warunki, które są stawiane do wypełnienia tych podstawowych założeń konkursowych, są tak szczegółowe i tak drobiazgowe, że w zasadzie mało można znaleźć osób, które by spełniały te kryteria (w 1).
Dodatkową możliwością manipulacji, jaką dysponują organizatorzy konkursów, jest wprowadzenie do profi lu oczekiwanych kompetencji tak zwanych cech miękkich, które są trudno mierzalne lub wręcz niemierzalne, ale dają szansę wskazania fawo- ryta jako osoby, która te właśnie walory posiada:
…powołuje się zespół konkursowy, w związku z tym są elementy, które da się obiektywnie zmierzyć, ale są elementy, które są subiektywne, nie da się je bezpośrednio zmierzyć (w 1).
…dyrektor do spraw pracowniczych, dla mnie to jest takie stanowisko, gdzie dosyć łatwo zmienić ludzi, w sensie takim, że tu szczególnych kwalifi kacji nie potrzeba (w 1).
Odpowiednie przygotowanie ogłoszenia o konkursie, uwzględniające z jednej strony specyfi czne cechy wytypowanego kandydata, a z drugiej strony akcentujące znacze- nie tzw. cech miękkich, ułatwia komisji zachowanie pozorów poprawności, zgodno- ści z procedurami:
Z obserwacji, tak jak widać, takie słowo funkcjonuje jak łupy polityczne […] w tym sensie, niestety. Mimo organizowanych konkursów wygrywają te osoby, które, znaczy pro forma tych konkursów, czyli ofi cjalnie wszystko jest w porządku, a wygrywają te osoby, które mają wygrać […]. To jest troszeczkę, tak mi się wydaje oszukiwanie, znaczy to jest powiedzmy, no, niestety w cudzysłowie normalne (w 5).
W ogłoszeniu zawiera się pewne elementy tak, aby pasowały do już wcześniej wybranego kandydata. Na przykład, że musi znać jakiś tam język, który on akurat zna. Po prostu rekrutacja, całe ogłoszenie jest już tworzone pod kogoś. Chodzi o to, żeby komisji łatwiej było, w razie czego, uzasadnić wybór kandydata (w 20).
W świetle wielu wypowiedzi konkursy na stanowiska kierownicze jawią się jako spektakl z ustalonym z góry scenariuszem, zaakceptowanym przez większość ak- torów. Do tej większości należą członkowie komisji oraz faworyzowany kandydat.
W takiej sytuacji prezentacja konkurentów ma ograniczony sens:
Bywa czasem tak, że spotykają się zwykle dwie strony z już ustalonym wynikiem. De fac- to konkursy są rozstrzygane przed wyznaczonym terminem i godziną. Kandydaci wchodzą, prezentują się komisji, lecz nie jest istotne to, co sami mają do powiedzenia i kim są. W rze- czywistości konkurs wygrywa najmocniejszy, z większym poparciem – ilością głosów, jeszcze zanim wszedł na salę przed oblicze komisji. Głosy te są łatwe do obliczenia czy też przewidzenia (w 40).
Wypowiedzi, w których w sposób ogólny ocenia się przebieg i autentyczność kon- kursów na stanowiska kierownicze, wskazują na dwie zasadnicze techniki omijania procedur formalnych. Pierwsza polega na dopasowaniu kryteriów oceny do profi lu preferowanego kandydata. Druga technika polega na odpowiednim doborze składu komisji konkursowej. Nasi rozmówcy jako uczestnicy i świadkowie są w większości przekonani, że skład komisji jest czynnikiem decydującym. W gminach wpływ na członków komisji mają wójt, burmistrz czy prezydent:
nie ma takiego konkursu, szczególnie w samorządzie, który jest w stanie wygrać przeciwnik polityczny tych, którzy ten konkurs ogłaszają. Zabiegów […] jest wiele, komisje nie są w żaden sposób kontrolowane, odwołać się, tak naprawdę, można, do tego kto je powołuje, czyli do prezydenta. Prezydent zawsze uzna, bo w komisji są prawda jego ludzie, zazwyczaj sekretarze miasta się tym zajmują. No, to są jakby rzeczy, nie do wygrania (w 4).
W przypadku spółek Skarbu Państwa decyduje rada nadzorcza. Osoby wskazujące na tego typu zależności są przekonane, że wiąże się to najczęściej z możliwością doboru osób powiązanych politycznie lub personalnie z decydentami:
W związku z tym, zawsze będzie tak, że ktoś będzie decydował o tym, czy w konkursie może wygrać osoba X czy Y. W związku z tym, że mamy do czynienia przeważnie, będę posługiwał się przykładem spółek akcyjnych, że rada nadzorcza jest odpowiednio skonstruowana, […] Rada decyduje o tym, że w skład zespołu konkursowego [wchodzą – przyp. Autora] odpowiednia osoba, odpowiednie osoby, w związku z tym one będą miały znaczenie, na przeprowadzenie całej procedury konkursowej. I potem nad zaprezentowaniem na posiedzeniu rady nadzorczej […], my proponujemy pana X, a nie pana Y czy tam ileś osób (w 1).
Poza tym, kto kogo ocenia, to jest pytanie. Drugie pytanie jest takie, czy to, czy to jest na pewno tak, że jeśli gremium polityczne ocenia ludzi pod kątem przydatności, czy nie kieruje się względami politycznymi. A po trzecie, jaką gwarancję mamy, że ta komisja konkursowa, którą wskaże pan minister, działa rzeczywiście w oparciu o obiektywne przesłanki jakieś kryteria, a nie, w oparciu, o to, że pan minister powiedział, a wiecie, jest potrzeba, żeby pan Kowalski
był członkiem rady nadzorczej, po czwarte wreszcie, też wiem z ministerstwa, że krótka lista, to krótka lista, ale na krótką listę w ostatniej chwili z pominięciem procedur konkursowych tam dopisywano, jeszcze pięć, sześć, czy dziesięć osób, które musiały, kilka osób, które, które przedstawiane były panu ministrowi do podjęcia decyzji tylko dlatego, iż przecież ta cała proce- dura nie podlega jakiejś kontroli organów zewnętrznych, tego nie można zgłosić do prokuratury i powiedzieć, no tak, ale tutaj przecież dopisano kogoś […]. Jaka to apolityczność, że skoro ostatecznie decyzję podejmuje pan minister w oparciu o własne przekonania, pomysły, poglądy, i tak dalej, i tak dalej, a na liście znalazło się tylko pięć osób, które na przykład on sam reko- mendował, to jest rozmycie odpowiedzialności, spowodowanie wrażenia, że mamy jakąś trans- parentną procedurę, ale tak naprawdę to nie zmienia niczego w zarządzaniu i podejmowaniu decyzji personalnej ministerstwie (w 2).
Rekonstrukcja ogólnych ocen konkursów jako trybu doboru kandydatów na sta- nowiska kierownicze w sektorze publicznym uzasadnia stwierdzenie, że są one po- strzegane w dużej mierze jako instytucja fasadowa. Pod pozorami realizacji procedur formalnych organizuje się czynności o charakterze pozornym. Na uwagę zasługuje sprawność w omijaniu procedur:
No, to idzie dwutorowo, wszystko jest zgodnie z prawem, trzymają się dwóch reguł, żeby było wszystko zgodnie z prawem, żeby nikt się nie doczepił, w razie kontroli wszystko jest okej.
Każdy, kto startuje, ma prawo wglądu przecież, dlaczego i tak dalej, wszystko jest wypisane, można się do tego odwołać, a to jest wszystko tak zrobione, że nie ma się do czego przyczepić praktycznie (w 10).
Kończąc charakterystykę ogólnego spojrzenia na rzeczywisty przebieg konkur- sów, warto zauważyć, że przekonanie o fasadowym charakterze konkursów zosta- ło zaobserwowane w specyfi cznej sytuacji. W 2008 roku minister Skarbu Państwa wprowadził obowiązek stosowania trybu konkursowego w spółkach nadzorowanych przez ministerstwo. Zarówno przeciwnicy polityczni, jak i inni obserwatorzy scep- tycznie odnoszą się do autentyczności i rzetelności decydentów, podejrzewając ich o wykorzystanie konkursów do poprawienia wizerunku rządzącej partii (PO):
I wchodząc z powrotem do tej polityki personalnej, to ta ekipa jest nie mniej wyracho- wana, jak poprzednia. Tylko, że to robi w pięknym opakowaniu, sprzedaje ten sam produkt, tylko w pięknym opakowaniu, pod piarowskimi hasłami konkursów i wybierania najlepszych menedżerów z rynku. Oczywiście mianuje na te intratne posady w spółkach i instytucjach, które są sterowane czy kontrolowane, czy nadzorowane przez Skarb Państwa. Jedynie słusznych swo- ich kandydatów, powiem, że to nie są menedżerowie z prawdziwego zdarzenia, najczęściej, nie chciałbym generalizować, ale najczęściej to są osoby ubezwłasnowolnione decyzjami swoich politycznych mocodawców. A więc nie są to ludzie z pierwszej półki (w 15).
Konkursy a działania pozorne
Konkursy na stanowiska kierownicze, które według założeń, są narzędziem wprowadzającym przejrzystość działań i społeczną kontrolę nad doborem kadr, opi- sywane są przez ich uczestników jako instytucja fasadowa. Przedstawione wyżej uogólnione sądy na ten temat zostały przez rozmówców zilustrowane licznymi przy- kładami.
Opisy przebiegu konkursów mają kilka cech wspólnych. Pierwszą jest przeko- nanie, że jest to temat tabu, drażliwy, niechętnie podejmowany. Dyrektor jed- nego z przedsiębiorstw państwowych, zapytany o przebieg doboru kandydatów na wolne stanowiska kierownicze w jego fi rmie odpowiedział:
Hmmmm... na takie pytanie nikt przecież nie odpowie prawdy (w 20).
Warto zauważyć, że nawet jeśli ktoś już z pewnego dystansu i bez lęku o konse- kwencje dla własnej kariery opowiada o negatywnych doświadczeniach konkurso- wych, to robi to z przeświadczeniem, że odsłania rzeczywistość, która jest zwykle skrywana pod pozorami formalnej poprawności. Co więcej, osoby, które były i są związane z określonymi opcjami politycznymi, wielokrotnie przyznawały, że opisy- wane przez nie nieprawidłowości w dużym stopniu dotyczą także reprezentowanych przez nie formacji. Niekiedy szczerość wiązała się z bardzo emocjonalną narracją, niepozbawioną wyrażeń nieparlamentarnych.
Najczęściej powtarzającym się elementem relacji na temat konkursów jest przekonanie pretendentów do stanowisk, że uczestniczą w spektaklu, który ma już gotowy scenariusz. Zasadniczym punktem tego scenariusza zaś jest ustalenie zwycięzcy, a przynajmniej faworyta przed ofi cjalnym rozpoczęciem gry. Przegląd wypowiedzi na ten temat zacznę od relacji dotyczącej osoby o bogatym doświadcze- niu, związanym z uczestnictwem w tego typu przedsięwzięciach. Na tyle bogatym, żeby dobrze zdawać sobie sprawę z tego, że wynik jest z góry przesądzony:
mąż szukając pracy wystartował w kilku [konkursach – przyp. Autora], oczywiście z pełną świadomością, jak to wygląda. Natomiast chciał sobie poobserwować, jak ten przysłowiowy biolog na mrówki sobie popatrzył. A już za którymś razem za drugim, czy po trzecim doszliśmy do wniosku, że właśnie szkoda pieniędzy na te zaświadczenia, na tą benzynę. No, nawet jeśli zdajemy sobie w pełni sprawę, ale podejmujemy decyzję o starcie, zawsze jakaś nadzieja w czło- wieku jest, prawda. Może zdarzy się cud… (w 3).
Skąd owa „pełna świadomość, jak to wygląda” i przekonanie, że jedynie „cud” może coś zmienić? Ich źródłem w obu przypadkach, jak i w przypadku kilku innych roz- mówców jest konfrontacja dwóch skrajnie odmiennych sytuacji, jakich przyszło im doświadczyć. W dość krótkim czasie byli oni zarówno benefi cjentami, jak i ofi arami działań pozornych związanych z organizacją konkursów. Różnica między tymi dwo- ma momentami w ich karierze polega na tym, że w pierwszym przypadku wiedzieli, że mają być zwycięzcami, w drugim natomiast uświadamiali sobie, że wybrańcem komisji jest ktoś inny. Dużo chętniej opowiadają o tym drugim przypadku. Wspól- nym elementem tych doświadczeń jest bardziej lub mniej ugruntowana wiedza kan- dydatów i innych zainteresowanych osób o tym kto, zgodnie z ustalonym scenariu- szem, ma wygrać.
Opisany problem ilustrują wypowiedzi osób, które same nie kandydowały, na- tomiast albo uczestniczyły w decyzjach, albo miały okazję obserwować proces doboru poprzez konkurs. Pierwszym przykładem jest relacja z wyboru prezesa dużej spółki Skarbu Państwa. Osoba relacjonująca jest członkiem rady nadzorczej tej spółki:
…w tym procesie uczestniczyłem i wiem, że rada nadzorcza podjęła decyzję […] przed otwarciem ofert kandydatów, na prezesa spółki. Po rozpisaniu konkursu, dziennikarze już in- formowali. Dokładnie na 21 dni przed otwarciem ofert, kto wygra konkurs, rada w tajemnicy w pewnej konspiracji do tematu podchodziła. No, albo to było prorocze co mówili dziennikarze, albo to jest obciążone hipokryzją, ten człowiek zapowiedziany 20 dni przed otwarciem oferty wygrał na prezesa (w 1).
W kolejnej relacji pojawia się charakterystyczne sformułowanie „wiadomo było od początku, kto ma wygrać”. Inny ważny element tej relacji to przekonanie wyrażone przez członka komisji konkursowej dotyczące wyższych kompetencji osoby, która nie została wcześniej wskazana, więc nie miała szans na zwycięstwo:
Było ogłoszenie w prasie. Ludzie przysyłali oferty. Było chyba pięć ofert czy sześć, więc bar- dzo mało. Oferty były analizowane. Zebrał się zarząd i kadry, ale wiadomo było od początku, kto ma wygrać. Wszystkie oferty przeglądaliśmy, ale niby tylko jedna osoba spełniała warunki.
No, w tych dokumentach wyglądało tak, że faktycznie ona najbardziej się nadawała. Skończy- ła Akademię Ekonomiczną i miała za sobą staż na stanowisku podobnym. Co prawda druga kandydatka miała większe doświadczenie, ale była miejscowa, więc powiedziano, że nie może być, bo obawiają się nielojalności, ponieważ pracowała wcześniej dla, powiedzmy konkurencji.
Bali się tego. W każdym bądź razie było powiedziane, że ma wygrać ta osoba, a nie inna. I ona wygrała (w 21).
Dodatkowe wyjaśnienie wskazuje, że w tym przypadku zadecydowały osobiste po- wiązania szefa fi rmy:
No cóż. To jest koleżanka nowego szefa. Znali się po imieniu. To było widać od razu. Ona tu wcześniej już przyjeżdżała przed rekrutacją. A większość była za tą osobą, ponieważ nowy dyrektor tego chciał (w 21).
Podobne spostrzeżenia dotyczą jednostek samorządu terytorialnego, w tym przypad- ku obsadzania drogą konkursową stanowisk w jednym z powiatów:
Niejednokrotnie jest tak, że dany konkurs jest przesądzony i, […] jest wiele przykładów w naszym powiecie, gdzie osoby z zewnątrz dokładnie wiedziały, kto będzie tym dyrektorem, jeszcze przed rozstrzygnięciem konkursu. I zdarza się, że naprawdę fajne, wartościowe osoby, które biorą udział w konkursie, gdzieś tam przepadają (w 11).
Dodajmy do tego interesujące uwagi lokalnej dziennikarki obserwującej wnikliwie zmiany kadrowe w jednostkach samorządu terytorialnego. Pierwsza z nich dotyczy koincydencji pomiędzy uczestnictwem w kampanii wyborczej jednej z partii a zwy- cięstwami w konkursach:
Było ogłoszenie konkursów na stanowiska bardzo takie odpowiedzialne, jak naczelnik fi - nansów i tak dalej, i też byłam zaskoczona, bo wszyscy działacze PO, których widywałam na spotkaniach partyjnych przedwyborczych. Nagle się okazali bardzo kompetentnymi osobami i powygrywali te konkursy. […]. Gdzie by nie zajrzeć w pokoju w starostwie, do jakiegoś naczel- nika, to się okazuje, że on był na liście PO wcześniej, zanim wygrali wybory i też było szokujące.
[…] Platforma miała hasła oczywiście, ale zrobiła dokładnie to samo, co inni, czyli obstawiała się swoimi ludźmi (w 10).
Kolejne spostrzeżenia dotyczą konkretnych przypadków konkursów na stanowiska kierownicze w jednym z lokalnych urzędów:
Znalazłam na stronie internetowej ogłoszenie konkursu, wyników konkursu. I osoba, która zupełnie nie znała się na tej dziedzinie, dostała tą pracę, wymienione były osoby, które mia- ły wykształcenie, jakie składały papiery do tego. Uzasadnienie było bardzo ciekawe, wygrała osoba, która „spełniała wszystkie wymogi” i okazała się „najbardziej kompetentna”. To był młody chłopak, który nie kończył studiów jeszcze, a dostał bardzo odpowiedzialną pracę. To jest śmiech na sali, śmiejemy się czasami z tych rzeczy. Najgorsze jest to, że właściwie nie można nic z tym zrobić, można opisać, ale to i tak, nie ma, bo jeżeli się zwracaliśmy, jako dziennikarze, zwracaliśmy się do miasta o warunki takiego konkursu, to zawsze są tak ładnie dopasowane, ze to właśnie ta konkretna osoba, była tym idealnym kandydatem, bardzo często tak jest (w 10).
Wszystko idzie zgodnie z konkursem, na rzecznika też był konkurs, ale myśmy wszyscy wie- dzieli, kto zostanie rzecznikiem wcześniej i nie pomyliliśmy się. […] dwie startowały, nie do- stały się, przyczyn nie poznałyśmy, ale to była jedyna słuszna decyzja, że rzecznikiem zostaje ta i ta osoba. Mówię podział był i niestety przekłada się to na każde stanowisko (w 10).
Autorem następnej relacji jest człowiek, który osobiście doświadczył, na czym po- legają działania pozorne prowadzone w ramach konkursu. Był dyrektorem jednej z placówek i został zwolniony z pracy po zmianie władz samorządowych. Ogłoszo- no konkurs, do którego nasz rozmówca postanowił przystąpić ze względu na „chęć zmierzenia się z sytuacją”. Z punktu widzenia celu prowadzonych analiz ważne jest towarzyszące uczestnictwu w konkursie przekonanie, że wszystko już zostało wcze- śniej ustalone. O faworycie pisały przed konkursem zresztą lokalne gazety, o czym wspomina były dyrektor:
Natomiast było wiadomo, że to stanowisko obejmie obecna pani dyrektor. Został ogłoszony konkurs, w którym z zapałem wziąłem udział. To taka ciekawostka, wielu ludzi mi to odradza- ło, pukało się w głowy, mówili, żebym sobie dał spokój. Mimo tego, że wiedziałem, jak on się skończy, chciałem jakby na własnej skórze, może to naiwnie zabrzmi, ale dzisiaj, bym zrobił, jak bym miał taką okazję jeszcze raz to samo, zobaczyć przeżyć to na własnej skórze […]. Jak to się odbywa, że wszystko jest ustalone, mam świadomość swojego potencjału pomysłów, zapropono- wanego planu dalszego rozwoju […]. No, i skończyło się tak, jak było wiadomo, to nawet o tym gazety pisały, ja gdzieś mam wycinki, prawda. Kto będzie dyrektorem […] i było wiadomo i było wiadomo. I odbyło się dokładnie w ten sposób (w 4).
W wypowiedzi kolejnego zdymisjonowanego dyrektora pojawia się podobne prze- konanie, że w konkursie, który wyłonił jego następcę, wygrała osoba wcześniej usta- lona w ramach nieformalnych uzgodnień:
Wiedzieć nie widziałem, ale domyślać się domyślałem. To znowuż wynika z takich koneksji politycznych, ten pan tego pana, poparł, tamten pan ma swoją rodzinę (w 7).
Innym dowodem na to, że konkursy są „ustawiane”, jest odmienny sposób trakto- wania poszczególnych kandydatów. Zdymisjonowany dyrektor następująco opisuje konkurs, który wyłonił jego następcę:
Ofi cjalne zasady, my teraz przejrzyście, my transparentnie, my wszystko cacy, cacy, jak przy- chodzi co do czego, no, ja mam relację z konkursów na, na byłe moje stanowisko, nie tak w od- ległej przyszłości i mnie opowiadano. Tam cztery, czy pięć osób występowało w tym, jak byli przyjmowani na tych konkursach. Ci, którzy nie mieli wygrać, to byli w zasadzie traktowani
„per noga”, nawet praktycznie nikt nie chciał z nimi rozmawiać. Jakieś takie głupie pytania, natomiast ten co miał wygrać, no, to było więcej tych pytań mniej, mniej powiedzmy zawodowych bardziej ogólnych. To było, to widać, widać, że jest ustawione, zresztą nawet opinia społeczna wcześnie mówi, kto będzie, weźmy teraz tutaj stanowiska ostanie, wcześniej było wiadomo, kto wygra. Natomiast robi się szumny konkurs, no, to jest taka hipokryzja, tak nie można działać albo, albo nie róbmy konkursów, co będzie czytelne dla wszystkich, albo zróbmy to rzeczywiście (w 7).
Opisane wyżej okoliczności towarzyszące konkursom na stanowiska kierownicze skłaniają ich obserwatorów i uczestników do przyznania wprost, że mieli do czynie- nia z jakąś „maskaradą” czy, jak niektórzy wolą mówić, „szopką” lub „farsą”:
Wtedy, jak wygrywał X, myśmy byli zaskoczeni, że, że, powinien bez konkursu, po co ta szopka (w 10)?
Tak, dokładnie miałem takie poczucie szopki, dzisiaj mam do siebie […] pretensje […]
natomiast, no mogłem całkowicie świadomy, że to jest pewnego rodzaju spektakl, tą swoją rolę uczynić bardziej wyrazistą i prawda mieć z tego większą satysfakcję. Spokojnie do tego poszedłem (w 4).
Uczestnictwo w konkursie bywa trudnym emocjonalnie przeżyciem dla osób o wy- sokim poczuciu własnej wartości, z bogatym doświadczeniem zawodowym, jak w przypadku jednej z rozmówczyń. Jej problem polega na tym, że wzięła udział w konkursie, natomiast, kiedy po roku zmienił się układ sił w radzie miasta, została zwolniona przez te same osoby, które zachęcały ją do przystąpienia do konkursu.
Nowy układ sił wymagał nowego rozdania stanowisk, dlatego nastąpiło zwolnie- nie, które było uzasadniane „merytorycznie”. Osoba następcy nie pozostawia jednak wątpliwości, co do rzeczywistych powodów zmiany na stanowisku dyrektora:
Powiem tak, że konkurs, w którym ja wystartowałam, było dziesięciu kandydatów, […], to był cyrk, to był śmiech, to był śmiech, to była farsa i w ogóle, nie wiem dlaczego ja taka do- świadczona osoba w sumie dałam się wmanewrować, ale co mną tak naprawdę kierowało? […], to ja tam pójdę i myślę, że oni na tamtą chwilę nie mieli nikogo ze swojej partii, PO nie miało nikogo, a X trochę mnie znał, a zresztą w W. ja jestem taką osobą taką dość znaną. Taką durną do roboty, więc oni na tamten czas nie mieli z tych ludzi […]. Nie mieli nikogo, ja tak myślę sobie, nie mieli nikogo, kogo by namaścili, bo to ja uważam za namaszczenie na to stanowisko ale oni, gdzie ja, nie wiem czemu ja się dałam tak „wyrolować” (w 6).
W niewielu przypadkach udało się skłonić osobę, która zasiadała w komisji konkur- sowej do szczerej i rozbudowanej wypowiedzi na temat rzeczywistego przebiegu konkursu. Jednym z nich był przypadek osoby, która uczestnicząc w dwóch z trzech etapów konkursu, została zaskoczona werdyktem komisji. Komisja wybrała osobę o najniższych kompetencjach. Wypowiedź na ten temat umożliwia poznanie mecha- nizmów, które decydują o tym, że członkowie komisji głosują wbrew swoim przeko- naniom i zgadzają się na uczestnictwo w działaniach pozornych.
Znaczy powiem tak, ja brałam w innym konkursie udział, gdzie nie dopuszczono mnie do następnego etapu, ostatni etap był przewidziany, byłam w komisji, doszliśmy do etapu meryto- rycznego tu już zadawaliśmy pytania i niestety, ale ewidentnie. No, po prostu mieliśmy skalę ocen i tam już punktacja wchodzi w grę. A więc zebraliśmy te punkty, pytania były tak otwarte i jednoznaczne, wiem albo nie wiem. Nie było czasu na jakieś tam opowiastki i, i już z góry wiedzieliśmy, że trzy osoby, spośród tych pięciu są najmniej punktowane, że one bardzo mocno odstają, ale to naprawdę nawet mocno, te dwie osoby mają dwa razy tyle punktów, ale przeszła do ostatniego etapu cała piątka i wygrała oczywiście ta osoba, która miała bardzo wysoką punktację. Ja nie byłam już dopuszczona do ostatniego etapu, później jeszcze była rozmowa z zarządem, na sam koniec, gdzie ta osoba omawiała koncepcję. Pierwszy etap formalny, drugi to pytania z wiedzy w danej dziedzinie, a trzeci etap to już koncepcja funkcjonowania. No i usły- szałam, byłam bardzo zdziwiona, dlaczego tak się dzieje, że osoba, która miała najniższą liczbę punktów została wybrana. Dlatego, że po prostu, zafascynowany był ten zarząd tą koncepcją, zauroczony taką usłyszałam odpowiedź (w 11).
Świadomość, że wybrany został najsłabszy spośród kandydatów, postawiła osobę udzielającą wywiadu w bardzo trudnej sytuacji, ponieważ do jej obowiązków jako dyrektora placówki należało sporządzenie opinii o zwycięzcach konkursów na sta- nowiska kierowników działów.
Dyrektor X ma taką myślę chyba niewdzięczną funkcję, bo według (Ustawy o Pomocy Spo- łecznej) musi opiniować kierowników. Opiniować i taką opinię przekazuje do zarządu powiatu, więc proszę zobaczyć, jeśli ja nie byłam przekonana co do tej osoby, a jej wiedza była na bardzo niskim poziomie, to później otrzymałam polecenie zarządu, że muszę zaopiniować tą osobę po- zytywnie. Ponieważ ona wygrała konkurs […]. Ja otrzymałam takie polecenie osoba wygrała konkurs, teraz trudno, żebym ja ją zaopiniowała negatywnie. […] I super i super, była to taka, żeby jakąś tam opinię dać, żeby ona była pozytywna (w 11).
Opisany wyżej przypadek, podobnie jak kolejny, zdaje się potwierdzać opinię, że uczestnictwo w konkursach ma pewne znamiona farsy. W pierwszym z nich osoba przekonana o najniższych kompetencjach zwycięzcy wykonuje służbowe polecenie sporządzenia uzasadnienia decyzji komisji, w następnym okazuje się, że kandydat pięciokrotnie przystępował do konkursu… bez konkurencji:
W moim przypadku startując pięć razy do konkursu na stanowisko dyrektora zawsze podda- wany byłem tym wszystkim procedurom, dostarczałem wszystkie wymagane dokumenty, przed- stawiałem swój plan, koncepcję rozwoju szkoły na kolejne lata mojego urzędowania i przyznaję, że w żadnym przypadku nie miałem konkurenta (w 32).
Opinie na temat stosowania konkursu w procesie doboru kadr Przedstawione wyżej fakty i komentarze stawiają pod znakiem zapytania sen- sowność przeprowadzania konkursów. Czy w związku z tak jednoznacznymi opinia- mi na temat ich przebiegu można uznać, że tryb konkursowy może być stosowany w przejrzysty sposób i służyć wyłanianiu najlepszych kandydatów? Czy uczestnicy konkursów widzą sens, potrzebę i możliwości ich stosowania w jednostkach organi- zacyjnych sektora publicznego?
Dobre strony konkursów w ocenie ich uczestników
Sama idea konkursu jako trybu doboru – w świetle części zebranych wypowiedzi – jest uznawana za cenną, natomiast trudno ją, zdaniem badanych osób, wprowadzić w życie i konsekwentnie stosować. Jedna z nielicznych wypowiedzi pozytywnie oceniających ideę konkursu zawiera uwagi dotyczące trudności w jej stosowaniu w praktyce:
Społeczeństwo musi do tego dążyć, ludzie muszą dążyć do tego, mieć tą świadomość, żeby nie wybierać kryteriami politycznymi, ale, ale kryteriami merytorycznymi. Dopóki ta, ta świa- domość nie zaistnieje, jeżeli nie będzie jakąś normą (w 9).
Idea konkursu jest ideą bardzo dobrą jako założenie, jako sama idea. Natomiast ona jest, przecież w końcu wszystko robią ludzie, ludzie ją wypaczają. To my właśnie robimy to, że potem się śmiejemy, że w konkursie zostanie wyłoniony ten i ten. To jest wypaczone, ale wydaje mi się, że nie należy tej idei zatracać, należy to doskonalić i oczywiście obśmiewać, pokazywać błędy, ale to powinno trwać, bo chyba nikt nie wymyślił takiego lepszego, bo gdzie ci ludzie, którzy gdzieś tam mają wiedzę i doświadczenie umieją coś zrobić (w 7).
Konkursy mogą być dobrym sposobem na uzyskanie ciekawszej pracy i wyższych stanowisk przez młodych ludzi. Dobór pozakonkursowy może stanowić barierę awansu dla młodych osób zdolnych:
Gdzie oni mają startować, jeżeli wejdzie nie wiem do jakiegoś sklepiku i tam robi jako ten sprzedawca, to nigdzie nie wystartuje nawet, jak ma wyższe studia skończone. Gdzieś wtedy może się wykazać w tym konkursie i wiemy, jak te konkursy, mamy do nich wielkie zastrzeżenia, tak samo, jak w demokracji, ale to jest chyba najlepsza forma. Bo wyłanianie przez samych po- lityków jest złem, bo wtedy się odbijamy od ściany do ściany. Ci politycy robią wtedy dużo złego, złego poprzez to, że dają swoich ludzi, którzy są miernotami. Powinni być wybierani najlepiej, to trwa, my to dalej obśmiewajmy, dalej mówmy, że jest to złe, tamto złe. Ale jest taka forma, gdzieś ktoś może wypłynąć, ktoś może się wykazać (w 7).
Pewną zaletą konkursów jest to, że są one okazją do sprawdzenia się, do zaprezen- towania wiedzy i umiejętności. Dzięki uczestnictwu w konkursach można zdobyć nowe cenne doświadczenie:
To powinni ludzie w takich konkursach startować, […] chociażby po to, żeby nabrać do- świadczenia. Bo ja widziałem takie konkursy, że przychodzili ludzie, którzy, no, nie potrafi li się sprzedać, w sensie takim, że nawet posiadał wiedzę, to go zatykało, bo stawał przed ludźmi, którzy w jego mniemaniu wiedzieli o co pytają. Nie da się tego doświadczenia [zdobyć – przyp.
Autora], nie startując w konkursach (w 1).
W pozostałych wypowiedziach, w których podnoszone są zalety konkursów, poja- wiają się jednak zastrzeżenia dotyczące trudności w zastosowaniu tego trybu doboru w Polsce.
…myślę, że tak, no, bo byłoby to bardzo demokratycznie, ale nierealne w naszej dzisiejszej rzeczywistości (w 54).
To znaczy […], konkurs może być narzędziem pod warunkiem, że decydenci świadomie używają tego narzędzia, czyli, że […] konkurs faktycznie ma pomóc im w wyłonieniu najlep-
szego kandydata. Jeżeli to ma być tylko jakaś forma, którą muszą odprawić po to, żeby legal- nie zatrudnić wybranego przez siebie wcześniej kandydata, […] z dobrego narzędzia można korzystać, ale to już zależy od dobrej woli tego, kto ma taką możliwość. Gdyby konkursy były faktycznie robione zgodnie z zasadami, to na pewno pomogłyby w wielu przypadkach w doborze lepszych kandydatów (w 42).
Natomiast powinny istnieć mechanizmy zabezpieczające, żeby dopuszczały jednak nieza- leżne osoby, które powinny mieć prawo uczestnictwa […]. Bo nie jest absolutnie dzisiaj do osiągnięcia. Więc dopóki takie zasady, te zasady, te normy nie zmienią się, no to będziemy
„w kaczej d…” (w 9).
Bariery upowszechniania konkursów
Istotną barierą w upowszechnieniu konkursowego trybu doboru jest rozdźwięk między coraz lepszymi regulacjami formalnymi a praktyką. Decydenci opanowali skutecznie sposoby omijania przepisów i niewiele wskazuje na to, by nastąpiły pod tym względem jakieś wyraźne zmiany:
To jest ta rzeczywistość dzisiejsza, aczkolwiek regulacje, zasady, te normy, normy prawne tak bym to powiedział idą w dobrym kierunku, ale życie idzie w swoim kierunku […]. Potrafi ą […] umiejętnie omijać uwarunkowania prawne i nawet ogłaszając konkurs dzisiaj, to jasne są wskazówki, jeżeli jest swój człowiek, spełnia to ten konkurs się ogłasza dla niego (w 9).
Kolejna przeszkoda wskazywana przez osobę z długoletnim doświadczeniem w pra- cy, w jednej ze spółek Skarbu Państwa, to niesamodzielność członków rad nadzor- czych. Są oni na tyle uzależnieni od środowisk, grup, osób, którym zawdzięczają zasiadanie w radzie, że i tak podejmą, zdaniem rozmówcy, decyzje personalne zgod- nie z ich oczekiwaniami. Czyli, konkurs teoretycznie jest dobrym rozwiązaniem, ale w praktyce, biorąc pod uwagę powiązania, zależności i układy, nie może być uczciwy, przejrzysty i merytoryczny:
Jeżeli konkursy miałyby być uczciwie prowadzone, to jest dobry kierunek, tylko pod warun- kiem, że żadne względy poza merytorycznymi nie będą tutaj decydowały. I […] w momencie kiedy, […]. [rada nadzorcza – przyp. autora] jest radą polityczną, a więc z politycznego klucza, a nie znowu z konkursu, jak tam próbowano w Skarbie Państwa nam udowadniać powołane.
I mało tego, jeżeli rada nadzorcza jest ubezwłasnowolniona, składa się ze słabych ludzi, mery- torycznie nie przygotowanych, no to prawdopodobieństwo wyboru merytorycznego jest bliskie zeru, jest bliskie zeru […]. Ale nie zaryzykują narażenia się swoim mocodawcom w razie nad- zorczej, bo tak nie za bardzo nie mają gdzie iść, żeby dorobić do swojej jakieś marnej pensji. No i będą wiernie służyć (w 15).
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności jeden z rozmówców nazywa ten tryb doboru „niewiarygodnym”:
Więc absolutnie tak jak mówię, to z jednej strony to jest najodpowiedniejszy rodzaj kwali- fi kacji i doboru do określonego rodzaju pracy, ale z drugiej strony te wypaczenia i ta struktura doprowadziła do absolutnej niewiarygodności instytucji konkursu, jako stosownej do wyboru [kadr – przyp. autora] (w 9).
W rozmowach na temat konkursów przedstawiono kilka ważkich argumentów prze- ciwko stosowaniu tej formy naboru kadr. Jeden z nich dotyczy kwestii odpowiedzial- ności za decyzje kadrowe. Przytoczmy kilka głosów na ten temat. Dwa pierwsze odnoszą się do samorządu lokalnego:
Ja jestem, tak jak mówiłem na początku, przeciwnikiem konkursów, bo uważam, że osoba posiadająca mandat, ma taką odpowiedzialność przed społeczeństwem, przed wyborcami, że ma po pierwsze prawo dobrać sobie współpracowników, a po drugie wie, że wszystkie aspekty, za działanie tych ludzi bierze całkowitą odpowiedzialność. I ktoś wybierany […], na stano- wisko prezesa, dyrektora, osoby zarządzającej jakąś instytucją, […] musi się liczyć z tym, że będzie oceniany przez swojego prezydenta. Przez swojego pracodawcę, przez osobę, która go powołała na stanowisko, w sposób całkowicie bezstronny, tylko i wyłącznie biorący pod uwagę, jego merytoryczne podejście, do stawianych przed nim zadań. I tylko na tej podstawie może być oceniany, umowy powinny być inaczej zawierane, bo taka osoba decydująca o przydziale takich stanowisk powinna mieć możliwość (w 4).
Moim zdaniem tutaj […] starosta czy prezydent, czy burmistrz miasta, musi mieć taką możliwość, dlatego że tak naprawdę odpowiedzialność jest ułożona w ten sposób, że nawet jeżeli jakaś nieprawidłowość wyniknie bezpośrednio z działania sekretarza czy skarbnika, czy jakiegokolwiek innego pracownika, prawda, to on ponosi swoją odpowiedzialność dyscypli- narną, tam ustawową, karną, jeżeli taka jest, ale […] razem z nim odpowiada zawsze wójt, burmistrz, prezydent (w 42).
Rozmycie odpowiedzialności za ważne i trudne decyzje kadrowe to jeden z powo- dów, dla których konkurs jest kojarzony z działaniami pozornymi. Jeden z naszych rozmówców, odnosząc się do zarządzania spółkami Skarbu Państwa, mówi wręcz, że konkurs w swej istocie jest oszustwem:
Jak ktoś władzę przejmuje, to powinien brać pełną odpowiedzialność za konsekwencje, a nie udawać, że […] ktoś inny tutaj podejmuje decyzje kiedy wiemy kto podejmuje. A więc to jest wielkie oszustwo, to jest wielkie oszustwo, jeżeli odpowiadamy za gospodarkę, wiemy, jaką rolę ta gospodarka w państwie ma odegrać. No, to my musimy na te stanowiska mianować takich ludzi, ja mówię o strategicznych stanowiskach […]. I tu trzeba brać odpowiedzialność […]. My nic nie mamy wspólnego, a więc to jest próba spuszczenia odpowiedzialności zupeł- nie na inny poziom, ale przy jednoczesnym zapewnieniu sobie wpływów. To jest taka fi lozofi a oszukańcza (w 15).
W podobnym tonie negatywne strony konkursu opisuje inny pracownik spółki Skar- bu Państwa, który organizowanie konkursów nazywa „hipokryzją”. Zasada odpo- wiedzialności powinna, jego zdaniem, obejmować także decyzje kadrowe w tego typu organizacjach:
Ja jestem zdecydowanym przeciwnikiem hipokryzji, to jest takie bardziej działanie piarow- skie, lub jak kto woli hipokryzja, po stronie tu polityków, bo jak wiadomo, oni nie odpuszczą z różnych tam względów. I myślę, że to, co powiedziałem wcześniej, taki dowód na hipokryzję, a nie dowód na to, żeby przyjąć z otwartą przyłbicą wyniki wyborów i poniesienie odpowie- dzialności politycznej za ludzi, za kadrę i za zdarzenia, które będą miały miejsce, w tej części sektora przemysłowego czy społecznego, na który politycy mają wpływ. Nie, potem zasłanianie się, że to nie my partia, bo tam z konkursu wybrany człowiek, a że on tam był w jakiś sposób
