Umowy offsetowe jako szansa rozwoju spółek polskiego przemysłu obronnego

(1)

Umowy offsetowe jako szansa rozwoju spółek polskiego przemysłu obronnego

1. Wprowadzenie

Można sądzić, że powszechną akceptację zyskują poglądy, zgodnie z któ- rymi wzmocnienie konkurencyjności i innowacyjności krajowego przemysłu obronnego oraz związanego z nim sektora naukowo-badawczego, winno stanowić kluczowy element działań gospodarczych w sferze bezpieczeństwa narodowego¹. Bardzo często można również usłyszeć i przeczytać opinie, że słuszna decyzja o konsolidacji polskiego przemysłu obronnego poprzez utworzenie Polskiej Grupy Zbrojeniowej S.A. jest odpowiedzią na zmiany i przeobrażenia zachodzące we współczesnej gospodarce, a także wpisuje się w nurt działań podejmowanych w innych państwach członkowskich Sojuszu Północnoatlantyckiego i Unii Europejskiej². W debacie publicznej pojawiają się również nieco odmienne zdania głoszone przez reprezentantów lobby przemysłowego:

w trwającym praktycznie nieprzerwanie, od lat dziewięćdziesiątych procesie konsolidacji i restrukturyzacji polskiego przemysłu obronnego dominuje prymat polityki nad celami gospodarczymi, brak profesjonalnego zarządzania oraz poprawnie zde- finiowanych celów. Kolejna faza tego procesu związana z tworzeniem powołanej przed rokiem Polskiej Grupy Zbrojeniowej (zaledwie parę miesięcy po wcześniejszym ogłoszeniu przez Rząd RP sukcesu związanego z utworzeniem Polskiego Holdingu Obronnego) odbywa się niestety w podobny sposób. (…) W efekcie nie wiadomo do

1 R. Polak, Miejsce i rola narodowego przemysłu zbrojeniowego w systemie obronnym państwa w świetle doświadczeń i wyzwań XXI wieku, „Inżynieria Bezpieczeństwa Obiektów Antropo- genicznych” 2015, nr 1, s. 30.

2 B. Pacek, Konsolidacja przemysłowego potencjału obronnego w Polsce. Uwarunkowania, dylematy i szanse, „Zeszyty Naukowe AON” 2014, nr 1, s. 5–6.

(2)

czego ma doprowadzić konsolidacja, w jakim zakresie okaże się korzystna a w jakim nie, dla Sił Zbrojnych i zdolności obronnych Państwa.³

Bez trudu daje się zauważyć, że ocena działań podejmowanych na rzecz poprawy funkcjonowania polskiego przemysłu obronnego (PPO) wywołuje ożywione dyskusje, w których prezentowane są biegunowo-odległe stano- wiska, w tym również bardzo krytyczne zdania. Nie daje się podważyć fakt, że różnice w formułowanych osądach w znacznej mierze wynikają z tego, jaką perspektywę i punkt odniesienia przyjmują wypowiadające się osoby, a także czyje interesy reprezentują. Z drugiej strony, dość łatwo można formułować ogólnikowe twierdzenia i komentarze, a znacznie trudniej jest przeprowadzić wnikliwą, merytoryczną i rzetelną analizę, popartą konstruk- tywną i rzeczową argumentacją dowodową. Dotyczy to zarówno wyrażania nad wyraz pozytywnych opinii (tzw. propagandy sukcesu), jak również prze- sadnie krytycznych ocen na dany temat.

Planowana w latach 2013–2022 modernizacja Sił Zbrojnych, na którą Rząd RP planuje wydać ponad 130 mld zł, staje się przedmiotem zaintere- sowania wielu stron, które wyrażają szereg polemicznych tez i dwuznacznych refleksji. Nie tak dawno temu podano do publicznej wiadomości informacje przekazane przez Ministra Obrony Narodowej na temat kosztów przygoto- wywanego przedsięwzięcia:

na realizację Planu Modernizacji Technicznej Sił Zbrojnych RP w obecnej postaci potrzebnych byłoby około 235 mld zł. W praktyce oznacza to, iż projekt został niedoszacowany o ok. 100 miliardów złotych.⁴

Inne skierowane do opinii publicznej, bardzo interesujące i warte szerszego komentarza stwierdzenie ministra dotyczy wyjaśnienia, dlaczego w ubiegłych latach nie wykorzystywano w pełni budżetu przeznaczonego na obronność – „z powodu korupcji i nieudolności aparatu administracyjnego wojska”⁵.

Po pierwsze, musi budzić uzasadnione wątpliwości tak znacząca rozbież- ność pomiędzy uprzednio zakładanymi a obecnie prognozowanymi (realny- mi) wydatkami, co nie tylko stawia pod znakiem zapytania wykonalność PMT

3 M. Goliszewski, Z. Pisarski, P. Soroka, Raport: Polski przemysł obronny a polityka bezpie- czeństwa, Warszawa, 12 listopada 2014 r., s. 2., dokument dostępny na stronie internetowej Stowarzyszenia Euro-Atlantyckiego, źródło: http://www.sea.org.pl/?q=pl/node/1021 [dostęp:

15.08.2016].

4 Zob. szerzej: Modernizacja niedoszacowana o 100 mld zł, 11.04.2016 r., http://www.

defence24.pl/345848,modernizacja-niedoszacowana-o-100-mld-zl-szef-mon-zapowiada-refor my-armii [dostęp: 15.08.2016].

5 Ibidem.

(3)

w przyjętym wcześniej zakresie, lecz przede wszystkim brakuje rzeczowej i merytorycznej argumentacji tłumaczącej ponad dwukrotny wzrost kosz- tów⁶ (ze 130 mld zł do 235 mld zł). Po drugie, te bardzo dobitne słowa na temat występującej korupcji i nieudolności można dwuznacznie interpreto- wać (w kategorii istniejących zjawisk, procesów) dokonując analizy wskazanych dwóch elementów, jako źródła (przyczyn) wystąpienia określonych skutków. Przywołane ogólnikowe stwierdzenia mogą naruszać dobre imię i znacząco podważać uczciwość, autorytet, bezstronność i wiarygodność kadry kierowniczej Sił Zbrojnych, a także osób posiadających władzę i stosowne uprawnienia decyzyjne, pracujących w ministerstwie obrony oraz podległych jednostkach organizacyjnych (stanowiących część aparatu administracyjnego wojska). Odmienne spojrzenie będzie oznaczać, że te mocne sformułowania są nad wyraz trafną, zasadną i prawidłową diagnozą rzeczywistych procesów, mających swoje potwierdzenie w praktyce zarządzania. Inny ważny problem, którego nie sposób pomijać milczeniem sprowadza się to tego, że jeśli poja- wiają się tak poważne oskarżenia o korupcję, to z logicznego i prawnego punktu widzenia rodzi się ze wszech miar słuszne pytanie o kwestie odpo- wiedzialności za podejmowane działania.

Wspomniana modernizacja Sił Zbrojnych ściśle wiąże się z procesami dokonywania określonych zakupów sprzętu wojskowego i uzbrojenia od zagranicznych producentów. Podejmowane rozstrzygnięcia w zakresie wyboru dostawców również stają się przedmiotem wielu sporów, krytycznych ocen i polemicznych dyskusji. Istotną rolę w przeprowadzanych transakcji handlowych odgrywa offset, który ma przyczyniać się do tego, aby w polskim prze- myśle zbrojeniowym następował rozwój technologiczny prowadzący w efekcie do skutecznej restrukturyzacji przedsiębiorstw działających w tej branży⁷. Celem opracowania jest zaprezentowanie rozważań i analiz dotyczących znaczenia umów offsetowych jako jednego z elementów umożliwiających wzrost potencjału spółek polskiego przemysłu obronnego. Na wstępie omó- wiono istotę i cele offsetu, a także obowiązujące przepisy ustawowe, które regulują przedmiotowe kwestie. Szczególną uwagę zwrócono na praktyczne aspekty związane z zagadnieniami dotyczącymi ustalania zakresu kompensacji, właściwego określania charakteru zobowiązań offsetowych i warun- ków ich realizacji, mając na względzie wcześniejsze problemy, które zostały zdiagnozowane w trakcie kontroli przeprowadzonych przez NIK. Ponadto

6 Ponadto nie wiadomo kto dokonywał owych wyliczeń, jaką przyjęto metodykę progno- zowania kosztów, a także na jakiej podstawie zostały dokonane obie wyceny realizacji PMT, zważywszy na fakt, iż dotyczą one tego samego przedsięwzięcia.

7 A. Lis, Offset a restrukturyzacja przedsiębiorstw polskiego przemysłu obronnego, „Ekono- mika i Organizacja Przedsiębiorstwa” 2008, nr 2, s. 61–68.

(4)

naświetlono główne elementy rzutujące na procesy decyzyjne w dziedzinie budowania zdolności obronnych z perspektywy oddziaływania ścierających się ze sobą rozbieżnych kategorii interesów, co pozwala lepiej rozumieć złożoną rzeczywistość organizacyjną.

2. Istota i cele offsetu

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że offset jest określonym rodzajem umowy gospodarczej, która odnosi się do szerokiej grupy transakcji kompensacyjnych związanych z rozliczeniami w handlu zagranicznym⁸. W ogólnym rozumieniu offset może być postrzegany jako „system kompensacji wydat- ków ponoszonych przez kraj dokonujący za graniczą zakupów uzbrojenia i sprzętu wojskowego”⁹. Jest ponadto instrumentem polityki ekonomicznej¹⁰, mającym przyczyniać się do rozwoju przemysłu i usług w kraju offsetobiorcy¹¹. Offset stanowi formę wymuszonej kooperacji pomiędzy krajowymi przedsiębiorstwami a zagranicznym dostawcą, która w efekcie ma umożliwić polskim firmom transfer (pozyskanie) nowych technologii, intensyfikację prac naukowo-badawczych, zdobycie nowych rynków eksportowych, a także ma wpływać na tworzenie nowych miejsc pracy, zwłaszcza w regionach zagro- żonych bezrobociem¹².

W raportach z kontroli NIK wyróżnia się pięć głównych kategorii offsetu:

– produkcja licencyjna – dotycząca produkcji wyrobów w kraju odbiorcy, jest ona możliwa dzięki zawartemu w zobowiązaniu kontraktowym transferowi know-how,

– transfer technologii – dotyczący zwykle zobowiązania offsetowego w zakresie podjęcia prac badawczo-rozwojowych lub zapewnienia pomocy technicznej wyznaczonemu sektorowi lub producentowi w kraju odbiorcy,

8 R. Gurbiel, Rola międzynarodowych transakcji offsetowych jako źródła transferu tech- nologii, w: Konkurencyjność w handlu międzynarodowym – czynniki i uwarunkowania, red.

K. Kaszuba, M. Maciejewski, S. Wydmus, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków 2008, s. 141.

9 Źródło: https://pl.wikipedia.org/wiki/Offset [dostęp: 15.08.2016].

10 D. Klimek, Transakcje offsetowe jako instrument polityki ekonomicznej w Polsce, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu” 2014, nr 348, s. 134–144.

11 J. Jaworski, Offset jako czynnik rozwoju przemysłu, „Prace Komisji Geografii Przemy- słu” 2006, nr 8, s. 179.

12 M. Stawicka, M. Motyczka, Offset szansą dla rozwoju i transferu technologii do przemysłu w Polsce, „Zeszyty Naukowe WSOWL” 2008, nr 1, s. 168.

(5)

– koprodukcja – dotycząca porozumień dostawcy i odbiorcy, które umoż- liwiają temu ostatniemu rozwinięcie nowych, z reguły specjalistycznych, zdolności produkcyjnych w oparciu o nabytą wiedzę techniczną, – inwestycja bezpośrednia – dotycząca inwestycji dostawcy polegającej

na utworzeniu lub rozszerzeniu własnej filii, założeniu spółki join- t-venture, rozwoju określonych zdolności produkcyjnych, które zgodnie z warunkami offsetu muszą zostać stworzone przez dostawcę w kraju odbiorcy,

– zakup już produkowanych wyrobów.

Korzyści wynikające z realizacji tzw. zobowiązań offsetowych (ZO) podzie- lić można na dwie podstawowe grupy: związane z inwestycjami oraz zaku- pami i promocją towarów, usług. Niezależnie od przedstawionego podziału zobowiązań na „inwestycyjne” i „zakupowe” część oczekiwanych korzyści z ich realizacji ma wspólny charakter bowiem dotyczy:

– utrzymania lub zwiększenia poziomu zatrudnienia, – pozyskania nowych rynków zbytu,

– zwiększenia wydajności pracy,

– wzrostu aktywności gospodarczej w regionie funkcjonowania offseto- biorców,

– poprawy ochrony środowiska w wyniku unowocześnienia parku maszy- nowego,

– podnoszenia kwalifikacji pracowników umożliwiające pełne wykorzy- stanie pozyskanych technologii oraz stwarzające możliwości dalszego postępu technologicznego,

– możliwości wykorzystania pozyskanych technologii w innych dziedzi- nach działalności gospodarczej,

– wzrostu konkurencyjności polskich przedsiębiorstw na rynku krajowym oraz rynkach zagranicznych,

– rozwoju zaplecza badawczo-rozwojowego.

Osiągnięcie wyżej wymienionych rezultatów staje się jednak możliwe jedynie pod warunkiem, że offsetobiorca będzie nie tyle chciał, co potrafił odpowiednio (umiejętnie) skorzystać z szansy, jaką potencjalnie dają mu wprowadzone do danej umowy offsetowej, ulokowane (zaplanowane) u niego zobowiązanie offsetowe. Takie kwestie jak przedmiot (zakres) poszczegól- nych zobowiązań, a także harmonogram wykonania oczywiście są ustalane w trakcie negocjacji prowadzonych z zagranicznym dostawcą przez stronę

(6)

rządową¹³ we współpracy z offsetobiorcą. Jak pokazały wyniki prowadzonych przez NIK kontroli, sam fakt dokonania określonych uzgodnień, wcale nie musi gwarantować jeszcze ich pełnej realizacji w przyszłości. Dla osiągnięcia tego celu konieczna jest aktywność polskiego przedsiębiorcy, która doprowa- dzi do konkretnego efektu biznesowego – zawarcia tzw. „umowy wykonaw- czej do umowy offsetowej” pomiędzy stronami zaangażowanymi w realizację danego przedsięwzięcia, tj. (offsetobiorcą i offsetodawcą).

Ministerstwo Rozwoju podkreśla, że „istotą offsetu jest ochrona krajowego przemysłu obronnego”¹⁴. Jest w pełni zrozumiałe, że w przypadku prze- znaczania środków budżetowych na kupno arsenału i wyposażenia obronnego od zagranicznych producentów ulega osłabieniu pozycja polskiego przemysłu obronnego i kondycja finansowa działających w tej branży przedsiębiorstw.

W związku z powyższym, głównym celem offsetu jest przeciwdziałanie tym negatywnym skutkom poprzez stosowanie w kontraktach handlowych dodatkowych warunków zobowiązujących zagranicznych dostawców do spełnienia określonych świadczeń, które mają służyć ochronie interesów i wzmocnieniu potencjału krajowych firm z sektora obronnego. Działaniom tym przypisuje się duże znaczenie z punktu widzenia uwarunkowań wspierania rozwoju gospodarki narodowej. Jak zaznacza Ewa Baranowska-Prokop, konieczność restrukturyzacji i wspierania tej gałęzi przemysłu jest zaliczana do priorytetów polskiej gospodarki na początku XXI wieku¹⁵. Z tej racji Tomasz Nalepa i Bogdan Wójtowicz postulują, aby offset był postrzegany jako podstawowy czynnik, który daje szanse utworzenia nowych relacji współdziałania przed- siębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym¹⁶.

Omawiane pojęcie ma również swoje określenie w kontekście prawnym, jakie zapisane jest w stosownej ustawie¹⁷. W tym ujęciu definicyjnym offset

13 Negocjacje wcześniej były prowadzone przez Ministerstwo Gospodarki, (tj. dzisiejsze Ministerstwo Rozwoju), natomiast aktualnie po zmianach przepisów prawa kompetencje te zostały przekazane do Ministerstwa Obrony Narodowej. Obecnie Ministerstwo Rozwoju jest odpowiedzialne za prowadzenie negocjacji do postępowań o zawarcie umowy offsetowej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy offsetowej (przed 30 lipca 2014 roku).

14 Źródło: https://www.mr.gov.pl/strony/zadania/bezpieczenstwo-gospodarcze/offset/

[dostęp: 15.08.2016].

15 E. Baranowska-Prokop, Umowy offsetowe a modernizacja polskiego przemysłu obronnego,

„Przegląd Zachodniopomorski” 2013, nr 3, t. 2, s. 27.

16 T. Nalepa, B. Wójtowicz, Offset podstawą do utworzenia nowych relacji współdziała- nia przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, „Modern Management Review” 2015, nr 3, s. 133–143.

17 Określenie offset oznacza „kooperację między Skarbem Państwa i offsetobiorcą a zagranicznym dostawcą konieczną do utrzymania lub ustanowienia na terytorium Rze- czypospolitej Polskiej potencjału w zakresie zdolności produkcyjnych, serwisowych i obsłu-

(7)

oznacza kooperację między Skarbem Państwa i offsetobiorcą¹⁸ a zagranicznym dostawcą, która służy ochronie podstawowych interesów bezpieczeństwa naszego kraju.

3. Analiza przepisów zawartych w nowej ustawie offsetowej

Obowiązująca od 30 lipca 2014 roku ustawa z dnia 26 czerwca 2014 roku o niektórych umowach zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 932), zastąpiła poprzednią ustawę z 10 września 1999 r. o niektórych umowach kompensacyjnych zawieranych w związku z umowami dostaw na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Nowa ustawa dostosowuje krajowe przepisy do wymogów prawa unijnego, w szczególności: dyrektywy obronnej UE, traktatu o funkcjonowaniu Unii (TFUE) i kodeksu offsetowego Europejskiej Agencji Obrony (EDA). Potrzeba implementacji określonych regulacji prawnych wynikała z konieczności dokonania stosownych zmian w ustawie offsetowej, aby jej zapisy były zgodne z postanowieniami zawar- tymi w TFUE, które dotyczą stosowania art. 346 ust. 1 lit. b¹⁹.

gowo-naprawczych, a także innych, niezbędnych z punktu widzenia ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa, polegającą w szczególności na przekazaniu technologii, know-how wraz z przeniesieniem autorskich praw majątkowych lub korzystania z utworu na podstawie udzielonej licencji w celu zapewnienia wymaganej przez Skarb Państwa niezależ- ności od zagranicznego dostawcy” (art. 2 pkt 14). Źródło: Ustawa z dnia 26 czerwca 2014 roku o niektórych umowach zawieranych w związku z realizacją zamówień o podstawowym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 932).

18 Offsetobiorca – zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 4) – to podmiot wykonujący dzia- łalność gospodarczą w zakresie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1017 oraz z 2013 r., poz. 1650) z miejscem zamieszkania albo siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także jednostka sektora finansów publicznych oraz jednostka naukowa.

19 Art. 346 ust. 1 lit. b: „każde państwo członkowskie może podejmować środki, jakie uważa za konieczne w celu ochrony podstawowych interesów jego bezpieczeństwa, a które odnoszą się do produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi; środki takie nie mogą negatywnie wpływać na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych”.

Zgodnie z pkt 22 Wytycznych względy ekonomiczne nie stanowią podstawy uzasadniającej ograniczenia swobód gwarantowanych przez Traktat. Środki mogące naruszyć zakaz dyskry- minacji pod względem przynależności państwowej mogą być dopuszczalne jedynie wtedy, gdy można je uzasadnić na jednej z podstaw nieekonomicznych, o których mowa w art. 36,

(8)

W ustawie z 2014 roku zawarto szereg istotnych modyfikacji, które m.in. dotyczą redefinicji offsetu, a także celów i warunków jego stosowania. Do najważniejszych nowelizacji można zaliczyć następujące kwestie:

– według przepisów nowej ustawy zmianie ulega podstawowy charakter offsetu, gdyż przestaje on być kompensacją rozumianą jako korzyść ekonomiczna, stając się wyjątkiem dopuszczalnym jedynie ze względów zapewnienia bezpieczeństwa państwa²⁰,

– zmiana formy i ukierunkowania offsetu wynika z faktu, że tylko interes bezpieczeństwa państwa może być jedynym kryterium jego stosowania.

Z uwagi na to, że offset ma służyć zapewnieniu właściwej ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa, nowe umowy mają dotyczyć wyłącznie offsetu bezpośredniego i mogą być adresowane tylko do przedsiębiorstw przemysłu obronnego²¹,

– zgodnie z nową ustawą, nie każde zawarcie umowy dostawy będzie wymagało zawarcia umowy offsetowej,

– ulega likwidacji próg 5 mln euro dla wartości umowy dostawy, który zobowiązywał do zawarcia umowy offsetowej ponad wskazaną wartość²². Dotychczas w przypadku zamówień o wartości powyżej 5 mln euro zawieranie umów offsetowych było obowiązkowe, aktualnie dla nowo prowadzonych postępowań zakupowych offset nie jest już obligatoryjny. Nowe rozwiązanie pozwala jednakże na zawarcie umowy offsetowej również w przypadku niższej (niż 5 mln euro) war- tości umowy dostawy, aczkolwiek pod warunkiem uznania, iż realizacja offsetu jest konieczna do zapewnienia podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa,

51, 52, 62 i 346 TFUE. Oznacza to, że tego typu restrykcyjne środki muszą być konieczne dla interesów bezpieczeństwa, a nie interesów gospodarczych lub interesów związanych z zatrudnieniem. W związku z powyższym nowa ustawa przewiduje jedynie realizację offsetu bezpośredniego, który przede wszystkim musi wskazywać na istnienie ścisłego związku umowy offsetowej z podstawowym interesem bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, co pozwala za zastosowanie przepisu art. 346 TFUE.

20 Powołując się na art. 346 TFUE w celu zastosowania wymogu offsetowego państwo członkowskie musi w każdym przypadku udowodnić, że jest on konieczny w celu ochrony podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Jest ponadto zobowiązane m.in. określić podstawowy interes bezpieczeństwa stanowiący określony wymóg offsetu.

21 Wprowadzone w ustawie zmiany zakładają, że głównym celem offsetu ma być wzmac- nianie potencjału Sił Zbrojnych i rodzimego przemysłu zbrojeniowego, umożliwiając przed- siębiorstwom nabycie nowych technologii. Można zatem uznać, że wzajemna kooperacja pomiędzy wybranym kontrahentem a offsetobiorcą ma polegać w szczególności na przekazy- waniu technologii i wiedzy z przeniesieniem autorskich praw majątkowych lub licencyjnych, co ma zapewnić niezależności od zagranicznego dostawcy.

22 Daje to możliwość podpisania umowy offsetowej niezależnie od wartości umowy dostawy.

(9)

– przepisy ustawy doprecyzowują istotę (zawierają definicje) m.in.:

umowy offsetowej²³, wartości umowy offsetowej²⁴, zobowiązania offsetowego²⁵, przekazania technologii,

– określenie przedmiotu, zakresu i warunków offsetu winno stanowić pochodną wartości przedsięwzięcia dotyczącego ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa, jakie zostanie przewidziane do zrealizowania w ramach zobowiązań offsetowych ujętych w umowie offsetowej,

– umowa offsetowa musi zawierać m.in. określenie zasad odpowiedzial- ności za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązań offsetowych, w tym kary umowne (art. 15 pkt 6),

– przepisy nowej ustawy mają w większym stopniu zabezpieczać interesy Skarbu Państwa poprzez obowiązek stosowania jednej z form zabezpieczenia należytego wykonania umowy offsetowej²⁶,

– wprowadzono rozwiązania (przepisy) określające wysokość kary umow- nej i zapisy regulujące kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej zagranicznego dostawy w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania offsetowego²⁷. Zapłata kary, z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, nie wyłącza

23 Umowa offsetowa to umowa zawarta między Skarbem Państwa a zagranicznym dostaw- cą, określającą w szczególności wartość, przedmiot i harmonogram wykonania zobowiązań offsetowych oraz warunki, na jakich te zobowiązania mają być wykonane, mająca na celu ochronę podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa zgodnie z art. 346 ust. 1 lit. b TFUE (art. 2 pkt 1).

24 Wartość umowy offsetowej to łączna wartość zobowiązań offsetowych zagranicznego dostawcy określona w umowie offsetowej (art. 2 pkt 7).

25 Zobowiązanie offsetowe to zobowiązanie zagranicznego dostawcy wobec Skarbu Pań- stwa i offsetobiorcy, polegające w szczególności na przekazaniu technologii lub know-how, wraz z przeniesieniem autorskich praw majątkowych lub praw do korzystania z utworu na podstawie udzielonej licencji, zapewniające wymaganą przez Skarb Państwa niezależność od zagranicznego dostawcy w celu utrzymania lub ustanowienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej potencjału w zakresie przeniesienia zdolności produkcyjnych, serwisowych i obsłu- gowo-naprawczych, a także innych, niezbędnych z punktu widzenia ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa (art. 2 pkt 2).

26 Zgodnie z treścią art. 20. ust. 1: Minister Obrony Narodowej nie później niż w dniu zawarcia umowy offsetowej wzywa, w imieniu Skarbu Państwa, zagranicznego dostawcę do przedstawienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy offsetowej, a kwota zabezpie- czenia należytego wykonania umowy offsetowej nie może być niższa niż wartość umowy offsetowej (art. 20 ust. 4).

27 Odpowiedzialność zagranicznego dostawcy w przypadku niewykonania lub nie- należytego wykonania zobowiązania offsetowego jest niezależna od winy zagranicznego dostawcy za niewykonanie lub nienależyte wykonanie danego zobowiązania offsetowego (art. 23 ust 5).

(10)

odpowiedzialności odszkodowawczej zagranicznego dostawcy w zakresie przewyższającym wysokość tej kary (art. 23 ust. 4).

– ulega likwidacji mnożnik offsetowy, a ustawa stanowi, że „wartość umowy offsetowej jest ustalana indywidualnie dla każdej umowy offsetowej” (art. 5 ust. 1) – oznacza to, że ustalenie wartości umowy offsetowej uzależnione jest od podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa, których realizację ma zapewnić dana umowa,

– ustawa wprowadza zmiany w zakresie organu właściwego w sprawach zawierania umów offsetowych – kompetencje decyzyjne w przedmiotowym zakresie przechodzą z ministra właściwego do spraw gospodarki na ministra ds. obrony narodowej,

– ustawa wprowadza powołanie Komitetu Offsetowego, jako organu opiniodawczo-doradczego, działającego przy Ministrze Obrony Naro- dowej, któremu zostały przekazane kompetencje do zawierania umów offsetowych. Komitet ds. umów offsetowych działający przy Minister- stwie Gospodarki (obecnie Ministerstwie Rozwoju) będzie odpowiadał jedynie za już rozpoczęte programy offsetowe, tj. w odniesieniu do postępowań o zawarcie umowy offsetowej wszczętych i niezakończo- nych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy,

W nawiązaniu do poczynionych uwag na temat znowelizowanych prze- pisów można powiedzieć, że przyjęte rozwiązania prawne stwarzają realną możliwość i szanse na to, aby przedsiębiorstwa mogły w ramach offsetu pozyskać nowe zdolności produkcyjno-usługowe, a tym samym wzmocnić swój potencjał rynkowy i konkurencyjność. Innym, niezwykle ważnym zagad- nieniem jest to, czy z racji podejmowanych władczych rozstrzygnięć przez osoby posiadające stosowne uprawnienia decyzyjne w zakresie negocjowania, przygotowania i zawierania umów offsetowych, polskie firmy rzeczywiście będą w stanie odnieść wymierne korzyści dzięki wynegocjowanym warunkom przeprowadzanych transakcji offsetowych. Trudno jest jednak w pełni podzie- lać głoszone opinie i prezentowane stanowisko przez niektórych przedstawicieli świata nauki i biznesu, że „analiza znowelizowanej ustawy offsetowej skłania do wniosku, że ustawa która już uprzednio była uznawana za mało efektywną, może stać się pozorowanym instrumentem wsparcia potencjału polskiego przemysłu obronnego”²⁸. Zacytowana ocena ma o tyle charakter polemiczny, gdyż Autorzy w ślad za swoimi wypowiedziami nie wskazują konkretnych argumentów uzasadniających słuszność formułowanej tezy. Można przypuszczać, że wiedza powstała dzięki obserwacji i badaniu korzyści, jakie

28 M. Goliszewski, Z. Pisarski, P. Soroka, Raport: Polski przemysł obronny…, op. cit., s. 7.

(11)

wynikają z dotychczas realizowanych umów offsetowych skłania do takich przemyśleń i refleksji. Niemniej jednak wydaje się, że być może warto w tym miejscu przyjąć nieco inną optykę spojrzenia na omawianą problematykę.

Przepisy ustawowe bez wątpienia mają istotny wpływ na procesy zarządcze, aczkolwiek należy pamiętać, że tak naprawdę wyznaczają (określają) one jedynie ogólne ramy stanowiące podstawę (tzw. wytyczne) dla określonych procedur postępowania jednostek ludzkich.

Regulacje prawne normują jedynie w ogólnym zakresie możliwość, a także sposób realizacji planowanych przedsięwzięć, stanowiąc legitymizację dla podejmowanych czynności prawnych przez osoby, którym przyznane zosta- ły określone uprawnienia. Obowiązujące normy prawne muszą być zatem postrzegane w kategorii elementu instrumentalnie wykorzystywanego przez ludzi w procesie podejmowania decyzji ukierunkowanych na osiągniecie okre- ślonych efektów, rezultatów. W rzeczywistości to konkretne działania, wzorce zachowań, a przede wszystkim zbiór wartości będących dominantą i wyznaczni- kiem charakterystyki interesów dla podejmowanych decyzji stanowią elementy przesądzające o możliwości realnego wsparcia potencjału polskiego przemysłu obronnego. Sygnalizowany problem jest wielostronnie uwarunkowany i zło- żony, pozostaje pod wpływem oddziaływania wielu czynników co sprawia, że wymaga rozpatrywania z uwzględnieniem szerszej perspektywy myślowej.

Jarosław Kruk i Stanisław Michałowski słusznie zauważają, że przepisy nowej ustawy zawierają kilka korzystnych uregulowań z punktu widzenia potencjalnych offsetobiorców, bowiem przyznają im więcej praw. Z podanej definicji zobowiązania offsetowego wprost wynika, iż jest to zobowiązanie także wobec offsetobiorcy, a nie tylko Skarbu Państwa. Przyjęte określenie terminologiczne sprawia, że nowe regulacje prawne mogą mieć daleko idące konsekwencje praktyczne dla offsetobiorców. Zgodnie z zapisami ustawy, umowa offsetowa jest zawierana pomiędzy Skarbem Państwa (reprezentowa- nym obecnie przez Ministra Obrony Narodowej), a zagranicznym dostawcą.

Istota charakteru umowy sprowadza się do tego, że zagraniczny dostawca podpisuje zobowiązanie dotyczące tego, że offsetodawca (będący zagranicznym dostawcą lub innym wskazanym przez niego podmiotem) zrealizuje określone świadczenie na rzecz offsetobiorcy. Z prawnego punktu widze- nia oznacza to, że offsetobiorca nie jest stroną umowy offsetowej, lecz ma na jej podstawie uzyskać ściśle sprecyzowane korzyści, jakie zostały ujęte (wyszczególnione) w treści zawartego kontraktu. Stronami umowy są Skarb Państwa i zagraniczny dostawca, a offsetobiorca występuje w roli beneficjen- ta podpisanej między stronami transakcji. Innymi słowy meritum offsetu można opisać następująco, że niebędący stroną umowy podmiot otrzymuje określone świadczenie w wyniku zobowiązania umownego, które zawierane

(12)

jest pomiędzy innymi osobami prawnymi (Skarbem Państwa i zagranicz- nym dostawcą). W praktyce takie rozwiązanie odpowiada cywilnoprawnej konstrukcji świadczenia na rzecz osoby trzeciej, którą jest offsetobiorca.

Pozycję osoby trzeciej kształtuje w tym zakresie treść zawieranej umowy dotyczącej offsetu. Jest to ważna materia zważywszy na to, że „w zależności od postanowień umownych, osoba trzecia albo uzyska przewidziane prawem samodzielne uprawnienia do zastrzeżonego na jej rzecz świadczenia, albo będzie wyłącznie upoważniona do odbioru świadczenia bez samodzielnych uprawnień. Opisane dwa warianty doktryna prawa określa jako: „właściwą (uprawniającą) umowę na rzecz osoby trzeciej” oraz „niewłaściwą (upoważ- niającą) umowę na rzecz osoby trzeciej”²⁹.

Są to bez wątpienia bardzo cenne spostrzeżenia i refleksje, bowiem art. 15 ustawy w odniesieniu do umowy offsetowej przewiduje, że musi ona zawie- rać w szczególności m.in.: określenie stron oraz daty i miejsca jej zawarcia, a także oznaczenie przedmiotu i wartości poszczególnych zobowiązań offsetowych, harmonogramu ich realizacji, jak również doprecyzowanie zasad odpowiedzialności za niewykonanie bądź nienależyte wykonanie uzgodnio- nych świadczeń. A zatem to poszczególne zapisy zawarte w treści umowy określające prawa oraz uprawnienia przysługujące offsetobiorcy będą miały kluczowe znaczenie z punktu widzenia ochrony interesów danego podmiotu.

J. Kruk i S. Michałowski zaznaczają, że w przypadku wystąpienia w umo- wie wariantu uprawniającego, offsetobiorca rozumiany jako osoba trzecia uzyskuje samodzielne prawo żądania bezpośrednio od dłużnika spełnienia świadczenia. Podkreślają przy tym, że powstaje wtedy bezpośredni stosunek zobowiązaniowy pomiędzy dłużnikiem a osobą trzecią, niezależnie i obok stosunku pomiędzy stronami umowy o świadczenie na rzecz osoby trzeciej.

Dodatkowo, podmiot korzystający z offsetu (jako osoba trzecia) uzyskuje uprawnienie żądania od dłużnika, ażeby ten spełnił zadeklarowane w umowie świadczenie na jej rzecz. Żądanie to offsetobiorcy „będzie służyło w imieniu własnym, bezpośrednio od dłużnika i będzie miało charakter roszczenia.

Ponadto w przypadku, gdy osoba trzecia złoży oświadczenie o chęci skorzy- stania z zastrzeżenia (chęć przyjęcia świadczenia), wówczas zastrzeżenie, co do obowiązku świadczenia na rzecz osoby trzeciej, nie może być odwołane ani zmienione bez jej zgody. Słabsza pozycja osoby trzeciej zachodziła będzie wtedy, gdy w umowie postanowiono, że osoba trzecia nie może żądać od dłużnika spełnienia świadczenia. Z takiej umowy dla osoby trzeciej wynika

29 J. Kruk, S. Michałowski, Więcej praw dla offsetobiorcy w nowej ustawie, defence24.pl, 17.03.2016 r., http://www.defence24.pl/328364,wiecej-praw-dla-offsetobiorcy-w-nowej-ustawie [dostęp: 15.08.2016].

(13)

jedynie upoważnienie do przyjęcia świadczenia ze skutkiem zwalniającym dłużnika wobec wierzyciela. Jednocześnie w takiej sytuacji dłużnik, tylko w stosunku wewnętrznym (wobec wierzyciela), zobowiązany jest do spełnie- nia świadczenia na rzecz osoby trzeciej. Osoba trzecia nie może w takim przypadku samodzielnie dochodzić roszczeń wobec dłużnika”³⁰.

Z przytoczonych rozważań jednoznacznie wynika, że treść zapisów umowy ma fundamentalne znaczenie dla pozycji offsetobiorcy, który nie jest stroną umowy i nie ma ustawowo gwarantowanego prawa do uczestnictwa w pracach Komitetu Offsetowego, a tym bardziej wpływania na przebieg negocjacji warunków umowy, o czym trzeba koniecznie pamiętać. Ustawodawca nie- mniej jednak dopuszcza możliwość zaproszenia „wybranych offsetobiorców”

do udziału (bez prawa głosu) w posiedzeniach Komitetu, aczkolwiek pod warunkiem, że Przewodniczący uzna takie rozwiązanie za wskazane³¹. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z ustawą Komitet jest jedynie orga- nem opiniodawczo-doradczym, a zatem nie posiada uprawnień decyzyjnych, a jego zalecenia bądź rekomendacje w zakresie założeń do ofert offsetowych nie mają charakteru wiążącego dla Ministra Obrony Narodowej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wszystkie najważniejsze kompetencje decyzyjne przysługują wyłącznie Ministrowi Obrony Narodowej, który prowadzi negocjacje w celu zawarcia umowy offsetowej z zagranicznym dostawcą wybranym przez zamawiającego. Można jednak przypuszczać, że jest liczna grupa aktywnych, zaangażowanych lobbystów (interesariuszy), którzy wykorzystu- jąc posiadane wpływy i kontakty próbują w sposób formalny (bądź mniej jawny) oddziaływać na przebieg wydarzeń związanych z szeroko rozumianymi zamówieniami oraz procedurami offsetowymi. Podejmowane rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie lokują się bowiem w kręgu zainteresowań wielu ważnych i ustosunkowanych osób, a także bogatych zachodnich koncernów zbrojeniowych, których łączy niezwykle rozległa sieć wielowymiarowych powiązań oraz dbanie o realizację partykulanych interesów.

Omawiana nowa ustawa offsetowa z praktycznego punktu widzenia nie zaistniała jeszcze w pełni w obrocie prawnym, stąd też nie jest wiadome, czy silniejsza pozycja prawna potencjalnych offsetobiorców faktycznie zaist- nieje w rzeczywistości, a nie tylko w teorii³². Być może uda się przybliżyć

30 Ibidem.

31 Art. 26 ust. 3: Przewodniczący Komitetu Offsetowego może zapraszać do udziału w pracach Komitetu Offsetowego bez prawa głosu inne osoby niż wymienione w ust. 2, w szczególności przedstawicieli innych ministrów, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, oraz, o ile uzna to za wskazane, wybranych offsetobiorców.

32 J. Kruk i S. Michałowski formułują opinię, że: skoro ustawodawca przewidział, że zagraniczny dostawca jest zobowiązany wobec offsetobiorcy, oznacza to, że offsetobiorca staje się

(14)

do poznania odpowiedzi na postawione pytanie po analizie działań będą- cych następstwem rozstrzygnięcia postępowania ofertowego nr 24/ZP/16 ogłoszonego przez MON (29.04.2016, termin składania ofert 29.06.2016) na usługi doradztwa prawnego podczas procedury zmierzającej do zawarcia umowy offsetowej w związku z pozyskaniem przeciwlotniczego i przeciwrakie- towego zestawu rakietowego średniego zasięgu „Wisła”³³. Mając na uwadze wcześniejsze praktyki stosowane w oparciu o przepisy poprzedniej ustawy offsetowej z 10 września 1999 roku, trzeba wspomnieć, że:

powszechnie stosowanym rozwiązaniem było zawieranie klauzuli, zgodnie z którą żadna osoba trzecia (nikt poza zagranicznym dostawcą lub Skarbem Państwa) nie uzyskuje na podstawie umowy offsetowej jakichkolwiek praw. Strony umowy offsetowej, aby zapewnić sobie pełnię swobody decydowania o losie zobowiązań offsetowych, wykluczały zatem offsetobiorcę z roli decyzyjnej, sprowadzając offse- tobiorcę do podmiotu mającego pokwitować odbiór świadczenia, bez przyznania mu samodzielnych uprawnień.³⁴

Na obecną chwilę przedwczesne jest dokonywanie próby ocen w jakim stopniu nowe przepisy prawne wpłyną za zwiększenie ochrony praw offse- tobiorców. Można jednakże uznać, że z racji zawężenia stosowania offsetu wyłącznie do działań bezpośrednio związanych z bezpieczeństwem kraju, przedsiębiorstwa polskiego sektora obronnego mają większą szanse na zdobycie i rozwijanie nowych technologii. Okazuje się jednak, że w praktyce występują również inne bardzo istotne sprawy, czynniki ściśle związane z poruszaną problematyką. Autorzy raportu nt. polskiego przemysłu zbrojeniowego zwracają uwagę na kilka ważnych aspektów, jakie winny być brane pod uwagę w procesie podejmowania decyzji o zakupie sprzętu i uzbrojenia:

Preferowana przez MON tzw. polonizacja – pod którym to pojęciem kryje się proces pozyskiwania od kontrahentów zagranicznych zgody lub licencji na produkcję w Polsce wyrobów opracowanych i produkowanych już wcześniej za granicą, w przy- padku zakupów gotowych systemów, oznacza de facto, dostęp do montażu wybranych podzespołów i do technologii co najwyżej poprzedniej generacji. W praktyce po wierzycielem zagranicznego dostawcy. Konstytutywną cechą tej relacji jest możliwość żądania przez uprawnionego realizacji zobowiązania przez dłużnika. Jeśli ustawodawca zdecydował, podając w samej definicji zobowiązania offsetowego, że taka relacjach zachodzi, uznać należy, że Skarb Państwa i zagraniczny dostawca nie mają prawa pozbawić offsetobiorcy silniejszej pozycji w ramach instytucji świadczenia na rzecz osoby trzeciej. Ewentualny zapis umowny nadający offsetobiorcy wyłącznie „upoważnienie do odbioru świadczenia” powinien zostać uznany za nieważny jako sprzeczny z nową ustawą oraz z istotą zobowiązania offsetowego.

33 Biuletyn Informacji Publicznej MON, http://bip.mon.gov.pl/ogloszenia/tresci/zamo- wienia-publiczne-mon/aktualnie-prowadzone-postepowania-1025479/postepowanie-nr-24z- p16-10254698z/ [dostęp: 15.08.2016].

34 J. Kruk, S. Michałowski, Więcej praw dla offsetobiorcy w nowej ustawie, op. cit.

(15)

okresie niezbędnym do wdrożenia pozyskanych technologii w polskim przedsiębior- stwie powstanie produkt przestarzały o co najmniej dwie generacje w tyle za tym co najnowocześniejsze. W efekcie nasz przemysł będzie mógł zaoferować uzbrojenie praktycznie bez szans na zbyt na rynkach zagranicznych.

(…) W dobie „sieciocentryzmu” a w tym, np. w dziedzinie systemów ochrony powietrznej i przeciwrakietowej oraz dowodzenia i kierowania środkami walki, z uwagi na potencjalne narażenia tych systemów na cyberataki i możliwość przejęcia nad nimi kontroli z zewnątrz, jedynie produkcja systemów u „własnego kontrolo- wanego wytwórcy” daje gwarancje skutecznego ich działania w warunkach nagłego zaskoczenia i pojawiających się zagrożeń.³⁵

Powyższe opinie prowadzą do zaakceptowania konstatacji, że niezwykle ważnym elementem jest to, aby polityka zakupów uzbrojenia, a także negocjacje umów offsetowych były dokonywane w ramach konsultacji z przed- stawicielami przemysłu obronnego i jego zaplecza naukowo-badawczego.

Warto w tym miejscu dostrzec, że ustawodawca nie gwarantuje udziału przedstawicieli tych środowisk w pracach Komitetu Offsetowego, co jest dość wymowne i symptomatyczne. Zdaniem ekspertów szacuje się, że cena nabycia nowoczesnego uzbrojenia, sprzętu wojskowego stanowi zaledwie 20–30% wydatków związanych w jego użytkowaniem. Stąd też tak ważne jest, aby wynegocjowany przedmiot i charakter zobowiązań offsetowych uwzględniał również sprawy serwisowe, przyszłe modernizacje, unowocze- śnienia i możliwości rozwoju systemów uzbrojenia.

Pozostaje na koniec wspomnieć, że niektóre zapisy nowej ustawy mogą budzić pewne kontrowersje, bowiem dają sposobność podejmowania uzna- niowych, stronniczych decyzji, otwierając pole do ewentualnych nadużyć, które będą legalizowane na gruncie prawnym. Użyte kryterium „ochro- na podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa” jest sformułowaniem (określeniem) tyleż pojemnym, co niedookreślonym, które można rozumieć w bardzo szerokim lub wąskim ujęciu, co pozostawia dużą dowolność inter- pretacyjną. Jeśli dodatkowo przyjąć za słuszne (prawidłowe) rozumowanie, że offset jest wkalkulowany w cenę zakupu każdego sprzętu wojskowego, to sytuacja kiedy nabywca rezygnuje z pewnej części kompensacji może budzić podejrzenia, że uczestnicy negocjacji pozostawiają określoną pulę tzw.

zaoszczędzonych korzyści do podziału pomiędzy wtajemniczonych. Ta forma wzajemnego odwdzięczania się za przychylność wcale nie będzie oznaczać działań sprzecznych z prawem, a wręcz odwrotnie. Dotyczy bowiem takich zachowań, arbitralnych decyzji i wykreowanych procesów, w wyniku których wskazane osoby fizyczne (bądź podmioty, firmy) wzbogacają się w sposób zgodny z prawem, a więc nie będzie można postawić zarzutu, iż uzyskują

35 M. Goliszewski, Z. Pisarski, P. Soroka, Raport: Polski przemysł obronny…, op. cit. s. 6–7.

(16)

nienależne korzyści (materialne lub osobiste). Oczywiście tego typu niefor- malne ustalenia nigdy nie są podejmowane w formie pisemnej pod rygorem nieważności, albowiem stają się osobliwym dodatkiem do ustalonych warun- ków umowy sprzedaży, będąc dla wąskiego kręgu zaufanych beneficjentów skrycie strzeżoną tajemnicą negocjacji handlowych.

Offsetobiorcą w myśl zapisów ustawy może być podmiot z siedzibą na terytorium Polski prowadzący działalność gospodarczą w określonym zakresie, jednostka sektora finansów publicznych, a także jednostka naukowa³⁶. Wymierne, bardzo często ponadprzeciętne korzyści wynikające z offsetu mogą zatem być adresowane (w zamierzony sposób dedykowane) nie tylko do wybranych spółek obronnych z udziałem Skarbu Państwa, lecz także do innych faworyzowanych przez lobbystów firm prywatnych z branży zbrojeniowej bądź zaprzyjaźnionych przedsiębiorców posiadających status jednostki naukowej – prowadzących w sposób ciągły badania naukowe lub prace rozwojowe.

Dbanie o ochronę podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa może być również stosowną argumentacją uzasadniającą konieczność prze- prowadzenia określonych szkoleń, dawania zleceń na konsulting, doradztwo prawne, sporządzanie ekspertyz, prowadzenie na zamówienie badań naukowych dla spółek obronnych, itp. Dla przykładu, takie przesłanki jak: transfer technologii, potrzeba zdobywania nowej wiedzy, doskonalenia umiejętności oraz podwyższania kompetencji pracowników, mogą stanowić prawne uza- sadnienie dla podejmowanych uznaniowo decyzji o wskazaniu konkretnych podmiotów, które mają szanse skorzystać dzięki offsetowi, podobnie jak było w przypadku prywatnych podmiotów wybieranych do współpracy z określo- nymi spółkami z branży obronnej.

4. Rozwój potencjału obronnego a wielowymiarowa sieć interesów

Rozważania mające na celu akcentowanie kluczowej roli ochrony inte- resów bezpieczeństwa państwa znajdują swoje poczytne miejsce w wielu dokumentach strategicznych, kwartalnikach naukowych, a także w litera- turze przedmiotu. Jak zaznacza Stanisław Koziej, „narodowy potencjał, w tym zdolności obronne, to najważniejszy filar polskiego bezpieczeń-

36 Do tej kategorii zalicza się również inne jednostki organizacyjne posiadające siedzibę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, będące organizacjami prowadzącymi badania i upo- wszechniającymi wiedzę w rozumieniu art. 2 pkt 83 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku, (art. 2 pkt 9, lit. f); Zob. Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 roku o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2010 r., Nr 96, poz. 615, ze zm.)

(17)

stwa”³⁷. Dodatkowo podkreśla się również istotną rolę służb specjalnych w zapewnianiu bezpieczeństwa i ochrony interesów państwa. Jednym z ważniejszych obszarów aktywności owych służb jest działalność z zakresu pozyskiwania i przetwarzania wartościowych informacji (z punktu widzenia bezpieczeństwa i interesów Polski), które stanowią podłoże dla czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także służą do prac o charakterze analitycz- nym³⁸. W tym kontekście wartościowym zabiegiem poznawczym, mogącym poszerzyć horyzonty myślowe i wzbogacić wiedzę z zakresu problematyki rozwoju potencjału obronnego okazują się diagnozy SKW wskazujące na to, że zjawiska korupcyjne stanowią podstawowe źródło zagrożeń bezpie- czeństwa i zdolności bojowej Sił Zbrojnych³⁹.

Dla dalszych rozważań zasadne jest przytoczenie definicji wyjaśniającej, co należy rozumieć pod pojęciem „potencjału obronnego”:

Główny element potencjału obronnego stanowią profesjonalne Siły Zbrojne RP. Ich bezprecedensowa w swojej skali modernizacja techniczna, którą zabezpiecza ustawowo zagwarantowane, stabilne i długoterminowe finansowanie potrzeb obronnych państwa, prowadzi do pozyskania nowoczesnego sprzętu wojskowego oraz poszerzenia zdolności operacyjnych. Procesy modernizacyjne obejmują również różne aspekty funkcjonowania polskiej dyplomacji, służb specjalnych działających na rzecz obronności oraz polskiego przemysłu obronnego i związanego z nim potencjału naukowo-badawczego.⁴⁰

W związku z powyższym należy uznać, że potencjał obrony to nie tylko same Siły Zbrojne, lecz również polski przemysł obronny i jego zaplecze naukowo-badawcze, polska dyplomacja, a także służby specjalne działające na rzecz bezpieczeństwa państwa. Warto w tym miejscu zauważyć, że do przedsiębiorstw krajowego sektora obronnego zalicza się nie tylko spółki państwowe z większościowym udziałem Skarbu Państwa, lecz także firmy prywatne, w tym podmioty ze 100% udziałem zagranicznego kapitału, zajmu- jące ważną pozycję na rynku. Nawiązując do wcześniej cytowanych poglądów trzeba powiedzieć, że priorytetem działań w zakresie obronności państwa przede wszystkim winno być dbanie o rozwój i umacnianie „narodowe-

37 S. Koziej, Prezydentura Bronisława Komorowskiego – synteza działalności w dziedzinie bezpieczeństwa RP, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2015, nr 34, s. 19.

38 S. Koziej, A. Brzozowski, 25 lat polskiej strategii bezpieczeństwa, „Bezpieczeństwo Naro- dowe” 2014, nr 30, s. 18.

39 M. Ciesielski, Zjawiska korupcyjne jako podstawowa kategoria zagrożeń bezpieczeństwa i zdolności bojowej Sił Zbrojnych – perspektywa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, „Przegląd Bezpieczeństwa Wewnętrznego” 2015, nr 13, s. 209–218.

40 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa, 5 listopada 2014 r., s. 14; https://

www.bbn.gov.pl/pl/prace-biura/publikacje/6880,Strategia-Bezpieczenstwa-Narodowego-RP.

html [dostęp: 15.08.2016].

(18)

go potencjału” przemysłowego, co jednocześnie nie wyklucza możliwości współpracy⁴¹ z pozostałymi prywatnymi firmami, jakie działają na krajowym rynku. Bez wątpienia jest to zagadnienie o fundamentalnym znaczeniu z perspektywy ochrony podstawowych interesów państwa, zarówno w sferze bezpieczeństwa, jak również ekonomicznych.

Praktyka zarządzania dowodzi, że realizowane przedsięwzięcia na rzecz rozwoju potencjału obronnego są wpadkową oddziaływania szeregu istotnych czynników, wśród których kluczowe znaczenie mają następujące składniki:

– interes publiczny⁴², prawidłowo rozumiany jako dbanie o dobro wspólne i majątek narodowy,

– interesy zachodnich koncernów zbrojeniowych – dostawców sprzętu i uzbrojenia,

– interesy ważnych przedstawicieli lobby przemysłowego oraz powiąza- nych z nimi podmiotów gospodarczych, a także organizacji pozarzą- dowych,

– interesy zachodnich przedsiębiorstw (z siedzibą na terytorium RP), które powstały na skutek przejęcia udziałów skomercjalizowanych przedsiębiorstw polskiego sektora obronnego,

– interesy spółki dominującej PGZ SA, a także interesy pozostałych pod- miotów (spółek zależnych) z Grupy Kapitałowej PGZ, w tym przedsię- biorców z udziałem zachodniego kapitału w strukturze właścicielskiej, – interesy firm prywatnych przedsiębiorstw (z siedzibą na terytorium

RP) prowadzących działalność na rzecz bezpieczeństwa i obronności, – interesy prywatnych jednostek badawczych, firm szkoleniowych, pod-

miotów świadczących usługi doradztwa prawnego, konsultingu, pośred- nictwa w handlu bronią, itp.,

– interesy państwowych instytucji naukowo-badawczych, zaliczanych do sektora finansów publicznych,

– interesy organów władzy publicznej, organizacji związkowych, a także wpływowych osób ze świata biznesu i polityki.

41 Taka współpraca musi służyć osiąganiu obustronnych korzyści, a nie tylko interesom prywatnego biznesu.

42 Warto zauważyć, że w polskim prawodawstwie występuje następujące pojęcie: nadrzęd- ny interes publiczny – wartość podlegająca ochronie, w szczególności porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, zdrowie publiczne, utrzymanie równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego, ochrona konsumentów, usługobiorców i pracowników, uczci- wość w transakcjach handlowych, zwalczanie nadużyć, ochrona środowiska naturalnego i miejskiego, zdrowie zwierząt, własność intelektualna, cele polityki społecznej i kulturalnej oraz ochrona narodowego dziedzictwa historycznego i artystycznego (art. 2. ust. 1 pkt 7).

Zob. Ustawa z dnia 4 marca 2010 roku o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 278, ze zm.).

(19)

Trzeba ponadto uzupełnić, że w przypadku każdej grupy wymienionych typów organizacji występują również partykularne, własne interesy konkretnych osób posiadających władze i uprawnienia decyzyjne. Jest bardzo ważne, że wszystkie spośród wyżej wymienionych czynników tworzą wielowymiarową przestrzeń zmiennych, które współistnieją w tym samym czasie, są ze sobą ściśle powiązane i wzajemnie na siebie oddziałują. Ideą oraz zamierzeniem dokonanego zestawienia jest ukazanie złożoności prawdziwych uwarunkowań, jakie w rzeczywistości organizacyjnej rzutują na podejmowane decyzje. Inną sprawą jest zagadnienie dotyczące rozpoznania (tj. prawidłowego zdiagno- zowania, zrozumienia i wyjaśnienia), które ze wskazanych elementów mają największą istotność – siłę oddziaływania na podejmowane rozstrzygnięcia w danym konkretnym przypadku. Z faktu, że na pierwszym miejscu został wymieniony interes publiczny wcale nie wynika, że w praktyce zarządzania zajmuje nadrzędną pozycję w stosunku do pozostałych elementów⁴³.

Zdaniem Anety Jakubiak-Mirończuk problematyka wpływania na decyzje władz publicznych może być postrzegana z perspektywy realnego konfliktu interesów państwa i grup interesów⁴⁴. Ponadto stwierdza, że „w każdym państwie szczególnym rodzajem interesu publicznego jest ochrona bezpie- czeństwa i w tym obszarze zagrożenia, jakie wynikają z wywierania wpływu na decyzje publiczne mają szczególny charakter”⁴⁵.

Maciej Ciesielski stwierdza, że „istotnym uwarunkowaniem zjawisk o charakterze korupcyjnym są także zasady oraz tryb udzielania zamówień w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa”⁴⁶. Taka ocena wyrażona przez przedstawiciela Służby Kontrwywiadu Wojskowego nie może być traktowana w kategorii nieprzemyślanej, incydentalnej refleksji. Można przypuszczać, że wypowiadane sądy wartościujące wynikają z wiedzy zdobytej w ramach prowadzonych czynności analityczno-rozpoznawczych. Autor dodatkowo pre- zentuje interesujący pogląd, zgodnie z którym do zjawisk wpisujących się w tzw. nowoczesne formy korupcji zalicza się:

relacje (powiązania), które przeważnie mają charakter nieformalny, zakulisowy oraz ogniskują się wokół wpływu, którego efektem jest realizacja partykularnych celów

43 Dokonane wyszczególnienie może być przyczynkiem do kolejnych dociekań i peregry- nacji badawczych, mających na celu poznanie opinii przedstawicieli różnych środowisk na temat rangi i znaczenia wyodrębnionych elementów, a także zachodzących pomiędzy nimi współzależności.

44 A. Jakubiak-Mirończuk, Lobbing – konflikt realizacji partykularnych interesów grup społecznych a ochrona interesu publicznego, „Przegląd Bezpieczeństwa Publicznego” 2015, nr 12, s. 170.

45 Ibidem, s. 176.

46 M. Ciesielski, Zjawiska korupcyjne jako podstawowa kategoria zagrożeń bezpieczeństwa…, op. cit., s. 211.

(20)

(osobistych, biznesowych) kosztem szeroko pojętego interesu sił zbrojnych. Powią- zania takie mogą odnosić się do tzw. szarego bądź brudnego kapitału społecznego, tj. prywatnych, nieformalnych, ograniczonych do określonego kręgu ludzi, norm wza- jemności i zaufania, ułatwiających realizację interesów indywidualnych i grupowych kosztem bezpieczeństwa narodowego – zoperacjonalizowanego poprzez zdolności bojowe Sił Zbrojnych.⁴⁷

Zaproponowane przez Autora ujęcie definicyjne w istocie akcentuje wyko- rzystywanie posiadanej władzy, pełnionej funkcji (zajmowanego stanowi- ska) w celu wytworzenia rozległej sieci układów oraz wzajemnych powiązań towarzysko-biznesowych, które służą realizacji partykularnych celów (indy- widualnych i grupowych). Autor słusznie uznaje, że współczesne metody przekazywania korzyści materialnych występują w różnej postaci:

rzadziej jest to gotówka, zdecydowanie częściej mogą to być udziały w spółkach dla urzędnika czy jego rodziny, akcje czy pieniądze ukryte pod postacią usług (…).

Oznacza to również, że coraz bardziej powszechnymi formami korupcji stały się nepotyzm oraz klientelizm, czyli formy patologicznych powiązań wykorzystujące kapitał społeczny aktorów.⁴⁸

Rozwijając ten wątek nie sposób pominąć faktu, że zdecydowana więk- szość powszechnie występujących zachowań korupcyjnych w gruncie rzeczy sprowadza się do czynów mających na celu zapewnienie pokaźnych korzyści finansowych dla wybranej grupy beneficjentów (osób fizycznych, firm, bądź innych podmiotów), a działania te podejmowane są w ramach przysługują- cych uprawnień. Innymi słowy, te arbitralne i rażąco stronnicze decyzje są legitymizowane na gruncie prawnym.

5. Offset związany z zakupem F-16 i Rosomaków – analiza wybranych zagadnień

Dla dokonania oceny i formułowania sądów wartościujących na temat danego przedsięwzięcia biznesowego niezbędny jest dostęp do wiarygodnych, sprawdzonych informacji, jakie są istotne (właściwe, adekwatne) z punktu widzenia analizowanych kwestii oraz rozpatrywanych zagadnień. Zdobyta wiązka informacji i własne doświadczenia stanowią podstawę do zainicjowa- nia kolejnych procesów myślowych, które ukierunkowane są na zrozumienie, a także właściwe zinterpretowanie badanego fragmentu rzeczywistości

47 Ibidem, s. 213–214.

48 Ibidem, s. 213.

(21)

organizacyjnej. Innymi słowy pozyskane informacje mają bezpośredni wpływ na jakość wygenerowanej wiedzy, co w konsekwencji rzutuje na wyrażane poglądy i opinie. Od tego jakie informacje posiadamy będzie zależeć nie tylko sposób ukazania danej problematyki, ale przede wszystkim dogłębne poznanie i prawidłowe zrozumienie całokształtu procesów oraz uwarunko- wań, które należy brać pod uwagę w trakcie prezentowania oceny konkretnych zdarzeń i faktów.

Z doniesień medialnych podawanych do publicznej wiadomości można zaczerpnąć m.in. następujące informacje:

Ministerstwo Gospodarki potwierdziło, że firma Lockheed Martin wywiązała się z umowy offsetowej związanej z zakupem przez Polskę samolotów F-16. Umowa o wartości 6,028 mld dolarów przyniosła Polsce szereg korzyści gospodarczych i tech- nologicznych oraz zwiększenie bezpieczeństwa narodowego. W ciągu 10 lat zrealizo- wano 30 projektów w różnych gałęziach przemysłu – energetycznym, wytwórczym, lotniczym, samochodowym i obronnym, których korzyści ekonomiczne przewyższyły określone umową wymagania. Na współpracy branżowej w ramach umowy offsetowej skorzystało ponad 20 polskich przedsiębiorstw z całego kraju, m.in. Mesko, Opel Polska, Wojskowe Zakłady Lotnicze Nr 2 w Bydgoszczy, Nitrochem, Grupa Lotos, Dezamet, WSK-PZL Rzeszów S.A., PZL Mielec, Instytut Lotnictwa w Warszawie oraz Instytut Techniczny Wojsk Lotniczych (ITWL).⁴⁹

Na podstawie powyższych informacji można sądzić, że opisywane przed- sięwzięcie opiewające na niebagatelną kwotę ponad 6 miliardów dolarów należy postrzegać wyłącznie w kategorii spektakularnego sukcesu, który wyge- nerował szereg wymiernych profitów dla naszego kraju zarówno w sferze interesów gospodarczych, a także wpływających na rozwój potencjału obronnego. Protokół stwierdzenia wykonania umowy offsetowej jest dokumentem potwierdzającym zaliczenie 140 zobowiązań offsetowych wykonanych przez Lockheed Martin Corporation (LMC). Umowa offsetowa zwiększyła zdol- ności technologiczne rodzimego przemysłu w zakresie eksploatacji F-16 na terytorium kraju, a spółka WZL Nr 2 S.A. zdobyła wystarczające możliwości obsługi F-16 w Polsce.

W publikacji z 2007 roku autorstwa Ludmiły Słobodzian i Moniki Stępniewskiej, można m.in. przeczytać, że umowa na dostawę 48 samolo- tów wielozadaniowych F-16 dla polskiego lotnictwa opiewająca na kwotę 3,5 mld USD dość często określana jest jako „kontrakt stulecia”. Działania rekompensujące zakup sprzętu wojskowego mają polegać na inwestowaniu w rozwój przedsiębiorstw sektora obronnego, bądź na zawieraniu z polskimi

49 Offset za F-16 wykonany, 30.05.2015 r., http://lotniczapolska.pl/MG:-Offset-za-F-16-wykonany,37505 [dostęp: 15.08.2016].

(22)

przedsiębiorcami umów dotyczących sprzedaży, licencji czy transferu technologii. Wskazywano przy tym, że do głównych beneficjentów zobowiązań offsetowych zalicza się m.in. następujące przedsiębiorstwa:

– PZL Świdnik, gdzie obecnie są produkowane części do amerykańskich śmigłowców Bell. W ramach umowy offsetowej ma nastąpić zwięk- szenie zamówień na te części, a ponadto świdnickie zakłady będą eksportować śmigłowiec Sokół na rynek amerykański,

– WZL nr 2 w Bydgoszczy, gdzie mają być przeprowadzane remonty kilku typów amerykańskich samolotów,

– PZL Mielec, które mają m.in. eksportować samolot transportowy M28 Skytruck na rynek amerykański⁵⁰.

Bez dostępu do określonych informacji niemożliwe staje się formułowanie opinii na temat tego w jakim stopniu te zakładane cele zostały osiągnięte.

Można, a nawet trzeba zwrócić jednakże uwagę na fakt, że w okresie reali- zacji zobowiązań offsetowych zmieniła się struktura właścicielska trzech wymienionych przedsiębiorstw, w których początkowo Skarb Państwa był jedynym akcjonariuszem – firmy te były jednoosobowymi spółkami Skar- bu Państwa (JSSP). W wyniku zaistniałych przekształceń większościowy pakiet akcji/udziałów spółek PZL Świdnik⁵¹ i PZL Mielec⁵² jest aktualnie

50 L. Słobodzian, M. Stępińska, Polityka gospodarcza okresu transformacji: offset – cud gospodarczy czy złudne nadzieje, „Studia i Prace Kolegium Zarządzania i Finansów” 2007, nr 85, s. 20–25.

51 Z oficjalnej strony internetowej można jedynie pozyskać informacje, że PZL-Świd- nik S.A. od 2010 roku jest częścią grupy AgustaWestland, źródło: http://www.pzl.swidnik.pl/

pl/o-firmie/profil-firmy/0,-7g,1,122 [dostęp: 15.08.2016].

O wiele bardziej pożądane i wartościowe informacje można pozyskać z innych źródeł.

„W dniu 29 styczna 2010 roku została zawarta umowa pomiędzy spółką ARP S.A. i Agusta Wstland N.V. z siedzibą w Amsterdamie umowa sprzedaży 7 535 468 akcji WSK „PZL-Świd- nik S.A. (stanowiących 87,62% kapitału zakładowego Spółki) za kwotę 339,1 mln zł., co w ocenie NIK jest dowodem zakończonej powodzeniem restrukturyzacji. Zamiar zbycia akcji został pozytywnie zaopiniowany przez Radę Nadzorczą i Walne Zgromadzenie ARP S.A.

w dniu 13 sierpnia 2009 r. Cena wynegocjowana za ten pakiet była 4,5 krotnie wyższa od ceny nominalnej akcji, a także o 102,4 mln zł (tj. o 43,3%) przewyższała cenę ich nabycia przez Agencję”. Można jednak nieco z innej perspektywy spojrzeć na kwotę 339,1 mln zł, za którą zagraniczny koncern stał się większościowym udziałowcem (właścicielem). Wystar- czy odwołać się do informacji na temat wyników finansowych spółki. „W latach 2005–2008 sprzedaż ogółem rosła systematycznie z poziomu 301,6 mln zł do 419, 8 mln. W 2009 r.

odnotowano jej relatywnie niewielkie załamanie do wysokości 395, 8 mln”. Zob. szerzej:

Informacja o wynikach kontroli wspierania środkami publicznymi restrukturyzacji spółek prze- mysłowego potencjału obronnego, Nr ewid. 30/2011/P10044/KGP, NIK, Warszawa 2011, s. 34.

52 Polskie Zakłady Lotnicze Sp. z o.o. – PZL Mielec, spółka zależna Sikorsky Aircraft Corporation jest największym w Polsce producentem samolotów, rozszerzającym profil pro-

(23)

w posiadaniu zachodnich podmiotów (kapitału zagranicznego). Mając na uwadze prawa własności, nie można tych firm zaliczać to kategorii przedsię- biorstw „narodowego” (państwowego) przemysłu lotniczego. Z kolei zakłady WZL Nr 2 S.A. w Bydgoszczy są spółką, w której większościowym akcjonariuszem (85%) jest spółka PGZ S.A., a Skarb Państwa ma udział na poziomie (0,6%), akcjonariat rozproszony (14,4%). Wydaje się, że ta koincydencja zdarzeń jest godna zauważenia, w szczególności to, że w 2015 roku zakłady PZL Mielec (offsetobiorca) został przejęty przez zagranicznego dostawcę samolotów F-16, tj. firmę Lockheed Martin Corporation.

Wydaje się, że warto w tym miejscu odwołać się do rekomendacji popu- laryzowanych na gruncie teorii naukowych, że przedsięwzięcia offsetowe powinny być inwestycjami długoterminowymi, aby można było oczekiwać korzyści dla polskiej gospodarki po upływie okresu obowiązywania umowy offsetowej. Bardzo ważny postulat zawiera się w zdaniu, że „muszą one być opłacalne również dla polskich przedsiębiorstw, a nie tylko dla ich amerykańskich partnerów. Nie należy jednak zbytnio rozbudzać oczeki- wań i traktować umowy offsetowej jako katalizatora gospodarczego cudu nad Wisłą”⁵³. Z perspektywy minionego czasu te refleksje nadal pozostają aktualne, bowiem zawierają bardzo cenne myśli.

Stefan Kurinia na temat offsetu wyraża poglądy różniące się od wcześniej cytowanej oceny Ministerstwa Gospodarki. Zdaniem Autora „realizacja zobo- wiązań offsetowych pokazała, że głównym problemem było nieprzygotowanie administracji rządowej i przedsiębiorców polskiego przemysłu obronnego do zawierania długoterminowych umów biznesowych”. Do pozostałych utrudnień

dukcji o wytwarzanie struktur lotniczych i produkcję helikopterów. 16 marca 2007 r. 100%

udziałów Polskich Zakładów Lotniczych Sp. z o.o. zostało zakupione od ARP S.A. przez United Technologies Holdings S.A. (UTH), spółkę United Technologies Corporation (UTC).

Niestety na stronie internetowej nie podano wartości tej transakcji. W ramach koncernu UTC, bezpośrednią współpracę z PZL Mielec podjęła spółka grupy UTC – Sikorsky Air- craft Corporation – światowy potentat w produkcji śmigłowców, włączając takie modele jak UH-60 BLACK HAWK, S-76, S-92. W 2015 roku Sikorsky i PZL Mielec zostały przejęte przez Lockheed Martin z siedzibą w Bethesda, w stanie Maryland, USA. Lockheed Martin jest globalnym koncernem zajmującym się przemysłem obronnym i lotniczym, źródło: http://

www.pzlmielec.pl/firma/dzialalnosc/ [dostęp: 15.08.2016].

Odwołując się do innego źródła można dowiedzieć się, że sprzedając PZL w Mielcu Agen- cja Rozwoju Przemysłu i Ministerstwo Skarbu Państwa poinformowały media, że to bardzo korzystna transakcja, która przyniesie stronie polskiej nawet 300 mln zł. W rzeczywistości spółka została sprzedana za 56,1 mln zł (dodatkowych 9,9 mln zł ma stanowić depozyt do ewentualnego rozliczenia w ciągu 3 lat). Więcej informacji na ten temat: Mielec-Sikorsky – przekręt stulecia, „Skrzydlata Polska” 3/2007, http://www.altair.com.pl/magazines/article?ar- ticle_id=207 [dostęp: 15.08.2016].

53 L. Słobodzian, M. Stępińska, Polityka gospodarcza okresu transformacji: offset – cud gospodarczy czy złudne nadzieje, op. cit., s. 26.